社区非营利组织现状调查及发展研究1
——武汉市三城区七社区实地调查
[摘要]本报告以武汉市三城区七个样本社区及社区非营利组织的个案调查为基础，综合一系列关于社区非营利组织发展、运行的信息与资料编写而成。报告的撰写是出于对当前城市社会的基本议题——社区公共服务供给的关注，目的是通过阐述“和谐社区”建设中多元治理的重要主体——社区非营利组织——发展现状及制约其发展和运营的因素，为关注与支持社区非营利组织发展的实践者提供有价值的参考建议，同时，也充实当前社区非营利组织研究的实证资料，完善社区多元治理理论。
报告首先介绍样本社区及社区非营利组织的概况，引进社区公共服务指数来综合衡量社区非营利组织的作用与当前社区政策导向；然后具体指出武汉市社区非营利组织的持续发展所面临的问题，包括：缺乏统一的法律和政策框架、行政化倾向严重、资源获取及使用效率差且不规范、“社区小金库”现象、人力资源体系不完善、社区社会资本的发育程度低和政府支持体系不健全等。
基于影响社区非营利组织发展因素的考虑，报告引入非营利组织运行绩效函数作为量化此类组织运行状况的工具，明确了提高非营利组织运行绩效需要考虑的因素。结合运行绩效函数，在具体政策建议方面，我们提出要逐步完善现有的法律和政策框架；规范其注册，管理和监督；拓宽获得资源的渠道，同时提高资源的使用和管理效率；完善政府的支持体系，提高居民对于非营利组织的认知水平等。
[关键词]：社区非营利组织；社区公共服务指数；绩效模型；政策建
议
1在项目调查的一年多中，得到武汉大学彭宇文、丁俊萍、邓大松与周运清等教授的悉心指导。在调查期间，湖北省民政厅、武汉市民政局、武昌区民政局、青山区钢花街街道办事处、武昌区积玉桥街道办事处、徐东社区、武重社区、武钢119社区、武钢118社区、康乐里社区、百步亭社区、五里红社区等社区居委会及非营利组织的工作者给予了积极的配合。对他们的帮助表示诚挚的谢意。
The actuality investigation and development study
on NPO in community
—the spot investigation of seven communities
in three cities of Wuhan
Abstract: The report, on the basis of a series of theory research and spot investigation about community NPO in Wuhan, is completed by summarizing the information and document about development and operation of NPO in community. Focusing on the fundamental topic (i.e. public service in community) in contemporary city society, the document aims at putting forward valuable reference proposals for practitioners caring and supporting the development of NPO in community by illustrating the development actuality and restrictive factors of the important entities in diversification governance in construction of harmonious community. Meanwhile the report also aims at enrich the empirical data on contemporary NPO in communities and perfect the diversification governance theory.
The report firstly introduces the general condition of sampling communities and NPO in them and brings in community public service index to generally evaluate the role and update community policy orientation. Subsequently, points out the issues concerning the sustainable development of community NPO in Wuhan in detail, including the inadequacy of unified law and policy framework to regulate the
development of community NPO, the severity of bureaucracy trend in community NPO, the private briefcase phenomenon, the imperfection of human resource system, the low nourish low of social capital in community and the deficiency of governance supporting system.
Take the factors affecting the development of community NPO into account, we bring in the performance function as a tool to quantitate the actuality of community NPO, defining the factors favorable to improve the performance of community NPO. Combined with performance function, the report, as to the specific policy proposal, brings forward that the current law and policy framework be perfected, the register, management and supervision of community NPO be regulated, the channels of acquiring resources be extended, the use and management efficiency of resource be improved, the supporting system from the government be more complete, the level of recognition of NPO from the residents be enhanced.
Keyword: NPO in community, community public service index, performance model, policy proposal
1、 引言
社会各界对于民生问题的关注，已经使越来越多的人把目光投向城市社会的基本单位——社区，宏观取向的社会议题正逐渐转向中观取向的社区议题，“和谐社会”的宏观导向也正被各地政府转化为 “和谐社区”的具体政策与实施方案。而社区的多元化治理已然成为当前社区建设的发展趋势，社区非营利组织作为社区治理中的重要主体之一，日益引起人们的关注。社区非营利组织在新近的发展，弥补了政府和市场在公共服务提供中的缺陷和不足。本报告以武汉市三城区（武昌、汉阳、青山）的七个社区的个案调查为基础，试图了解目前武汉市社区非营利组织发展的基本状况，探索今后社区非营利组织的发展出路。
1.1术语、概念与研究范围
由于我国社区非营利组织的发展还处在初级阶段，我们在综合权衡的基础上把社区非营利组织界定为“不以营利为目的，主要开展公益性或互益性社区服务活动的独立的民间组织。”这一概念包含了非营利组织的三个基本属性：（1）非营利性。非营利意味着组织的利润不能分配给所有者和管理者，收入必须服务于组织的基本使命。（2）民间性。民间性意味着组织在体制上独立于政府。（3）志愿公益性。参与这些组织的活动是以志愿为基础的， 带有强烈的公益或者互益色彩。
据我们调查，在目前的社区中存在很多非营利组织，它们采取不同的名称，具有不同的表现形式。为了调查和研究的便利，本报告研究对象中的社区非营利组织，是按照我国法律法规对于非营利组织的分类进行界定的。具体研究的范围包括以下两类：一是社会团体2；二是民办非企业单位3。 2 《社会团体登记管理条例》规定：“社会团体是由公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。社会团体的组织形式主要包括慈善组织、协会、学会、联合会、研究会等。 3 《民办非企业单位登记管理条例》规定：“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其它社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。主要包括各种民办学校、民办医院、民办文化艺术团体、民办福利院、民办科研机构等。按照我国法律的界定，还应包括基金会。只是在调查中，并未涉及基金会，故本报告不讨论基金会。
1.2研究的必要性与依据
1.2.1 武汉市社区乃至全国社区正发生着深刻而迅速的变化。一是居民职业、居住空间等变化带来生活方式的转变（如每周实行5天8小时工作制后，社区时间增加），且社区的概念逐渐在居民中流行；二是越来越多的单位人转为社会人，大量流动人口、退休老龄人员和下岗失业人员等进入社区，此类群体的生存和发展对社区工作的压力巨大；三是城镇化进程不断加快，城市综合实力与规模扩张力度等不断增强，城市基层政权管理体制改革不断深化。
这个变化向当前的社区治理模式提出了挑战，要求传统的街居治理结构必须向社区制治理结构转变。而社区非营利组织作为社区制治理结构中的重要主体，其发展将对社区公共服务供给的完善具有重要影响。
图1-1 社区治理模式的变化 4
1.2.2 社区非营利组织的有效运行有利于提高政府在社区治理工作与社区公共服务供给中的效率和效果, 目前政府正致力于支持社区非营利组织的发展。武汉市政府很早就认识到要转变政府职能，从全能型的大政府中解放出来，实现服务方式的多元化，如引进市场和竞争机制来合理配臵资源。同时，政府也开始关注并重视第三部门即非营利组织的作用。对社区非营利组织发展的支持已成为武汉市政府现行政策和干预措施中的一项内容。 4冯玲：《治理理论视角中的我国城市社区自治》，海南大学学报[J]，2003，（02）
通过社区非营利组织的发展，社区居民作为政府公共项目的利益相关方能够有效地参与其中。他们可以要求在当前社区治理中体现其需求，尤其是可以更加充分地参与政府政策制定和执行过程。进一步而言，政府可以通过委托或签订合同等形式，就具体的社区服务工作同社区非营利组织合作。由于社区非营利组织对社区需求更了解，更能顺应居民需求。政府把这些服务承包给社区非营利组织，这种政府干预模式绩效更高。
1.2.3 社区非营利组织的发展可以促进公民社会与社会资本的发育。首先，社区非营利组织的发展将会提高社区居民的谈判能力，从而使各级政府公共产品的配臵更加合理有效。其次，社区非营利组织可以形成良好的社会资本（整合以家庭为核心的血缘关系、以乡邻为核心的地缘关系以及以单位为核心的业缘关系）。这些社会资本如良好社会网络等让社区居民互相联系并结合在一起，降低了社区发展和成熟的交易成本（包括沟通成本，监督成本等）。
1.2.4 尽管整体覆盖率低，但在社区已经建立相当数量的非营利组织, 只是其发展仍需克服诸多难题。在我们所调查的7个样本社区中共有社区非营利组织31个，平均每个社区4.4个。然而，并非所有调查的社区非营利组织都运行良好，部分组织在资源获取及合法性认证等方面还须克服诸多难题（详见正文第三部分）。
1.3文献梳理及研究目的
1.3.1文献研究的简要梳理
尽管非营利组织的兴起与发展是在近几十年，但是其间有大量的文献涌现。从目前的研究的范围与视角来看主要有：社区非营利组织的功能研究和社区非营利组织发展的评估研究。研究方法上则以个案经验总结以及理论阐释为主。
对于社区非营利组织的功能研究，学者们强调社区非营利组织对于社会公共服务体系与社会治理体系构建的贡献。理论方面，学者们提出了政府失灵、合约失灵以及第三方管理等理论。个案方面，主要研究了典型社区非营利组织 (如上海罗山市民会馆、广州文昌区慈善
援助会和遇驾山志愿者协会等), 指出了其在社区公共服务供给中的作用及发展存在的问题。
对社区非营利组织评估的研究主要集中于如何建立非营利组织的绩效评价体系和模型。（如ADE 、APC 等）。
现有研究主要存在两方面的不足，一是在引进西方理论的同时对非营利组织发育及产生的我国特有的转型环境关注不够；二是在揭示非营利组织重要作用的同时对其赖以发挥作用的资源整合和动员的微观机制研究不足。
1.3.1本报告的研究目的
本报告从社区非营利组织基本价值定位——社区公共服务供给的主体出发，通过对以往研究成果的借鉴，结合样本社区取得的调研结果，提出社区非营利组织发展中存在的问题，并给出了相应解决方案。这一方面丰富了现有的理论框架，如多元治理理论的引入。另一方面，本报告的调研结果也为社区非营利组织分析研究提供详实资料与数据。
本报告旨在综合、整理与武汉市社区非营利组织发展、运行以及对社区非营利组织的支持有关的信息和经验，并就在中国更好的支持与发展社区非营利组织提出政策建议。我们希望本报告所阐述的社区非营利组织发展现状以及制约其发展和运营的因素对于关注与扶持社区非营利组织发展的实践者提供有价值的参考意见。
1.4研究方法
本报告采用实地调查、收集间接资料、设计社区公共服务指数和构建模型等研究方法来综合反映和评价社区非营利组织的发展水平以及问题。
在实地调查方面，主要采用抽样调查和现场访谈的方法。具体包括：（1）在7个样本社区的综合问卷抽样调查，调查对象包括：社区非营利组织工作者、社区居民；此部分采用分层抽样，整群抽样相结合的方法确定调查对象，并对问卷进行了信度、效度检验；（2）武汉
市3城区7个样本社区非营利组织发展基本状况的抽样调查；（3）武汉市各级政府对于社区非营利组织的管理及支持政策的访谈；
在收集间接材料方面，主要收集了以下资料：（1）社区非营利组织发展法律与政策及其相关研究资料；（2）与中国社区非营利组织发展相对应的国际经验研究资料。这些材料主要来源于加拿大益华协进会（CCA ）武汉代表处的发展报告、加拿大Winrock 民间组织能力开发项目和香港义工发展局等。
在研究工具方面，我们设计了社区公共服务指数，以社区居民满意度来评估社区非营利组织的发展水平与在社区治理中的作用。同时构建了社区非营利组织运行绩效函数，来综合反映影响非营利组织发展的因素。
1.5研究思路
基于研究内容和研究方法的考虑，本文研究思路确定如下：
图1-2 本报告的研究思路
2、武汉市社区非营利组织发展状况
本部分从武汉市社区非营利组织发展的背景和样本社区及社区非营利组织调查结果出发，指出了武汉市社区非营利组织的概况，接着通过公共服务指数的引入，明确了社区非营利组织在社区公共服务供给与社区治理中的作用。
2.1武汉市社区非营利性组织概况
2.1.1社区非营利组织发展的背景
湖北省的社区建设在全国享有盛誉，其中尤以武汉市为甚。作为最早进行社区建设改革的城市之一，武汉市进行了大胆的借鉴和开拓，积累了丰富的经验。从武汉市来看，社区非营利组织的发展同其他营利性组织一样经历了一个复杂的过程。这个过程包括资金获取，注册设立，外部支持，成员参与，运营管理等。从1994年至今武汉社区建设发展的历史5来看，武汉市社区非营利组织的发展可分为两个阶段：
第一阶段，居民委员会建设阶段（1994-1999）。社区组织网络体系开始建立和完善，这些组织以居民委员会为中心，从属于社区居委会，相对独立性较差。这些组织提供的服务涵盖人民调解，治安保卫和公共卫生等方面。其存在区域分布在新老城区，大中型企事业单位和机关院校。这可以看作社区非营利组织的萌芽阶段。
第二阶段，城市社区建设阶段（2000-至今）。此时根据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》要求，社区建设开始逐步纳入政府政策议程。此时社区建设目标之一在于改革城市基层管理体制和构建新的社区组织体系。特别是2001年“883”社区建设计划（即用3年时间，全面推进武汉市7个中心城区的883个社区的建设和发展）提出后，武汉市委、市政府启动社区建设新方案：在改造社区环境的同时，另一个目标就是“四到社区”：就业和社会保障到社区、城市管理到社区、社会治安综合治理到社区、社会服务到社区。这些政策5 根据《湖北社区建设大事记》（2005）资料整理所得，资料来源：湖北省民政厅。
给社区非营利组织的发展带来了巨大空间，这些组织开始逐步探索适应社区建设和满足居民需要的发展路径，在曲折中渐次前行。
2.1.2所调查社区及社区非营利组织基本情况
为了明确武汉市社区非营利组织的概况，探究其在社区治理中的作用，我们分层抽样选取了以下7个社区及非营利组织作为调研对象，其具体情况如下表所示：
我们调查的7个社区分布在武汉市武昌、汉阳、青山等三个城区， 3个位于市中心，4个位于市郊。各个社区面积和人口差别比较大，最大的社区占地220000平方米，最小的社区占地19800平方米，平均每个社区65885平方米。人口最多的社区是百步亭社区：10500人，人口最少的社区是康乐里社区，只有1252人，平均每个社区4085人。各个社区分布的企事业单位数量非常不平均，（见表1），反映出不同社区社会经济发展水平和具体功能有明显差别。这些情况对于非营利组织的发展提供了不同的基础条件。从调查结果看，7个社区共有31个非营利组织，平均每个社区4.4个非营利组织。其中武重社区最少，只有2个，而百步亭社区最多，有7个。
6
7 118社区及119社区为青山区武汉钢铁集团的单位社区。 因百步亭社区是由百步亭集团开发的商业型小区，目前已入住6万人，共有四个居委会，此处为一居委会所辖区域。
除了对所调查社区及社区非营利组织的总体情况进行分析总结外，我们还选取部分具有代表性的社区非营利组织进行重点研究，它们的基本状况如下表：
表2-2 样本社区部分非营利组织概况一
89
武汉市青山区文体局还在全区投资10万元，积极推广“四点半”学校。
根据武汉市财政局、市计委、市卫生局印发的《关于武汉市卫生事业补助政策的意见》的通知（武财社〔2000〕657号）文件精神，社区卫生服务组织以定额补助为主，由同级财政予以安排。主要是根据社区卫生服务组织承担的社区人口预防保健和最基本的医疗服务任务核实补助经费。武汉市各区发展不平衡，根据各区财力自行安排，江汉区目前是每年人平5元的标准，而江岸、武昌均为每年人平1元的标准。
表2-3 样本社区部分非营利组织概况二
以上组织作为我们调研的典型，涵括了卫生服务、文体娱乐、家政服务和慈善援助等方面。如何体现这些不同类型非营利组织在社区发展中的意义，同时测量出当前政府对社区组织发展的政策导向是我们进一步分析的前提，以下将引入公共服务指数对这一问题进行阐释。
2.2社区公共服务指数的引进 2.2.1社区公共服务指数的设计
社区公共服务指数是衡量居民对于社区公共服务满意度的指数，我们假设处于社区非营利组织（政府和市场之外的第三方组织）在社区的发育与成长有助于提高社区公共服务水平，从而提高居民满意度。以下将从调研的具体结果出发来证实这一假设。
10
吴天祥小组是以“全国基层党员干部的榜样”、原武汉市武昌区信访办干部吴天祥命名的群众性组织。
武汉有近4000个“吴天祥小组”，成员达50000多人。吴天祥小组目前结对帮扶的贫困户有2000多家，10年来捐款捐物折合人民币共1000万元。
一方面，我们邀请武汉大学社会学系与政治与公共管理学院的周运清11等9名专家采用德尔菲专家法与专家权重法设计了社区公共服务指数（如图），并以此为依据对社区公共服务的供给现状进行定量研究。
图2-1 社区公共指数的设计方法
另一方面，我们选定7个样本社区作为比较对象，综合评价社区非营利组织的存在对于公共服务水平的影响。本指数体系涉及的指标都是与社区居民日常生活关系比较密切的服务项目，包括医疗、教育、物业、家政和福利等。各母指标权重分别为0.25、0.2、0.15、0.15和0.25，而其分数均为100。各子指标按其重要性有不同分布，且分数之和等于相应的母指标分数即100分。
本次调研对象共300人，其中有效人数292人，分年龄层次、收入水平进行调查，并对数据结果根据各社区居民数量进行加权处理，再在此基础上进行组内和组间的统计与比较。
11
具体包括:周运清、周长城、邓大松、丁煌、彭宇文、陈世香、刘重春、李运华、向运华等九名专家。
0.25 0.20 0.15 0.15
0.25
图2-2 社区公共服务指数指标体系及权重介绍
将社区医疗、社区教育、社区物业、社区家政和社区福利等方面的得分分别设为E 1、E 2、E 3、E 4和E 5，具体数值由子指标的得分情况来确定。最后社区公共服务指数的数值E 由以下公式确定：
E=E1*0.25+E2*0.2+E3*0.15+E4*0.15+E5*0.25
2.2.2 社区公共服务指数样本社区调查结果
根据五母项二十子项加权指数表，代入292份调查问卷结果计算，我们得出该指数七个样本社区的公共服务指数得分，并根据二十子项具体得分绘出下表:
表2-4 样本社区非营利组织公共服务指数得分
由以上图表可知，调研中的社区非营利组织数目较多的社区即徐东社区、百步亭社区、五里红社区等四社区指标较高，而社区非营利组织数目较少的社区如118社区、武重社区和康乐里社区等其相应指标值较低。我们看到，由于社区在非营利组织数目以及其他控制因素如社区规模、居民收入和居住环境等方面的差异，
公共服务指数呈现出良莠不齐的特点。
2.3
社区公共服务指数体系分析
2.3.1社区非营利组织的发展水平同社区公共服务水平呈正相关关系。
下图以调查社区中社区非营利组织发展水平差异较大2个社区（武重社区与百步亭社区）为例（其他控制因素如社区规模、居民收入和居住环境等方面基本相同），选取20子指标为横坐标，以各项指标得分为纵坐标，根据社区实际情况做出分析。由图显而易见， 百步亭辖区社区非营利组织发展相对完善, 故其各项公共服务指标得分均拥有比较优势。当社区非营利组织发展相对完善时，其整体公共服务供给则具备优势，否则情况相反。
图2-3 社区公共服务指数样本社区对比
由此，我们得到结论：社区非营利组织发展与社区公共服务供给水平呈正相关关系。
2.3.2社区公共服务指数反映当前社区非营利组织的发展趋势与发展前景。
在当前的制度环境下，政府的社区政策导向将对于社区非营利组织的发展前景会产生重大影响是我们调研中的直观感受，是否如此
我们将用公共服务指数加以印证。由于社区公共服务指数反映出社区公共服务的供给水平，那么这种供给水平至少在理论上可以同样反映出当前政府的社区政策导向。
我们选取七个社区样本居民满意度指标的均值作为标准来综合评价各项指标在居民中认可的程度，同时结合现行政策，对这种发展水平作出评价。以下是公共服务指数均值和标准值比较图：
图2-4 社区公共服务指数均值与标准值比较
从图中我们可以看到，居民对于社区医疗的满意度普遍不高，这一点同医疗体制改革中的“看病难、看病贵”等问题相契合，折射出医疗服务在社区公共服务中的缺陷。而在社区物业如公共设施等方面，居民得满意度较高，这说明社区物业方面的服务水平达到较高水平，而这与武汉市政府实施“883”社区建设计划的前期关注点即公共设施方面是有紧密关系的。而社区公共服务中的薄弱环节——社区医疗——则直接带动了最近一年中各个社区卫生服务中心的成立与发展。我们可以得出这样的结论：社区公共服务指数所反应的社区公共服务供给中存在的问题也将折射出今后政府的社区政策导向，反映出当前社区非营利组织的发展趋势与发展前景。
根据社区公共服务指数所反映的社区现状信息，我们对社区公共服务供给现状有量化的认识，并且描绘了一幅社区非营利组织对社区
建设贡献的图景。这将为我们进一步分析社区非营利组织的运营困境提供数字依据与理论支撑。
3、武汉市社区非营利组织的发展困境
尽管在社区治理与公共服务供给中，社区非营利组织正发挥着积极的作用。但在实地调研中，我们也发现了当前武汉市社区非营利组织在发展与运营中面临着一系列的困境，笔者根据社会团体和民办非企业单位的不同特质进行了分析，具体表现在社区非营利组织运行的法律框架及政策环境；组织与政府的关系；运行费用；人力资源状况；组织发展的支持体系等五个方面。
3.1社区非营利组织运行的法律框架及政策环境
3.1.1法律框架的限制
对社会团体和民办非企业单位的成立和日常管理，我国法律作出了比较明确的规定。社会团体和民办非企业单位在成立时，要经业务主管单位审查同意，并由发起人向登记管理机关申请筹办。同时法律规定其人员、场所和资金及民事行为能力等方面的条件。12
但是总得来看，现有的法律框架对于社区非营利组织的设立和管理存在审批环节过多、获得审批难度过大等方面的问题。
据调查结果统计，在31个非营利组织中，民政部门正式注册9个，占29.0%，街道登记备案10个，占32.3%，未办任何手续11个，占35.5%，其他1个，占3.2%。非营利组织只有不到三分之一在民政部门进行了登记注册，这一方面是由于注册者自身法律理念的缺失，另一方面也折射出现有法律框架的尴尬。
12
《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定，应当于每年3 月31 日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5 月31 日前报送登记管理机关，接受年度检查工作报告的内容包括：遵守法律法规和国家政策的情况、依照条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。其他成立与发展的要求详见附件。
表3-1 两种组织的登记情况13 单位：个
3.1.2政策环境的阻碍
调研中笔者发现，尽管武汉市鼓励社区非营利组织成立和发展的政策文件很多，但是迄今为止，还没有一个明确的、统一的关于非营利性组织运作的政策框架。框架的缺乏导致若干政府机构条块分割，交叉管理社区非营利性组织的工作，阻碍了社区非营利性组织的发展，使得武汉市社区非营利组织得不到政府的实际支持。
目前在武汉市各社区，由于社区教育、社区文化、社区医疗等分属于不同部门管理，社区非营利组织只能在政府部门划定的某一功能领域发展，其发展空间如果超出了限定的领域，就会立即遭受政府部门的责难。而某些有利可图的服务项目仍然为一些政府职能部门所垄断，如小区管理、安保、水电气费收缴、环境卫生等事务（这些项目交由社区非营利组织处理被认为更节约成本的）。条块分割的旧体制使得社区资源难以整合，结果造成资源难以实现共享，大量社区服务设施重复建设。14这一定程度上也与各部门之间缺少交流和协调有关
15
。
调研中笔者发现，不同部门如民政、文化宣传、工商行政管理和
科协等都加入了对社区非营利性组织的管理和支持工作。在这些部门的实际运行过程中，“双重管理”、“级别管理”、“非竞争管理”、“限制分支机构”等做法束缚了社区非营利组织的发展。“双重管理”
1314
数据来源：根据青山区民政局等单位的登记资料以及社区非营利组织调研问卷整理而成。
在武汉市社区有过这样一个例子，土地相连设施相依的两块房产，仅因为分属于不同的政府部门，就不能合成一个社区服务中心交给一个非营利组织运行。 15
某社区非营利组织工作者李某： “大家都只关心能带来好处的事，没有好处的事谁也不管”。
要求社区非营利组织必须通过业务主管单位和登记管理机构双重认可才能获得合法身份，这与企业进行工商登记存在明显差别；“级别管理”实际上将社区非营利组织的活动领域主要限定在本级管理机构所属行政区域，不利于发挥这些组织的作用；“非竞争管理”意味着已获合法身份的社区非营利组织事实上处于某种垄断地位，在缺乏竞争的环境下，现有社区非营利组织往往会失去创新动力，也不利于新组织的增长；限制社区非营利组织设立分支机构，这势必阻碍社区非营利组织拓展服务内容及服务范围，扩大影响。 3.2社区非营利性组织与政府的关系
笔者发现，若按照与各政府机构的关系亲疏，各社区非营利组织可分为两类：第一类与政府关系疏远，得不到政府的实际支持，发展也受到限制（如上文）；第二类则过分依附政府，实际上成为政府的外围组织，负担政府的行政职责，缺少独立承担社会责任的能力。因在现实中第二类组织更为普遍，这也是本部分论述的重点。
3.2.1部分社区非营利组织呈现行政化趋势
受法律框架和政策环境的约束，社区团体和民办非企业单位都必须严格执行国家规定的财务管理相关制度，接受各级别政府管辖部门的监督、审计。而在领导体制上，受历史上我国城市社区建设兼有基层政权建设任务的影响，因此许多社区非营利组织实际上联合了分别代表党、街道办和居民三种权力来源的成员，其中组织负责人是行政编制人员的占了社区非营利组织的绝大比例（下图以社区服务中心为例），所有成员都必须首先完成党政工作职责，这种组织制度设计也加剧了社区中许多非营利组织行政化的问题。
图3-1 社区服务中心负责人身份统计16
笔者在武汉市社区的调研中发现，许多社区非营利组织在机构设臵上，往往要对应其上级指导单位，严格体现科层级别。在自上而下的机构限制下，它们的工作职责大部分也是在完成上级单位的下派任务，例如民办非企业单位中的民办福利院、社区家政服务中心等组织就是如此，缺乏必要的自主性和独立性，表现出浓厚的行政化倾向
以样本社区中的社区服务中心调研为例，笔者发现大部分承担的第一位任务都来自政府下派。如下表所示：
17
在理论上，社区非营利组织和政府的关系应是合作或委托关系，社区非营利组织一方面有独立的运行规则和管理模式，同时争取政府的政策和资源方面的支持，政府也只是在一定程度上对社区非营利组织提供有限的监督与指导。而现实中政府与社区非营利组织的关系无
1617
数据来源：根据各对社区工作者的调查问卷及访谈
数据来源：根据对社区非营利组织工作者问卷调研整理而成。
疑会影响到社区非营利组织的独立性，进而影响其发展前景。
3.3 社区非营利性组织的运行费用
3.3.1 收入来源单一，慈善不足。
尽管目前我国政策允许社区非营利组织的收入来源多元化，但从实际情况看，武汉市和其它各地的社区非营利组织都存在着收入来源单一、慈善不足、和资金获取不规范、不均衡的问题。研究中国非营利组织问题的专家普遍认为，中国非营利组织运行费用的共同特点是社会的捐赠没有成为各类非营利组织的主要收入来源，另外，各种非营利组织都从事投资或经营性活动，但多数非营利组织的运行资金都有一定困难。总结调研中获得的数据，笔者认为，武汉市社区非营利组织的总体情况是，社会团体对政府的资金依赖性比较大，民办非企业单位主要依靠自身的经营活动获得运行费用，但数额微薄。以我们调研的样本社区的社区服务中心为例，其运行费用主要来自：组织自筹、居委会资助、政府拨款。（如下图）
图3-2 武汉市社区非营利组织经费来源18
对于社区社会团体，政府在启动资金上往往给予大力支持。比如武汉市首批78个社区慈善超市的启动资金19由民政局负责，并且规定18 数据来源：根据对非营利组织的调查问卷整理而成。
主要用于“六统一”的制作和配置，即统一名称标识、统一捐赠箱、统一货架、统一消毒设备、统一凭19
证、统一账卡栏。
以后各区新建慈善超市所需启动资金由市、区民政部门各承担50%。辖区企业的捐赠也为社区非营利组织提供部分资金。在“883”计划的指导下，武钢大型轧钢厂捐赠给119社区电视、可触摸显示仪等设施（具体如下图）。然而政府拨款和社会捐赠后续资金无法得到保证，共建单位的资助只占社区非营利组织财力来源的较小比例，并且共建关系缺乏制度约束。
表3-4 钢花村街119社区2004年社区共建项目
对于社区内民办非企业，经费主要来源的有三种：一是自有资金，特别是在组织初创时期。如武汉徐东社区的艺术团团长自该团成立以来，已自掏腰包3000多元，为艺术团添臵服装、设备以及支付外出演出等；二是商业演出，如武汉五里红社区秧歌队，通过逢年过节为企业演出、拜年演出等为艺术团赢得了大部分经费；三是会费，占很小的比例。如五里红社区在为会员提供社区活动场所、设施时，收取了一定的费用，一般在5元或10元左右。但是，社区艺术团在演出时所支付的项目多、费用高，如场地租用费，服装、设备，雇车费用等，总体是入不敷出的。
调查中笔者发现，面对单一的资金来源和狭窄的筹资渠道，各社区在思想上还停留在等、靠、要的层面，缺乏开拓创新。社区公共服务的福利性本质决定了它是利润率较低的一个领域，再加上社区管理层培植社区财源和多渠道引资、筹资发展社区经济的思路不清，因此很难吸引众多的“商人”和“企业家”积极投资，引导和组织社区民众积极投资社区建设的主动性也不强。另外，社区现有的资源也没有得到最大化地调动和利用，这也是目前导致社区非营利组织财力保障机制脆弱和乏力的重要原因之一。
3.3.2 经费使用效率偏低及“社区小金库”现象
除了收入来源单一，根据调研，笔者发现武汉市的社区非营利组织在运行中存在着财力资源使用效率偏低的问题：如资源没有充分调动和利用、资金使用比例失调、资金实际利用效益较低、财力保障机制脆弱等。结合武汉市目前的现实状况，在有限的拨入经费中，办公经费与社区专项资金的分配比例不协调，重难点项目支出不突出，政策公益性倾斜不够，导致了财力资源使用效率偏低。直到目前，社区服务支出既未纳入国家财政预算系列，也未归入民政或其他事业费中。社区建设缺乏资金保证。
武汉市社区非营利组织逐渐浮现“小金库”现象。笔者将社区非营利组织“小金库”定义为：社区非营利组织在提供社区服务的过程中对于使用旨在提高社区公共服务水平的各种拨款、捐款时有所保留，而累积形成的具有一定数额的资金或者资产。社区非营利组织“小金库”具有隐秘性，只有少数主要干部知道，他们易达成“进退同盟”，和社区居民信息不对称。“小金库”现象背后深层次的原因是社区非营利组织财务体制的不规范。在具体原因上，笔者认为有：缺乏专业系统财务管理，没有明确的财务管理目标，缺乏内部财务管理制度，会计基础工作不规范；非营利组织经济业务类型多，会计人员缺乏项目财务管理经验和理念，培训机会不多；缺乏针对非营利组织的会计指导理论。
例如在武汉市青山区，我们根据调研结果整理的数据如图所示，该社区的服务中心每月支出费用有4424.50元，但是每月获得的捐款数额、具体开销（如办公费用）和提供的具体服务内容都不清楚，对于每月资金的节余或超支情况没有详细的记载：
表3-5 青山区某社区服务中心2006年6月的收支表
3.4 社区非营利性组织人力资源状况
社区居民对待社区事务的冷漠是造成社区人力资源不足的最主要原因。笔者调研还发现社区居民参与呈现以下特征：中青年参与和老年人参与社区事务成两极分化之势。在参与社区活动目的上面，通过我们访谈，老年人群体更多的是想继续发挥余热，而中青年群体则认为参与社区活动意义不大。从影响居民参与社区活动因素来看，中青年群体主要时间都花在了工作上面，导致参与社区活动的时间极其有限。
在我国，共青团中央借鉴国外志愿者活动的有益成果，在全国青
少年中发起了利用业余时间，志愿无偿的参与扶贫帮困和社会公益事业的青年志愿者行动，并相继建立了各级青年志愿者协会，社区也是他们提供服务的基本领域。武汉很多共青团组织确定了自己的社区服务实践基地，积极参与社区文体教育服务、为老服务、环境保护、帮助下岗职工再就业等活动。
但是受学生学习时间和学籍管理制度相关规定的限制，青年志愿者活动有一定的局限性。在访谈中，许多社区非营利组织负责人表示，社区开展服务活动往往找不到合适的志愿者20；一些有志愿者服务的社区，队伍也比较松散，只是在遇到上级检查时临时召集志愿者，或者临时性地召集志愿者进行大扫除21。另外还值得注意的是，“社区的义工大部分是退休的社区干部或者老党员；其余的是在社区拿低保的居民，而且低保的发放直接与他们参与社区义务劳动的多寡挂钩”22。
在总体上看，城市社区服务志愿者队伍有三个特点：一是数量还较少。即志愿者占城市总人口的比重较少，即使是社区服务起步较早，成绩显著的城区和街道，社区服务志愿者人数所占辖区总人口的比例也不过10％左右，许多城区和街道的社区服务志愿者人数还不足总人口的5％，与发达国家和地区相比有较大差距。二是年龄总体偏高。主要以中老年尤其是退休老人为主。这虽然有利于发挥老年人的余热，但与中青年居民占一半以上的人口结构很不一致；不利于充分调动整体人力资源进行社区建设。三是文化水平较低。社区志愿者文化构成低于社区成年居民的文化结构水平，这种情况不利于社区服务活动的开展。
总的说来，社区服务队伍的整体素质与发展要求不相适应，他们大都没有接受过比较系统的社区服务工作的专业训练，不能很好地根据社区成员的实际需求确定服务项目和服务方式，制约着社区公共服务水平的提升。 20
21武昌区某社区居委会主任潘访谈录。 本小组成员在调研期间曾参与社区志愿活动，对此深有体会。
22武昌某社区居民访谈。
3.5社区非营利组织发展的支持体系
3.5.1社区社会资本的发育不足
在目前的武汉市社区建设中，一直困扰人们的一个问题就是如何让社区居民能全方位的参与到社区的建设中来，能为他们自己福利的增进付出精力与时间。而在目前武汉市的社区中，我们调研发现社区居民基本上缺乏对社区的认同已经成为不争的事实。我们调研中对武汉市邻里之间的交往程度和邻里之间的熟悉程度进行了问卷调查，整理发现，直观上看，居民居住模式由以前的平面组合（居民大院）向现在的空间组合（社区）转变，居民之间日常交流骤降，居民之间信任度锐减（如下图）。
图3-4：武汉市社区邻里之间的交往程度
图3-5：武汉市社区邻里之间熟悉和合作程度
抽象来看，武汉市社区社会资本的沟通和运用是匮乏的。武汉市社区居民处于一种亚隔离的状态，他们之间的没有建立起社会支持网络，居民在客观效果上排斥着社区中的社会资源和人脉网络。
在调研
中，当问及“遇到困难，您会向哪些人或组织求助”时，居民大多选择了亲戚或者朋友，而不是社区中的相关机构（如下图）。
图3-6 武汉市社区社会支持网络状况
3.5.2社区非正式精英的缺乏导致组织发起不足
在中国这个政治参与意识比较差的国度，一种领导或模范实践的引导可以吸引更多人参与进公共服务中来，为社区公共服务的有效供给形成一个小团体，这精英型的发起者。其出现对于一种新制度的成长是非常重要的，因为往往一种新制度的成长初期会面临着比较大的阻力，变迁的成本较高，而精英往往更能够通过自己的社会资本克服这一难题。即需要一个对社区公共服务进行供给的发起者者。而目前一般来说，社区精英可分为正式精英和非正式精英两大类。
所谓社区正式精英是指在社区生活中经由官方组织任命，掌握一定的政治资源，并发挥着领导、组织、管理、决策等作用的人。以社区党支部书记和社区居委会主任为代表的社区干部，就是这类精英的典型。社区非正式精英则是与正式精英相对的，是由民间自发形成、社区居民认可，并具有一定威望、资源动员能力和组织动员能力的民间人士组成。例如，青山区某社区四点半学校作为一个社区居民自发形成的非正式组织，没有科层化的管理体制，也无常设的固定机构。
23
从调研结果中很清晰的看出，就当前社区非营利组织的领导者而言，社会团体和民办非企业单位的大多数组织的发起人由上级部门指定，这些领导者是前述所谓社区正式精英；而民间自发成立的组织的领导者，仍属于少数，这些社区非正式精英的缺乏客观上降低了非营利组织的资源禀赋，不利于非营利组织的持续发展。
3.5.3对社区非营利组织发展的培训及指导的缺乏
由于武汉市社区非营利组织的发展正处于起步阶段, 所以为了支持社区非营利组织的发展，必须为其提供一个良好的外部发展环境。因此需要我们对社区非营利组织涉及对象进行培训与指导，培训与指导内容具体可以包括：
表3-8 社区非营利组织涉及对象及培训内容内容
23 数据来源：根据笔者对武汉市社区非营利组织调查问卷整理而成。
而在我们的调查中，目前的社区非营利组织的运行中，绝大多数的社区非营利组织涉及对象未接受过相关内容的培训与指导，具体情况如下：
表3-9 社区非营利组织涉及对象接受培训或指导的情况
而据我们对社区非营利组织涉及对象的调查，81名调查对象中有67名（占82.7%）都认为接受培训或指导对于了解、促进社区非营利组织的发展都具有极其重要的作用。
另外, 我们发现对社区非营利性组织提供培训和咨询支持的责任没有得到明确划定，政府也没有关于如何提供支持的指导原则，同时，缺乏有效的监测和评估体系，无法客观衡量这些服务提供机构是否认真的履行职责。调研中发现很多非营利组织缺乏自身的战略规划和定位，在自身使命和愿景的认识上存在偏差，一定程度上这与对社区非营利组织的培训与指导的缺乏有很大关联。
4、对于社区非营利组织发展的思考及政策建议
基于影响武汉市社区非营利组织发展因素的考虑，我们引入非营利组织运行绩效函数作为量化此类组织运行状况的工具，明确提高非营利组织运行绩效需要考虑的因素, 并在基础上提出对于社区非营利组织发展的政策建议:
4.1 社区非营利组织的生存与发展模型
目前政府和非营利组织的创立者等主体正在积极推进社区的良性治理，而其中非营利组织的持续健康发展越来越成为关注的话题。在现有的资源和制度环境下，有必要构建了一个有关社区非营利组织
运行绩效的框架。
4.1.1模型假设
（1）用f 函数代表政府的影响力度，该函数中有如下自变量，l*/ll*表示现有法律框架下关于社区非营利组织的规定，而l 代表现存所有的法律规定，因而用l*/l代表现有法律框架的完善性，而I 则用于表示法律执行的力度。
（2）用g 函数代表社区居民的影响力度，t*代表居民职业（或者学业等）之外的用于认知和参与社区非营利组织的时间，t 代表居民职业（或者学业等）之外的总时间。这一比率用于表示居民将时间投入社区的程度。p*代表社区内志愿者的人数，p 代表社区内的居民人数。p*/p则表示社区内志愿者占总人口的比例。
（3）用h 函数用于表示社区非营利组织自身因素的影响力度，
以对数形式表示组织内部各项规章制度的完备性（包括人力资源，财务管理，章程等），S 表示财务资源的数量，n 代表财务资源的来源渠道数，用于衡量社区健康发展和良性治理的程度，C 则代表非营利组织与外部（包括国内外相关组织）组织交流和沟通的次数（以季度为单位）。
4.1.2模型的构建
借鉴张军等学者对于中国农村公共品供给制度变迁模型24的研究，并结合在调研中获取的数据和资料， 设计社区非营利组织运行绩效的函数式如下：
该函数式从与社区非营利组织生存与发展相关联的主体出发，进行相关变量的设计。
P 为被解释变量，代表社区非营利组织的运行绩效。
4.1.3模型的分析
24张军，蒋琳琦：《中国农村公共品供给制度的变迁：理论视角》，世界经济文汇，1997年第5期
这一模型为我们构建了一个改善社区非营利组织运行绩效的框架，关注这一框架内的各要素在现实中的表现及其权重将有助于有效地推进社区非营利组织的成长，进而更好地发挥其提供公共服务的作用。
4.2社区非营利组织发展的政策建议
4.2.1 完善法律及政策框架323
尽快制定和完善有关社区非营利组织发展的法律制度，为社区非营利组织提供合法性地位和法律支持。我国关于非营利组织的法律制度还很不完善，行政管理的规定占据了现行法规的绝大多数。但缺乏法律的保护与支持，社区非营利组织就很难发展壮大。因此，必须就社区非营利组织的法律性质与地位、监督与管理，以及从事社区建设活动制定专门性法律法规，从而为社区非营利组织的发展创造良好的法律环境。
同时，要扶持社区非营利组织的发育，政府必须在社会政策上有所作为。政府应完善社区非营利组织的管理政策。非营利组织的注册登记、领导体制、组织机制、投入机制、约束机制和考核机构等方面都需要制度化，可以考虑由一个政府部门统管这类组织。要依靠这类组织，让他们放手发挥凝聚社区各方面力量的独特作用。
4.2.2 规范注册、管理和监督369
实行对社区非营利组织的注册登记制度，严格审核。在社区内试行社区非营利组织备案制，一方面要严格审核，另一方面简化程序，对符合条件的组织勿需再经过严格的审批程序获得活动资格，政府并对备案组织颁发社区非营利组织证书，扩大社区非营利组织的法律生存空间。
依据法律加强对社区非营利组织的监督管理。如果缺乏对社区非营利组织的依法管理，社区非营利组织就可能会出现许多问题，从而造成对社区非营利组织发展的严重损害。因此，政府部门依法对社区非营利组织的人员培训、设施配臵、服务标准等实施严格的定期检查
和监督，通过财政机制和法律机制对社区非营利组织进行奖惩，有利于社区非营利组织规范发展，提高社区工作的质量和水平。
以非营利组织登记管理机关为中心，建立起基础广泛、上下联动、行动迅速、疏而不漏的社会监督网络。对于社区非营利组织要一手抓培育和发展，一手抓日常管理。
4.2.3 优化运行费用的获取和使用495
要完善社区非营利组织发育的财政政策。政府可以通过改革财税制度，修正财政预算等途径，扶助承担了一部分由政府转介的社会保障与社会福利功能的社区非营利组织作为重要的财政支出项目。政府还可以探讨一套科学的评估体系，以此评判社区非营利组织和机构的经营运作状况，根据机构服务的人数、所能提供的服务的质量与多样性、以及满足居民需要的程度等等来订定财政补助的标准，而不是根据机构的所有制属性或者机构本身的规模来发放财政补助。
目前，社会捐助（主要包括有奖募捐基金的投入、社区服务收入的再投入、社会组织、社会团体、社区内企事业单位的职员、个人捐赠等）是社区公共服务发展的重要资金来源。随着社区公共的发展和公民参与意识的提高，社会捐助的资金将不断增长。另一种资金来源于社区内部居民缴纳的会费或者类似收入，如部分的有偿服务所收取的费用。同时可以考虑抽取一定比例的各级政府社区预算资金、民政事业费中的部分福利费、已成为分支产业的社区服务项目上交的管理费和社会福利有奖募捐收入中的部分资金，建立“社区发展基金”。
在资源的使用上，要建立资源使用的信息公开和审计制度，完善现有的《非营利组织会计制度》，提高资源的使用效率。
4.2.4发展社工，发动志愿者445
社会工作是国际上已经发展得很成熟的一门专业，它的基本理论和方法技术可以广泛应用于中国的社区建设，它的毕业生是支撑社区非营利组织管理现代化的支柱，所以应该大力发展。目前，中国居委会的主要干部由政府发工资，但他们不是专业社区工作者，而大学社会工作系的毕业生却有可能从事社区工作。要改变这种现状，发育社
区非营利组织，推动其聘用社工系毕业生从事社区服务的组织工作，可能是以普及社会工作理念和方式为目标的一种社区人才和社区组织的基础建设。它的长远效果将是不可估量的。
为此，需要提高从事社会服务的非营利组织和机构在现行体制内的地位，制定相关的社区非营利组织招聘专业人才政策，保障在社区非营利组织工作的大学社会工作系毕业生与其他社会成员具有平等的社会政治地位和相当的收入水平。由此，才可以期望非营利机构的健康发展以及社区服务与社区建设的进步。
另外，应逐步培养一批具有卓越领导意识、有对组织的创业精神和强烈的事业心和社会责任感的志愿者队伍，比如从事社区挂职锻炼的大学生，共同培育社区非营利组织的人力资源。
4.2.5 提高社区居民认识378
国际上的诸多成功经验表明，在政府和非政府组织均能履行的许多功能上，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果，在社会服务、社区治理领域，依靠民众自我组织、志愿参与的力量，将大大提高政府管理公务事务的效率。社区非营利组织的发展应更多诉求于居民和组织成员的需求。
提高社区居民的认识，有利于社区非营利组织工作的开展，为社区居民普及更广泛的利益。这需要社区非营利组织对社会公众深入宣传和介绍社区非营利组织的作用角色和职能，使得社区内居民认识到新形势下社区治理的格局，转变其“官本位”的思想观念，也需要社区非营利组织通过提高自身的服务水平和质量来逐渐获得居民的认可和接受，调动广大居民参与该类组织的积极性和主动性，进而在居民和非营利组织之间建立互惠互利的关系。
同时，也可以发挥新闻舆论监督的作用，增进社区非营利组织活动的透明度，加强社区居民对社区非营利组织活动的了解和信任。
4.2.6 加强国际交流，借鉴国际经验352
欧美国家在市场发育和资本运作方面有着得天独厚的条件，因此其社会结构和经济结构发育的程度较为成熟，这一事实带来的直接后
果就是国外的非营利组织及早地发展出来（当然是由于对此类组织需求的不断上升）。在长期的组织管理和运作中，国外的非营利组织积累了丰富的经验，这为我国社区非营利组织的发展提供了“他山之石，可以攻玉”的借鉴。
比如借鉴国外非营利组织中比较成熟的理事会制度和财务管理制度。理事会不仅可以为非营利组织提供政策上的指引，促进非营利组织与社区和公众的和谐关系，还可以组织筹资活动，提升非营利组织的声誉和信用等；同时设立理事会也是非营利组织依法运作的义务。还有参照国外通行的做法，对于非营利组织实行免税政策，对于私人或基金会对非营利组织的捐赠也实行免税。
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社区非营利组织现状调查及发展研究1
——武汉市三城区七社区实地调查
[摘要]本报告以武汉市三城区七个样本社区及社区非营利组织的个案调查为基础，综合一系列关于社区非营利组织发展、运行的信息与资料编写而成。报告的撰写是出于对当前城市社会的基本议题——社区公共服务供给的关注，目的是通过阐述“和谐社区”建设中多元治理的重要主体——社区非营利组织——发展现状及制约其发展和运营的因素，为关注与支持社区非营利组织发展的实践者提供有价值的参考建议，同时，也充实当前社区非营利组织研究的实证资料，完善社区多元治理理论。
报告首先介绍样本社区及社区非营利组织的概况，引进社区公共服务指数来综合衡量社区非营利组织的作用与当前社区政策导向；然后具体指出武汉市社区非营利组织的持续发展所面临的问题，包括：缺乏统一的法律和政策框架、行政化倾向严重、资源获取及使用效率差且不规范、“社区小金库”现象、人力资源体系不完善、社区社会资本的发育程度低和政府支持体系不健全等。
基于影响社区非营利组织发展因素的考虑，报告引入非营利组织运行绩效函数作为量化此类组织运行状况的工具，明确了提高非营利组织运行绩效需要考虑的因素。结合运行绩效函数，在具体政策建议方面，我们提出要逐步完善现有的法律和政策框架；规范其注册，管理和监督；拓宽获得资源的渠道，同时提高资源的使用和管理效率；完善政府的支持体系，提高居民对于非营利组织的认知水平等。
[关键词]：社区非营利组织；社区公共服务指数；绩效模型；政策建
议
1在项目调查的一年多中，得到武汉大学彭宇文、丁俊萍、邓大松与周运清等教授的悉心指导。在调查期间，湖北省民政厅、武汉市民政局、武昌区民政局、青山区钢花街街道办事处、武昌区积玉桥街道办事处、徐东社区、武重社区、武钢119社区、武钢118社区、康乐里社区、百步亭社区、五里红社区等社区居委会及非营利组织的工作者给予了积极的配合。对他们的帮助表示诚挚的谢意。
The actuality investigation and development study
on NPO in community
—the spot investigation of seven communities
in three cities of Wuhan
Abstract: The report, on the basis of a series of theory research and spot investigation about community NPO in Wuhan, is completed by summarizing the information and document about development and operation of NPO in community. Focusing on the fundamental topic (i.e. public service in community) in contemporary city society, the document aims at putting forward valuable reference proposals for practitioners caring and supporting the development of NPO in community by illustrating the development actuality and restrictive factors of the important entities in diversification governance in construction of harmonious community. Meanwhile the report also aims at enrich the empirical data on contemporary NPO in communities and perfect the diversification governance theory.
The report firstly introduces the general condition of sampling communities and NPO in them and brings in community public service index to generally evaluate the role and update community policy orientation. Subsequently, points out the issues concerning the sustainable development of community NPO in Wuhan in detail, including the inadequacy of unified law and policy framework to regulate the
development of community NPO, the severity of bureaucracy trend in community NPO, the private briefcase phenomenon, the imperfection of human resource system, the low nourish low of social capital in community and the deficiency of governance supporting system.
Take the factors affecting the development of community NPO into account, we bring in the performance function as a tool to quantitate the actuality of community NPO, defining the factors favorable to improve the performance of community NPO. Combined with performance function, the report, as to the specific policy proposal, brings forward that the current law and policy framework be perfected, the register, management and supervision of community NPO be regulated, the channels of acquiring resources be extended, the use and management efficiency of resource be improved, the supporting system from the government be more complete, the level of recognition of NPO from the residents be enhanced.
Keyword: NPO in community, community public service index, performance model, policy proposal
1、 引言
社会各界对于民生问题的关注，已经使越来越多的人把目光投向城市社会的基本单位——社区，宏观取向的社会议题正逐渐转向中观取向的社区议题，“和谐社会”的宏观导向也正被各地政府转化为 “和谐社区”的具体政策与实施方案。而社区的多元化治理已然成为当前社区建设的发展趋势，社区非营利组织作为社区治理中的重要主体之一，日益引起人们的关注。社区非营利组织在新近的发展，弥补了政府和市场在公共服务提供中的缺陷和不足。本报告以武汉市三城区（武昌、汉阳、青山）的七个社区的个案调查为基础，试图了解目前武汉市社区非营利组织发展的基本状况，探索今后社区非营利组织的发展出路。
1.1术语、概念与研究范围
由于我国社区非营利组织的发展还处在初级阶段，我们在综合权衡的基础上把社区非营利组织界定为“不以营利为目的，主要开展公益性或互益性社区服务活动的独立的民间组织。”这一概念包含了非营利组织的三个基本属性：（1）非营利性。非营利意味着组织的利润不能分配给所有者和管理者，收入必须服务于组织的基本使命。（2）民间性。民间性意味着组织在体制上独立于政府。（3）志愿公益性。参与这些组织的活动是以志愿为基础的， 带有强烈的公益或者互益色彩。
据我们调查，在目前的社区中存在很多非营利组织，它们采取不同的名称，具有不同的表现形式。为了调查和研究的便利，本报告研究对象中的社区非营利组织，是按照我国法律法规对于非营利组织的分类进行界定的。具体研究的范围包括以下两类：一是社会团体2；二是民办非企业单位3。 2 《社会团体登记管理条例》规定：“社会团体是由公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。社会团体的组织形式主要包括慈善组织、协会、学会、联合会、研究会等。 3 《民办非企业单位登记管理条例》规定：“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其它社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。主要包括各种民办学校、民办医院、民办文化艺术团体、民办福利院、民办科研机构等。按照我国法律的界定，还应包括基金会。只是在调查中，并未涉及基金会，故本报告不讨论基金会。
1.2研究的必要性与依据
1.2.1 武汉市社区乃至全国社区正发生着深刻而迅速的变化。一是居民职业、居住空间等变化带来生活方式的转变（如每周实行5天8小时工作制后，社区时间增加），且社区的概念逐渐在居民中流行；二是越来越多的单位人转为社会人，大量流动人口、退休老龄人员和下岗失业人员等进入社区，此类群体的生存和发展对社区工作的压力巨大；三是城镇化进程不断加快，城市综合实力与规模扩张力度等不断增强，城市基层政权管理体制改革不断深化。
这个变化向当前的社区治理模式提出了挑战，要求传统的街居治理结构必须向社区制治理结构转变。而社区非营利组织作为社区制治理结构中的重要主体，其发展将对社区公共服务供给的完善具有重要影响。
图1-1 社区治理模式的变化 4
1.2.2 社区非营利组织的有效运行有利于提高政府在社区治理工作与社区公共服务供给中的效率和效果, 目前政府正致力于支持社区非营利组织的发展。武汉市政府很早就认识到要转变政府职能，从全能型的大政府中解放出来，实现服务方式的多元化，如引进市场和竞争机制来合理配臵资源。同时，政府也开始关注并重视第三部门即非营利组织的作用。对社区非营利组织发展的支持已成为武汉市政府现行政策和干预措施中的一项内容。 4冯玲：《治理理论视角中的我国城市社区自治》，海南大学学报[J]，2003，（02）
通过社区非营利组织的发展，社区居民作为政府公共项目的利益相关方能够有效地参与其中。他们可以要求在当前社区治理中体现其需求，尤其是可以更加充分地参与政府政策制定和执行过程。进一步而言，政府可以通过委托或签订合同等形式，就具体的社区服务工作同社区非营利组织合作。由于社区非营利组织对社区需求更了解，更能顺应居民需求。政府把这些服务承包给社区非营利组织，这种政府干预模式绩效更高。
1.2.3 社区非营利组织的发展可以促进公民社会与社会资本的发育。首先，社区非营利组织的发展将会提高社区居民的谈判能力，从而使各级政府公共产品的配臵更加合理有效。其次，社区非营利组织可以形成良好的社会资本（整合以家庭为核心的血缘关系、以乡邻为核心的地缘关系以及以单位为核心的业缘关系）。这些社会资本如良好社会网络等让社区居民互相联系并结合在一起，降低了社区发展和成熟的交易成本（包括沟通成本，监督成本等）。
1.2.4 尽管整体覆盖率低，但在社区已经建立相当数量的非营利组织, 只是其发展仍需克服诸多难题。在我们所调查的7个样本社区中共有社区非营利组织31个，平均每个社区4.4个。然而，并非所有调查的社区非营利组织都运行良好，部分组织在资源获取及合法性认证等方面还须克服诸多难题（详见正文第三部分）。
1.3文献梳理及研究目的
1.3.1文献研究的简要梳理
尽管非营利组织的兴起与发展是在近几十年，但是其间有大量的文献涌现。从目前的研究的范围与视角来看主要有：社区非营利组织的功能研究和社区非营利组织发展的评估研究。研究方法上则以个案经验总结以及理论阐释为主。
对于社区非营利组织的功能研究，学者们强调社区非营利组织对于社会公共服务体系与社会治理体系构建的贡献。理论方面，学者们提出了政府失灵、合约失灵以及第三方管理等理论。个案方面，主要研究了典型社区非营利组织 (如上海罗山市民会馆、广州文昌区慈善
援助会和遇驾山志愿者协会等), 指出了其在社区公共服务供给中的作用及发展存在的问题。
对社区非营利组织评估的研究主要集中于如何建立非营利组织的绩效评价体系和模型。（如ADE 、APC 等）。
现有研究主要存在两方面的不足，一是在引进西方理论的同时对非营利组织发育及产生的我国特有的转型环境关注不够；二是在揭示非营利组织重要作用的同时对其赖以发挥作用的资源整合和动员的微观机制研究不足。
1.3.1本报告的研究目的
本报告从社区非营利组织基本价值定位——社区公共服务供给的主体出发，通过对以往研究成果的借鉴，结合样本社区取得的调研结果，提出社区非营利组织发展中存在的问题，并给出了相应解决方案。这一方面丰富了现有的理论框架，如多元治理理论的引入。另一方面，本报告的调研结果也为社区非营利组织分析研究提供详实资料与数据。
本报告旨在综合、整理与武汉市社区非营利组织发展、运行以及对社区非营利组织的支持有关的信息和经验，并就在中国更好的支持与发展社区非营利组织提出政策建议。我们希望本报告所阐述的社区非营利组织发展现状以及制约其发展和运营的因素对于关注与扶持社区非营利组织发展的实践者提供有价值的参考意见。
1.4研究方法
本报告采用实地调查、收集间接资料、设计社区公共服务指数和构建模型等研究方法来综合反映和评价社区非营利组织的发展水平以及问题。
在实地调查方面，主要采用抽样调查和现场访谈的方法。具体包括：（1）在7个样本社区的综合问卷抽样调查，调查对象包括：社区非营利组织工作者、社区居民；此部分采用分层抽样，整群抽样相结合的方法确定调查对象，并对问卷进行了信度、效度检验；（2）武汉
市3城区7个样本社区非营利组织发展基本状况的抽样调查；（3）武汉市各级政府对于社区非营利组织的管理及支持政策的访谈；
在收集间接材料方面，主要收集了以下资料：（1）社区非营利组织发展法律与政策及其相关研究资料；（2）与中国社区非营利组织发展相对应的国际经验研究资料。这些材料主要来源于加拿大益华协进会（CCA ）武汉代表处的发展报告、加拿大Winrock 民间组织能力开发项目和香港义工发展局等。
在研究工具方面，我们设计了社区公共服务指数，以社区居民满意度来评估社区非营利组织的发展水平与在社区治理中的作用。同时构建了社区非营利组织运行绩效函数，来综合反映影响非营利组织发展的因素。
1.5研究思路
基于研究内容和研究方法的考虑，本文研究思路确定如下：
图1-2 本报告的研究思路
2、武汉市社区非营利组织发展状况
本部分从武汉市社区非营利组织发展的背景和样本社区及社区非营利组织调查结果出发，指出了武汉市社区非营利组织的概况，接着通过公共服务指数的引入，明确了社区非营利组织在社区公共服务供给与社区治理中的作用。
2.1武汉市社区非营利性组织概况
2.1.1社区非营利组织发展的背景
湖北省的社区建设在全国享有盛誉，其中尤以武汉市为甚。作为最早进行社区建设改革的城市之一，武汉市进行了大胆的借鉴和开拓，积累了丰富的经验。从武汉市来看，社区非营利组织的发展同其他营利性组织一样经历了一个复杂的过程。这个过程包括资金获取，注册设立，外部支持，成员参与，运营管理等。从1994年至今武汉社区建设发展的历史5来看，武汉市社区非营利组织的发展可分为两个阶段：
第一阶段，居民委员会建设阶段（1994-1999）。社区组织网络体系开始建立和完善，这些组织以居民委员会为中心，从属于社区居委会，相对独立性较差。这些组织提供的服务涵盖人民调解，治安保卫和公共卫生等方面。其存在区域分布在新老城区，大中型企事业单位和机关院校。这可以看作社区非营利组织的萌芽阶段。
第二阶段，城市社区建设阶段（2000-至今）。此时根据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》要求，社区建设开始逐步纳入政府政策议程。此时社区建设目标之一在于改革城市基层管理体制和构建新的社区组织体系。特别是2001年“883”社区建设计划（即用3年时间，全面推进武汉市7个中心城区的883个社区的建设和发展）提出后，武汉市委、市政府启动社区建设新方案：在改造社区环境的同时，另一个目标就是“四到社区”：就业和社会保障到社区、城市管理到社区、社会治安综合治理到社区、社会服务到社区。这些政策5 根据《湖北社区建设大事记》（2005）资料整理所得，资料来源：湖北省民政厅。
给社区非营利组织的发展带来了巨大空间，这些组织开始逐步探索适应社区建设和满足居民需要的发展路径，在曲折中渐次前行。
2.1.2所调查社区及社区非营利组织基本情况
为了明确武汉市社区非营利组织的概况，探究其在社区治理中的作用，我们分层抽样选取了以下7个社区及非营利组织作为调研对象，其具体情况如下表所示：
我们调查的7个社区分布在武汉市武昌、汉阳、青山等三个城区， 3个位于市中心，4个位于市郊。各个社区面积和人口差别比较大，最大的社区占地220000平方米，最小的社区占地19800平方米，平均每个社区65885平方米。人口最多的社区是百步亭社区：10500人，人口最少的社区是康乐里社区，只有1252人，平均每个社区4085人。各个社区分布的企事业单位数量非常不平均，（见表1），反映出不同社区社会经济发展水平和具体功能有明显差别。这些情况对于非营利组织的发展提供了不同的基础条件。从调查结果看，7个社区共有31个非营利组织，平均每个社区4.4个非营利组织。其中武重社区最少，只有2个，而百步亭社区最多，有7个。
6
7 118社区及119社区为青山区武汉钢铁集团的单位社区。 因百步亭社区是由百步亭集团开发的商业型小区，目前已入住6万人，共有四个居委会，此处为一居委会所辖区域。
除了对所调查社区及社区非营利组织的总体情况进行分析总结外，我们还选取部分具有代表性的社区非营利组织进行重点研究，它们的基本状况如下表：
表2-2 样本社区部分非营利组织概况一
89
武汉市青山区文体局还在全区投资10万元，积极推广“四点半”学校。
根据武汉市财政局、市计委、市卫生局印发的《关于武汉市卫生事业补助政策的意见》的通知（武财社〔2000〕657号）文件精神，社区卫生服务组织以定额补助为主，由同级财政予以安排。主要是根据社区卫生服务组织承担的社区人口预防保健和最基本的医疗服务任务核实补助经费。武汉市各区发展不平衡，根据各区财力自行安排，江汉区目前是每年人平5元的标准，而江岸、武昌均为每年人平1元的标准。
表2-3 样本社区部分非营利组织概况二
以上组织作为我们调研的典型，涵括了卫生服务、文体娱乐、家政服务和慈善援助等方面。如何体现这些不同类型非营利组织在社区发展中的意义，同时测量出当前政府对社区组织发展的政策导向是我们进一步分析的前提，以下将引入公共服务指数对这一问题进行阐释。
2.2社区公共服务指数的引进 2.2.1社区公共服务指数的设计
社区公共服务指数是衡量居民对于社区公共服务满意度的指数，我们假设处于社区非营利组织（政府和市场之外的第三方组织）在社区的发育与成长有助于提高社区公共服务水平，从而提高居民满意度。以下将从调研的具体结果出发来证实这一假设。
10
吴天祥小组是以“全国基层党员干部的榜样”、原武汉市武昌区信访办干部吴天祥命名的群众性组织。
武汉有近4000个“吴天祥小组”，成员达50000多人。吴天祥小组目前结对帮扶的贫困户有2000多家，10年来捐款捐物折合人民币共1000万元。
一方面，我们邀请武汉大学社会学系与政治与公共管理学院的周运清11等9名专家采用德尔菲专家法与专家权重法设计了社区公共服务指数（如图），并以此为依据对社区公共服务的供给现状进行定量研究。
图2-1 社区公共指数的设计方法
另一方面，我们选定7个样本社区作为比较对象，综合评价社区非营利组织的存在对于公共服务水平的影响。本指数体系涉及的指标都是与社区居民日常生活关系比较密切的服务项目，包括医疗、教育、物业、家政和福利等。各母指标权重分别为0.25、0.2、0.15、0.15和0.25，而其分数均为100。各子指标按其重要性有不同分布，且分数之和等于相应的母指标分数即100分。
本次调研对象共300人，其中有效人数292人，分年龄层次、收入水平进行调查，并对数据结果根据各社区居民数量进行加权处理，再在此基础上进行组内和组间的统计与比较。
11
具体包括:周运清、周长城、邓大松、丁煌、彭宇文、陈世香、刘重春、李运华、向运华等九名专家。
0.25 0.20 0.15 0.15
0.25
图2-2 社区公共服务指数指标体系及权重介绍
将社区医疗、社区教育、社区物业、社区家政和社区福利等方面的得分分别设为E 1、E 2、E 3、E 4和E 5，具体数值由子指标的得分情况来确定。最后社区公共服务指数的数值E 由以下公式确定：
E=E1*0.25+E2*0.2+E3*0.15+E4*0.15+E5*0.25
2.2.2 社区公共服务指数样本社区调查结果
根据五母项二十子项加权指数表，代入292份调查问卷结果计算，我们得出该指数七个样本社区的公共服务指数得分，并根据二十子项具体得分绘出下表:
表2-4 样本社区非营利组织公共服务指数得分
由以上图表可知，调研中的社区非营利组织数目较多的社区即徐东社区、百步亭社区、五里红社区等四社区指标较高，而社区非营利组织数目较少的社区如118社区、武重社区和康乐里社区等其相应指标值较低。我们看到，由于社区在非营利组织数目以及其他控制因素如社区规模、居民收入和居住环境等方面的差异，
公共服务指数呈现出良莠不齐的特点。
2.3
社区公共服务指数体系分析
2.3.1社区非营利组织的发展水平同社区公共服务水平呈正相关关系。
下图以调查社区中社区非营利组织发展水平差异较大2个社区（武重社区与百步亭社区）为例（其他控制因素如社区规模、居民收入和居住环境等方面基本相同），选取20子指标为横坐标，以各项指标得分为纵坐标，根据社区实际情况做出分析。由图显而易见， 百步亭辖区社区非营利组织发展相对完善, 故其各项公共服务指标得分均拥有比较优势。当社区非营利组织发展相对完善时，其整体公共服务供给则具备优势，否则情况相反。
图2-3 社区公共服务指数样本社区对比
由此，我们得到结论：社区非营利组织发展与社区公共服务供给水平呈正相关关系。
2.3.2社区公共服务指数反映当前社区非营利组织的发展趋势与发展前景。
在当前的制度环境下，政府的社区政策导向将对于社区非营利组织的发展前景会产生重大影响是我们调研中的直观感受，是否如此
我们将用公共服务指数加以印证。由于社区公共服务指数反映出社区公共服务的供给水平，那么这种供给水平至少在理论上可以同样反映出当前政府的社区政策导向。
我们选取七个社区样本居民满意度指标的均值作为标准来综合评价各项指标在居民中认可的程度，同时结合现行政策，对这种发展水平作出评价。以下是公共服务指数均值和标准值比较图：
图2-4 社区公共服务指数均值与标准值比较
从图中我们可以看到，居民对于社区医疗的满意度普遍不高，这一点同医疗体制改革中的“看病难、看病贵”等问题相契合，折射出医疗服务在社区公共服务中的缺陷。而在社区物业如公共设施等方面，居民得满意度较高，这说明社区物业方面的服务水平达到较高水平，而这与武汉市政府实施“883”社区建设计划的前期关注点即公共设施方面是有紧密关系的。而社区公共服务中的薄弱环节——社区医疗——则直接带动了最近一年中各个社区卫生服务中心的成立与发展。我们可以得出这样的结论：社区公共服务指数所反应的社区公共服务供给中存在的问题也将折射出今后政府的社区政策导向，反映出当前社区非营利组织的发展趋势与发展前景。
根据社区公共服务指数所反映的社区现状信息，我们对社区公共服务供给现状有量化的认识，并且描绘了一幅社区非营利组织对社区
建设贡献的图景。这将为我们进一步分析社区非营利组织的运营困境提供数字依据与理论支撑。
3、武汉市社区非营利组织的发展困境
尽管在社区治理与公共服务供给中，社区非营利组织正发挥着积极的作用。但在实地调研中，我们也发现了当前武汉市社区非营利组织在发展与运营中面临着一系列的困境，笔者根据社会团体和民办非企业单位的不同特质进行了分析，具体表现在社区非营利组织运行的法律框架及政策环境；组织与政府的关系；运行费用；人力资源状况；组织发展的支持体系等五个方面。
3.1社区非营利组织运行的法律框架及政策环境
3.1.1法律框架的限制
对社会团体和民办非企业单位的成立和日常管理，我国法律作出了比较明确的规定。社会团体和民办非企业单位在成立时，要经业务主管单位审查同意，并由发起人向登记管理机关申请筹办。同时法律规定其人员、场所和资金及民事行为能力等方面的条件。12
但是总得来看，现有的法律框架对于社区非营利组织的设立和管理存在审批环节过多、获得审批难度过大等方面的问题。
据调查结果统计，在31个非营利组织中，民政部门正式注册9个，占29.0%，街道登记备案10个，占32.3%，未办任何手续11个，占35.5%，其他1个，占3.2%。非营利组织只有不到三分之一在民政部门进行了登记注册，这一方面是由于注册者自身法律理念的缺失，另一方面也折射出现有法律框架的尴尬。
12
《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定，应当于每年3 月31 日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5 月31 日前报送登记管理机关，接受年度检查工作报告的内容包括：遵守法律法规和国家政策的情况、依照条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。其他成立与发展的要求详见附件。
表3-1 两种组织的登记情况13 单位：个
3.1.2政策环境的阻碍
调研中笔者发现，尽管武汉市鼓励社区非营利组织成立和发展的政策文件很多，但是迄今为止，还没有一个明确的、统一的关于非营利性组织运作的政策框架。框架的缺乏导致若干政府机构条块分割，交叉管理社区非营利性组织的工作，阻碍了社区非营利性组织的发展，使得武汉市社区非营利组织得不到政府的实际支持。
目前在武汉市各社区，由于社区教育、社区文化、社区医疗等分属于不同部门管理，社区非营利组织只能在政府部门划定的某一功能领域发展，其发展空间如果超出了限定的领域，就会立即遭受政府部门的责难。而某些有利可图的服务项目仍然为一些政府职能部门所垄断，如小区管理、安保、水电气费收缴、环境卫生等事务（这些项目交由社区非营利组织处理被认为更节约成本的）。条块分割的旧体制使得社区资源难以整合，结果造成资源难以实现共享，大量社区服务设施重复建设。14这一定程度上也与各部门之间缺少交流和协调有关
15
。
调研中笔者发现，不同部门如民政、文化宣传、工商行政管理和
科协等都加入了对社区非营利性组织的管理和支持工作。在这些部门的实际运行过程中，“双重管理”、“级别管理”、“非竞争管理”、“限制分支机构”等做法束缚了社区非营利组织的发展。“双重管理”
1314
数据来源：根据青山区民政局等单位的登记资料以及社区非营利组织调研问卷整理而成。
在武汉市社区有过这样一个例子，土地相连设施相依的两块房产，仅因为分属于不同的政府部门，就不能合成一个社区服务中心交给一个非营利组织运行。 15
某社区非营利组织工作者李某： “大家都只关心能带来好处的事，没有好处的事谁也不管”。
要求社区非营利组织必须通过业务主管单位和登记管理机构双重认可才能获得合法身份，这与企业进行工商登记存在明显差别；“级别管理”实际上将社区非营利组织的活动领域主要限定在本级管理机构所属行政区域，不利于发挥这些组织的作用；“非竞争管理”意味着已获合法身份的社区非营利组织事实上处于某种垄断地位，在缺乏竞争的环境下，现有社区非营利组织往往会失去创新动力，也不利于新组织的增长；限制社区非营利组织设立分支机构，这势必阻碍社区非营利组织拓展服务内容及服务范围，扩大影响。 3.2社区非营利性组织与政府的关系
笔者发现，若按照与各政府机构的关系亲疏，各社区非营利组织可分为两类：第一类与政府关系疏远，得不到政府的实际支持，发展也受到限制（如上文）；第二类则过分依附政府，实际上成为政府的外围组织，负担政府的行政职责，缺少独立承担社会责任的能力。因在现实中第二类组织更为普遍，这也是本部分论述的重点。
3.2.1部分社区非营利组织呈现行政化趋势
受法律框架和政策环境的约束，社区团体和民办非企业单位都必须严格执行国家规定的财务管理相关制度，接受各级别政府管辖部门的监督、审计。而在领导体制上，受历史上我国城市社区建设兼有基层政权建设任务的影响，因此许多社区非营利组织实际上联合了分别代表党、街道办和居民三种权力来源的成员，其中组织负责人是行政编制人员的占了社区非营利组织的绝大比例（下图以社区服务中心为例），所有成员都必须首先完成党政工作职责，这种组织制度设计也加剧了社区中许多非营利组织行政化的问题。
图3-1 社区服务中心负责人身份统计16
笔者在武汉市社区的调研中发现，许多社区非营利组织在机构设臵上，往往要对应其上级指导单位，严格体现科层级别。在自上而下的机构限制下，它们的工作职责大部分也是在完成上级单位的下派任务，例如民办非企业单位中的民办福利院、社区家政服务中心等组织就是如此，缺乏必要的自主性和独立性，表现出浓厚的行政化倾向
以样本社区中的社区服务中心调研为例，笔者发现大部分承担的第一位任务都来自政府下派。如下表所示：
17
在理论上，社区非营利组织和政府的关系应是合作或委托关系，社区非营利组织一方面有独立的运行规则和管理模式，同时争取政府的政策和资源方面的支持，政府也只是在一定程度上对社区非营利组织提供有限的监督与指导。而现实中政府与社区非营利组织的关系无
1617
数据来源：根据各对社区工作者的调查问卷及访谈
数据来源：根据对社区非营利组织工作者问卷调研整理而成。
疑会影响到社区非营利组织的独立性，进而影响其发展前景。
3.3 社区非营利性组织的运行费用
3.3.1 收入来源单一，慈善不足。
尽管目前我国政策允许社区非营利组织的收入来源多元化，但从实际情况看，武汉市和其它各地的社区非营利组织都存在着收入来源单一、慈善不足、和资金获取不规范、不均衡的问题。研究中国非营利组织问题的专家普遍认为，中国非营利组织运行费用的共同特点是社会的捐赠没有成为各类非营利组织的主要收入来源，另外，各种非营利组织都从事投资或经营性活动，但多数非营利组织的运行资金都有一定困难。总结调研中获得的数据，笔者认为，武汉市社区非营利组织的总体情况是，社会团体对政府的资金依赖性比较大，民办非企业单位主要依靠自身的经营活动获得运行费用，但数额微薄。以我们调研的样本社区的社区服务中心为例，其运行费用主要来自：组织自筹、居委会资助、政府拨款。（如下图）
图3-2 武汉市社区非营利组织经费来源18
对于社区社会团体，政府在启动资金上往往给予大力支持。比如武汉市首批78个社区慈善超市的启动资金19由民政局负责，并且规定18 数据来源：根据对非营利组织的调查问卷整理而成。
主要用于“六统一”的制作和配置，即统一名称标识、统一捐赠箱、统一货架、统一消毒设备、统一凭19
证、统一账卡栏。
以后各区新建慈善超市所需启动资金由市、区民政部门各承担50%。辖区企业的捐赠也为社区非营利组织提供部分资金。在“883”计划的指导下，武钢大型轧钢厂捐赠给119社区电视、可触摸显示仪等设施（具体如下图）。然而政府拨款和社会捐赠后续资金无法得到保证，共建单位的资助只占社区非营利组织财力来源的较小比例，并且共建关系缺乏制度约束。
表3-4 钢花村街119社区2004年社区共建项目
对于社区内民办非企业，经费主要来源的有三种：一是自有资金，特别是在组织初创时期。如武汉徐东社区的艺术团团长自该团成立以来，已自掏腰包3000多元，为艺术团添臵服装、设备以及支付外出演出等；二是商业演出，如武汉五里红社区秧歌队，通过逢年过节为企业演出、拜年演出等为艺术团赢得了大部分经费；三是会费，占很小的比例。如五里红社区在为会员提供社区活动场所、设施时，收取了一定的费用，一般在5元或10元左右。但是，社区艺术团在演出时所支付的项目多、费用高，如场地租用费，服装、设备，雇车费用等，总体是入不敷出的。
调查中笔者发现，面对单一的资金来源和狭窄的筹资渠道，各社区在思想上还停留在等、靠、要的层面，缺乏开拓创新。社区公共服务的福利性本质决定了它是利润率较低的一个领域，再加上社区管理层培植社区财源和多渠道引资、筹资发展社区经济的思路不清，因此很难吸引众多的“商人”和“企业家”积极投资，引导和组织社区民众积极投资社区建设的主动性也不强。另外，社区现有的资源也没有得到最大化地调动和利用，这也是目前导致社区非营利组织财力保障机制脆弱和乏力的重要原因之一。
3.3.2 经费使用效率偏低及“社区小金库”现象
除了收入来源单一，根据调研，笔者发现武汉市的社区非营利组织在运行中存在着财力资源使用效率偏低的问题：如资源没有充分调动和利用、资金使用比例失调、资金实际利用效益较低、财力保障机制脆弱等。结合武汉市目前的现实状况，在有限的拨入经费中，办公经费与社区专项资金的分配比例不协调，重难点项目支出不突出，政策公益性倾斜不够，导致了财力资源使用效率偏低。直到目前，社区服务支出既未纳入国家财政预算系列，也未归入民政或其他事业费中。社区建设缺乏资金保证。
武汉市社区非营利组织逐渐浮现“小金库”现象。笔者将社区非营利组织“小金库”定义为：社区非营利组织在提供社区服务的过程中对于使用旨在提高社区公共服务水平的各种拨款、捐款时有所保留，而累积形成的具有一定数额的资金或者资产。社区非营利组织“小金库”具有隐秘性，只有少数主要干部知道，他们易达成“进退同盟”，和社区居民信息不对称。“小金库”现象背后深层次的原因是社区非营利组织财务体制的不规范。在具体原因上，笔者认为有：缺乏专业系统财务管理，没有明确的财务管理目标，缺乏内部财务管理制度，会计基础工作不规范；非营利组织经济业务类型多，会计人员缺乏项目财务管理经验和理念，培训机会不多；缺乏针对非营利组织的会计指导理论。
例如在武汉市青山区，我们根据调研结果整理的数据如图所示，该社区的服务中心每月支出费用有4424.50元，但是每月获得的捐款数额、具体开销（如办公费用）和提供的具体服务内容都不清楚，对于每月资金的节余或超支情况没有详细的记载：
表3-5 青山区某社区服务中心2006年6月的收支表
3.4 社区非营利性组织人力资源状况
社区居民对待社区事务的冷漠是造成社区人力资源不足的最主要原因。笔者调研还发现社区居民参与呈现以下特征：中青年参与和老年人参与社区事务成两极分化之势。在参与社区活动目的上面，通过我们访谈，老年人群体更多的是想继续发挥余热，而中青年群体则认为参与社区活动意义不大。从影响居民参与社区活动因素来看，中青年群体主要时间都花在了工作上面，导致参与社区活动的时间极其有限。
在我国，共青团中央借鉴国外志愿者活动的有益成果，在全国青
少年中发起了利用业余时间，志愿无偿的参与扶贫帮困和社会公益事业的青年志愿者行动，并相继建立了各级青年志愿者协会，社区也是他们提供服务的基本领域。武汉很多共青团组织确定了自己的社区服务实践基地，积极参与社区文体教育服务、为老服务、环境保护、帮助下岗职工再就业等活动。
但是受学生学习时间和学籍管理制度相关规定的限制，青年志愿者活动有一定的局限性。在访谈中，许多社区非营利组织负责人表示，社区开展服务活动往往找不到合适的志愿者20；一些有志愿者服务的社区，队伍也比较松散，只是在遇到上级检查时临时召集志愿者，或者临时性地召集志愿者进行大扫除21。另外还值得注意的是，“社区的义工大部分是退休的社区干部或者老党员；其余的是在社区拿低保的居民，而且低保的发放直接与他们参与社区义务劳动的多寡挂钩”22。
在总体上看，城市社区服务志愿者队伍有三个特点：一是数量还较少。即志愿者占城市总人口的比重较少，即使是社区服务起步较早，成绩显著的城区和街道，社区服务志愿者人数所占辖区总人口的比例也不过10％左右，许多城区和街道的社区服务志愿者人数还不足总人口的5％，与发达国家和地区相比有较大差距。二是年龄总体偏高。主要以中老年尤其是退休老人为主。这虽然有利于发挥老年人的余热，但与中青年居民占一半以上的人口结构很不一致；不利于充分调动整体人力资源进行社区建设。三是文化水平较低。社区志愿者文化构成低于社区成年居民的文化结构水平，这种情况不利于社区服务活动的开展。
总的说来，社区服务队伍的整体素质与发展要求不相适应，他们大都没有接受过比较系统的社区服务工作的专业训练，不能很好地根据社区成员的实际需求确定服务项目和服务方式，制约着社区公共服务水平的提升。 20
21武昌区某社区居委会主任潘访谈录。 本小组成员在调研期间曾参与社区志愿活动，对此深有体会。
22武昌某社区居民访谈。
3.5社区非营利组织发展的支持体系
3.5.1社区社会资本的发育不足
在目前的武汉市社区建设中，一直困扰人们的一个问题就是如何让社区居民能全方位的参与到社区的建设中来，能为他们自己福利的增进付出精力与时间。而在目前武汉市的社区中，我们调研发现社区居民基本上缺乏对社区的认同已经成为不争的事实。我们调研中对武汉市邻里之间的交往程度和邻里之间的熟悉程度进行了问卷调查，整理发现，直观上看，居民居住模式由以前的平面组合（居民大院）向现在的空间组合（社区）转变，居民之间日常交流骤降，居民之间信任度锐减（如下图）。
图3-4：武汉市社区邻里之间的交往程度
图3-5：武汉市社区邻里之间熟悉和合作程度
抽象来看，武汉市社区社会资本的沟通和运用是匮乏的。武汉市社区居民处于一种亚隔离的状态，他们之间的没有建立起社会支持网络，居民在客观效果上排斥着社区中的社会资源和人脉网络。
在调研
中，当问及“遇到困难，您会向哪些人或组织求助”时，居民大多选择了亲戚或者朋友，而不是社区中的相关机构（如下图）。
图3-6 武汉市社区社会支持网络状况
3.5.2社区非正式精英的缺乏导致组织发起不足
在中国这个政治参与意识比较差的国度，一种领导或模范实践的引导可以吸引更多人参与进公共服务中来，为社区公共服务的有效供给形成一个小团体，这精英型的发起者。其出现对于一种新制度的成长是非常重要的，因为往往一种新制度的成长初期会面临着比较大的阻力，变迁的成本较高，而精英往往更能够通过自己的社会资本克服这一难题。即需要一个对社区公共服务进行供给的发起者者。而目前一般来说，社区精英可分为正式精英和非正式精英两大类。
所谓社区正式精英是指在社区生活中经由官方组织任命，掌握一定的政治资源，并发挥着领导、组织、管理、决策等作用的人。以社区党支部书记和社区居委会主任为代表的社区干部，就是这类精英的典型。社区非正式精英则是与正式精英相对的，是由民间自发形成、社区居民认可，并具有一定威望、资源动员能力和组织动员能力的民间人士组成。例如，青山区某社区四点半学校作为一个社区居民自发形成的非正式组织，没有科层化的管理体制，也无常设的固定机构。
23
从调研结果中很清晰的看出，就当前社区非营利组织的领导者而言，社会团体和民办非企业单位的大多数组织的发起人由上级部门指定，这些领导者是前述所谓社区正式精英；而民间自发成立的组织的领导者，仍属于少数，这些社区非正式精英的缺乏客观上降低了非营利组织的资源禀赋，不利于非营利组织的持续发展。
3.5.3对社区非营利组织发展的培训及指导的缺乏
由于武汉市社区非营利组织的发展正处于起步阶段, 所以为了支持社区非营利组织的发展，必须为其提供一个良好的外部发展环境。因此需要我们对社区非营利组织涉及对象进行培训与指导，培训与指导内容具体可以包括：
表3-8 社区非营利组织涉及对象及培训内容内容
23 数据来源：根据笔者对武汉市社区非营利组织调查问卷整理而成。
而在我们的调查中，目前的社区非营利组织的运行中，绝大多数的社区非营利组织涉及对象未接受过相关内容的培训与指导，具体情况如下：
表3-9 社区非营利组织涉及对象接受培训或指导的情况
而据我们对社区非营利组织涉及对象的调查，81名调查对象中有67名（占82.7%）都认为接受培训或指导对于了解、促进社区非营利组织的发展都具有极其重要的作用。
另外, 我们发现对社区非营利性组织提供培训和咨询支持的责任没有得到明确划定，政府也没有关于如何提供支持的指导原则，同时，缺乏有效的监测和评估体系，无法客观衡量这些服务提供机构是否认真的履行职责。调研中发现很多非营利组织缺乏自身的战略规划和定位，在自身使命和愿景的认识上存在偏差，一定程度上这与对社区非营利组织的培训与指导的缺乏有很大关联。
4、对于社区非营利组织发展的思考及政策建议
基于影响武汉市社区非营利组织发展因素的考虑，我们引入非营利组织运行绩效函数作为量化此类组织运行状况的工具，明确提高非营利组织运行绩效需要考虑的因素, 并在基础上提出对于社区非营利组织发展的政策建议:
4.1 社区非营利组织的生存与发展模型
目前政府和非营利组织的创立者等主体正在积极推进社区的良性治理，而其中非营利组织的持续健康发展越来越成为关注的话题。在现有的资源和制度环境下，有必要构建了一个有关社区非营利组织
运行绩效的框架。
4.1.1模型假设
（1）用f 函数代表政府的影响力度，该函数中有如下自变量，l*/ll*表示现有法律框架下关于社区非营利组织的规定，而l 代表现存所有的法律规定，因而用l*/l代表现有法律框架的完善性，而I 则用于表示法律执行的力度。
（2）用g 函数代表社区居民的影响力度，t*代表居民职业（或者学业等）之外的用于认知和参与社区非营利组织的时间，t 代表居民职业（或者学业等）之外的总时间。这一比率用于表示居民将时间投入社区的程度。p*代表社区内志愿者的人数，p 代表社区内的居民人数。p*/p则表示社区内志愿者占总人口的比例。
（3）用h 函数用于表示社区非营利组织自身因素的影响力度，
以对数形式表示组织内部各项规章制度的完备性（包括人力资源，财务管理，章程等），S 表示财务资源的数量，n 代表财务资源的来源渠道数，用于衡量社区健康发展和良性治理的程度，C 则代表非营利组织与外部（包括国内外相关组织）组织交流和沟通的次数（以季度为单位）。
4.1.2模型的构建
借鉴张军等学者对于中国农村公共品供给制度变迁模型24的研究，并结合在调研中获取的数据和资料， 设计社区非营利组织运行绩效的函数式如下：
该函数式从与社区非营利组织生存与发展相关联的主体出发，进行相关变量的设计。
P 为被解释变量，代表社区非营利组织的运行绩效。
4.1.3模型的分析
24张军，蒋琳琦：《中国农村公共品供给制度的变迁：理论视角》，世界经济文汇，1997年第5期
这一模型为我们构建了一个改善社区非营利组织运行绩效的框架，关注这一框架内的各要素在现实中的表现及其权重将有助于有效地推进社区非营利组织的成长，进而更好地发挥其提供公共服务的作用。
4.2社区非营利组织发展的政策建议
4.2.1 完善法律及政策框架323
尽快制定和完善有关社区非营利组织发展的法律制度，为社区非营利组织提供合法性地位和法律支持。我国关于非营利组织的法律制度还很不完善，行政管理的规定占据了现行法规的绝大多数。但缺乏法律的保护与支持，社区非营利组织就很难发展壮大。因此，必须就社区非营利组织的法律性质与地位、监督与管理，以及从事社区建设活动制定专门性法律法规，从而为社区非营利组织的发展创造良好的法律环境。
同时，要扶持社区非营利组织的发育，政府必须在社会政策上有所作为。政府应完善社区非营利组织的管理政策。非营利组织的注册登记、领导体制、组织机制、投入机制、约束机制和考核机构等方面都需要制度化，可以考虑由一个政府部门统管这类组织。要依靠这类组织，让他们放手发挥凝聚社区各方面力量的独特作用。
4.2.2 规范注册、管理和监督369
实行对社区非营利组织的注册登记制度，严格审核。在社区内试行社区非营利组织备案制，一方面要严格审核，另一方面简化程序，对符合条件的组织勿需再经过严格的审批程序获得活动资格，政府并对备案组织颁发社区非营利组织证书，扩大社区非营利组织的法律生存空间。
依据法律加强对社区非营利组织的监督管理。如果缺乏对社区非营利组织的依法管理，社区非营利组织就可能会出现许多问题，从而造成对社区非营利组织发展的严重损害。因此，政府部门依法对社区非营利组织的人员培训、设施配臵、服务标准等实施严格的定期检查
和监督，通过财政机制和法律机制对社区非营利组织进行奖惩，有利于社区非营利组织规范发展，提高社区工作的质量和水平。
以非营利组织登记管理机关为中心，建立起基础广泛、上下联动、行动迅速、疏而不漏的社会监督网络。对于社区非营利组织要一手抓培育和发展，一手抓日常管理。
4.2.3 优化运行费用的获取和使用495
要完善社区非营利组织发育的财政政策。政府可以通过改革财税制度，修正财政预算等途径，扶助承担了一部分由政府转介的社会保障与社会福利功能的社区非营利组织作为重要的财政支出项目。政府还可以探讨一套科学的评估体系，以此评判社区非营利组织和机构的经营运作状况，根据机构服务的人数、所能提供的服务的质量与多样性、以及满足居民需要的程度等等来订定财政补助的标准，而不是根据机构的所有制属性或者机构本身的规模来发放财政补助。
目前，社会捐助（主要包括有奖募捐基金的投入、社区服务收入的再投入、社会组织、社会团体、社区内企事业单位的职员、个人捐赠等）是社区公共服务发展的重要资金来源。随着社区公共的发展和公民参与意识的提高，社会捐助的资金将不断增长。另一种资金来源于社区内部居民缴纳的会费或者类似收入，如部分的有偿服务所收取的费用。同时可以考虑抽取一定比例的各级政府社区预算资金、民政事业费中的部分福利费、已成为分支产业的社区服务项目上交的管理费和社会福利有奖募捐收入中的部分资金，建立“社区发展基金”。
在资源的使用上，要建立资源使用的信息公开和审计制度，完善现有的《非营利组织会计制度》，提高资源的使用效率。
4.2.4发展社工，发动志愿者445
社会工作是国际上已经发展得很成熟的一门专业，它的基本理论和方法技术可以广泛应用于中国的社区建设，它的毕业生是支撑社区非营利组织管理现代化的支柱，所以应该大力发展。目前，中国居委会的主要干部由政府发工资，但他们不是专业社区工作者，而大学社会工作系的毕业生却有可能从事社区工作。要改变这种现状，发育社
区非营利组织，推动其聘用社工系毕业生从事社区服务的组织工作，可能是以普及社会工作理念和方式为目标的一种社区人才和社区组织的基础建设。它的长远效果将是不可估量的。
为此，需要提高从事社会服务的非营利组织和机构在现行体制内的地位，制定相关的社区非营利组织招聘专业人才政策，保障在社区非营利组织工作的大学社会工作系毕业生与其他社会成员具有平等的社会政治地位和相当的收入水平。由此，才可以期望非营利机构的健康发展以及社区服务与社区建设的进步。
另外，应逐步培养一批具有卓越领导意识、有对组织的创业精神和强烈的事业心和社会责任感的志愿者队伍，比如从事社区挂职锻炼的大学生，共同培育社区非营利组织的人力资源。
4.2.5 提高社区居民认识378
国际上的诸多成功经验表明，在政府和非政府组织均能履行的许多功能上，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果，在社会服务、社区治理领域，依靠民众自我组织、志愿参与的力量，将大大提高政府管理公务事务的效率。社区非营利组织的发展应更多诉求于居民和组织成员的需求。
提高社区居民的认识，有利于社区非营利组织工作的开展，为社区居民普及更广泛的利益。这需要社区非营利组织对社会公众深入宣传和介绍社区非营利组织的作用角色和职能，使得社区内居民认识到新形势下社区治理的格局，转变其“官本位”的思想观念，也需要社区非营利组织通过提高自身的服务水平和质量来逐渐获得居民的认可和接受，调动广大居民参与该类组织的积极性和主动性，进而在居民和非营利组织之间建立互惠互利的关系。
同时，也可以发挥新闻舆论监督的作用，增进社区非营利组织活动的透明度，加强社区居民对社区非营利组织活动的了解和信任。
4.2.6 加强国际交流，借鉴国际经验352
欧美国家在市场发育和资本运作方面有着得天独厚的条件，因此其社会结构和经济结构发育的程度较为成熟，这一事实带来的直接后
果就是国外的非营利组织及早地发展出来（当然是由于对此类组织需求的不断上升）。在长期的组织管理和运作中，国外的非营利组织积累了丰富的经验，这为我国社区非营利组织的发展提供了“他山之石，可以攻玉”的借鉴。
比如借鉴国外非营利组织中比较成熟的理事会制度和财务管理制度。理事会不仅可以为非营利组织提供政策上的指引，促进非营利组织与社区和公众的和谐关系，还可以组织筹资活动，提升非营利组织的声誉和信用等；同时设立理事会也是非营利组织依法运作的义务。还有参照国外通行的做法，对于非营利组织实行免税政策，对于私人或基金会对非营利组织的捐赠也实行免税。
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