中国民航人要为建设民航强国而努力奋斗
今年的全国民航工作会议，是我国民航发展史上召开的一次重要会议。上午，王昌顺副局长、李健副局长分别作了很好的报告，各单位要落实好各项要求。下午，中共中央政治局委员、国务院副总理张德江同志将做重要讲话，我们要认真学习领会，切实抓好贯彻落实。
这次工作会议，我重点讲一讲建设民航强国问题。大家知道，中央始终高度重视加强基础产业建设，加快发展综合运输体系。民航业是国民经济的重要基础产业，是综合交通运输体系的有机组成部分，其发达程度体现了国家的综合实力和现代化水平。现在，我国已成为名副其实的民航大国，具备了实现由“大”向“强”跨越的内在条件。站在新的历史起点上，我们应该从关系我国经济社会发展全局的高度，充分认识民航业的战略地位和作用，统筹规划，全面推进建设民航强国战略的实施。
这次会上，我们向与会人员印发了《建设民航强国的战略构想》（讨论稿）。这是去年以来课题组专家、民航局机关同志的研究成果，民航局党组多次组织研讨。希望大家认真思考，充分讨论，积极建言献策，以便使这个战略构想更充实，更完善，更切合实际，更富有指导意义，从而更好地统一思想认识，明确我国民航业未来发展方向，引领全行业实现又好又快发展，激励中国民航人为实现建设民航强国宏伟目标而努力奋斗。下面，我从四个方面谈一些思考和认识。
一、深刻认识民航在国家发展中的战略地位和作用，以高度的责任感和使命感推进民航强国建设
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按照马克思主义的哲学思想，分析问题和认识问题要从需要与可能、理想与现实两个方面去把握。通过辩证思维、深入思考，我们认为，建设民航强国不但有其必要性与紧迫性，而且有其可能性与现实性。充分认识建设民航强国的必要性与紧迫性，就是要增强责任感、使命感，树立远大的理想抱负；充分认识建设民航强国的可能性与现实性，就是要增强信心，坚定意志，扎扎实实推进民航强国建设。
（一）要深刻认识民航在国家发展中的战略地位和作用。
不同交通运输方式的演变过程，与人类文明、社会进步、经济发展、科技创新有着密切的互动关系。在现代综合交通运输体系中，航空运输以安全、快捷、通达、舒适的独特优势，不仅确立了独立的产业地位，而且成为国家战略性先导性产业。
民航是经济全球化的主流形态和主导模式，是区域经济发展和产业升级的驱动力。过去，人们常常讲，要致富先修路！现在是，要开放上民航！事实上，在经济全球化背景下，航空运输不再仅仅是一种交通运输方式，而且成为区域经济融入全球经济的最佳通道。航空运输还改善了投资环境，优化了地区经济结构，带动了产业升级和服务业发展，营造了区域经济与国际市场的无障碍运输环境，增加了地区就业机会，因而是区域经济和城市竞争力的重要组成部分。统计表明，民航投入与国民经济回报大约是1∶8的关系。尤其是大型国际枢纽机场已突破了单一运输功能，通过与多种产业有机结合，形成带动力和辐射力极强的“临空经济区”，成为区域经济发展的“发动机”。这几年来，各级政府更加重视发展民航业，建设机场的热情高涨，特别看重开辟国内主要城市尤其是国际航线航班，说明民航业的作用在增强。
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民航是促进老少边穷地区发展的重要力量，是维护国家统一和民族团结的粘合剂。我国地域辽阔，发展很不平衡，特别是老少边穷地区，交通不便往往是制约其发展的瓶颈，因而发展民航便成为更好的选择。尤其是发展西部民航事业，不仅对提升人民生活质量、缩小我国地区差别有着极为重要作用，而且对维护社会稳定、促进民族团结具有重要的战略意义。与此同时，我国还面临维护国家领土完整、实现祖国和平统一的重大考验。在缓和两岸关系、促进祖国和平统一的进程中，民航作为重要桥梁和渠道，发挥着独特作用。从台商节日包机、周末包机、空中双向直达航路开通、常态包机，到开放旅游、实现两岸三通，双方缓和紧张局势，加深了相互了解和政治互信。在沟通、促进和发展两岸关系中，民航业已经并将进一步发挥更加重要的作用。
民航是国家国防和经济等安全的可靠保障，是抢险救灾和应对突发事件的生力军。民航业具有准军事性质，是国家空中力量的重要组成部分。一旦发生紧急事件或战争，航空运输是军事后勤的重要支撑，是部队快速机动、运送和补给物资装备、运送伤病员等的重要手段。因此，在现代战争中，民用飞机、机场、设施、空地勤人员是军事实力的一部分，空中交通管理系统是国家防空作战体系的重要组成部分。与此同时，航空运输具有快速机动的特点，是抢险救灾、应对突发事件的空中桥梁。应对2008年年初南方部分地区的冰冻灾害、“3〃14”拉萨暴力事件、“5〃12”抗震救灾以及去年的“7〃5”乌鲁木齐严重暴力犯罪事件等，民航发挥了重要作用。整个应对过程，既检验了民航的应急和国防动员能力，也更加说明民航的战略地位和作用。长期以来，在保障经济安全和空中通道通畅，维护国家形象、完成党和国家特殊任务等方面，民航都作出了重要的贡献。
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民航是世界不同文明沟通交流的重要桥梁，是实施全球政治外交战略的宝贵资源。在国家软实力的全球传播中，航空运输是一种新的高效率的文化交流通道，其发展水平关系到一个国家的政治声望和软实力。而在实施全球政治外交战略过程中，民航不仅仅是一种产业，还成为外交谈判的筹码、发展双边或多边关系的纽带。各国政府有时利用采购飞机、开辟航线、开放机场等，加强彼此间的政治互信和经贸联系。各主要国家与我国发展双边关系过程中，民航事务始终是一些国家非常关注并不断提及的议题。在推进区域合作方面，航空运输也是其中重要的合作内容。
民航是催生相关领域科技创新的需求导向，是国家航空产业化战略的积极参与者。民航业科技含量高、产业链条长，其中，现代航空器和空中交通管理系统，高度集成了大量先进科技。民航业的进一步发展，将为相关领域的科技创新提供广阔空间。特别是上游的航空制造业，因其产业链长，技术、资金、知识密集，可拉动材料、冶金、化工、机械制造、特种加工、电子、信息等产业的发展和创新，是一国经济发展的战略性行业以及先导性高技术产业，也是一国现代化、工业化、科学技术和综合国力的重要标志。世界主要大国一直把发展航空制造业列入国家战略。为避免关键科技长期受制于人，实现重大科技项目的突破，带动相关产业升级换代，研制大型飞机已列为我国的国家战略工程。制造大型飞机是一项复杂的系统工程，关键靠政府推动、市场拉动。而这其中的“拉动”，很大程度上取决于我国航空运输业的发展水平。建设民航强国，将有力支持我国实施航空产业化战略。
（二）要紧紧抓住建设民航强国的历史机遇。
改革开放以来，我国民航业快速发展，取得了长足进步，整体发展已站在一个新的历史起点上。特别是我国民航发展成为全球第二大航空运输系统，为 - 4 -
建设民航强国奠定了量的基础；基础设施建设和先进技术设备引进步伐加快，为建设民航强国提供了一定的物质条件；力求符合国际趋势并适合中国国情的民航政府管理体制初步建立，为建设民航强国提供了重要的制度保障；航空运输市场机制和多元化竞争格局基本形成，为建设民航强国提供了市场动力；航空安全管理不断创新、航空安全水平显著提升，为建设民航强国提供了安全基础。
更应该看到，从民航业发展角度看，我国是发展中的大国，疆域辽阔、人口众多、经济规模大，正处在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展阶段，发展民航的市场潜力十分巨大。尤其是未来一二十年，我国经济社会发展将发生非常巨大、非常深刻的变化，在世界舞台上的话语权和影响力将不断扩大，建设民航强国的机遇前所未有。
党中央确定全面建设小康社会奋斗目标，为民航业跨越式发展提供了沃土。改革开放30多年来，人民生活水平大幅度提高，城乡居民消费结构有了很大变化，目前正由生存型消费结构向发展享受型消费结构转变，其中，旅游、交通、通讯类消费上升最快。按照党中央确定的全面建设小康社会的奋斗目标，未来十几年，我国将进入消费结构快速升级时代。以旅游为例，目前，我国是全球第四大入境旅游接待国，亚洲最大的出境旅游客源国，形成了全球最大的国内旅游市场。据世界旅游组织预测，到2015年，我国将成为全球第一大入境旅游接待国、第四大出境旅游客源国。这将为我国民航发展，提供庞大的消费群体和广阔的市场空间。
党中央提出科学发展观，对民航业既提出了新的更高要求，也提供了新的发展契机。我国正加快转变经济发展方式，努力扩大内需。特别是不断优化经济结构，推动产业升级，制造业将向高端化方向发展；建立现代产业体系，服 - 5 -
务业比重将进一步上升，这些使民航业成为最直接的受益者。着力发展社会和文化事业，进一步扩大了民航业务领域，激发了新的航空运输需求。加快发展现代综合运输体系，更加重视提高资源利用效率、生态环境的保护，有利于发挥民航作为可持续绿色交通方式的固有优势，在综合交通运输体系中发挥更大的作用。
党中央提出构建社会主义和谐社会，为民航业营造了新的良好发展环境。逐步缩小城乡、区域发展差距，形成合理的收入分配格局，有利于开发新的市场、普及航空运输服务、缩小民航区域发展差距。我国综合国力的提高、财政收入的高速增长，各级财政支出结构由经济建设型财政向公共型财政转变，各级政府有能力推动公共服务的均等化，将进一步加大对包括民航在内的基础设施建设的投入。
党中央提出建设创新型国家，为民航业实现可持续发展提供了有力的科技支持。不断提高自主创新能力，尤其是航空工业科技成果的不断问世，国产大飞机项目、北斗二代卫星导航系统的上马，将有力地推动民航业相关领域创新，实现科技突破，为民航业提供具有竞争力的运输工具和配套系统。我国航空技术及相关科技的发展进步，将进一步促进民航业提高效率、降低成本。
（三）要正视建设民航强国面临的严峻挑战。
在看到有利条件的同时，也要看到不利因素。当前和今后一个时期，我国民航业面临着严峻挑战。这主要来自四个方面：
从参与国际市场竞争的实力看，我国民航因实力不强、竞争乏力，尚未摆脱被动局面。在经济全球化背景下，当国家之间经济实力、资源禀赋等相差悬殊时，各国所得到的利益实际上是不均等的。这几年来，世界民航强国借助于“天空开放”政策，不断扩张国际航空运输市场，获得了巨大的利益。相比而 - 6 -
言，我国航空运输业处于竞争劣势地位。在我国国际航空客运、货运两个市场，国外航空公司开辟航线、增加航班、投入运力的增长速度明显快于我国航空公司。在我国国际航空客运市场，由于我国航空公司总体规模偏小，加上国际航权资源分散，导致国际航线少而分散、全球覆盖能力较弱、与国内航线衔接性较差，直接影响了国际竞争力。即使在中美、中欧等主要国际航线市场上，由于投入运力不足，市场份额较少，赢利能力差，我国航空公司总体处于长期亏损状态。去年，审计署在三大航空集团审计时，专项调研了我国航空运输业国际竞争力不强等问题，调研报告引起了国务院领导和有关部门的高度重视。
与此同时，由于我国国际航空枢纽建设起步晚，周边的日本成田和关西、新加坡樟宜、泰国曼谷、韩国仁川机场，国际航空枢纽建设已形成规模优势，我国主要航空枢纽处于竞争劣势地位，分流了本属我国的中转客货资源。在我国航空货运市场，世界主要航空货运巨头的快递网络遍布我国众多城市，高价位的快件、包裹、电子元器件由外航主导的趋势越来越明显。我国航空货运企业总体实力差距比较大，存在被边缘化危险。中国是相对高增长的新兴经济体，世界主要航空公司对我国航空运输市场的争夺将进一步升级。
从国内其他交通运输方式发展趋势看，我国民航的国内市场受到切割。这几年来，我国高速公路快速发展，铁路先后七次提速，尤其是高速铁路建设，引起了社会的广泛关注。从总体发展趋势讲，各种运输方式各有优势，相互竞争会促使各自进一步清晰发展定位，找准目标市场，有利于推动现代综合交通运输体系建设。但国内市场毕竟是存在竞争的，需要引起高度重视的是，按照“十一五”规划，铁道部已开始实施“四纵四横”客运专线建设工程，同时加大了繁忙干线客货分线力度，这将覆盖我国东中南部经济发达地区和人口稠密 - 7 -
地区。这些地区是航空运输黄金航线主要集中区。时速高达300公里以上的高速铁路正式运行后，将对国内客运市场竞争格局产生比较深刻的影响。
从我国民航业发展的外部资源环境看，突出的是空域资源严重不足，这一问题越来越成为制约民航发展的瓶颈。民航仅使用了全国20%左右的空域，目前，三大机场的空域资源十分紧张，近20个机场的空域接近饱和。随着民航业的快速发展，民航需求与空域资源有限性之间的矛盾将日益突出。与此同时，低空空域开放进程缓慢，也极大地制约了通用航空的发展。国家对民航投资和政策配套不足，很大程度上讲，整个行业是依靠自身积累和银行贷款实现发展的。尤其是民航企业财务成本压力大、税费负担重、赢利能力弱，其资本结构、固定资产规模、投融资能力等，不能适应民航快速发展的需要。现行的海关、边防和检疫制度，不适应我国国际航空运输快速发展的需要，特别是建设国际航空枢纽，需要完善协调机制、形成配套政策支持。另外，我国国产干支线飞机的研制刚刚起步，通用飞机国产化率低、通航专用作业机型少，整个航空工业对航空运输、通用航空发展的支撑作用有待提升。社会发展的绿色环保趋势，也提高了建设民航强国的标准。
从我国民航业自身发展的诸多矛盾看，也影响着整体实力的全面增强。整个行业发展的协调性还不强，东、中、西部民航发展不平衡，支线航空、航空货运、国际航空、通用航空等发展相对滞后；发展的保障能力还不强、安全基础还不牢，存在基础设施、关键人才队伍和管理水平“三个跟不上”的矛盾。更重要的是，在今后较长时期内，面对不断增长的市场需求，内涵做强与外延做大，仍将是我国民航业面临的基本矛盾。
上述四个方面的挑战，对建设民航强国带来了不少困难，全行业必须具有忧患意识。然而，只要我们克服畏难情绪，勇敢面对，认识清醒，判断准确， - 8 -
决策正确，这些挑战不但是完全可以克服的，而且会成为激励建设民航强国的强大精神动力。
二、把握民航强国的发展规律和趋势，明确指导思想和奋斗目标，重点实施三大战略
所谓民航强国，是指民航业综合实力位居世界前列的国家，表现为民航业在国家经济社会发展中发挥战略作用，安全好，贡献大，运行品质高，具有很强的国际竞争力、影响力和创新能力。我想，民航强国的内涵丰富，不仅仅是“量大”，更重要的是“质强”。建设民航强国，要充分发挥后发优势，放眼世界，博采众长，科学参照，善于借鉴，避免决策失误，力争少走弯路、不走弯路，努力实现科学发展、跨越式发展，走出一条符合中国实际的建设民航强国之路。
（一）准确把握民航强国的发展规律和趋势。
上世纪80年代以来，受经济全球化、航空运输政策自由化以及向后工业化转变等因素的影响，世界民航业呈现出一些值得关注的重要特征和趋势，使得发展格局、利益获取方式，已经和正在发生着深刻变化，形成了以美国、德国为代表的综合性民航强国，以新加坡、荷兰为代表的国际运输实力突出的民航强国。这些民航强国之所以“强”，有许多值得研究的内在发展规律、值得关注的发展新趋势。其中，归纳起来主要有以下七方面：
一是民航发展与国民经济良性互动，发展民航业是国家（地区）的重要战略。鉴于民航在经济、政治、社会、军事、外交、文化等领域发挥着十分重要的作用，许多国家（地区）把民航业定位为战略性产业，把发展民航业上升为国家（地区）战略，使之成为本国（地区）在全球化过程中获取最大化利益的有力工具。比如，在世界民航业中，美国一直处于领先地位，这主要得益于美 - 9 -
国政府把“保持美国在全球航空业中的领导地位，提升空中交通容量，保证飞行安全，保护环境，保证国家防空，保卫国家安全”作为发展民航业的战略目标。欧盟也把发展民航业作为提高其全球竞争力、促进欧洲一体化的重要手段。上个世纪的“亚洲四小龙”，在短时间内实现经济腾飞，与其把发展民航业作为国家（地区）的发展战略密不可分。尤其新加坡，是一个“民航立国”的典型。近年来，海湾各国依靠雄厚的财力基础，采取政策措施支持民航业发展，使得该地区成为全球民航业发展最快的地区之一，极大地促进了旅游、金融和贸易的快速增长。
二是从国家利益最大化出发，推行有利于本国民航发展的政策。上世纪70年代后期，美国率先在国内航空运输市场实行“放松管制”政策，此后被绝大多数国家仿效。凭借本国民航的竞争优势，美国政府迅速在国际航空运输市场推行“天空开放”政策。值得注意的是，在推行“天空开放”过程中，像美国、欧盟国家这样的民航强国，通过力促其他国家向其开放航空市场，取得了航空运输霸主地位；像新加坡、荷兰这样的地域和人口小国，借助航空资源重新配臵、航空市场重新分割的良机，走出去谋求更大的发展空间；像以旅游业为经济支柱的泰国、阿联酋等国家，通过“天空开放”带动了旅游等相关产业的发展。近几年来，美国和欧盟已将“天空开放”确立为一项基本的对外经济贸易政策，在国际经济政治交往中，将其纳入双边和多边战略对话内容。其实质目的是，在经济全球化过程中，更多地获取航空运输上下游产业利益。截至2009年底，全球缔结了167份“天空开放”协定，涉及102个国家。
三是打造网络型航空公司以利竞争，航空公司联盟化和大型国际机场枢纽化成为趋势。航空运输业是典型的网络型产业，航线网络质量和运行效率，是决定航空公司竞争力的核心要素。各民航强国的骨干航空公司，普遍以航空联 - 10 -
盟、并购重组、企业交叉持股等手段扩展航线网络。星空联盟、天合联盟和寰宇一家这三大航空联盟，占据了全球客运航空市场80%的份额。全球航空运输市场竞争格局，已演变成为联盟与联盟、大型网络型航空公司网络与网络之间的竞争。与此同时，打造网络型航空公司，使大型国际机场成为重要的客运快速中转中心、集散中心和综合物流结点，也成为大势所趋。目前，在全球客运量中，全球前50位枢纽机场的比重已达到57%；在全球国际旅客中，全球前30位枢纽机场的比重已达到56%。因此，网络型航空公司和枢纽型机场，对行业资源的积聚、发散效应是巨大的，其发展趋势将影响全行业范围内各企业的战略发展取向，很大程度上将决定整个国家航空运输产业链的竞争优势。
四是由高端消费转向大众消费，低成本航空公司快速发展。上世纪70年代，低成本航空模式最先在美国出现，很快吸引了大量旅客，市场份额不断攀升，并席卷整个欧美航空运输业。顺应大众多样化的消费需求，世界各民航强国航空旅行已逐渐从豪华、奢侈型为主，向大众、经济型为主转变。从年人均乘飞机出行次数看，目前美国为1.78，欧洲主要民航强国也都在1.7次以上。尽管低成本航空的迅速兴起，大大加剧了市场竞争，然而，航空运输大众化发展方向得到了确立，“面向社会、服务大众”的产业价值得到了更加充分的体现。由此，低成本航空公司以性价比优势实现了快速发展，在全球范围内已成为一股不可小觑的力量，成为影响民航业发展的重要因素之一。
五是重视发展支线航空，普遍实施“国家基本航空服务计划”。在国家公共航空运输体系中，小型机场是“神经末梢”和基础节点，支线航空是“毛细血管”。综合实力强的民航强国，都具有发达的支线航空，这得益于这些国家政府的扶持政策。因为，即使像美国这样的发达国家，要实现支线航空的经济效益都是一个难题。特别是在日益激烈的市场竞争环境下，如果没有相应的补 - 11 -
贴机制，航空公司就没有经营支线航空的积极性，直接削弱了国家航线网络的通达性，中小城市居民也享受不到国家的基本航空服务。美国的“基本航空服务计划”等政策，明确了小社区最低的航空服务水平，并通过政府向承运人支付补贴形式予以保证。在欧盟的“公共服务义务”航线政策中，对承担公共服务责任、运营支线定期航班的航空公司，成员国可以给予这些航线最低3年的保护期和一定的补偿。与此同时，发达国家的干线和支线航空公司之间，还建立了紧密的战略合作关系，支线与干线航班紧密衔接，形成了大型国际枢纽、地区枢纽与小机场的分工合作、良性互动发展格局。
六是把通用航空作为整个民航发展的基础，普遍重视通用航空的发展。作为民航完整产业链重要组成部分的通用航空，为商业航空运输输送了大量的专业技术和管理人才，是整个民航业发展的基础，还拉动了其他行业的发展。国际上已把通用航空发展水平，作为衡量一个国家民航业强弱和经济社会发展水平的重要标志。据统计，美国目前拥有近22万架通用飞机，38万名通航飞行员，15000个通用航空机场，年飞行量超过2800万小时，每年创造了1500多亿美元的经济收入，提供就业岗位120多万个。加拿大约有3.1万架通用航空飞机。在发达国家，通用航空之所以一直呈蓬勃发展之势，既与旺盛的市场需求有关，也与政府的产业化发展政策密不可分。普遍的做法是，放开低空空域，保证一定比例的繁忙机场起降时刻给予通用航空运营，投资研发小型而且经济的通用航空器，鼓励建设固定维修基地（FBO）等基础设施。
七是民航与其他交通运输方式联动发展，打造现代综合交通运输体系。在发达国家，由于运输方式的多样化，运输过程的统一化，各种运输方式朝着分工协作、互为补充的综合运输体系方向发展。尤其是大型国际航空枢纽，一般都与高速公路网络、高速铁路网络和城市轨道交通相连接，形成了相互衔接、 - 12 -
优势互补的一体化综合交通体系，扩大了机场的辐射范围。许多国际性航空公司与高速铁路公司之间，还建立代码共享等方式的合作关系，大大方便了旅客出行换乘。
当然，世界民航强国的发展规律和趋势不仅仅包括以上七方面，像人文、科技、环保、便捷、经济等现代社会发展的共性内容，也是我们建设民航强国过程中应该关注的新趋势。
（二）建设民航强国的指导思想、基本原则和奋斗目标。
建设民航强国，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以持续安全为前提，以提升发展质量为核心，以创新为动力，以确立民航业在国家发展中的战略地位为突破口，坚持改革开放，加强统筹协调，完善体制机制，加快建设民航基础设施网络，努力构建具有中国特色的现代民用航空体系，全面提升我国民航业综合国际竞争实力，促进国家现代综合交通运输体系的进一步完善，为经济社会又好又快发展服务。
建设民航强国，一要坚持为国家总体战略服务，自觉服从服务于党和国家工作大局，进一步发挥好民航业在促进经济社会发展，维护国家利益、国家形象和经济安全等方面的重要作用。二要坚持“安全第一”、以人为本，重点提高从业人员综合素质，努力实现持续安全，整体提高行业运行效率，不断提升服务品质。三要坚持主动发展，积极谋划，加快推进民航各生产要素的建设，增强民航为国家经济社会发展的保障能力。四要坚持协调发展，突出统筹好东中西部、干线与支线、航空运输与通用航空、国内与国际航空、客运与货运等发展关系，实现航空公司、机场和空管系统的协调发展，更好地适应国家综合交通体系建设的需要。五要坚持可持续发展，主动适应低碳经济发展趋势，提高资源和能源利用效率，建设资源节约型和环境友好型民航。
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建设民航强国的战略目标是：到2020年，伴随我国全面建成小康社会，民航强国初步成形。到2030年，伴随着我国的新发展，全面建成安全、高效、优质、绿色的现代化民用航空体系，实现从民航大国到民航强国的历史性转变，成为引领世界民航发展的国家。围绕这一战略目标，战略步骤分两步走。第一步，从现在起到2020年，为全面强化基础阶段。第二步，从2020年到2030年，为全面提升飞跃阶段。到2030年，全面建成世界公认、可堪自豪的民航强国。
（三）要重点实施建设民航强国的三大战略。
推进民航强国建设，与民航业改革发展建设的各项工作密切相关。必须突出重点、寻求战略突破点，紧紧抓住事关民航强国建设，能统领我国民航业发展的全局性、长远性和基础性工作，形成全行业统一的战略意志行动。根据国民经济和社会发展以及参与国际竞争的需要，全行业要以不断夯实安全基础为重点，以拓展航空运输服务为基础，以提升国际竞争力为核心，重点推进持续安全、大众化、全球化等三大战略。
1.实施持续安全战略，就是始终把安全工作放在第一位，坚持用中国民航安全文化统一行业思想，通过强化职责，提升素质，完善法规，改进监管，改善设施装备，提高管理水平，使中国民航百万飞行小时事故率保持在航空界、政府和公众可接受的范围以内，实现持续安全发展。为此，要牢固坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，全面深入贯彻落实持续安全理念，加强理念、法规、队伍、责任体系建设，实施《国家航空安全纲要》（SSP），完善安全管理系统（SMS），提高持续安全发展的综合保障能力，使我国整体航空安全始终保持世界先进水平。
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初设的目标是：到2020年，航空安全基础比较稳固，航空安全达到或超过发达国家水平，其中，运输飞行每百万小时重大事故率低于0.15。到2030年，航空安全达到世界先进水平，其中，运输飞行每百万小时重大事故率不超过0.10。
2.实施大众化战略，就是民航要从提供高端性消费向满足大众经济型消费扩展，使社会大众能够享受到安全、便捷、经济的航空客货运服务，提高民航服务的覆盖能力，实现“县县通、及时达”。为此，要重点构建布局合理的机场网络体系、顺畅的公共航空运输体系、安全高效的空中交通管理体系、功能完善的通用航空体系，实施国家基本航空服务计划。其中，构建通达顺畅的公共航空运输体系，要积极发展空中客运快线，大力发展支线航空，推进低成本航空发展；要实现航空货运向现代物流转型，促进全社会物流的快速发展。通过实施大众化战略，使民航成为大众化出行方式。
初设的目标是：到2020年，力争满足旅客运输量约7亿人次的市场需求；民航开始成为大众化的出行方式，基本建立空中客运快线系统。到2030年，力争满足旅客运输量约15亿人次的市场需求；民航稳定成为大众化的出行方式；航空消费者对民航服务的满意度达到较高水平。
3.实施全球化战略，就是要充分利用全球化市场、全球化资源，为我国民航业开拓更广阔的发展空间，创造更有力的发展条件，提供更强大的发展动力。要重点加大力度“走出去”,使更多航班飞出去，构筑全球航线网络；更多资金投出去，形成国际竞争海外桥头堡；更多标准打出去，扩大国际影响力，为国家对外经济贸易政策和国际政治交往的总体战略服务。与此同时，要扩大和深化开放，加强与民航发达国家的交流与合作，把更多好的东西“引进来”，为我所用，实现引进消化吸收再创新。要参加国际组织有关民航公约、规章、 - 15 -
标准的制订，积极主动将我国民航自主创立的先进理念、先进做法、先进标准推向国际。
初设的目标是：到2020年，能够有效应对“天空开放”，国际竞争能力得到较大提高，国际客运周转量进入世界前3位，本国国际客运市场份额达到50%，部分航空运输服务达到先进国家水平。到2030年，我国航空运输市场规模位居世界第一，国际客运周转量进入世界前2位；我国航空公司国际市场份额位居世界前2位，其中本国国际市场份额达到60%以上；我国将有一家航空公司牵头组建全球航空联盟；航空运输服务质量位居世界前列，创新的航空运输服务模式或产品被其他国家采用。
三、突出加强全行业品质内涵建设，持续全面提升各运行主体的实力 在建设民航强国过程中，民航各企事业单位都发挥着各自的重要作用，其中，航空运输体系中的航空公司、机场、空管、服务保障等运行主体是主力军，航空公司又是排头兵；通用航空体系中的各运行主体，也发挥着不可或缺的基础支撑作用。要围绕全力支持我国航空公司做强做优做大，持续全面提升这些运行主体能力，形成航空公司强、机场强、空管强、服务保障强以及通用航空系统强，各运行主体相互支撑、战略协同力强的发展格局。
(一)全力支持我国航空公司做强做优做大，培育具有国际竞争力的大型网络型航空公司。
航空公司是整个航空运输产业链的主体。国内外民航业的发展经验告诉我们，航空公司强则民航业强，航空公司弱则民航业弱。很大程度上讲，航空公司的竞争力决定着全行业的整体竞争力，也决定着一国民航业的国际地位。具有强大国际竞争力的航空公司，应该成为我国建设民航强国的首要标志。这几年来，随着国家和民航改革的深入，包括航空公司在内，民航企业发展外部环 - 16 -
境尽管已经有了很大改善，但仍然存在不少问题，不利于我国航空公司经营发展、提升国际竞争力。要不断优化行业内外部环境，全力支持我国航空公司做强做优做大。
航空公司做强做优做大关键要练好“内功”。一家航空公司强不强，表现在许多方面。除具有一般实力强大企业的共性特征外，航空公司强的特征主要表现在安全水平高、战略定位准、网络规模大、运行效率高、服务质量优、抗风险能力强、盈利能力强等方面。目前，从整体情况看，我国航空公司还存在不少差距。各航空公司要坚持不懈练“内功”，不断夯实航空安全各项基础，确保航空运输始终处于安全、稳定的可控状态。要切实提升服务内在品质，使竞争手段从单纯的价格竞争，转变到以安全质量、航班正点率等服务水平为主的综合性竞争上来。与此同时，各航空公司要不断清晰战略发展思路，保持稳健发展速度，坚持围绕做强做优做大航空主业谋划产业布局，避免重大决策失误影响企业安全正常运行、危及社会公众利益。之所以提出这方面的要求，这是由航空公司所处的公众服务行业特性所决定的。
要优化我国航空公司的结构。目前，我国航空公司总体规模仍然偏小，还存在市场定位和战略同质化等问题，这是影响我国航空运输市场秩序和综合竞争实力的重要原因之一。而全球航空运输业已形成了以洲际网络型、区域型和低成本为主体的三种航空公司运营模式，且随着洲际网络型和低成本航空公司的发展，传统的区域型航空公司面临前狼后虎的困境，生存空间被进一步压缩的趋势明显。要通过政府引导、市场运作，推动联合重组，壮大企业规模，形成2至3家大型网络型航空公司。同时，要完善市场准入制度，适当提高注册资本金，完善扶持政策，大力发展支线航空公司，推进低成本航空公司发展。要鼓励大型航空公司和支线航空公司之间，建立股权和非股权联盟合作关系， - 17 -
形成分工合理、共同发展格局。要着力引导航空公司尽快形成差异化的市场和战略定位，打造具有不同运营模式的高品质航空公司。要着力发展货运航空，鼓励货运航空公司进行并购、重组和业务合作。到2030年，我国要拥有一个以上全球知名品牌的航空公司，综合实力进入世界前5名；形成一家有国际竞争力的航空货运公司，综合实力进入世界前5名。
要形成支持我国大型网络型航空公司构建全球航线网络的政策环境。长期以来，多家国内航空公司共飞同一条国际(地区)航线带来了种种问题。无序竞争、运力资源投入分散以及“内耗”，影响了我国三大国际航空枢纽建设的进程，大大削弱了我国民航业整体国际竞争力。而民航发达国家都把不同航线由不同航空公司分头经营，集中力量一致对外。要尽快完善国际航权分配机制，整合已有的国际航权资源，增强我国航空公司在中国至北美、欧洲等国际航线上的抗衡实力，确立我国航空公司在中国至南美、非洲等国际航线上具有主导的优势地位。在建设国际航空客货枢纽过程中，要鼓励和支持主基地航空公司开辟中远程国际客货运航线，增加航班班次，打造“航班波”，形成有利于构建枢纽网络的政策环境。对开辟独家经营的特殊政策性远程国际航线，民航局等相关部门将根据经营情况形成支持政策。要支持有能力的航空公司通过并购等方式，设立海外分支机构，建立海外航空枢纽节点。在航权开放方面，要服从国家外交政策大局，满足对外经济交往和人员往来需要，有效应对“天空开放”，根据国家实力对比，从我国航空公司国际竞争需要出发，加强总体政策研究，确定相应步骤、方式和进度，积极、渐进、有序、有保障地开放我国国际航空运输市场。
（二）着力构建布局合理的机场网络体系，培育具有国际竞争力的大型航空客货枢纽。
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机场作为民用航空运输和城市的重要基础设施，国家及区域综合交通运输体系的重要组成部分，具有广泛的社会和经济效应。衡量一家机场尤其是大型国际航空枢纽强不强，要考虑区位、所在地经济发展水平等因素，而安全服务设施全、航线连通性广、客货规模大、服务流程顺、运行效率高、运营成本低、应急救援能力强、地面交通方式多、整体环境优等，是机场强的主要特征。目前，我国机场整体发展与发达国家（地区）机场的差距还比较大，其中的原因是多方面的，主要是对机场定位不清、政府投资不足、管理体制不新。要认真贯彻落实《民用机场管理条例》，紧紧围绕公共基础设施定位，强化机场特别是大中型机场的公共基础设施服务功能，积极探索机场公益性设施和经营性设施分类管理的新模式，进一步推动机场由经营型向管理型转变，促进机场建设发展、提高运营管理水平。
要构建布局合理的机场网络体系。从整体看，目前我国机场建设和发展，还不能很好地满足经济社会发展和行业快速发展的需求。突出表现在机场总量不足，密度不高。从数量上看，我国20万以上人口的城市数已达800个以上，已有的166个民用机场，仅为城市总数的1/5。从密度上看，我国每10万平方公里1.6个民用机场，仅为美国的1/4；即使与印度和巴西相比，也相对偏低。目前，全国还有45%的县、38%的人口和18%的经济活动区不能得到航空运输服务。尤其是机场“东密西疏”的格局，与带动中西部地区经济社会发展的矛盾比较突出。与此同时，机场容量、功能不足。目前，我国近40个机场的设施容量，已经饱和或即将达到饱和状态，其中，9个大中型机场已经饱和，预计一两年内还有29个机场将达到饱和状态。同时，绝大多数大中型机场综合功能跟不上经济社会发展需要，一定程度上限制了民航和地区经济的发展，影响了安全运行和运输服务。今后几年，我国将加快机场建设步伐。到2020 - 19 -
年，我国机场布局基本完善，机场数量将达到240个以上。到2030年，我国机场数量及布局将进一步满足如下需求：在100公里范围内，全国95%以上的县级行政区、95%以上人口能得到航空运输服务，所服务区域内的国内生产总值达到全国总量的98%以上。
要培育具有国际竞争力的航空客货枢纽。我国经济已逐步融入世界经济一体化进程之中，确保人流和物流快速流动，需要在我国重要政治经济中心城市，搭建能与世界主要经济体平等对话的航空运输网络平台，必然要加快建设大型国际航空枢纽港。这对建设民航强国至关重要，有利于形成布局合理、规模适当、层次分明、功能完善的现代化民用机场体系。目前，我国前30位机场的旅客运输量比例接近90%，中小机场业务量则相对不足，且客流量主要集中于东部，这与我国区域间经济发展不平衡有着密切的关系。这几年来，我们的政策重点向中西部和中小机场倾斜，结合应对国际金融危机，还出台了中小机场、支线航空以及基建贷款利息补贴等办法，各项政策的综合效应开始显现。其中，从去年旅客运输增长速度看，中西部快于东部，中小机场快于干线机场，干线机场快于大型枢纽机场。为进一步促进民航区域平衡发展，今年还将出台促进新疆、西藏民航发展意见，鼓励、支持航空公司在新疆、西藏、内蒙古、宁夏、青海五省（区）增加运力投入，设立航空公司（分公司），新增国内国际航线航班。在加大政策支持力度的同时，我们还要高度重视航空枢纽建设对中小机场发展的带动作用。我想，整个航空运输是一个网络，大、中、小机场是相互依存的关系，只有小型机场发展起来了，我国航空运输网络才能真正实现四通八达。目前，我国主要是点到点航线结构，中小机场有限的客货流量资源，分散在不同的航线上，加上航班频率过低，当地航空运输市场很难培育。如果建立枢纽网络型航线结构，客货通过区域性枢纽机场中转，扩大对中小机场的航 - 20 -
线辐射范围，等于增加了航线的数量。要从宏观上统筹解决这些问题，逐步形成功能完善的枢纽、干线、支线机场体系，大、中、小层次清晰的机场结构。到2020年，将建成2个以上国际枢纽机场。到2030年，将建成3个以上国际枢纽机场，10个以上全国性和区域性航空枢纽机场。
要重视航空客货枢纽与其他交通运输方式的相互衔接问题。目前，就全国机场整体而言，旅客进出机场的地面交通方式还不太便捷，机场服务和辐射的区域范围还不够广，一定程度上影响了机场整体功能的发挥。加强以大中型机场为核心的综合交通枢纽规划建设，对促进我国现代综合交通运输体系发展具有重大意义，对民航自身发展也具有积极而深远的影响。按照现代综合交通理念，要以机场为枢纽，把航空、铁路、公路有机结合起来，使机场与铁路干线网络、公路干线网络、城市轨道交通和城际铁路相连接，形成相互衔接、优势互补的一体化综合交通体系。
（三）着力构建安全高效的空中交通管理体系，推进新一代空中交通管理系统建设。
空管是民用航空运行体系的中枢，在建设民航强国中担当着举足轻重的角色。安全运行好、空域容量大、服务效率高、保障能力强，是空管系统强的主要特征，要围绕建设民航强国目标，构建安全高效的空中交通管理体系。
要积极协调解决和有效开发民航空域资源。从我国航空运输市场发展态势看，空中交通流量将持续快速增长，着力改变空域资源紧张状况，全面提升空域使用效率，是建设民航强国的重要突破点。要适应航空运输发展需求，促进运行效率提高，加强与军方有关部门的协调，积极创新空域管理和灵活使用的机制，逐步改变航路航线固定使用的管理办法，推进飞行路线的灵活选择。要协调实施空域分类管理和使用，满足航空运输、通用航空等用户对空域的多样 - 21 -
化需求。要积极优化空域和航路结构，完善全国航路航线网络，增大航路航线运行容量，实现空域的集约管理、高效使用。要全面提升导航、通信、监视、气象、情报的服务能力，推进空中交通综合服务体系建设，不断提高服务质量和水平。我们的目标是，到2020年，空中交通的系统管理和服务能力得到全面提升；到2030年，建成管理先进、运行高效、服务优质的空中交通管理体系。
要加快新技术的推广和应用，提高设施设备保障能力。要全面构建功能完备、适应性强、结构完善、布局合理，具有我国特色的民航空管技术和装备体系，实现空管技术应用和装备水平的全面跨越式发展。特别是要广泛应用基于性能的导航技术（PBN）、广播式自动相关的监视技术（ADS-B）、通信导航监视的系统技术（CNS）及空管自动化的处理技术（ATM）等新技术，提高我国空中航行的综合技术保障能力，为不断提升空域容量和民航运行安全裕度提供技术保证。到2030年，要全面建成新一代空管系统，空管技术装备、管理手段和保障能力达到世界先进水平。
（四）着力构建安全、高效、经济的技术服务保障体系，培育有力支撑民航强国建设的适航与维修、航油、航信和航材等保障体系。
经过几十年的不断发展，我国民航业规模日益庞大，产业链逐渐变长，开始出现产业边界相对清晰、分工更为专业化的发展趋势。这是民航业发展逐渐成熟的标志。更重要的是，这种专业化的过程，是行业资源优化整合、实现规模经营、加速产业化的过程，有利于民航业健康可持续发展。在我国民航业技术服务保障体系中，适航与维修、航油供应、信息服务和航材保障等系统的地位和作用十分重要，是建设民航强国的一支重要力量。要以适应民航业可持续 - 22 -
发展、增强国际竞争力的需要为出发点，到2030年，建成安全可靠、运行高效、技术先进、适应发展、服务成本低和创新能力强的技术支撑保障体系。
要建立健全初始适航和持续适航审定系统，培育具有国际竞争力的飞机维修企业。以国家启动国产大飞机项目为契机，要全面加强审定技术能力建设，建立适应国际新技术、新标准、新程序的适航审定系统，重点建设适航审定中心、验证中心和技术研究与管理中心，以及部分省（区、市）监管局适航审定机构。航空维修系统是确保飞行安全的重要物质基础，要支持国内维修企业采取各种合作方式，学习吸收国外核心工程技术，提高航空器深度维修能力的国产化。要加强与国内外航空工业界的合作，集中国内优势力量、进一步加强自主研发工作，整体提高我国航空器维修核心工程技术能力。要通过提高民航主管部门的工程技术审定水平，完善工程技术审批体系，促进国内维修企业提升核心技术开发能力。要进一步推进维修法规建设，细化实施标准，完善法规体系。要合理布局和引导产业集群建设，分别形成3个以上规模较大的维修产业集群、航空部（附）件维修集群及通用航空器维修集群，重点培育1至2家具有国际竞争力的飞机维修企业。
要构建安全稳定经济的航油供应保障系统，培育能适应民航业快速发展、符合航空用户需求的航油供应市场主体。“万里航程，从油开始”，航油供应保障系统是民航业发展的重要基础。要建立健全航油安全管理体系，将安全管理范围延伸到物流环节。降低航油成本、改善供油服务，要加快推进航空煤油供应体制改革，构建符合市场规则的航油供应市场机制，形成航油供应和加注油市场的有序竞争。针对国内航油资源不足、分布与消耗不平衡、运输存在瓶颈等问题，要稳定、优化进口航油资源供应渠道，大力发展航油物流，建设环 - 23 -
渤海、长三角、珠三角三大航油储运基地。要积极开发应用低排放、可再生替代能源。
要全面提升我国民航业信息化水平，培育具有自主知识产权和国际竞争力的信息技术服务供应商。当今世界，信息化水平是衡量一个国家现代化程度、一个行业国际竞争力的重要标志。民航是一个高度依赖信息技术的行业，加快信息化建设是民航强国建设的重要内容。要集中优势资源，全面提升生产信息系统、商务信息系统和电子政务系统水平，重点建设全球分销系统和公共信息服务系统。要引导和支持民航企事业单位通过技术创新，提高信息化水平，重点提升航空运输企业信息支持系统。要建立民航网络和信息安全保障长效机制，努力实现民航信息的持续安全。航空信息技术服务企业要强化市场、服务和竞争意识，更加主动地为民航业快速发展提供强有力的信息技术支持。
要着力提升航材适航性和综合保障能力，培育具有国际一流管理水平的航材供应商。航材供应对航空公司与维修单位保障航空安全、提高维修效率和降低维修成本，发挥着重要的作用。要着力系统提高航材保障的可靠性、敏捷性和经济性。要加强对航材供应商的监管，加强对器材采购、运输、储存和供应等各环节的监督，确保航材的适航性。要鼓励民航企业通过各种联合和合作方式，打造航材信息共享平台、规模采购平台和航材供应共享平台。要促进航材供应商提高供应链管理水平，鼓励其与用户建立战略合作关系，成为服务优、信誉好、具有规模优势和国际一流管理水平的航材供应商。
（五）着力构建功能完善的通用航空体系，拓宽通用航空服务经济社会发展领域。
通用航空是民航业两翼之一，具有高效、便捷、适应环境能力强、专业技术水平高等特点。就整体而言，通用航空强的特征主要表现在具有一定的发展 - 24 -
规模、安全水平高、业务种类多、受益范围广、应变能力强、服务成本低等方面。它对国家经济社会发展的贡献，不仅体现在通用航空产业链本身，而且是民航业发展的基础和航空运输体系的重要组成部分，更在国家经济建设、社会发展、公共服务等方面发挥着不可替代的作用。因此，通用航空发展状况是民航业发展水平的重要标志，也是社会经济发展、人民生活水平的重要标志。目前，无论是与通用航空发达国家相比，还是与我国日益增长的社会经济发展需求相比，我国通用航空整体发展尚处于较低水平。加快通用航空发展是我国建设民航强国的重要内容之一。
中央领导高度重视加强通用航空应急救援体系建设，去年以来，多次对加快发展通用航空作出重要批示。去年“两会”期间，全国人大代表、政协委员提出的通用航空提案、建议达17件，发展通用航空已成为全社会的共识。目前，国家相关部门紧密协作，正在积极探索解决低空空域管理改革试点等政策环境问题。我国通用航空将面临良好的发展机遇。
近期，民航局印发了《关于加快通用航空发展的措施》。围绕构建功能完善的通用航空体系，我们将放宽市场准入，支持有条件的社团和企业兴办通用航空企业；扩大通用航空服务领域，提高经营性和社会公益性作业服务能力；依托航空制造企业，培育具有示范效应、产业拉动作用的重点通用航空企业；制定通用航空发展规划，加快基础设施和运行保障体系建设，完善服务网络。通用航空的发展目标是：到2020年初具规模；到2030年发展环境根本改变，服务经济社会发展的能力明显增强，形成布局合理、规模适宜的通用机场和通勤机场结构，建立功能齐全、服务规范的通用航空服务体系，作业范围基本覆盖所有县级行政单元。
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四、为实施建设民航强国战略提供强有力保障，切实做好民航各项基础工作
中央领导同志始终高度重视民航工作，对民航总体工作作出了一系列重要指示。中央各部委以及各省（区、市）党委、政府，为民航改革发展提供了强有力的支持和帮助。推进民航强国建设，需要从国家发展战略、政策等方面予以保障，做好相关基础工作。
（一）努力提高建设民航强国战略层级，积极争取各级政府、有关机构加大对民航业发展的支持力度。
要积极协调国家有关部门、中央政策研究机构和重要科技咨询机构，共同研究制定建设民航强国的战略规划，努力推进将民航强国建设上升为国家意志，进而聚集国家优势资源、形成发展合力，使我国民航业成为现代综合交通运输体系中的重要一极。
要积极推动建立高层级的综合协调机制。作为战略性产业，民航业发展涉及诸多领域。自2002年以来，民航管理体制总体上还处于磨合阶段，一些关系尚未完全理顺，决策和管理职能分散在诸多部门，许多深层次矛盾尚未完全解决。建设民航强国，需要有一个强有力的决策和协调机制。我们将积极推动建立国家层面统一协调的决策机制，更好地加强对建设民航强国的规划、组织、协调和领导，确保建设民航强国的各项目标任务落到实处。
要积极争取各有关部门的支持。民航系统各级领导干部尤其是机关职能部门同志，要积极开展多层面的工作，主动汇报民航情况，积极提出建议，争取各方面的支持。长期以来，部队和国家空管委一直高度重视民航发展工作，军民航密切合作，空域环境不断得到优化。要积极建议加快推进国家空域管理体制改革，进一步完善军民航空管运行的有效协调机制，逐步实现军民航统一管 - 26 -
理。要配合做好加快开放低空空域改革试点工作，建立科学高效的低空空域管理机制和运行模式。要加强与联检部门合作。上个月的29日，民航局与国家质检总局正式签订了《合作备忘录》。要进一步主动协调，争取各联检部门支持，完善落地签证等相关政策，简化出入境联检手续，再造联检流程。要深化与航空工业的战略合作，建立民航业与航空工业协调和决策机制，形成相互促进、相互支持、共同发展的生动局面。
要积极争取各级政府的政策扶持。要争取中央和地方各级政府加大对民航业的投入，提高民航企业尤其是大型国有航空运输企业的资本金比例；通过贷款贴息、项目补贴、补充资本金等方式，支持民航基础设施建设，加快民航重点项目建设，支持民航领域新技术、新装备的研发。要研究探索通过扩大财政转移支付，改变目前“一金一费”等建设资金筹集办法，建立符合市场经济要求的民航公共资金收取和使用办法。要积极协调有关部委，综合考虑民族航空工业与我国民航业的持续发展，出台使用国产民机的优惠政策。要着眼于民用航空器以及空管、机场保障设施设备的引进、制造和维护，出台促进关联产业发展的配套政策，提高民用航空器及其附件尤其是空管、机场保障设施设备的自主创新能力。要积极争取设立中国民航产业投资基金，加大对国际航空、支线航空、通用航空、科技教育和节能减排的扶持力度，推进建立基本航空服务补贴机制。
要全面加强与金融机构的合作。民航业是资金和技术密集性行业，解决民航建设发展的资金需求，除需要各级政府加大财政投入外，更需要强有力的金融保障。要改变民航业长期主要依赖政府投资、银行贷款等投融资模式，全面加强与国内外金融和投资机构的合作，建立多元化的投融资渠道。要积极而慎重地进行金融创新，发挥金融杠杆在民航建设发展中的作用。要协调相关部门 - 27 -
制定、修改现行的租赁法律和税务等政策，优化国内飞机租赁业发展环境，打破外资飞机租赁企业垄断局面，推动国内飞机租赁业发展，提高国际竞争力。
（二）进一步发挥国家民航主管部门的职能作用，全面提高对行业发展引领和安全监管能力。
去年3月，国务院印发了民航局“三定”规定：“将原中国民用航空总局规范管理航空运输业、实施航空安全和空中交通管理、组织协调重大紧急航空运输任务等职责划入中国民用航空局”，只是“取消已由国务院公布取消的行政审批事项”。同时，还特别强调“加强航空安全监管、规范航空运输业、通用航空管理的职责，保障民航安全，促进民航行业协调发展”。这明确规定了民航局各级行政机构的工作总责。
要充分发挥好战略、规划和政策的引导作用。民航各级行政机构要全面加强行政管理能力建设，进一步发挥好对全行业发展的引领作用。其中，民航局机关要解放思想、转变观念，将一些具体的监管和协调等工作职能，交由下级机关承担。民航局机关要更多地研究和谋划行业改革发展的全局性、政策性、前瞻性问题。去年，民航局在“三定”工作中，已向地区管理局、监管局下沉许多行业管理职责，今后还要下沉更多的职责。与此同时，要增强民航行政部门的行业管理决策支持能力，切实提高政府科学决策水平。要不断完善行业发展的战略、规划和政策，加强行业经济运行监测和预警能力建设。要重点完善民航安全、对外开放、国际航空、支线航空、货运航空、通用航空和中西部地区民航发展等战略、规划和政策。要立足当前，着眼长远，研究实施行业结构调整、产业升级政策，促进民航发展方式的转变。
要深化民航管理体制改革，不断完善行业运行机制。推进建设民航强国战略，关键要发挥好市场和政府两方面的作用。当然，在现代经济活动中，市场 - 28 -
与政府的关系，是理论和实践中讨论不休的永恒话题。但从总体上讲，市场和政府都不是万能的，两者各有各的功能，谁也替代不了谁。要发挥市场配臵资源的基础性作用，不断完善民航管理体制和运行机制，建立公平竞争、规范有序的航空运输市场体系。要进一步厘清政府与市场之间的关系，切实转变政府职能，建立廉洁、高效、权威的政府管理体系，加快国内航空运输市场监管体系建设，维护良好的市场秩序。要进一步理顺航空公司、机场、空管、保障企业等运行主体之间的关系，建立各系统协调顺畅的行业运行机制。当前，要尽快理顺公安管理体制。今后一个时期，要着力推进机场管理模式转型改革，探索中小机场空管管理体制改革。
要全面推进依法行政，加强法律法规建设。经过长期努力，民航法制建设取得了很大成绩，但离市场经济、民航深化改革和行业快速发展的客观要求还有较大差距。应该讲，民航安全生产法规体系相对要好一些，但仍需要进一步完善，而行业经济管理法规体系和行政执法体系建设，尤其是空防安全管理和经济管理的立法工作滞后。与此同时，有些法规规章中的条款已不符合民航改革发展的现实情况。有些法规规章过于原则，缺乏可操作性，削弱了法规规章的硬约束作用。全面推进依法行政，要加强民航立法工作，完善民航立法程序，扩大立法民主参与程度。要及时制定、修改有关民航法律规章，着力推动《民用航空法》修订工作，重点加强空中交通管理、适航审定、航空运输市场管理、通用航空管理等立法工作。要完善执法体系，加强执法监督。加强法律法规建设，要深入研究民航改革发展出现的新情况、新问题。目前，民航企业数量越来越多，一些企业的性质、投资主体和股权结构等方面各不相同。有的企业出现的一些问题，并不属于民航局的事权职责范围，但问题出现后，往往直接影响队伍稳定，危及安全生产运行，影响社会公众利益，甚至出现公共安全隐患 - 29 -
问题，引起高层、社会公众和媒体广泛关注。近年来，行业内出现的几起民航企业典型危机案例，就已给民航的法律法规建设提出了新的课题。要借鉴国内外其他行业的做法，从确保航空安全、保护航空消费者利益角度，深入研究探索，进一步完善行业相关法律法规。
要突出行业安全监管，提高安全监管的能力。在民航各级行政机构的各项监管职能中，安全监管职能是重中之重。要坚持持续安全理念，围绕落实企业安全主体责任，不断完善安全监管体制，推动安全监管机制、手段和文化创新，提高安全监管能力和水平。要从安全政策与目标、安全风险管理、安全保证及安全促进四个方面，建立我国民航安全管理体系，重点完善并实施民用航空安全纲要（SSP）和安全管理体系（SMS）。要大力实施运行单位安全绩效考核、安全监管责任追究制度，加强对外航和通用航空的安全监管，加强安全专业队伍建设，提高航空器事故调查能力。要运用现代信息技术手段，构建包括飞行标准监管系统（FSOP）在内的安全监管平台，提高监管效能和行政透明度。
（三）进一步加强关键人才队伍建设，着力推进科教创新体系建设。 当今世界，国际竞争是综合实力的竞争，根本上是高技术、高素质人才的竞争，本质上是科技和教育的竞争。这些年来，在培养人才和科研方面，民航院校、科研机构作出了积极努力；在员工培训方面，民航企事业单位也下了很多工夫，但总体还不能完全适应民航快速发展的需要。全行业专业人才总量不足，高素质复合型人才短缺，自主创新能力不强，科技水平相对落后，已成为制约我国民航业发展的根本因素。要从建设民航强国的宏伟目标出发，把人才、科教和创新体系建设，作为一项战略性基础工作来抓。
要加强民航院校特色专业建设，提高人才培养质量。特色和质量是民航教育的核心。民航院校要牢固树立为行业服务的办学理念，以培育大学精神为核 - 30 -
心，以建设民航特有专业、夯实专业基础为重点，根据行业发展需要、自身办学条件和学科专业优势，合理确立本院校的发展定位、办学思路和发展战略，正确处理好规模与质量、综合发展与行业特色、教学与科研等关系。要围绕建设飞行、机务、空管和机场管理等民航重点特有专业，在创新人才培养模式、课程与教材建设、特色师资队伍建设、强化实践教学环节以及提高办学综合效益等方面取得突破，带动院校学科和专业建设，提升办学层次，全面提高人才培养质量。
要加大人力资源开发力度，加强行业关键人才队伍建设。全行业要建立完善多元化、开放式的教育培训体系，支持民航企事业单位通过自办或合作方式，兴办高层次的培训机构。要大力强化人人成才意识，创造尊重人才、人尽其才的机制环境，建立健全人才预测与储备机制。要重点培养飞行、机务、空管、机场运营管理四类专业技术人才和高层次复合型经营管理人才，进一步加强公务员和监察队伍建设。要加大培养国际化人才力度，增强民航参与国际竞争的能力。要吸引和培养拔尖人才，建设行业高层次专家队伍。
要推进民航科技创新，为民航持续发展提供支持。要瞄准世界最新科学技术制高点，建立以政府为主导，企业为主体，产用研相结合的开放式科技创新体系，占领最新科学技术制高点。要完善民航基础研究、软科学研究和应用技术研究相协调的机制，着重应用技术的开发和科技成果转化。要着力建设若干民航重点科研基地，积极培育5个以上国家级重点实验室（或工程技术中心），构建多层次、高起点、有特色的民航科技创新平台。要充分发挥行业内外科技力量的积极性，以使用为导向，积极扶持行业内外的民航科技创新。要建立一支能攻关的高水平科研队伍，实施重大科技专项研发计划。要重点围绕建设新一代航空运输系统，建立以卫星导航技术为基础，高度信息化、智能化的新一 - 31 -
代空管系统；建立飞行、适航、维修和安全技术保障体系；建立高度自动化的大型机场运营管理和技术支撑系统。要推动低碳技术的研发和应用，促进绿色民航的发展。
同志们，刚才我从四个方面对建设民航强国的总体思路，做了一个粗略的介绍，希望大家都来共同思考这一重大战略课题。请大家结合本单位的实际，围绕建设民航强国，清晰战略定位，谋划发展思路。虽然实现建设民航强国战略目标任重道远，但我们坚信，有党中央、国务院的坚强领导，有科学发展观的正确指引，伴随着中华民族的伟大复兴，只要全行业坚定信心，同心同德，砥砺斗志，开拓创新，不懈奋斗，我们就一定能够实现建设民航强国的宏伟目标！
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中国民航人要为建设民航强国而努力奋斗
今年的全国民航工作会议，是我国民航发展史上召开的一次重要会议。上午，王昌顺副局长、李健副局长分别作了很好的报告，各单位要落实好各项要求。下午，中共中央政治局委员、国务院副总理张德江同志将做重要讲话，我们要认真学习领会，切实抓好贯彻落实。
这次工作会议，我重点讲一讲建设民航强国问题。大家知道，中央始终高度重视加强基础产业建设，加快发展综合运输体系。民航业是国民经济的重要基础产业，是综合交通运输体系的有机组成部分，其发达程度体现了国家的综合实力和现代化水平。现在，我国已成为名副其实的民航大国，具备了实现由“大”向“强”跨越的内在条件。站在新的历史起点上，我们应该从关系我国经济社会发展全局的高度，充分认识民航业的战略地位和作用，统筹规划，全面推进建设民航强国战略的实施。
这次会上，我们向与会人员印发了《建设民航强国的战略构想》（讨论稿）。这是去年以来课题组专家、民航局机关同志的研究成果，民航局党组多次组织研讨。希望大家认真思考，充分讨论，积极建言献策，以便使这个战略构想更充实，更完善，更切合实际，更富有指导意义，从而更好地统一思想认识，明确我国民航业未来发展方向，引领全行业实现又好又快发展，激励中国民航人为实现建设民航强国宏伟目标而努力奋斗。下面，我从四个方面谈一些思考和认识。
一、深刻认识民航在国家发展中的战略地位和作用，以高度的责任感和使命感推进民航强国建设
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按照马克思主义的哲学思想，分析问题和认识问题要从需要与可能、理想与现实两个方面去把握。通过辩证思维、深入思考，我们认为，建设民航强国不但有其必要性与紧迫性，而且有其可能性与现实性。充分认识建设民航强国的必要性与紧迫性，就是要增强责任感、使命感，树立远大的理想抱负；充分认识建设民航强国的可能性与现实性，就是要增强信心，坚定意志，扎扎实实推进民航强国建设。
（一）要深刻认识民航在国家发展中的战略地位和作用。
不同交通运输方式的演变过程，与人类文明、社会进步、经济发展、科技创新有着密切的互动关系。在现代综合交通运输体系中，航空运输以安全、快捷、通达、舒适的独特优势，不仅确立了独立的产业地位，而且成为国家战略性先导性产业。
民航是经济全球化的主流形态和主导模式，是区域经济发展和产业升级的驱动力。过去，人们常常讲，要致富先修路！现在是，要开放上民航！事实上，在经济全球化背景下，航空运输不再仅仅是一种交通运输方式，而且成为区域经济融入全球经济的最佳通道。航空运输还改善了投资环境，优化了地区经济结构，带动了产业升级和服务业发展，营造了区域经济与国际市场的无障碍运输环境，增加了地区就业机会，因而是区域经济和城市竞争力的重要组成部分。统计表明，民航投入与国民经济回报大约是1∶8的关系。尤其是大型国际枢纽机场已突破了单一运输功能，通过与多种产业有机结合，形成带动力和辐射力极强的“临空经济区”，成为区域经济发展的“发动机”。这几年来，各级政府更加重视发展民航业，建设机场的热情高涨，特别看重开辟国内主要城市尤其是国际航线航班，说明民航业的作用在增强。
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民航是促进老少边穷地区发展的重要力量，是维护国家统一和民族团结的粘合剂。我国地域辽阔，发展很不平衡，特别是老少边穷地区，交通不便往往是制约其发展的瓶颈，因而发展民航便成为更好的选择。尤其是发展西部民航事业，不仅对提升人民生活质量、缩小我国地区差别有着极为重要作用，而且对维护社会稳定、促进民族团结具有重要的战略意义。与此同时，我国还面临维护国家领土完整、实现祖国和平统一的重大考验。在缓和两岸关系、促进祖国和平统一的进程中，民航作为重要桥梁和渠道，发挥着独特作用。从台商节日包机、周末包机、空中双向直达航路开通、常态包机，到开放旅游、实现两岸三通，双方缓和紧张局势，加深了相互了解和政治互信。在沟通、促进和发展两岸关系中，民航业已经并将进一步发挥更加重要的作用。
民航是国家国防和经济等安全的可靠保障，是抢险救灾和应对突发事件的生力军。民航业具有准军事性质，是国家空中力量的重要组成部分。一旦发生紧急事件或战争，航空运输是军事后勤的重要支撑，是部队快速机动、运送和补给物资装备、运送伤病员等的重要手段。因此，在现代战争中，民用飞机、机场、设施、空地勤人员是军事实力的一部分，空中交通管理系统是国家防空作战体系的重要组成部分。与此同时，航空运输具有快速机动的特点，是抢险救灾、应对突发事件的空中桥梁。应对2008年年初南方部分地区的冰冻灾害、“3〃14”拉萨暴力事件、“5〃12”抗震救灾以及去年的“7〃5”乌鲁木齐严重暴力犯罪事件等，民航发挥了重要作用。整个应对过程，既检验了民航的应急和国防动员能力，也更加说明民航的战略地位和作用。长期以来，在保障经济安全和空中通道通畅，维护国家形象、完成党和国家特殊任务等方面，民航都作出了重要的贡献。
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民航是世界不同文明沟通交流的重要桥梁，是实施全球政治外交战略的宝贵资源。在国家软实力的全球传播中，航空运输是一种新的高效率的文化交流通道，其发展水平关系到一个国家的政治声望和软实力。而在实施全球政治外交战略过程中，民航不仅仅是一种产业，还成为外交谈判的筹码、发展双边或多边关系的纽带。各国政府有时利用采购飞机、开辟航线、开放机场等，加强彼此间的政治互信和经贸联系。各主要国家与我国发展双边关系过程中，民航事务始终是一些国家非常关注并不断提及的议题。在推进区域合作方面，航空运输也是其中重要的合作内容。
民航是催生相关领域科技创新的需求导向，是国家航空产业化战略的积极参与者。民航业科技含量高、产业链条长，其中，现代航空器和空中交通管理系统，高度集成了大量先进科技。民航业的进一步发展，将为相关领域的科技创新提供广阔空间。特别是上游的航空制造业，因其产业链长，技术、资金、知识密集，可拉动材料、冶金、化工、机械制造、特种加工、电子、信息等产业的发展和创新，是一国经济发展的战略性行业以及先导性高技术产业，也是一国现代化、工业化、科学技术和综合国力的重要标志。世界主要大国一直把发展航空制造业列入国家战略。为避免关键科技长期受制于人，实现重大科技项目的突破，带动相关产业升级换代，研制大型飞机已列为我国的国家战略工程。制造大型飞机是一项复杂的系统工程，关键靠政府推动、市场拉动。而这其中的“拉动”，很大程度上取决于我国航空运输业的发展水平。建设民航强国，将有力支持我国实施航空产业化战略。
（二）要紧紧抓住建设民航强国的历史机遇。
改革开放以来，我国民航业快速发展，取得了长足进步，整体发展已站在一个新的历史起点上。特别是我国民航发展成为全球第二大航空运输系统，为 - 4 -
建设民航强国奠定了量的基础；基础设施建设和先进技术设备引进步伐加快，为建设民航强国提供了一定的物质条件；力求符合国际趋势并适合中国国情的民航政府管理体制初步建立，为建设民航强国提供了重要的制度保障；航空运输市场机制和多元化竞争格局基本形成，为建设民航强国提供了市场动力；航空安全管理不断创新、航空安全水平显著提升，为建设民航强国提供了安全基础。
更应该看到，从民航业发展角度看，我国是发展中的大国，疆域辽阔、人口众多、经济规模大，正处在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展阶段，发展民航的市场潜力十分巨大。尤其是未来一二十年，我国经济社会发展将发生非常巨大、非常深刻的变化，在世界舞台上的话语权和影响力将不断扩大，建设民航强国的机遇前所未有。
党中央确定全面建设小康社会奋斗目标，为民航业跨越式发展提供了沃土。改革开放30多年来，人民生活水平大幅度提高，城乡居民消费结构有了很大变化，目前正由生存型消费结构向发展享受型消费结构转变，其中，旅游、交通、通讯类消费上升最快。按照党中央确定的全面建设小康社会的奋斗目标，未来十几年，我国将进入消费结构快速升级时代。以旅游为例，目前，我国是全球第四大入境旅游接待国，亚洲最大的出境旅游客源国，形成了全球最大的国内旅游市场。据世界旅游组织预测，到2015年，我国将成为全球第一大入境旅游接待国、第四大出境旅游客源国。这将为我国民航发展，提供庞大的消费群体和广阔的市场空间。
党中央提出科学发展观，对民航业既提出了新的更高要求，也提供了新的发展契机。我国正加快转变经济发展方式，努力扩大内需。特别是不断优化经济结构，推动产业升级，制造业将向高端化方向发展；建立现代产业体系，服 - 5 -
务业比重将进一步上升，这些使民航业成为最直接的受益者。着力发展社会和文化事业，进一步扩大了民航业务领域，激发了新的航空运输需求。加快发展现代综合运输体系，更加重视提高资源利用效率、生态环境的保护，有利于发挥民航作为可持续绿色交通方式的固有优势，在综合交通运输体系中发挥更大的作用。
党中央提出构建社会主义和谐社会，为民航业营造了新的良好发展环境。逐步缩小城乡、区域发展差距，形成合理的收入分配格局，有利于开发新的市场、普及航空运输服务、缩小民航区域发展差距。我国综合国力的提高、财政收入的高速增长，各级财政支出结构由经济建设型财政向公共型财政转变，各级政府有能力推动公共服务的均等化，将进一步加大对包括民航在内的基础设施建设的投入。
党中央提出建设创新型国家，为民航业实现可持续发展提供了有力的科技支持。不断提高自主创新能力，尤其是航空工业科技成果的不断问世，国产大飞机项目、北斗二代卫星导航系统的上马，将有力地推动民航业相关领域创新，实现科技突破，为民航业提供具有竞争力的运输工具和配套系统。我国航空技术及相关科技的发展进步，将进一步促进民航业提高效率、降低成本。
（三）要正视建设民航强国面临的严峻挑战。
在看到有利条件的同时，也要看到不利因素。当前和今后一个时期，我国民航业面临着严峻挑战。这主要来自四个方面：
从参与国际市场竞争的实力看，我国民航因实力不强、竞争乏力，尚未摆脱被动局面。在经济全球化背景下，当国家之间经济实力、资源禀赋等相差悬殊时，各国所得到的利益实际上是不均等的。这几年来，世界民航强国借助于“天空开放”政策，不断扩张国际航空运输市场，获得了巨大的利益。相比而 - 6 -
言，我国航空运输业处于竞争劣势地位。在我国国际航空客运、货运两个市场，国外航空公司开辟航线、增加航班、投入运力的增长速度明显快于我国航空公司。在我国国际航空客运市场，由于我国航空公司总体规模偏小，加上国际航权资源分散，导致国际航线少而分散、全球覆盖能力较弱、与国内航线衔接性较差，直接影响了国际竞争力。即使在中美、中欧等主要国际航线市场上，由于投入运力不足，市场份额较少，赢利能力差，我国航空公司总体处于长期亏损状态。去年，审计署在三大航空集团审计时，专项调研了我国航空运输业国际竞争力不强等问题，调研报告引起了国务院领导和有关部门的高度重视。
与此同时，由于我国国际航空枢纽建设起步晚，周边的日本成田和关西、新加坡樟宜、泰国曼谷、韩国仁川机场，国际航空枢纽建设已形成规模优势，我国主要航空枢纽处于竞争劣势地位，分流了本属我国的中转客货资源。在我国航空货运市场，世界主要航空货运巨头的快递网络遍布我国众多城市，高价位的快件、包裹、电子元器件由外航主导的趋势越来越明显。我国航空货运企业总体实力差距比较大，存在被边缘化危险。中国是相对高增长的新兴经济体，世界主要航空公司对我国航空运输市场的争夺将进一步升级。
从国内其他交通运输方式发展趋势看，我国民航的国内市场受到切割。这几年来，我国高速公路快速发展，铁路先后七次提速，尤其是高速铁路建设，引起了社会的广泛关注。从总体发展趋势讲，各种运输方式各有优势，相互竞争会促使各自进一步清晰发展定位，找准目标市场，有利于推动现代综合交通运输体系建设。但国内市场毕竟是存在竞争的，需要引起高度重视的是，按照“十一五”规划，铁道部已开始实施“四纵四横”客运专线建设工程，同时加大了繁忙干线客货分线力度，这将覆盖我国东中南部经济发达地区和人口稠密 - 7 -
地区。这些地区是航空运输黄金航线主要集中区。时速高达300公里以上的高速铁路正式运行后，将对国内客运市场竞争格局产生比较深刻的影响。
从我国民航业发展的外部资源环境看，突出的是空域资源严重不足，这一问题越来越成为制约民航发展的瓶颈。民航仅使用了全国20%左右的空域，目前，三大机场的空域资源十分紧张，近20个机场的空域接近饱和。随着民航业的快速发展，民航需求与空域资源有限性之间的矛盾将日益突出。与此同时，低空空域开放进程缓慢，也极大地制约了通用航空的发展。国家对民航投资和政策配套不足，很大程度上讲，整个行业是依靠自身积累和银行贷款实现发展的。尤其是民航企业财务成本压力大、税费负担重、赢利能力弱，其资本结构、固定资产规模、投融资能力等，不能适应民航快速发展的需要。现行的海关、边防和检疫制度，不适应我国国际航空运输快速发展的需要，特别是建设国际航空枢纽，需要完善协调机制、形成配套政策支持。另外，我国国产干支线飞机的研制刚刚起步，通用飞机国产化率低、通航专用作业机型少，整个航空工业对航空运输、通用航空发展的支撑作用有待提升。社会发展的绿色环保趋势，也提高了建设民航强国的标准。
从我国民航业自身发展的诸多矛盾看，也影响着整体实力的全面增强。整个行业发展的协调性还不强，东、中、西部民航发展不平衡，支线航空、航空货运、国际航空、通用航空等发展相对滞后；发展的保障能力还不强、安全基础还不牢，存在基础设施、关键人才队伍和管理水平“三个跟不上”的矛盾。更重要的是，在今后较长时期内，面对不断增长的市场需求，内涵做强与外延做大，仍将是我国民航业面临的基本矛盾。
上述四个方面的挑战，对建设民航强国带来了不少困难，全行业必须具有忧患意识。然而，只要我们克服畏难情绪，勇敢面对，认识清醒，判断准确， - 8 -
决策正确，这些挑战不但是完全可以克服的，而且会成为激励建设民航强国的强大精神动力。
二、把握民航强国的发展规律和趋势，明确指导思想和奋斗目标，重点实施三大战略
所谓民航强国，是指民航业综合实力位居世界前列的国家，表现为民航业在国家经济社会发展中发挥战略作用，安全好，贡献大，运行品质高，具有很强的国际竞争力、影响力和创新能力。我想，民航强国的内涵丰富，不仅仅是“量大”，更重要的是“质强”。建设民航强国，要充分发挥后发优势，放眼世界，博采众长，科学参照，善于借鉴，避免决策失误，力争少走弯路、不走弯路，努力实现科学发展、跨越式发展，走出一条符合中国实际的建设民航强国之路。
（一）准确把握民航强国的发展规律和趋势。
上世纪80年代以来，受经济全球化、航空运输政策自由化以及向后工业化转变等因素的影响，世界民航业呈现出一些值得关注的重要特征和趋势，使得发展格局、利益获取方式，已经和正在发生着深刻变化，形成了以美国、德国为代表的综合性民航强国，以新加坡、荷兰为代表的国际运输实力突出的民航强国。这些民航强国之所以“强”，有许多值得研究的内在发展规律、值得关注的发展新趋势。其中，归纳起来主要有以下七方面：
一是民航发展与国民经济良性互动，发展民航业是国家（地区）的重要战略。鉴于民航在经济、政治、社会、军事、外交、文化等领域发挥着十分重要的作用，许多国家（地区）把民航业定位为战略性产业，把发展民航业上升为国家（地区）战略，使之成为本国（地区）在全球化过程中获取最大化利益的有力工具。比如，在世界民航业中，美国一直处于领先地位，这主要得益于美 - 9 -
国政府把“保持美国在全球航空业中的领导地位，提升空中交通容量，保证飞行安全，保护环境，保证国家防空，保卫国家安全”作为发展民航业的战略目标。欧盟也把发展民航业作为提高其全球竞争力、促进欧洲一体化的重要手段。上个世纪的“亚洲四小龙”，在短时间内实现经济腾飞，与其把发展民航业作为国家（地区）的发展战略密不可分。尤其新加坡，是一个“民航立国”的典型。近年来，海湾各国依靠雄厚的财力基础，采取政策措施支持民航业发展，使得该地区成为全球民航业发展最快的地区之一，极大地促进了旅游、金融和贸易的快速增长。
二是从国家利益最大化出发，推行有利于本国民航发展的政策。上世纪70年代后期，美国率先在国内航空运输市场实行“放松管制”政策，此后被绝大多数国家仿效。凭借本国民航的竞争优势，美国政府迅速在国际航空运输市场推行“天空开放”政策。值得注意的是，在推行“天空开放”过程中，像美国、欧盟国家这样的民航强国，通过力促其他国家向其开放航空市场，取得了航空运输霸主地位；像新加坡、荷兰这样的地域和人口小国，借助航空资源重新配臵、航空市场重新分割的良机，走出去谋求更大的发展空间；像以旅游业为经济支柱的泰国、阿联酋等国家，通过“天空开放”带动了旅游等相关产业的发展。近几年来，美国和欧盟已将“天空开放”确立为一项基本的对外经济贸易政策，在国际经济政治交往中，将其纳入双边和多边战略对话内容。其实质目的是，在经济全球化过程中，更多地获取航空运输上下游产业利益。截至2009年底，全球缔结了167份“天空开放”协定，涉及102个国家。
三是打造网络型航空公司以利竞争，航空公司联盟化和大型国际机场枢纽化成为趋势。航空运输业是典型的网络型产业，航线网络质量和运行效率，是决定航空公司竞争力的核心要素。各民航强国的骨干航空公司，普遍以航空联 - 10 -
盟、并购重组、企业交叉持股等手段扩展航线网络。星空联盟、天合联盟和寰宇一家这三大航空联盟，占据了全球客运航空市场80%的份额。全球航空运输市场竞争格局，已演变成为联盟与联盟、大型网络型航空公司网络与网络之间的竞争。与此同时，打造网络型航空公司，使大型国际机场成为重要的客运快速中转中心、集散中心和综合物流结点，也成为大势所趋。目前，在全球客运量中，全球前50位枢纽机场的比重已达到57%；在全球国际旅客中，全球前30位枢纽机场的比重已达到56%。因此，网络型航空公司和枢纽型机场，对行业资源的积聚、发散效应是巨大的，其发展趋势将影响全行业范围内各企业的战略发展取向，很大程度上将决定整个国家航空运输产业链的竞争优势。
四是由高端消费转向大众消费，低成本航空公司快速发展。上世纪70年代，低成本航空模式最先在美国出现，很快吸引了大量旅客，市场份额不断攀升，并席卷整个欧美航空运输业。顺应大众多样化的消费需求，世界各民航强国航空旅行已逐渐从豪华、奢侈型为主，向大众、经济型为主转变。从年人均乘飞机出行次数看，目前美国为1.78，欧洲主要民航强国也都在1.7次以上。尽管低成本航空的迅速兴起，大大加剧了市场竞争，然而，航空运输大众化发展方向得到了确立，“面向社会、服务大众”的产业价值得到了更加充分的体现。由此，低成本航空公司以性价比优势实现了快速发展，在全球范围内已成为一股不可小觑的力量，成为影响民航业发展的重要因素之一。
五是重视发展支线航空，普遍实施“国家基本航空服务计划”。在国家公共航空运输体系中，小型机场是“神经末梢”和基础节点，支线航空是“毛细血管”。综合实力强的民航强国，都具有发达的支线航空，这得益于这些国家政府的扶持政策。因为，即使像美国这样的发达国家，要实现支线航空的经济效益都是一个难题。特别是在日益激烈的市场竞争环境下，如果没有相应的补 - 11 -
贴机制，航空公司就没有经营支线航空的积极性，直接削弱了国家航线网络的通达性，中小城市居民也享受不到国家的基本航空服务。美国的“基本航空服务计划”等政策，明确了小社区最低的航空服务水平，并通过政府向承运人支付补贴形式予以保证。在欧盟的“公共服务义务”航线政策中，对承担公共服务责任、运营支线定期航班的航空公司，成员国可以给予这些航线最低3年的保护期和一定的补偿。与此同时，发达国家的干线和支线航空公司之间，还建立了紧密的战略合作关系，支线与干线航班紧密衔接，形成了大型国际枢纽、地区枢纽与小机场的分工合作、良性互动发展格局。
六是把通用航空作为整个民航发展的基础，普遍重视通用航空的发展。作为民航完整产业链重要组成部分的通用航空，为商业航空运输输送了大量的专业技术和管理人才，是整个民航业发展的基础，还拉动了其他行业的发展。国际上已把通用航空发展水平，作为衡量一个国家民航业强弱和经济社会发展水平的重要标志。据统计，美国目前拥有近22万架通用飞机，38万名通航飞行员，15000个通用航空机场，年飞行量超过2800万小时，每年创造了1500多亿美元的经济收入，提供就业岗位120多万个。加拿大约有3.1万架通用航空飞机。在发达国家，通用航空之所以一直呈蓬勃发展之势，既与旺盛的市场需求有关，也与政府的产业化发展政策密不可分。普遍的做法是，放开低空空域，保证一定比例的繁忙机场起降时刻给予通用航空运营，投资研发小型而且经济的通用航空器，鼓励建设固定维修基地（FBO）等基础设施。
七是民航与其他交通运输方式联动发展，打造现代综合交通运输体系。在发达国家，由于运输方式的多样化，运输过程的统一化，各种运输方式朝着分工协作、互为补充的综合运输体系方向发展。尤其是大型国际航空枢纽，一般都与高速公路网络、高速铁路网络和城市轨道交通相连接，形成了相互衔接、 - 12 -
优势互补的一体化综合交通体系，扩大了机场的辐射范围。许多国际性航空公司与高速铁路公司之间，还建立代码共享等方式的合作关系，大大方便了旅客出行换乘。
当然，世界民航强国的发展规律和趋势不仅仅包括以上七方面，像人文、科技、环保、便捷、经济等现代社会发展的共性内容，也是我们建设民航强国过程中应该关注的新趋势。
（二）建设民航强国的指导思想、基本原则和奋斗目标。
建设民航强国，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以持续安全为前提，以提升发展质量为核心，以创新为动力，以确立民航业在国家发展中的战略地位为突破口，坚持改革开放，加强统筹协调，完善体制机制，加快建设民航基础设施网络，努力构建具有中国特色的现代民用航空体系，全面提升我国民航业综合国际竞争实力，促进国家现代综合交通运输体系的进一步完善，为经济社会又好又快发展服务。
建设民航强国，一要坚持为国家总体战略服务，自觉服从服务于党和国家工作大局，进一步发挥好民航业在促进经济社会发展，维护国家利益、国家形象和经济安全等方面的重要作用。二要坚持“安全第一”、以人为本，重点提高从业人员综合素质，努力实现持续安全，整体提高行业运行效率，不断提升服务品质。三要坚持主动发展，积极谋划，加快推进民航各生产要素的建设，增强民航为国家经济社会发展的保障能力。四要坚持协调发展，突出统筹好东中西部、干线与支线、航空运输与通用航空、国内与国际航空、客运与货运等发展关系，实现航空公司、机场和空管系统的协调发展，更好地适应国家综合交通体系建设的需要。五要坚持可持续发展，主动适应低碳经济发展趋势，提高资源和能源利用效率，建设资源节约型和环境友好型民航。
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建设民航强国的战略目标是：到2020年，伴随我国全面建成小康社会，民航强国初步成形。到2030年，伴随着我国的新发展，全面建成安全、高效、优质、绿色的现代化民用航空体系，实现从民航大国到民航强国的历史性转变，成为引领世界民航发展的国家。围绕这一战略目标，战略步骤分两步走。第一步，从现在起到2020年，为全面强化基础阶段。第二步，从2020年到2030年，为全面提升飞跃阶段。到2030年，全面建成世界公认、可堪自豪的民航强国。
（三）要重点实施建设民航强国的三大战略。
推进民航强国建设，与民航业改革发展建设的各项工作密切相关。必须突出重点、寻求战略突破点，紧紧抓住事关民航强国建设，能统领我国民航业发展的全局性、长远性和基础性工作，形成全行业统一的战略意志行动。根据国民经济和社会发展以及参与国际竞争的需要，全行业要以不断夯实安全基础为重点，以拓展航空运输服务为基础，以提升国际竞争力为核心，重点推进持续安全、大众化、全球化等三大战略。
1.实施持续安全战略，就是始终把安全工作放在第一位，坚持用中国民航安全文化统一行业思想，通过强化职责，提升素质，完善法规，改进监管，改善设施装备，提高管理水平，使中国民航百万飞行小时事故率保持在航空界、政府和公众可接受的范围以内，实现持续安全发展。为此，要牢固坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，全面深入贯彻落实持续安全理念，加强理念、法规、队伍、责任体系建设，实施《国家航空安全纲要》（SSP），完善安全管理系统（SMS），提高持续安全发展的综合保障能力，使我国整体航空安全始终保持世界先进水平。
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初设的目标是：到2020年，航空安全基础比较稳固，航空安全达到或超过发达国家水平，其中，运输飞行每百万小时重大事故率低于0.15。到2030年，航空安全达到世界先进水平，其中，运输飞行每百万小时重大事故率不超过0.10。
2.实施大众化战略，就是民航要从提供高端性消费向满足大众经济型消费扩展，使社会大众能够享受到安全、便捷、经济的航空客货运服务，提高民航服务的覆盖能力，实现“县县通、及时达”。为此，要重点构建布局合理的机场网络体系、顺畅的公共航空运输体系、安全高效的空中交通管理体系、功能完善的通用航空体系，实施国家基本航空服务计划。其中，构建通达顺畅的公共航空运输体系，要积极发展空中客运快线，大力发展支线航空，推进低成本航空发展；要实现航空货运向现代物流转型，促进全社会物流的快速发展。通过实施大众化战略，使民航成为大众化出行方式。
初设的目标是：到2020年，力争满足旅客运输量约7亿人次的市场需求；民航开始成为大众化的出行方式，基本建立空中客运快线系统。到2030年，力争满足旅客运输量约15亿人次的市场需求；民航稳定成为大众化的出行方式；航空消费者对民航服务的满意度达到较高水平。
3.实施全球化战略，就是要充分利用全球化市场、全球化资源，为我国民航业开拓更广阔的发展空间，创造更有力的发展条件，提供更强大的发展动力。要重点加大力度“走出去”,使更多航班飞出去，构筑全球航线网络；更多资金投出去，形成国际竞争海外桥头堡；更多标准打出去，扩大国际影响力，为国家对外经济贸易政策和国际政治交往的总体战略服务。与此同时，要扩大和深化开放，加强与民航发达国家的交流与合作，把更多好的东西“引进来”，为我所用，实现引进消化吸收再创新。要参加国际组织有关民航公约、规章、 - 15 -
标准的制订，积极主动将我国民航自主创立的先进理念、先进做法、先进标准推向国际。
初设的目标是：到2020年，能够有效应对“天空开放”，国际竞争能力得到较大提高，国际客运周转量进入世界前3位，本国国际客运市场份额达到50%，部分航空运输服务达到先进国家水平。到2030年，我国航空运输市场规模位居世界第一，国际客运周转量进入世界前2位；我国航空公司国际市场份额位居世界前2位，其中本国国际市场份额达到60%以上；我国将有一家航空公司牵头组建全球航空联盟；航空运输服务质量位居世界前列，创新的航空运输服务模式或产品被其他国家采用。
三、突出加强全行业品质内涵建设，持续全面提升各运行主体的实力 在建设民航强国过程中，民航各企事业单位都发挥着各自的重要作用，其中，航空运输体系中的航空公司、机场、空管、服务保障等运行主体是主力军，航空公司又是排头兵；通用航空体系中的各运行主体，也发挥着不可或缺的基础支撑作用。要围绕全力支持我国航空公司做强做优做大，持续全面提升这些运行主体能力，形成航空公司强、机场强、空管强、服务保障强以及通用航空系统强，各运行主体相互支撑、战略协同力强的发展格局。
(一)全力支持我国航空公司做强做优做大，培育具有国际竞争力的大型网络型航空公司。
航空公司是整个航空运输产业链的主体。国内外民航业的发展经验告诉我们，航空公司强则民航业强，航空公司弱则民航业弱。很大程度上讲，航空公司的竞争力决定着全行业的整体竞争力，也决定着一国民航业的国际地位。具有强大国际竞争力的航空公司，应该成为我国建设民航强国的首要标志。这几年来，随着国家和民航改革的深入，包括航空公司在内，民航企业发展外部环 - 16 -
境尽管已经有了很大改善，但仍然存在不少问题，不利于我国航空公司经营发展、提升国际竞争力。要不断优化行业内外部环境，全力支持我国航空公司做强做优做大。
航空公司做强做优做大关键要练好“内功”。一家航空公司强不强，表现在许多方面。除具有一般实力强大企业的共性特征外，航空公司强的特征主要表现在安全水平高、战略定位准、网络规模大、运行效率高、服务质量优、抗风险能力强、盈利能力强等方面。目前，从整体情况看，我国航空公司还存在不少差距。各航空公司要坚持不懈练“内功”，不断夯实航空安全各项基础，确保航空运输始终处于安全、稳定的可控状态。要切实提升服务内在品质，使竞争手段从单纯的价格竞争，转变到以安全质量、航班正点率等服务水平为主的综合性竞争上来。与此同时，各航空公司要不断清晰战略发展思路，保持稳健发展速度，坚持围绕做强做优做大航空主业谋划产业布局，避免重大决策失误影响企业安全正常运行、危及社会公众利益。之所以提出这方面的要求，这是由航空公司所处的公众服务行业特性所决定的。
要优化我国航空公司的结构。目前，我国航空公司总体规模仍然偏小，还存在市场定位和战略同质化等问题，这是影响我国航空运输市场秩序和综合竞争实力的重要原因之一。而全球航空运输业已形成了以洲际网络型、区域型和低成本为主体的三种航空公司运营模式，且随着洲际网络型和低成本航空公司的发展，传统的区域型航空公司面临前狼后虎的困境，生存空间被进一步压缩的趋势明显。要通过政府引导、市场运作，推动联合重组，壮大企业规模，形成2至3家大型网络型航空公司。同时，要完善市场准入制度，适当提高注册资本金，完善扶持政策，大力发展支线航空公司，推进低成本航空公司发展。要鼓励大型航空公司和支线航空公司之间，建立股权和非股权联盟合作关系， - 17 -
形成分工合理、共同发展格局。要着力引导航空公司尽快形成差异化的市场和战略定位，打造具有不同运营模式的高品质航空公司。要着力发展货运航空，鼓励货运航空公司进行并购、重组和业务合作。到2030年，我国要拥有一个以上全球知名品牌的航空公司，综合实力进入世界前5名；形成一家有国际竞争力的航空货运公司，综合实力进入世界前5名。
要形成支持我国大型网络型航空公司构建全球航线网络的政策环境。长期以来，多家国内航空公司共飞同一条国际(地区)航线带来了种种问题。无序竞争、运力资源投入分散以及“内耗”，影响了我国三大国际航空枢纽建设的进程，大大削弱了我国民航业整体国际竞争力。而民航发达国家都把不同航线由不同航空公司分头经营，集中力量一致对外。要尽快完善国际航权分配机制，整合已有的国际航权资源，增强我国航空公司在中国至北美、欧洲等国际航线上的抗衡实力，确立我国航空公司在中国至南美、非洲等国际航线上具有主导的优势地位。在建设国际航空客货枢纽过程中，要鼓励和支持主基地航空公司开辟中远程国际客货运航线，增加航班班次，打造“航班波”，形成有利于构建枢纽网络的政策环境。对开辟独家经营的特殊政策性远程国际航线，民航局等相关部门将根据经营情况形成支持政策。要支持有能力的航空公司通过并购等方式，设立海外分支机构，建立海外航空枢纽节点。在航权开放方面，要服从国家外交政策大局，满足对外经济交往和人员往来需要，有效应对“天空开放”，根据国家实力对比，从我国航空公司国际竞争需要出发，加强总体政策研究，确定相应步骤、方式和进度，积极、渐进、有序、有保障地开放我国国际航空运输市场。
（二）着力构建布局合理的机场网络体系，培育具有国际竞争力的大型航空客货枢纽。
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机场作为民用航空运输和城市的重要基础设施，国家及区域综合交通运输体系的重要组成部分，具有广泛的社会和经济效应。衡量一家机场尤其是大型国际航空枢纽强不强，要考虑区位、所在地经济发展水平等因素，而安全服务设施全、航线连通性广、客货规模大、服务流程顺、运行效率高、运营成本低、应急救援能力强、地面交通方式多、整体环境优等，是机场强的主要特征。目前，我国机场整体发展与发达国家（地区）机场的差距还比较大，其中的原因是多方面的，主要是对机场定位不清、政府投资不足、管理体制不新。要认真贯彻落实《民用机场管理条例》，紧紧围绕公共基础设施定位，强化机场特别是大中型机场的公共基础设施服务功能，积极探索机场公益性设施和经营性设施分类管理的新模式，进一步推动机场由经营型向管理型转变，促进机场建设发展、提高运营管理水平。
要构建布局合理的机场网络体系。从整体看，目前我国机场建设和发展，还不能很好地满足经济社会发展和行业快速发展的需求。突出表现在机场总量不足，密度不高。从数量上看，我国20万以上人口的城市数已达800个以上，已有的166个民用机场，仅为城市总数的1/5。从密度上看，我国每10万平方公里1.6个民用机场，仅为美国的1/4；即使与印度和巴西相比，也相对偏低。目前，全国还有45%的县、38%的人口和18%的经济活动区不能得到航空运输服务。尤其是机场“东密西疏”的格局，与带动中西部地区经济社会发展的矛盾比较突出。与此同时，机场容量、功能不足。目前，我国近40个机场的设施容量，已经饱和或即将达到饱和状态，其中，9个大中型机场已经饱和，预计一两年内还有29个机场将达到饱和状态。同时，绝大多数大中型机场综合功能跟不上经济社会发展需要，一定程度上限制了民航和地区经济的发展，影响了安全运行和运输服务。今后几年，我国将加快机场建设步伐。到2020 - 19 -
年，我国机场布局基本完善，机场数量将达到240个以上。到2030年，我国机场数量及布局将进一步满足如下需求：在100公里范围内，全国95%以上的县级行政区、95%以上人口能得到航空运输服务，所服务区域内的国内生产总值达到全国总量的98%以上。
要培育具有国际竞争力的航空客货枢纽。我国经济已逐步融入世界经济一体化进程之中，确保人流和物流快速流动，需要在我国重要政治经济中心城市，搭建能与世界主要经济体平等对话的航空运输网络平台，必然要加快建设大型国际航空枢纽港。这对建设民航强国至关重要，有利于形成布局合理、规模适当、层次分明、功能完善的现代化民用机场体系。目前，我国前30位机场的旅客运输量比例接近90%，中小机场业务量则相对不足，且客流量主要集中于东部，这与我国区域间经济发展不平衡有着密切的关系。这几年来，我们的政策重点向中西部和中小机场倾斜，结合应对国际金融危机，还出台了中小机场、支线航空以及基建贷款利息补贴等办法，各项政策的综合效应开始显现。其中，从去年旅客运输增长速度看，中西部快于东部，中小机场快于干线机场，干线机场快于大型枢纽机场。为进一步促进民航区域平衡发展，今年还将出台促进新疆、西藏民航发展意见，鼓励、支持航空公司在新疆、西藏、内蒙古、宁夏、青海五省（区）增加运力投入，设立航空公司（分公司），新增国内国际航线航班。在加大政策支持力度的同时，我们还要高度重视航空枢纽建设对中小机场发展的带动作用。我想，整个航空运输是一个网络，大、中、小机场是相互依存的关系，只有小型机场发展起来了，我国航空运输网络才能真正实现四通八达。目前，我国主要是点到点航线结构，中小机场有限的客货流量资源，分散在不同的航线上，加上航班频率过低，当地航空运输市场很难培育。如果建立枢纽网络型航线结构，客货通过区域性枢纽机场中转，扩大对中小机场的航 - 20 -
线辐射范围，等于增加了航线的数量。要从宏观上统筹解决这些问题，逐步形成功能完善的枢纽、干线、支线机场体系，大、中、小层次清晰的机场结构。到2020年，将建成2个以上国际枢纽机场。到2030年，将建成3个以上国际枢纽机场，10个以上全国性和区域性航空枢纽机场。
要重视航空客货枢纽与其他交通运输方式的相互衔接问题。目前，就全国机场整体而言，旅客进出机场的地面交通方式还不太便捷，机场服务和辐射的区域范围还不够广，一定程度上影响了机场整体功能的发挥。加强以大中型机场为核心的综合交通枢纽规划建设，对促进我国现代综合交通运输体系发展具有重大意义，对民航自身发展也具有积极而深远的影响。按照现代综合交通理念，要以机场为枢纽，把航空、铁路、公路有机结合起来，使机场与铁路干线网络、公路干线网络、城市轨道交通和城际铁路相连接，形成相互衔接、优势互补的一体化综合交通体系。
（三）着力构建安全高效的空中交通管理体系，推进新一代空中交通管理系统建设。
空管是民用航空运行体系的中枢，在建设民航强国中担当着举足轻重的角色。安全运行好、空域容量大、服务效率高、保障能力强，是空管系统强的主要特征，要围绕建设民航强国目标，构建安全高效的空中交通管理体系。
要积极协调解决和有效开发民航空域资源。从我国航空运输市场发展态势看，空中交通流量将持续快速增长，着力改变空域资源紧张状况，全面提升空域使用效率，是建设民航强国的重要突破点。要适应航空运输发展需求，促进运行效率提高，加强与军方有关部门的协调，积极创新空域管理和灵活使用的机制，逐步改变航路航线固定使用的管理办法，推进飞行路线的灵活选择。要协调实施空域分类管理和使用，满足航空运输、通用航空等用户对空域的多样 - 21 -
化需求。要积极优化空域和航路结构，完善全国航路航线网络，增大航路航线运行容量，实现空域的集约管理、高效使用。要全面提升导航、通信、监视、气象、情报的服务能力，推进空中交通综合服务体系建设，不断提高服务质量和水平。我们的目标是，到2020年，空中交通的系统管理和服务能力得到全面提升；到2030年，建成管理先进、运行高效、服务优质的空中交通管理体系。
要加快新技术的推广和应用，提高设施设备保障能力。要全面构建功能完备、适应性强、结构完善、布局合理，具有我国特色的民航空管技术和装备体系，实现空管技术应用和装备水平的全面跨越式发展。特别是要广泛应用基于性能的导航技术（PBN）、广播式自动相关的监视技术（ADS-B）、通信导航监视的系统技术（CNS）及空管自动化的处理技术（ATM）等新技术，提高我国空中航行的综合技术保障能力，为不断提升空域容量和民航运行安全裕度提供技术保证。到2030年，要全面建成新一代空管系统，空管技术装备、管理手段和保障能力达到世界先进水平。
（四）着力构建安全、高效、经济的技术服务保障体系，培育有力支撑民航强国建设的适航与维修、航油、航信和航材等保障体系。
经过几十年的不断发展，我国民航业规模日益庞大，产业链逐渐变长，开始出现产业边界相对清晰、分工更为专业化的发展趋势。这是民航业发展逐渐成熟的标志。更重要的是，这种专业化的过程，是行业资源优化整合、实现规模经营、加速产业化的过程，有利于民航业健康可持续发展。在我国民航业技术服务保障体系中，适航与维修、航油供应、信息服务和航材保障等系统的地位和作用十分重要，是建设民航强国的一支重要力量。要以适应民航业可持续 - 22 -
发展、增强国际竞争力的需要为出发点，到2030年，建成安全可靠、运行高效、技术先进、适应发展、服务成本低和创新能力强的技术支撑保障体系。
要建立健全初始适航和持续适航审定系统，培育具有国际竞争力的飞机维修企业。以国家启动国产大飞机项目为契机，要全面加强审定技术能力建设，建立适应国际新技术、新标准、新程序的适航审定系统，重点建设适航审定中心、验证中心和技术研究与管理中心，以及部分省（区、市）监管局适航审定机构。航空维修系统是确保飞行安全的重要物质基础，要支持国内维修企业采取各种合作方式，学习吸收国外核心工程技术，提高航空器深度维修能力的国产化。要加强与国内外航空工业界的合作，集中国内优势力量、进一步加强自主研发工作，整体提高我国航空器维修核心工程技术能力。要通过提高民航主管部门的工程技术审定水平，完善工程技术审批体系，促进国内维修企业提升核心技术开发能力。要进一步推进维修法规建设，细化实施标准，完善法规体系。要合理布局和引导产业集群建设，分别形成3个以上规模较大的维修产业集群、航空部（附）件维修集群及通用航空器维修集群，重点培育1至2家具有国际竞争力的飞机维修企业。
要构建安全稳定经济的航油供应保障系统，培育能适应民航业快速发展、符合航空用户需求的航油供应市场主体。“万里航程，从油开始”，航油供应保障系统是民航业发展的重要基础。要建立健全航油安全管理体系，将安全管理范围延伸到物流环节。降低航油成本、改善供油服务，要加快推进航空煤油供应体制改革，构建符合市场规则的航油供应市场机制，形成航油供应和加注油市场的有序竞争。针对国内航油资源不足、分布与消耗不平衡、运输存在瓶颈等问题，要稳定、优化进口航油资源供应渠道，大力发展航油物流，建设环 - 23 -
渤海、长三角、珠三角三大航油储运基地。要积极开发应用低排放、可再生替代能源。
要全面提升我国民航业信息化水平，培育具有自主知识产权和国际竞争力的信息技术服务供应商。当今世界，信息化水平是衡量一个国家现代化程度、一个行业国际竞争力的重要标志。民航是一个高度依赖信息技术的行业，加快信息化建设是民航强国建设的重要内容。要集中优势资源，全面提升生产信息系统、商务信息系统和电子政务系统水平，重点建设全球分销系统和公共信息服务系统。要引导和支持民航企事业单位通过技术创新，提高信息化水平，重点提升航空运输企业信息支持系统。要建立民航网络和信息安全保障长效机制，努力实现民航信息的持续安全。航空信息技术服务企业要强化市场、服务和竞争意识，更加主动地为民航业快速发展提供强有力的信息技术支持。
要着力提升航材适航性和综合保障能力，培育具有国际一流管理水平的航材供应商。航材供应对航空公司与维修单位保障航空安全、提高维修效率和降低维修成本，发挥着重要的作用。要着力系统提高航材保障的可靠性、敏捷性和经济性。要加强对航材供应商的监管，加强对器材采购、运输、储存和供应等各环节的监督，确保航材的适航性。要鼓励民航企业通过各种联合和合作方式，打造航材信息共享平台、规模采购平台和航材供应共享平台。要促进航材供应商提高供应链管理水平，鼓励其与用户建立战略合作关系，成为服务优、信誉好、具有规模优势和国际一流管理水平的航材供应商。
（五）着力构建功能完善的通用航空体系，拓宽通用航空服务经济社会发展领域。
通用航空是民航业两翼之一，具有高效、便捷、适应环境能力强、专业技术水平高等特点。就整体而言，通用航空强的特征主要表现在具有一定的发展 - 24 -
规模、安全水平高、业务种类多、受益范围广、应变能力强、服务成本低等方面。它对国家经济社会发展的贡献，不仅体现在通用航空产业链本身，而且是民航业发展的基础和航空运输体系的重要组成部分，更在国家经济建设、社会发展、公共服务等方面发挥着不可替代的作用。因此，通用航空发展状况是民航业发展水平的重要标志，也是社会经济发展、人民生活水平的重要标志。目前，无论是与通用航空发达国家相比，还是与我国日益增长的社会经济发展需求相比，我国通用航空整体发展尚处于较低水平。加快通用航空发展是我国建设民航强国的重要内容之一。
中央领导高度重视加强通用航空应急救援体系建设，去年以来，多次对加快发展通用航空作出重要批示。去年“两会”期间，全国人大代表、政协委员提出的通用航空提案、建议达17件，发展通用航空已成为全社会的共识。目前，国家相关部门紧密协作，正在积极探索解决低空空域管理改革试点等政策环境问题。我国通用航空将面临良好的发展机遇。
近期，民航局印发了《关于加快通用航空发展的措施》。围绕构建功能完善的通用航空体系，我们将放宽市场准入，支持有条件的社团和企业兴办通用航空企业；扩大通用航空服务领域，提高经营性和社会公益性作业服务能力；依托航空制造企业，培育具有示范效应、产业拉动作用的重点通用航空企业；制定通用航空发展规划，加快基础设施和运行保障体系建设，完善服务网络。通用航空的发展目标是：到2020年初具规模；到2030年发展环境根本改变，服务经济社会发展的能力明显增强，形成布局合理、规模适宜的通用机场和通勤机场结构，建立功能齐全、服务规范的通用航空服务体系，作业范围基本覆盖所有县级行政单元。
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四、为实施建设民航强国战略提供强有力保障，切实做好民航各项基础工作
中央领导同志始终高度重视民航工作，对民航总体工作作出了一系列重要指示。中央各部委以及各省（区、市）党委、政府，为民航改革发展提供了强有力的支持和帮助。推进民航强国建设，需要从国家发展战略、政策等方面予以保障，做好相关基础工作。
（一）努力提高建设民航强国战略层级，积极争取各级政府、有关机构加大对民航业发展的支持力度。
要积极协调国家有关部门、中央政策研究机构和重要科技咨询机构，共同研究制定建设民航强国的战略规划，努力推进将民航强国建设上升为国家意志，进而聚集国家优势资源、形成发展合力，使我国民航业成为现代综合交通运输体系中的重要一极。
要积极推动建立高层级的综合协调机制。作为战略性产业，民航业发展涉及诸多领域。自2002年以来，民航管理体制总体上还处于磨合阶段，一些关系尚未完全理顺，决策和管理职能分散在诸多部门，许多深层次矛盾尚未完全解决。建设民航强国，需要有一个强有力的决策和协调机制。我们将积极推动建立国家层面统一协调的决策机制，更好地加强对建设民航强国的规划、组织、协调和领导，确保建设民航强国的各项目标任务落到实处。
要积极争取各有关部门的支持。民航系统各级领导干部尤其是机关职能部门同志，要积极开展多层面的工作，主动汇报民航情况，积极提出建议，争取各方面的支持。长期以来，部队和国家空管委一直高度重视民航发展工作，军民航密切合作，空域环境不断得到优化。要积极建议加快推进国家空域管理体制改革，进一步完善军民航空管运行的有效协调机制，逐步实现军民航统一管 - 26 -
理。要配合做好加快开放低空空域改革试点工作，建立科学高效的低空空域管理机制和运行模式。要加强与联检部门合作。上个月的29日，民航局与国家质检总局正式签订了《合作备忘录》。要进一步主动协调，争取各联检部门支持，完善落地签证等相关政策，简化出入境联检手续，再造联检流程。要深化与航空工业的战略合作，建立民航业与航空工业协调和决策机制，形成相互促进、相互支持、共同发展的生动局面。
要积极争取各级政府的政策扶持。要争取中央和地方各级政府加大对民航业的投入，提高民航企业尤其是大型国有航空运输企业的资本金比例；通过贷款贴息、项目补贴、补充资本金等方式，支持民航基础设施建设，加快民航重点项目建设，支持民航领域新技术、新装备的研发。要研究探索通过扩大财政转移支付，改变目前“一金一费”等建设资金筹集办法，建立符合市场经济要求的民航公共资金收取和使用办法。要积极协调有关部委，综合考虑民族航空工业与我国民航业的持续发展，出台使用国产民机的优惠政策。要着眼于民用航空器以及空管、机场保障设施设备的引进、制造和维护，出台促进关联产业发展的配套政策，提高民用航空器及其附件尤其是空管、机场保障设施设备的自主创新能力。要积极争取设立中国民航产业投资基金，加大对国际航空、支线航空、通用航空、科技教育和节能减排的扶持力度，推进建立基本航空服务补贴机制。
要全面加强与金融机构的合作。民航业是资金和技术密集性行业，解决民航建设发展的资金需求，除需要各级政府加大财政投入外，更需要强有力的金融保障。要改变民航业长期主要依赖政府投资、银行贷款等投融资模式，全面加强与国内外金融和投资机构的合作，建立多元化的投融资渠道。要积极而慎重地进行金融创新，发挥金融杠杆在民航建设发展中的作用。要协调相关部门 - 27 -
制定、修改现行的租赁法律和税务等政策，优化国内飞机租赁业发展环境，打破外资飞机租赁企业垄断局面，推动国内飞机租赁业发展，提高国际竞争力。
（二）进一步发挥国家民航主管部门的职能作用，全面提高对行业发展引领和安全监管能力。
去年3月，国务院印发了民航局“三定”规定：“将原中国民用航空总局规范管理航空运输业、实施航空安全和空中交通管理、组织协调重大紧急航空运输任务等职责划入中国民用航空局”，只是“取消已由国务院公布取消的行政审批事项”。同时，还特别强调“加强航空安全监管、规范航空运输业、通用航空管理的职责，保障民航安全，促进民航行业协调发展”。这明确规定了民航局各级行政机构的工作总责。
要充分发挥好战略、规划和政策的引导作用。民航各级行政机构要全面加强行政管理能力建设，进一步发挥好对全行业发展的引领作用。其中，民航局机关要解放思想、转变观念，将一些具体的监管和协调等工作职能，交由下级机关承担。民航局机关要更多地研究和谋划行业改革发展的全局性、政策性、前瞻性问题。去年，民航局在“三定”工作中，已向地区管理局、监管局下沉许多行业管理职责，今后还要下沉更多的职责。与此同时，要增强民航行政部门的行业管理决策支持能力，切实提高政府科学决策水平。要不断完善行业发展的战略、规划和政策，加强行业经济运行监测和预警能力建设。要重点完善民航安全、对外开放、国际航空、支线航空、货运航空、通用航空和中西部地区民航发展等战略、规划和政策。要立足当前，着眼长远，研究实施行业结构调整、产业升级政策，促进民航发展方式的转变。
要深化民航管理体制改革，不断完善行业运行机制。推进建设民航强国战略，关键要发挥好市场和政府两方面的作用。当然，在现代经济活动中，市场 - 28 -
与政府的关系，是理论和实践中讨论不休的永恒话题。但从总体上讲，市场和政府都不是万能的，两者各有各的功能，谁也替代不了谁。要发挥市场配臵资源的基础性作用，不断完善民航管理体制和运行机制，建立公平竞争、规范有序的航空运输市场体系。要进一步厘清政府与市场之间的关系，切实转变政府职能，建立廉洁、高效、权威的政府管理体系，加快国内航空运输市场监管体系建设，维护良好的市场秩序。要进一步理顺航空公司、机场、空管、保障企业等运行主体之间的关系，建立各系统协调顺畅的行业运行机制。当前，要尽快理顺公安管理体制。今后一个时期，要着力推进机场管理模式转型改革，探索中小机场空管管理体制改革。
要全面推进依法行政，加强法律法规建设。经过长期努力，民航法制建设取得了很大成绩，但离市场经济、民航深化改革和行业快速发展的客观要求还有较大差距。应该讲，民航安全生产法规体系相对要好一些，但仍需要进一步完善，而行业经济管理法规体系和行政执法体系建设，尤其是空防安全管理和经济管理的立法工作滞后。与此同时，有些法规规章中的条款已不符合民航改革发展的现实情况。有些法规规章过于原则，缺乏可操作性，削弱了法规规章的硬约束作用。全面推进依法行政，要加强民航立法工作，完善民航立法程序，扩大立法民主参与程度。要及时制定、修改有关民航法律规章，着力推动《民用航空法》修订工作，重点加强空中交通管理、适航审定、航空运输市场管理、通用航空管理等立法工作。要完善执法体系，加强执法监督。加强法律法规建设，要深入研究民航改革发展出现的新情况、新问题。目前，民航企业数量越来越多，一些企业的性质、投资主体和股权结构等方面各不相同。有的企业出现的一些问题，并不属于民航局的事权职责范围，但问题出现后，往往直接影响队伍稳定，危及安全生产运行，影响社会公众利益，甚至出现公共安全隐患 - 29 -
问题，引起高层、社会公众和媒体广泛关注。近年来，行业内出现的几起民航企业典型危机案例，就已给民航的法律法规建设提出了新的课题。要借鉴国内外其他行业的做法，从确保航空安全、保护航空消费者利益角度，深入研究探索，进一步完善行业相关法律法规。
要突出行业安全监管，提高安全监管的能力。在民航各级行政机构的各项监管职能中，安全监管职能是重中之重。要坚持持续安全理念，围绕落实企业安全主体责任，不断完善安全监管体制，推动安全监管机制、手段和文化创新，提高安全监管能力和水平。要从安全政策与目标、安全风险管理、安全保证及安全促进四个方面，建立我国民航安全管理体系，重点完善并实施民用航空安全纲要（SSP）和安全管理体系（SMS）。要大力实施运行单位安全绩效考核、安全监管责任追究制度，加强对外航和通用航空的安全监管，加强安全专业队伍建设，提高航空器事故调查能力。要运用现代信息技术手段，构建包括飞行标准监管系统（FSOP）在内的安全监管平台，提高监管效能和行政透明度。
（三）进一步加强关键人才队伍建设，着力推进科教创新体系建设。 当今世界，国际竞争是综合实力的竞争，根本上是高技术、高素质人才的竞争，本质上是科技和教育的竞争。这些年来，在培养人才和科研方面，民航院校、科研机构作出了积极努力；在员工培训方面，民航企事业单位也下了很多工夫，但总体还不能完全适应民航快速发展的需要。全行业专业人才总量不足，高素质复合型人才短缺，自主创新能力不强，科技水平相对落后，已成为制约我国民航业发展的根本因素。要从建设民航强国的宏伟目标出发，把人才、科教和创新体系建设，作为一项战略性基础工作来抓。
要加强民航院校特色专业建设，提高人才培养质量。特色和质量是民航教育的核心。民航院校要牢固树立为行业服务的办学理念，以培育大学精神为核 - 30 -
心，以建设民航特有专业、夯实专业基础为重点，根据行业发展需要、自身办学条件和学科专业优势，合理确立本院校的发展定位、办学思路和发展战略，正确处理好规模与质量、综合发展与行业特色、教学与科研等关系。要围绕建设飞行、机务、空管和机场管理等民航重点特有专业，在创新人才培养模式、课程与教材建设、特色师资队伍建设、强化实践教学环节以及提高办学综合效益等方面取得突破，带动院校学科和专业建设，提升办学层次，全面提高人才培养质量。
要加大人力资源开发力度，加强行业关键人才队伍建设。全行业要建立完善多元化、开放式的教育培训体系，支持民航企事业单位通过自办或合作方式，兴办高层次的培训机构。要大力强化人人成才意识，创造尊重人才、人尽其才的机制环境，建立健全人才预测与储备机制。要重点培养飞行、机务、空管、机场运营管理四类专业技术人才和高层次复合型经营管理人才，进一步加强公务员和监察队伍建设。要加大培养国际化人才力度，增强民航参与国际竞争的能力。要吸引和培养拔尖人才，建设行业高层次专家队伍。
要推进民航科技创新，为民航持续发展提供支持。要瞄准世界最新科学技术制高点，建立以政府为主导，企业为主体，产用研相结合的开放式科技创新体系，占领最新科学技术制高点。要完善民航基础研究、软科学研究和应用技术研究相协调的机制，着重应用技术的开发和科技成果转化。要着力建设若干民航重点科研基地，积极培育5个以上国家级重点实验室（或工程技术中心），构建多层次、高起点、有特色的民航科技创新平台。要充分发挥行业内外科技力量的积极性，以使用为导向，积极扶持行业内外的民航科技创新。要建立一支能攻关的高水平科研队伍，实施重大科技专项研发计划。要重点围绕建设新一代航空运输系统，建立以卫星导航技术为基础，高度信息化、智能化的新一 - 31 -
代空管系统；建立飞行、适航、维修和安全技术保障体系；建立高度自动化的大型机场运营管理和技术支撑系统。要推动低碳技术的研发和应用，促进绿色民航的发展。
同志们，刚才我从四个方面对建设民航强国的总体思路，做了一个粗略的介绍，希望大家都来共同思考这一重大战略课题。请大家结合本单位的实际，围绕建设民航强国，清晰战略定位，谋划发展思路。虽然实现建设民航强国战略目标任重道远，但我们坚信，有党中央、国务院的坚强领导，有科学发展观的正确指引，伴随着中华民族的伟大复兴，只要全行业坚定信心，同心同德，砥砺斗志，开拓创新，不懈奋斗，我们就一定能够实现建设民航强国的宏伟目标！
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