中国旅游发展笔谈
——旅游管理体制改革（一）
Doi:10.3969/j.issn.1002－5006.2014.09.001
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□□□□□邵琪伟中国建设成世界旅游强国需要解决的十个问题宋瑞旅游行政管理体制改革的背景与重点刘庆余从“旅游管理”到“旅游治理”——旅游管理体制改革的新视野胡抚生地方旅游行政管理体制改革应加快职能的转变蒋依依，杨劲松以免税为主导的旅游购物政策创新破解旅游服务贸易逆差的扩大化季琦移动互联网时代的品牌塑造
代信息技术加强对传统旅游业各要素的改造。传统的“吃住行游购娱”各要素，都可以通过信息技术注入现代元素。要积极培育以现代信息技术为依托的新业态，继续发展在线旅游。要以智慧旅游为载体，进一步提升信息技术在旅游业应用的广度和深度，使旅游企业的经营活动全面信息化、智能化，使在线旅游业务在旅游产业中的比重明显提升，使旅游行业管理和旅游公共服务信息化水平明显提高，形成一大批引领作用强、示范意义突出的智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游企业。
三、提高旅游业的可持续发展能力要大力促进旅游市场持续增长、产业规模扩大与资源环境保护的协调。旅游业发展一定要在满足当代人需求的同时，为子孙后代留下可持续发展的“绿色银行”。一方面，要抓住居民消费升级的机遇，致力于满足人民群众日益增长的旅游需求，持续扩大产业规模。在这一过程中要注重本地居民的参与，让老百姓能够共享旅游发展成果。另一方面，要加大资源环境保护力度，真正把旅游业建设成为资源节约、环境友好型产业。2013年4月，习近平总书记在海南视察时指出，“13亿中国人应该有环境优美、适宜度假的地方”，强调“青山绿水、碧海蓝天是建设国际旅游岛的最大本钱，必须倍加珍爱、精心呵护”；2013年9月，他在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时又指出，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”习总书记的讲话深刻阐述了旅游发展和资源环境保护的关系。自然资源和人文资源是旅游业赖以生存的“饭碗”，破坏
中国建设成世界旅游强国需要解决的十个问题
邵琪伟
（国家旅游局，北京100740）
经过改革开放以来30多年的发展，中国已经实现了从旅游资源大国向世界旅游大国的历史转变，今后相当一段时期发展的主要任务，是在“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意度的现代服务业”的基础上，建设世界旅游强国。为实现这个目标，初步考虑，有十个重点问题需要解决。
一、把旅游业建设成为名副其实的战略性支柱产业
要大力推进旅游业与三次产业融合发展，在融合发展中实现旅游业自身产业规模的扩大并更好地发挥旅游业的综合带动作用。与第一产业融合，重点是发展乡村旅游，包括在全国发展有特色的农家乐、牧家乐、渔家乐、藏家乐，发展一批特色旅游村镇；与第二产业的融合，重点是发展旅游装备制造业，包括大型旅游装备如邮轮游艇、旅游房车、旅游直升机、大型游乐设施，旅游用品如宾馆饭店用品、海洋旅游用品、高尔夫用品、冰雪旅游用品、户外旅游用品，以及旅游工艺品和纪念品；与第三产业的融合，重点是与交通运输业、文化产业、体育产业、金融业、信息产业、物流业、会展业、健康服务业、养老产业等融合发展。
二、把旅游业培育成为名副其实的现代服务业要加强现代科技特别是信息技术在旅游业中的运用，全面提升旅游业的现代化水平。要利用现
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资源、破坏环境就是砸自己的“饭碗”。在旅游业发展中，必须坚决贯彻开发与保护并重，开发服从保护的原则。在规划中，要充分体现对资源和环境严格保护的要求；在建设中，要注重建筑与环境的协调；在经营中，要绿色经营、低碳发展。
四、培育具有国际竞争力的旅游市场主体世界旅游强国需要世界旅游强企，必须要发展一批竞争力强的市场主体。要支持旅游企业做大做强。积极引导和扶持新的创新主体，积极帮助传统业态向市场化、现代化过渡，支持有条件的旅游企业“走出去”，推动旅游产业国际化布局。进一步完善市场规则，营造公平开放透明的市场竞争环境，加强市场监管，通过有序的市场竞争，形成一批真正有国际竞争力的旅游市场主体。推动旅游市场向社会资本全面开放，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
五、进一步优化旅游产业内部结构
我国旅游业已经形成坚实的产业基础和比较完整的产业体系，但是与日益变化的市场需求相比，旅游产业结构特别是内部结构还存在不适应的地方。要以市场需求为导向，进一步优化旅游产业的内部结构。在饭店业领域，形成高中低端合理配套的内部结构。当前，有些地方不切实际、盲目上五星级饭店，既加剧了旅游饭店市场的恶性竞争，也造成了较大的资源浪费。要根据市场的需求和区位特点，规划建设不同等级的星级饭店。同时，要推动度假型、商务型等各类星级饭店的发展以及特色精品主题酒店发展。在旅行社领域，鼓励大型企业规模化、中型企业专业化、小型企业特色化发展，逐步建立起合理分工的批零体系。在旅游景区领域，大力发展休闲度假类型的旅游区，形成观光和休闲度假并重的旅游产品体系。
六、全面提升旅游业发展质量效益
我国旅游业发展总体上还比较粗放，普遍存在重建设、轻管理，重硬件、轻软件，重规模、轻品质，重开发、轻保护等问题，旅游市场秩序和服务质量与人民群众的新期待还有较大差距。要转变旅游业发展方式，走内涵式发展道路。抓好《旅游法》的贯彻落实，下大力气解决游客反应强烈的欺客宰客、强迫消费、部分景区门票价格高、旅游安全等热点问题，优化旅游市场秩序。推动游客满意度指标纳入各级政府质量工作考核指标体系，通过游客评价的“倒逼机制”，促进旅游目的地改善旅游环境，提升旅游服务品质，进一步提高游客满意度。在努
力提高旅游业质量效益的同时，自觉服务于经济、政治、社会、文化、生态文明建设大局，发挥旅游业的综合效益。
七、构建较为完整的旅游法律和政策体系从世界旅游强国的发展经验来看，均有较为完备的旅游法律和政策体系作为支撑。我国旅游法律和政策体系建设取得了长足进步，逐步形成了以《旅游法》为核心的旅游法律法规体系和更加有利、更加公平的旅游产业发展政策环境。下一步需要围绕《旅游法》的贯彻落实，制定或修订《出境旅游条例》《旅游安全管理办法》《景区开放办法》《旅游景区游客承载量核定工作导则》《旅游规划办法》《境外宣传与推广工作管理办法》等配套法规制度，不断完善旅游业发展的法制环境。同时，积极协调相关部门，从财政、税收、金融、土地、签证、投资、人才等领域入手，加强政策之间的衔接、协调和推动实施，完善与旅游业发展相关的各类政策，形成综合性的旅游政策框架体系。
八、形成较为完整的旅游教育体系和建设较高素质的旅游人才队伍
我国旅游教育体系逐步成熟，已建立起培养专科、本科、研究生（包括硕士和博士）的旅游专业体系，旅游职业教育体系也日趋完善，各类旅游人才队伍不断壮大，形成了一定的规模优势。但人才总量与发展需求之间仍存在较大缺口，高层次人才和富有经验的各类管理人才匮乏，人才平均素质偏低，旅游教育支撑不足的问题也比较突出。今后要重点围绕建设旅游强国的目标，创新人才培养机制，加强旅游产学研合作，加快各类旅游人才的培养。以旅游经营管理人才、旅游行政管理人才、旅游服务人才、导游人才、旅游开发建设人才等为重点，建设一支高素质旅游业人才队伍。同时，要从法制和政策上，为旅游人才全面发展提供制度保障，优化人才发展环境。包括促进人才资源在城乡、区域、行业之间合理流动和科学配置，加强人才激励保障机制建设，鼓励各类人才在旅游行业就业创业，建立健全旅游职业资格和职称制度等。
九、提升国家旅游形象和在世界旅游业发展中的地位
我国已经成为世界第一大出境旅游国，拥有世界最大的国内旅游市场，但是入境旅游近年来有所下降，国家旅游形象还需要进一步提升。今后一段时期，着要在认真研究国内外发展经验的基础上，
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手编制国家入境旅游发展的战略规划，积极推动入境游的平稳增长。要深入挖掘中国旅游的特点，推出既传统、又现代，既有文化魅力，又有自然风光的国家旅游形象。加强与宣传、外交、文化、新闻出版等部门的合作，推动将国家旅游形象作为国家形象的重要载体。加大投入，打造丝绸之路旅游带、长江旅游带、黄河旅游带、香格里拉旅游线、环渤海旅游线、长江三角洲旅游线、珠江三角洲旅游线等国家旅游精品线路。创新旅游宣传推广方式，注重各种新媒体的应用，充分发挥专业机构的积极性和主动性，提升宣传推广效果。与相关部门共同研究并逐步推动实行离境免退税政策，实施签证便利化政策等具有综合效应的入境旅游政策。
十、增强在旅游发展中的全球话语权和规则制定权
近年来，我国旅游业在国际事务中的影响力逐步增强，但在国际话语权和规则制定权方面还有很大提升空间。要加强对全球旅游业发展状况与趋势及其对我国旅游业影响的传导机制研究，主动站在国际旅游发展视角制定我国旅游业特别是入境旅游的发展战略。积极参与国际组织活动，扩大中国在国际旅游组织中的影响力。同时，支持总部设在北京的世界旅游城市联合会等国际性机构发展。借助出境旅游快速增长的市场力量，建立基于中国出境市场需求的商业体系，以及保护出境游客的民事权利和品质诉求的国际合作机制，使出境旅游在国际合作中发挥更加积极的作用。
（作者系国家旅游局局长）
旧有行政管理体制提出新的挑战。如果说过去30多年里，我国旅游行政管理始终面临“小马拉大车”的窘境，那么在个性化、散客化、体验化、网络化成为大众旅游行为之普遍特征的今天，在产业融合、无边界化、多业共生、混业发展成为旅游供给体系创新发展之核心推力的当下，旅游行政管理部门应该以何为辕，来拉好这个规模越来越庞大、影响越来越综合、构成越来越复杂、结构越来越多样、越来越多元的“大车”？如何解决与旅游需求相关的带薪假期、游客权益维护等问题以及旅游供给中的传统自然资源多头管理、新兴旅游业态多元交叉等问题？这些都成为当前旅游行政管理部门面临的棘手问题。总之，日益分散、多元、交叉的旅游发展实践向相对单一、固化和有限的行政管理体制提出了新的挑战，需要进一步的改革。
二、全面深化改革提出了新要求
经济体制改革的核心问题是如何处理好政府和市场的关系。十八届三中全会（2013年11月）提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。纵观目前的旅游发展，资本、劳动力、技术、管理等要素资源基本已经实现了按照市场规律进行配置，十八届三中全会以来，农村集体土地等要素的配置也逐步朝着市场化的方向迈进。因此，尽管还不能轻易断言市场已经在旅游发展的资源配置中起到了决定性作用，但其市场化程度已然相对较高。这是旅游业的本性所决定的。值得注意的是，与“使市场在资源配置中起决定性作用”相对应，“更好发挥政府作用”这一命题却并未在旅游界内引起足够的重视。从20世纪90年代中后期对旅游发展“政府主导”模式争论至今，这一问题始终没有得到全面、系统的解答，而且在今天又具有了新的时代内涵和目标任务。简单而言，政府在旅游发展中的职能大体可归结为如下几个方面：一是制定总体规划，包括制定旅游发展总体战略、五年计划、中短期规划、专项计划等；二是实现市场监管，包括制定市场准入、市场规则，健全法律法规、制度和标准等；三是提供公共服务，包括与人们旅游活动密切相关的、市场所不愿或不能提供的公共设施和公共服务等；四是履行公共职责，承担和支持环境保护、文化保护、目的地对外营销等具有正外部性的工作。上述四方面职能中，除了总体规划布局外，大多都存在一定程度的缺位和不足。
面对两个背景，未来的旅游行政管理体制改革
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旅游行政管理体制改革的背景与重点宋瑞
（中国社会科学院旅游研究中心，北京100836）
改革是永恒的主题。自改革开放以来，旅游行政管理体制改革始终与我国经济体制改革同步。在全面深化改革的背景下，旅游行政管理体制改革再次被提上议事日程。除了社会经济发展大背景之外，当前有两个背景尤其值得关注。
一、旅游发展实践提出了新挑战
人类旅游活动以及围绕它所形成的政治、经济、社会、文化、生态现象，极具综合性和创新性。旅游自身的发展及其在社会经济中核心功能的变化，产业结构、组织形式、存在样态的革新，不断向
中国旅游发展笔谈
——旅游管理体制改革（一）
Doi:10.3969/j.issn.1002－5006.2014.09.001
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□□□□□邵琪伟中国建设成世界旅游强国需要解决的十个问题宋瑞旅游行政管理体制改革的背景与重点刘庆余从“旅游管理”到“旅游治理”——旅游管理体制改革的新视野胡抚生地方旅游行政管理体制改革应加快职能的转变蒋依依，杨劲松以免税为主导的旅游购物政策创新破解旅游服务贸易逆差的扩大化季琦移动互联网时代的品牌塑造
代信息技术加强对传统旅游业各要素的改造。传统的“吃住行游购娱”各要素，都可以通过信息技术注入现代元素。要积极培育以现代信息技术为依托的新业态，继续发展在线旅游。要以智慧旅游为载体，进一步提升信息技术在旅游业应用的广度和深度，使旅游企业的经营活动全面信息化、智能化，使在线旅游业务在旅游产业中的比重明显提升，使旅游行业管理和旅游公共服务信息化水平明显提高，形成一大批引领作用强、示范意义突出的智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游企业。
三、提高旅游业的可持续发展能力要大力促进旅游市场持续增长、产业规模扩大与资源环境保护的协调。旅游业发展一定要在满足当代人需求的同时，为子孙后代留下可持续发展的“绿色银行”。一方面，要抓住居民消费升级的机遇，致力于满足人民群众日益增长的旅游需求，持续扩大产业规模。在这一过程中要注重本地居民的参与，让老百姓能够共享旅游发展成果。另一方面，要加大资源环境保护力度，真正把旅游业建设成为资源节约、环境友好型产业。2013年4月，习近平总书记在海南视察时指出，“13亿中国人应该有环境优美、适宜度假的地方”，强调“青山绿水、碧海蓝天是建设国际旅游岛的最大本钱，必须倍加珍爱、精心呵护”；2013年9月，他在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时又指出，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”习总书记的讲话深刻阐述了旅游发展和资源环境保护的关系。自然资源和人文资源是旅游业赖以生存的“饭碗”，破坏
中国建设成世界旅游强国需要解决的十个问题
邵琪伟
（国家旅游局，北京100740）
经过改革开放以来30多年的发展，中国已经实现了从旅游资源大国向世界旅游大国的历史转变，今后相当一段时期发展的主要任务，是在“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意度的现代服务业”的基础上，建设世界旅游强国。为实现这个目标，初步考虑，有十个重点问题需要解决。
一、把旅游业建设成为名副其实的战略性支柱产业
要大力推进旅游业与三次产业融合发展，在融合发展中实现旅游业自身产业规模的扩大并更好地发挥旅游业的综合带动作用。与第一产业融合，重点是发展乡村旅游，包括在全国发展有特色的农家乐、牧家乐、渔家乐、藏家乐，发展一批特色旅游村镇；与第二产业的融合，重点是发展旅游装备制造业，包括大型旅游装备如邮轮游艇、旅游房车、旅游直升机、大型游乐设施，旅游用品如宾馆饭店用品、海洋旅游用品、高尔夫用品、冰雪旅游用品、户外旅游用品，以及旅游工艺品和纪念品；与第三产业的融合，重点是与交通运输业、文化产业、体育产业、金融业、信息产业、物流业、会展业、健康服务业、养老产业等融合发展。
二、把旅游业培育成为名副其实的现代服务业要加强现代科技特别是信息技术在旅游业中的运用，全面提升旅游业的现代化水平。要利用现
⋅3⋅
资源、破坏环境就是砸自己的“饭碗”。在旅游业发展中，必须坚决贯彻开发与保护并重，开发服从保护的原则。在规划中，要充分体现对资源和环境严格保护的要求；在建设中，要注重建筑与环境的协调；在经营中，要绿色经营、低碳发展。
四、培育具有国际竞争力的旅游市场主体世界旅游强国需要世界旅游强企，必须要发展一批竞争力强的市场主体。要支持旅游企业做大做强。积极引导和扶持新的创新主体，积极帮助传统业态向市场化、现代化过渡，支持有条件的旅游企业“走出去”，推动旅游产业国际化布局。进一步完善市场规则，营造公平开放透明的市场竞争环境，加强市场监管，通过有序的市场竞争，形成一批真正有国际竞争力的旅游市场主体。推动旅游市场向社会资本全面开放，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
五、进一步优化旅游产业内部结构
我国旅游业已经形成坚实的产业基础和比较完整的产业体系，但是与日益变化的市场需求相比，旅游产业结构特别是内部结构还存在不适应的地方。要以市场需求为导向，进一步优化旅游产业的内部结构。在饭店业领域，形成高中低端合理配套的内部结构。当前，有些地方不切实际、盲目上五星级饭店，既加剧了旅游饭店市场的恶性竞争，也造成了较大的资源浪费。要根据市场的需求和区位特点，规划建设不同等级的星级饭店。同时，要推动度假型、商务型等各类星级饭店的发展以及特色精品主题酒店发展。在旅行社领域，鼓励大型企业规模化、中型企业专业化、小型企业特色化发展，逐步建立起合理分工的批零体系。在旅游景区领域，大力发展休闲度假类型的旅游区，形成观光和休闲度假并重的旅游产品体系。
六、全面提升旅游业发展质量效益
我国旅游业发展总体上还比较粗放，普遍存在重建设、轻管理，重硬件、轻软件，重规模、轻品质，重开发、轻保护等问题，旅游市场秩序和服务质量与人民群众的新期待还有较大差距。要转变旅游业发展方式，走内涵式发展道路。抓好《旅游法》的贯彻落实，下大力气解决游客反应强烈的欺客宰客、强迫消费、部分景区门票价格高、旅游安全等热点问题，优化旅游市场秩序。推动游客满意度指标纳入各级政府质量工作考核指标体系，通过游客评价的“倒逼机制”，促进旅游目的地改善旅游环境，提升旅游服务品质，进一步提高游客满意度。在努
力提高旅游业质量效益的同时，自觉服务于经济、政治、社会、文化、生态文明建设大局，发挥旅游业的综合效益。
七、构建较为完整的旅游法律和政策体系从世界旅游强国的发展经验来看，均有较为完备的旅游法律和政策体系作为支撑。我国旅游法律和政策体系建设取得了长足进步，逐步形成了以《旅游法》为核心的旅游法律法规体系和更加有利、更加公平的旅游产业发展政策环境。下一步需要围绕《旅游法》的贯彻落实，制定或修订《出境旅游条例》《旅游安全管理办法》《景区开放办法》《旅游景区游客承载量核定工作导则》《旅游规划办法》《境外宣传与推广工作管理办法》等配套法规制度，不断完善旅游业发展的法制环境。同时，积极协调相关部门，从财政、税收、金融、土地、签证、投资、人才等领域入手，加强政策之间的衔接、协调和推动实施，完善与旅游业发展相关的各类政策，形成综合性的旅游政策框架体系。
八、形成较为完整的旅游教育体系和建设较高素质的旅游人才队伍
我国旅游教育体系逐步成熟，已建立起培养专科、本科、研究生（包括硕士和博士）的旅游专业体系，旅游职业教育体系也日趋完善，各类旅游人才队伍不断壮大，形成了一定的规模优势。但人才总量与发展需求之间仍存在较大缺口，高层次人才和富有经验的各类管理人才匮乏，人才平均素质偏低，旅游教育支撑不足的问题也比较突出。今后要重点围绕建设旅游强国的目标，创新人才培养机制，加强旅游产学研合作，加快各类旅游人才的培养。以旅游经营管理人才、旅游行政管理人才、旅游服务人才、导游人才、旅游开发建设人才等为重点，建设一支高素质旅游业人才队伍。同时，要从法制和政策上，为旅游人才全面发展提供制度保障，优化人才发展环境。包括促进人才资源在城乡、区域、行业之间合理流动和科学配置，加强人才激励保障机制建设，鼓励各类人才在旅游行业就业创业，建立健全旅游职业资格和职称制度等。
九、提升国家旅游形象和在世界旅游业发展中的地位
我国已经成为世界第一大出境旅游国，拥有世界最大的国内旅游市场，但是入境旅游近年来有所下降，国家旅游形象还需要进一步提升。今后一段时期，着要在认真研究国内外发展经验的基础上，
⋅4⋅
手编制国家入境旅游发展的战略规划，积极推动入境游的平稳增长。要深入挖掘中国旅游的特点，推出既传统、又现代，既有文化魅力，又有自然风光的国家旅游形象。加强与宣传、外交、文化、新闻出版等部门的合作，推动将国家旅游形象作为国家形象的重要载体。加大投入，打造丝绸之路旅游带、长江旅游带、黄河旅游带、香格里拉旅游线、环渤海旅游线、长江三角洲旅游线、珠江三角洲旅游线等国家旅游精品线路。创新旅游宣传推广方式，注重各种新媒体的应用，充分发挥专业机构的积极性和主动性，提升宣传推广效果。与相关部门共同研究并逐步推动实行离境免退税政策，实施签证便利化政策等具有综合效应的入境旅游政策。
十、增强在旅游发展中的全球话语权和规则制定权
近年来，我国旅游业在国际事务中的影响力逐步增强，但在国际话语权和规则制定权方面还有很大提升空间。要加强对全球旅游业发展状况与趋势及其对我国旅游业影响的传导机制研究，主动站在国际旅游发展视角制定我国旅游业特别是入境旅游的发展战略。积极参与国际组织活动，扩大中国在国际旅游组织中的影响力。同时，支持总部设在北京的世界旅游城市联合会等国际性机构发展。借助出境旅游快速增长的市场力量，建立基于中国出境市场需求的商业体系，以及保护出境游客的民事权利和品质诉求的国际合作机制，使出境旅游在国际合作中发挥更加积极的作用。
（作者系国家旅游局局长）
旧有行政管理体制提出新的挑战。如果说过去30多年里，我国旅游行政管理始终面临“小马拉大车”的窘境，那么在个性化、散客化、体验化、网络化成为大众旅游行为之普遍特征的今天，在产业融合、无边界化、多业共生、混业发展成为旅游供给体系创新发展之核心推力的当下，旅游行政管理部门应该以何为辕，来拉好这个规模越来越庞大、影响越来越综合、构成越来越复杂、结构越来越多样、越来越多元的“大车”？如何解决与旅游需求相关的带薪假期、游客权益维护等问题以及旅游供给中的传统自然资源多头管理、新兴旅游业态多元交叉等问题？这些都成为当前旅游行政管理部门面临的棘手问题。总之，日益分散、多元、交叉的旅游发展实践向相对单一、固化和有限的行政管理体制提出了新的挑战，需要进一步的改革。
二、全面深化改革提出了新要求
经济体制改革的核心问题是如何处理好政府和市场的关系。十八届三中全会（2013年11月）提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。纵观目前的旅游发展，资本、劳动力、技术、管理等要素资源基本已经实现了按照市场规律进行配置，十八届三中全会以来，农村集体土地等要素的配置也逐步朝着市场化的方向迈进。因此，尽管还不能轻易断言市场已经在旅游发展的资源配置中起到了决定性作用，但其市场化程度已然相对较高。这是旅游业的本性所决定的。值得注意的是，与“使市场在资源配置中起决定性作用”相对应，“更好发挥政府作用”这一命题却并未在旅游界内引起足够的重视。从20世纪90年代中后期对旅游发展“政府主导”模式争论至今，这一问题始终没有得到全面、系统的解答，而且在今天又具有了新的时代内涵和目标任务。简单而言，政府在旅游发展中的职能大体可归结为如下几个方面：一是制定总体规划，包括制定旅游发展总体战略、五年计划、中短期规划、专项计划等；二是实现市场监管，包括制定市场准入、市场规则，健全法律法规、制度和标准等；三是提供公共服务，包括与人们旅游活动密切相关的、市场所不愿或不能提供的公共设施和公共服务等；四是履行公共职责，承担和支持环境保护、文化保护、目的地对外营销等具有正外部性的工作。上述四方面职能中，除了总体规划布局外，大多都存在一定程度的缺位和不足。
面对两个背景，未来的旅游行政管理体制改革
⋅5⋅
旅游行政管理体制改革的背景与重点宋瑞
（中国社会科学院旅游研究中心，北京100836）
改革是永恒的主题。自改革开放以来，旅游行政管理体制改革始终与我国经济体制改革同步。在全面深化改革的背景下，旅游行政管理体制改革再次被提上议事日程。除了社会经济发展大背景之外，当前有两个背景尤其值得关注。
一、旅游发展实践提出了新挑战
人类旅游活动以及围绕它所形成的政治、经济、社会、文化、生态现象，极具综合性和创新性。旅游自身的发展及其在社会经济中核心功能的变化，产业结构、组织形式、存在样态的革新，不断向