探索与争鸣
行政与法
以权利制约权力的思考
□
汪来杰
开封
（河南大学，河南
４７５００１）
摘要：以权利制约权力体现了政治文明的新发展。它实现了制约力量的对等性；体现了对少数人权利的尊重与保护；是法治精神的完整体现。以权利制约权力表现为消极制约和积极制约两种形式。而要有效地实现以权利制约权力，需要通过以下两个途径：一是细化个体权利主体的权利，形成权利群制约权力；二是权利主体之间的权利联合，形成权利群制约权力。
关键词：权利；权力；制约中图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２００７）１０－００７５－０３收稿日期：２００７－０７－０５
作者简介：汪来杰（１９６５—），男，河南杞县人，河南大学公共管理系副主任，副教授，研究方向为行政学。
以公民权利制约权力这一机制的实质是使公民成为监督政府的力量。依赖公民作为监督政府的力量，这种思想很早就有人提出。在洛克看来，不但国家权力要相互制约，而且它们都要接受人民的制约。卢梭设想，全体人民定期集会而成为主权者共同体来决定公共事务，是阻止政府篡权及蜕化倾向的办法。汉密尔顿也承认，在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。但是，在现毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制。
实中，因权利属性所决定，加之权力与权利相互运作过程中的复杂关系，使得以权利制约权力的力量显得零散和疲软。权利制约权力实际上成了派出性的制约机制。在提倡以权利为本位的今天，应重新运用权利这个本源性的武器，对公共权力进行合法、公正、有效的制约。
一、以权利制约权力的时代价值
式，实现所谓的全民民主呢？事实上，全民民主只是小国寡民的理想政制，在领土和人口规模较大的情况下，全民的、直接的民主制只会导致亚里斯多德指出的“极端
［３］（ｐ２１７）［４］（ｐ７４）
平民政体”和亨廷顿指出的“普力夺政体”。
代议制民主这种“民主代表制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的。程序民主理论———它开始于个人倾向，然后集中于大众意愿，由立法机构编纂成法典，再由各级官僚机构来实施，最后由专门的选民进行评估———缺少可行性。这种反馈模式不仅从整个过程上看缺乏可行性，并且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有
［５］（ｐ５）效。但是，在近期内用另外一种政体将其取代的”
可能性也是很小的。为了弥补其缺陷，我们倡导以权利制约权力，即在三权分立与制衡的基础上，不断扩大公民的民主权利，用完整的、力量相当的公民权利制约和抗衡肆意扩张的政府权力。
其次，以权利制约权力，充分体现了对少数人权利的尊重与保护。代议制民主是一种以表决形式体现的、少数服从多数的民主。一些人认为，所有人的努力都“应当受多数意见的指导，或者说如果一个社会能较严格地遵循多数确立的标准，那么这个社会就会更加和谐美满。然而，这种观点实际上却是与文明据以发展的原则相悖的。这种观念若被广为接受，极可能导致文明的停滞，如果不是衰退的话。发展的根本在于少数的远见能使众人信服。新观点在成为多数意见之前，一定已经存在了，因此我们可以说，任何社会经验，无不首先是少数个人的经验。此外，“多数意志的强行实施所具”有的强行品格、垄断品格以及排他品格，完全摧毁了其内在的种种自我纠错力量，然而正是这些自我纠错的力量在自由社会中能使错误的方案被放弃，使成功的
［６］（ｐ１３４—１３５）努力得以处于支配地位。可见，在代议制民主”
与立法权、司法权组成的“权力”对政府权力的制约
［１］
相比，以“权利”制约权力体现了政治文明的新发展。
首先，它实现了制约力量的对等性。由立法权、司法权、行政权组成的所有国家权力都是公民转让自己的部分权利的结果。由于行政权力具有潜在和事实上的扩张趋势，公民转让的权利很大一部分是用来监督和制约行政权力的。但是，由于行政权力过于强大，立法权、司法权实在难以与之抗衡，这样就造成了行政权的滥用与失控。公民希望通过立法权、司法权使自己的政治权利和自由得到充分的实现和保障，但正如卢梭批评英国的议会制时所说的：“英国人自以为是自由的，他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他
［２］（ｐ１２５）
们就等于零了。同样，公民对国家权力的监督也”只是体现在选举自己的代表，除此以外，他们很少行使自己的监督权，从而使公民权利对政府权力的监督软弱而又残缺不全，两者之间呈现明显的不对等性。
那么，这是否意味着要彻底地改造代议制民主形
排斥少中，由于时时处处以多数人的意见为主，忽略、数人的意见，这就泯灭了许多潜在的政治智慧，也使内部的纠错机制难以生成，从而使决策失误、政治违背客
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行政与法
探索与争鸣
观规律的事件屡见不鲜。为此，必须使由代议制民主构成的封闭的决策体制和运行机制引入更多的民主、开放因素，让每一个民众享有充分地获取政府信息、自由地表达政治意见、合法地参与政治决策的机会与权利。当政府权力侵犯自身的合法权利和危害公共利益时，公民享有通过法律途径抵制侵害、实现权利救济的权利。
再次，以权利制约权力，是法治精神充分的、完整的体现。法治应该包含两重意义：已成立的法律获得“普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订
［７］（ｐ１９９）
在当今社会，法治的主要精神得良好的法律，”
是，所有权力都应该来源于法律的规定并且严格依法
作用。也就是说，在这里，公民的权利作为一种标识，提醒政府注意不要逾越权力的法定界限。这就在消极的意义上构成了公民权利对国家权力的限制，它使得国家权力不可能是全能的、为所欲为的，它在行使中必须尊重公民权利的完整和独立存在。
其次，是积极制约。这是以权利制约权力的第二个层次。根据人民主权原则，国家和政府的产生必须经过社会成员的授权，是公民为了更好地实现自己的整体利益才把自己的一部分权利让渡出来，组成政府，以便让政府执行社会公共管理职能来为自己的利益服务。它既然产生于社会权利，也就必须以社会权利为其终极目的和归宿。这就从根本上构成了对国家权力的积极制约。具体来说，一是政府是由公民运用自己的选举权利定期选举出来的，政府的公共权力也是由公民在这种选举过程中通过授权的方式而获得的，而如果这个政府不能很好地实现其社会管理和服务的使命，公民又可以运用自己的罢免权利剥夺其公共权力，这就从权力的来源上对权力做了强有力的制约。二是公民在授权和组织政府之后也不会放弃对政府的控制，他们还可以通过政治参与的诸种权利，比如言论自由、参与权、知情权、举报、检举和控告等权利来继续对政府权力的运行施加影响。公民对权力的委托，并不等于公民对权力的丧失。公民委托出去的只是国家的治权，而始终掌握着国家的主权。正因为如此，公民可以而且应当时刻以主权者的身份，关注政府对治权的行使情况，并利用撤销决定、制止行为、否决议案等制约手段影响政府的行为。再加上上述公民的选举权利和罢免权利这两个杀手锏，使得政府在行使公共权力的过程中，必
［９］须小心谨慎、恪尽职守而不能越雷池一步。
行使，任何人都不能享有超越于法律的特权，违背法律必须依法追究责任。法治的主要功能是规范政府权力的行使，防止权力的滥用，同时也对整个社会秩序起着调整和规范作用。因此，一方面，我们要用法律规范政
府权力和维护公民、社会组织的合法权益；另一方面，公民和社会组织行使对政府权力的监督权利时，也必须依照法律而不是为所欲为。我们提倡以权利制约权力，也具有这层含义。这就充分地、完整地体现了法治精神。
由此可见，以权利制约权力，既承认和尊重作为公民权利让渡结果的立法权、司法权对行政权力的监督，也承认和尊重作为公民权利组成部分的社会权利对国家权力的监督，同时维护和发展公民个人的民主权利。这样，既实现了制约力量的对等性和制约范围的广泛性，也实现了制约方式的文明化，从而预示着政治文明的新阶段的到来。
二、以权利制约权力的表现形式
以权力制约权力，从严格意义上讲，只限于立法权、司法权对行政权力的制约。虽然立法权、司法权也是公民权利让渡的结果，但它们因为拥有直接的、法定的强制力而构成对行政权力的制约力量。权力往往意味着直接强制力，“权力是个人或群体将其意志强加于他人的能力，尽管有反抗，这些个人或群体也可以通过威慑力这样做。”
［８］（ｐ１３８）
但是，现实中，由于权力具有制约性和强制性，当
面对强大的国家权力，作为原子化个体的公民往往显得十分弱小，公民权利有时无法得到充分的体现和实现。因此，需要我们在加强法制建设、提高公民权利意识的同时，选择有效的路径，真正实现权利对权力的制约。
三、以权利制约权力的路径选择
相比之下，权利往往只是采用间
接的强制力，当权利受到侵犯时，权利主体只能通过法律途径，请求通过国家强制力加以保护。一般说来，以权利制约权力有以下两种形式。
首先，是消极制约。这是以权利制约权力的第一个层次。权利与权力分属两个不同的领域和范畴。权利属于社会领域，是私域的范畴，它以公民个人为本位，强调的是公民作为一个社会成员在利益分配中应有的资格；权力则属于国家领域，是公域的范畴，是国家拥有的统治和管理社会成员的强制性力量。因此，对权利与权力进行划分首先意味着权利的领域变成权力的边界，意味着国家权力不得任意侵入公民权利的领地，权利乃国家权力止步之处”人身自“，比如公民财产权、
由权和隐私权等，政府权力不能任意侵入。这样，公民权利对于政府滥用权力起着一种阻碍与制约的作用，但是权利所起到的这种制约作用，是一种消极的制约
在现代社会，要想实现权利对权力的制约，必须将权利有机结合起来，形成权利群，以权利群制约权力主以权利群制约权力，有以下两个体，影响其权力运行。
路径：一是细化个体权利主体的权利，形成权利群制约权力；二是权利主体之间的权利联合，形成权利群制约
［１０］（ｐ１３７－１３８）
权力。
首先，细化个体权利主体的权利。事实上，每个公民所享有的基本权利就是一个权利群，我们暂且称之为第一层次权利群。以基本权利形成的权利群制约权力当然是必要的，但由于基本权利是从宏观方面设计的，权利内容较为宽泛，因此，基本权利之间相互不易衔接和协作，操作性不强，很难形成有机权利群，必须将基本权利细化，形成实用性强的第二层次乃至第三层次权利群。如公民的政治权利是基本权利，它有两种表现形式：一种是参与国家、社会组织与管理的活动，
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汪来杰－以权利制约权力的思考
行政与法
以选举权和被选举权的行使为基础；另一种是公民在国家政治生活中自由地发表意见，表达意愿的自由。前者可表述为参政权，后者形式上可表述为意思表达自由权；其中，公民在参与国家和社会组织管理活动时的参政权可细分为不同的权利，如参与国家立法活动中的立法建议权、咨询权、听证权等等。而意思表达自由权可细分为言论、出版或新闻、集会、结社、游行、示威等权利。这里我们以公民在参与国家行政管理活动时参政权分化形成的权利群为例，简述该权利群对公共权力的制约作用。
参政权在行政管理活动中直接表现为公民对行政活动的参与权，它可分化为知情权、听证权、阻止权、公开竞争权、自主选择权等，这些权利共同作用，形成制约权力滥用的有生力量。第一，知情权。知情权也称了解权，是指公民在法律许可范围内有权知悉和获取行政机关的有关信息，公民一旦获取有关信息，就可以使行政机关的行政权及其运用展示在公众面前，其要行使该权力时不得不谨慎作出行政决定。第二，听证权。即利害关系人参与行政程序，就相关问题发表意见的权利。目前，听证权在我国行政活动中主要应用于行政机关制定规章和行政处罚两个领域。有了听证权，行政机关在制定规章和对公民、法人及其他组织作出处罚决定时，必须让他们发表意见和进行申辩。听证权这种程序性权利有力地制约了行政权在这些过程的滥用。第三，阻止权。又称抵抗权，是指公民阻止行政权力的异化，即对行政权力违法或腐败进行抵抗。如当行政决定无法定依据，作出行政决定无法定理由，明显越权，违反直接针对公民的法定程序时，公民即可当场行使抵抗权，及时地制约行政权的滥用。第四，公开竞争权。指公民对授益性行政权力的行使及结果进行公开、公平竞争的权利。如对某类行政许可，可能通过众多的公民以公开、公平竞争的方式取得，没有这种竞争方式，该类行政许可就不能实施。第五，自主选择权。指公民对是否与行政机关达成某种协议有自主选择的权利。主要适用于行政合同、行政委托等领域，公民的自主选择是行政合同、行政委托成立不可缺少的重要内容。换言之，是行政机关作出行政合同、行政委托的权力在完成运行上必备的构成条件。这种权利与行政权力是融为一体的，对于行政权运作的制约作用是显而易见的。
权利主体间的权利其次，权利主体间的权利联合。联合可分为权利者与权利者之间的权利联合和权利者与权力者之间的权利联合，内容上包括相同权利的联合与相异权利的联合。权利主体间的权利联合要受各权利主体有联合意思这个条件的限制。第一，权利者与
权利者之间的权利联合。主要体现为相同权利的联合，这往往受同一利益或意思所驱使。相同权利的联合在社会生活中早已有之，而且有些权利的行使必须以权利联合为基础，否则很难达到目的。如结社、集会、游行、示威等。这些权利的行使往往力量很大，对权力者的震动和影响也大，能有效地制约权力。目前，相同权利的联合主要限于这些活动，范围相对过窄，应扩展权利的联合范围，如公民人身权的联合、对国家机关及其工作人员监督权的联合、文化教育权的联合等。第二，权利者与权力者之间的联合。每一个权力者同时也是权利者，权利者与权力者之间的权利联合主要表现为相异权利的联合，（当然也会有相同权利的联合），这是
因为权利者与权力者之间相同权利联合的可能性相对很小，权力者在已握有权的情况下，其追求的目标往往与权利者追求的目标不一样；但并不是说权力者与权利者之间并无联合的可能，如权力者可通过权利者制约其他权力者而达到目的。权力者与权利者联合的方式不同于权利者与权利者之间的联合，它可以是权利与权利的联合，也可能是权力与权利的联合，其中前者又是相异权利的联合，形成权利群以制约权力。不过，这种权利群制约权力有一个突出的特点，就是对其他权力者的制约，而对联合体中的权力者不起作用。但无论如何，这种权利群的形成同样可以有力地制约权力，在某种程度上比权利者之间的权利联合更具威力，这是因为权力者更熟悉和了解有关公共权力的信息，熟知公共权力的运作程序。如公民受到行政机关不法行为的侵害，该公民主张申诉权利，该行政机关的某公务人员可能熟知作出该不法行为的有关信息，即可主张他作为公民所享有的检举、揭发权利。受害公民的申诉权利与该公务人员的检举权利联合，将会有力地纠正权力的不法行使。
参考文献】【
［１］陈宏彩，邓蓉敬．以权利制约权力：政治文明的新发展［Ｊ］．理论与改革，２００３，（６）：２３－２４．
［２］卢梭．社会契约论［Ｍ］．北京：商务印书馆，１９８２．
［３］［７］亚里斯多德．政治学［Ｍ］．北京：商务印书馆，１９９７．［４］塞缪尔・Ｐ・亨廷顿．变化社会中的政治秩序［Ｍ］．北京：三联书店，１９８９．
［５］查尔斯・・福克斯．后现代公共行政［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，Ｊ２００２．
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［８］彼德・布劳．社会生活中的交换与权力［Ｍ］．北京：华夏出版社，１９８８．［９］邓名奋．论权力制约的三种机制［Ｊ］．国家行政学院学报，２００５，（增刊）：１０４．
［１０］刘巍．以权利制约权力［Ｊ］．上海科学院学术季刊，２００１，（３）：１３７－１３８．
（责任编辑：高静）
Ａｂｏｕｔｔｈｅｃｈｅｃｋｉｎｇａｎｄｂａｌａｎｃｉｎｇｏｆｐｏｗｅｒｂｙｒｉｇｈｔ
ＷａｎｇＬａｉ－ｊｉｅ
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摘要：以权利制约权力体现了政治文明的新发展。它实现了制约力量的对等性；体现了对少数人权利的尊重与保护；是法治精神的完整体现。以权利制约权力表现为消极制约和积极制约两种形式。而要有效地实现以权利制约权力，需要通过以下两个途径：一是细化个体权利主体的权利，形成权利群制约权力；二是权利主体之间的权利联合，形成权利群制约权力。
关键词：权利；权力；制约中图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２００７）１０－００７５－０３收稿日期：２００７－０７－０５
作者简介：汪来杰（１９６５—），男，河南杞县人，河南大学公共管理系副主任，副教授，研究方向为行政学。
以公民权利制约权力这一机制的实质是使公民成为监督政府的力量。依赖公民作为监督政府的力量，这种思想很早就有人提出。在洛克看来，不但国家权力要相互制约，而且它们都要接受人民的制约。卢梭设想，全体人民定期集会而成为主权者共同体来决定公共事务，是阻止政府篡权及蜕化倾向的办法。汉密尔顿也承认，在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。但是，在现毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制。
实中，因权利属性所决定，加之权力与权利相互运作过程中的复杂关系，使得以权利制约权力的力量显得零散和疲软。权利制约权力实际上成了派出性的制约机制。在提倡以权利为本位的今天，应重新运用权利这个本源性的武器，对公共权力进行合法、公正、有效的制约。
一、以权利制约权力的时代价值
式，实现所谓的全民民主呢？事实上，全民民主只是小国寡民的理想政制，在领土和人口规模较大的情况下，全民的、直接的民主制只会导致亚里斯多德指出的“极端
［３］（ｐ２１７）［４］（ｐ７４）
平民政体”和亨廷顿指出的“普力夺政体”。
代议制民主这种“民主代表制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的。程序民主理论———它开始于个人倾向，然后集中于大众意愿，由立法机构编纂成法典，再由各级官僚机构来实施，最后由专门的选民进行评估———缺少可行性。这种反馈模式不仅从整个过程上看缺乏可行性，并且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有
［５］（ｐ５）效。但是，在近期内用另外一种政体将其取代的”
可能性也是很小的。为了弥补其缺陷，我们倡导以权利制约权力，即在三权分立与制衡的基础上，不断扩大公民的民主权利，用完整的、力量相当的公民权利制约和抗衡肆意扩张的政府权力。
其次，以权利制约权力，充分体现了对少数人权利的尊重与保护。代议制民主是一种以表决形式体现的、少数服从多数的民主。一些人认为，所有人的努力都“应当受多数意见的指导，或者说如果一个社会能较严格地遵循多数确立的标准，那么这个社会就会更加和谐美满。然而，这种观点实际上却是与文明据以发展的原则相悖的。这种观念若被广为接受，极可能导致文明的停滞，如果不是衰退的话。发展的根本在于少数的远见能使众人信服。新观点在成为多数意见之前，一定已经存在了，因此我们可以说，任何社会经验，无不首先是少数个人的经验。此外，“多数意志的强行实施所具”有的强行品格、垄断品格以及排他品格，完全摧毁了其内在的种种自我纠错力量，然而正是这些自我纠错的力量在自由社会中能使错误的方案被放弃，使成功的
［６］（ｐ１３４—１３５）努力得以处于支配地位。可见，在代议制民主”
与立法权、司法权组成的“权力”对政府权力的制约
［１］
相比，以“权利”制约权力体现了政治文明的新发展。
首先，它实现了制约力量的对等性。由立法权、司法权、行政权组成的所有国家权力都是公民转让自己的部分权利的结果。由于行政权力具有潜在和事实上的扩张趋势，公民转让的权利很大一部分是用来监督和制约行政权力的。但是，由于行政权力过于强大，立法权、司法权实在难以与之抗衡，这样就造成了行政权的滥用与失控。公民希望通过立法权、司法权使自己的政治权利和自由得到充分的实现和保障，但正如卢梭批评英国的议会制时所说的：“英国人自以为是自由的，他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他
［２］（ｐ１２５）
们就等于零了。同样，公民对国家权力的监督也”只是体现在选举自己的代表，除此以外，他们很少行使自己的监督权，从而使公民权利对政府权力的监督软弱而又残缺不全，两者之间呈现明显的不对等性。
那么，这是否意味着要彻底地改造代议制民主形
排斥少中，由于时时处处以多数人的意见为主，忽略、数人的意见，这就泯灭了许多潜在的政治智慧，也使内部的纠错机制难以生成，从而使决策失误、政治违背客
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观规律的事件屡见不鲜。为此，必须使由代议制民主构成的封闭的决策体制和运行机制引入更多的民主、开放因素，让每一个民众享有充分地获取政府信息、自由地表达政治意见、合法地参与政治决策的机会与权利。当政府权力侵犯自身的合法权利和危害公共利益时，公民享有通过法律途径抵制侵害、实现权利救济的权利。
再次，以权利制约权力，是法治精神充分的、完整的体现。法治应该包含两重意义：已成立的法律获得“普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订
［７］（ｐ１９９）
在当今社会，法治的主要精神得良好的法律，”
是，所有权力都应该来源于法律的规定并且严格依法
作用。也就是说，在这里，公民的权利作为一种标识，提醒政府注意不要逾越权力的法定界限。这就在消极的意义上构成了公民权利对国家权力的限制，它使得国家权力不可能是全能的、为所欲为的，它在行使中必须尊重公民权利的完整和独立存在。
其次，是积极制约。这是以权利制约权力的第二个层次。根据人民主权原则，国家和政府的产生必须经过社会成员的授权，是公民为了更好地实现自己的整体利益才把自己的一部分权利让渡出来，组成政府，以便让政府执行社会公共管理职能来为自己的利益服务。它既然产生于社会权利，也就必须以社会权利为其终极目的和归宿。这就从根本上构成了对国家权力的积极制约。具体来说，一是政府是由公民运用自己的选举权利定期选举出来的，政府的公共权力也是由公民在这种选举过程中通过授权的方式而获得的，而如果这个政府不能很好地实现其社会管理和服务的使命，公民又可以运用自己的罢免权利剥夺其公共权力，这就从权力的来源上对权力做了强有力的制约。二是公民在授权和组织政府之后也不会放弃对政府的控制，他们还可以通过政治参与的诸种权利，比如言论自由、参与权、知情权、举报、检举和控告等权利来继续对政府权力的运行施加影响。公民对权力的委托，并不等于公民对权力的丧失。公民委托出去的只是国家的治权，而始终掌握着国家的主权。正因为如此，公民可以而且应当时刻以主权者的身份，关注政府对治权的行使情况，并利用撤销决定、制止行为、否决议案等制约手段影响政府的行为。再加上上述公民的选举权利和罢免权利这两个杀手锏，使得政府在行使公共权力的过程中，必
［９］须小心谨慎、恪尽职守而不能越雷池一步。
行使，任何人都不能享有超越于法律的特权，违背法律必须依法追究责任。法治的主要功能是规范政府权力的行使，防止权力的滥用，同时也对整个社会秩序起着调整和规范作用。因此，一方面，我们要用法律规范政
府权力和维护公民、社会组织的合法权益；另一方面，公民和社会组织行使对政府权力的监督权利时，也必须依照法律而不是为所欲为。我们提倡以权利制约权力，也具有这层含义。这就充分地、完整地体现了法治精神。
由此可见，以权利制约权力，既承认和尊重作为公民权利让渡结果的立法权、司法权对行政权力的监督，也承认和尊重作为公民权利组成部分的社会权利对国家权力的监督，同时维护和发展公民个人的民主权利。这样，既实现了制约力量的对等性和制约范围的广泛性，也实现了制约方式的文明化，从而预示着政治文明的新阶段的到来。
二、以权利制约权力的表现形式
以权力制约权力，从严格意义上讲，只限于立法权、司法权对行政权力的制约。虽然立法权、司法权也是公民权利让渡的结果，但它们因为拥有直接的、法定的强制力而构成对行政权力的制约力量。权力往往意味着直接强制力，“权力是个人或群体将其意志强加于他人的能力，尽管有反抗，这些个人或群体也可以通过威慑力这样做。”
［８］（ｐ１３８）
但是，现实中，由于权力具有制约性和强制性，当
面对强大的国家权力，作为原子化个体的公民往往显得十分弱小，公民权利有时无法得到充分的体现和实现。因此，需要我们在加强法制建设、提高公民权利意识的同时，选择有效的路径，真正实现权利对权力的制约。
三、以权利制约权力的路径选择
相比之下，权利往往只是采用间
接的强制力，当权利受到侵犯时，权利主体只能通过法律途径，请求通过国家强制力加以保护。一般说来，以权利制约权力有以下两种形式。
首先，是消极制约。这是以权利制约权力的第一个层次。权利与权力分属两个不同的领域和范畴。权利属于社会领域，是私域的范畴，它以公民个人为本位，强调的是公民作为一个社会成员在利益分配中应有的资格；权力则属于国家领域，是公域的范畴，是国家拥有的统治和管理社会成员的强制性力量。因此，对权利与权力进行划分首先意味着权利的领域变成权力的边界，意味着国家权力不得任意侵入公民权利的领地，权利乃国家权力止步之处”人身自“，比如公民财产权、
由权和隐私权等，政府权力不能任意侵入。这样，公民权利对于政府滥用权力起着一种阻碍与制约的作用，但是权利所起到的这种制约作用，是一种消极的制约
在现代社会，要想实现权利对权力的制约，必须将权利有机结合起来，形成权利群，以权利群制约权力主以权利群制约权力，有以下两个体，影响其权力运行。
路径：一是细化个体权利主体的权利，形成权利群制约权力；二是权利主体之间的权利联合，形成权利群制约
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权力。
首先，细化个体权利主体的权利。事实上，每个公民所享有的基本权利就是一个权利群，我们暂且称之为第一层次权利群。以基本权利形成的权利群制约权力当然是必要的，但由于基本权利是从宏观方面设计的，权利内容较为宽泛，因此，基本权利之间相互不易衔接和协作，操作性不强，很难形成有机权利群，必须将基本权利细化，形成实用性强的第二层次乃至第三层次权利群。如公民的政治权利是基本权利，它有两种表现形式：一种是参与国家、社会组织与管理的活动，
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汪来杰－以权利制约权力的思考
行政与法
以选举权和被选举权的行使为基础；另一种是公民在国家政治生活中自由地发表意见，表达意愿的自由。前者可表述为参政权，后者形式上可表述为意思表达自由权；其中，公民在参与国家和社会组织管理活动时的参政权可细分为不同的权利，如参与国家立法活动中的立法建议权、咨询权、听证权等等。而意思表达自由权可细分为言论、出版或新闻、集会、结社、游行、示威等权利。这里我们以公民在参与国家行政管理活动时参政权分化形成的权利群为例，简述该权利群对公共权力的制约作用。
参政权在行政管理活动中直接表现为公民对行政活动的参与权，它可分化为知情权、听证权、阻止权、公开竞争权、自主选择权等，这些权利共同作用，形成制约权力滥用的有生力量。第一，知情权。知情权也称了解权，是指公民在法律许可范围内有权知悉和获取行政机关的有关信息，公民一旦获取有关信息，就可以使行政机关的行政权及其运用展示在公众面前，其要行使该权力时不得不谨慎作出行政决定。第二，听证权。即利害关系人参与行政程序，就相关问题发表意见的权利。目前，听证权在我国行政活动中主要应用于行政机关制定规章和行政处罚两个领域。有了听证权，行政机关在制定规章和对公民、法人及其他组织作出处罚决定时，必须让他们发表意见和进行申辩。听证权这种程序性权利有力地制约了行政权在这些过程的滥用。第三，阻止权。又称抵抗权，是指公民阻止行政权力的异化，即对行政权力违法或腐败进行抵抗。如当行政决定无法定依据，作出行政决定无法定理由，明显越权，违反直接针对公民的法定程序时，公民即可当场行使抵抗权，及时地制约行政权的滥用。第四，公开竞争权。指公民对授益性行政权力的行使及结果进行公开、公平竞争的权利。如对某类行政许可，可能通过众多的公民以公开、公平竞争的方式取得，没有这种竞争方式，该类行政许可就不能实施。第五，自主选择权。指公民对是否与行政机关达成某种协议有自主选择的权利。主要适用于行政合同、行政委托等领域，公民的自主选择是行政合同、行政委托成立不可缺少的重要内容。换言之，是行政机关作出行政合同、行政委托的权力在完成运行上必备的构成条件。这种权利与行政权力是融为一体的，对于行政权运作的制约作用是显而易见的。
权利主体间的权利其次，权利主体间的权利联合。联合可分为权利者与权利者之间的权利联合和权利者与权力者之间的权利联合，内容上包括相同权利的联合与相异权利的联合。权利主体间的权利联合要受各权利主体有联合意思这个条件的限制。第一，权利者与
权利者之间的权利联合。主要体现为相同权利的联合，这往往受同一利益或意思所驱使。相同权利的联合在社会生活中早已有之，而且有些权利的行使必须以权利联合为基础，否则很难达到目的。如结社、集会、游行、示威等。这些权利的行使往往力量很大，对权力者的震动和影响也大，能有效地制约权力。目前，相同权利的联合主要限于这些活动，范围相对过窄，应扩展权利的联合范围，如公民人身权的联合、对国家机关及其工作人员监督权的联合、文化教育权的联合等。第二，权利者与权力者之间的联合。每一个权力者同时也是权利者，权利者与权力者之间的权利联合主要表现为相异权利的联合，（当然也会有相同权利的联合），这是
因为权利者与权力者之间相同权利联合的可能性相对很小，权力者在已握有权的情况下，其追求的目标往往与权利者追求的目标不一样；但并不是说权力者与权利者之间并无联合的可能，如权力者可通过权利者制约其他权力者而达到目的。权力者与权利者联合的方式不同于权利者与权利者之间的联合，它可以是权利与权利的联合，也可能是权力与权利的联合，其中前者又是相异权利的联合，形成权利群以制约权力。不过，这种权利群制约权力有一个突出的特点，就是对其他权力者的制约，而对联合体中的权力者不起作用。但无论如何，这种权利群的形成同样可以有力地制约权力，在某种程度上比权利者之间的权利联合更具威力，这是因为权力者更熟悉和了解有关公共权力的信息，熟知公共权力的运作程序。如公民受到行政机关不法行为的侵害，该公民主张申诉权利，该行政机关的某公务人员可能熟知作出该不法行为的有关信息，即可主张他作为公民所享有的检举、揭发权利。受害公民的申诉权利与该公务人员的检举权利联合，将会有力地纠正权力的不法行使。
参考文献】【
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（责任编辑：高静）
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