关于我国税制改革若干问
题的综述
一、目前税制改革中存在的问题
第一种观点认为目前我国税制结构有缺陷（1）就税制总体而言流转税比重偏大所得税比重过小增值税、消费税、营业税占税收总额的66.94％企业所得税和个人所得税仅占15.86％（2）就流转税内部结构而言增值税比重过大消费税比重过小增值税占税收总额的44.55％消费税仅占9.43％（3）就所得税内部结构而言个人所得税比重过小社会保障税缺失1994年企业所得税占税收总额的14.5％个人所得税仅占
1.41％社会保障税则至今尚未开征（4）就财产税内部结构而言现行财产税课征不适当同时遗产税与赠与税缺失（5）税种设臵上内外有别性质相同的税种并存（6）税种覆盖面窄调节范围过小这种缺陷主要有两种表现形式一是有相关税种但税种征税范围缺损1
第二种观点认为我国现行税制存在的主要问题有（1）税收增长与税负总水平（指全国税收收入占国内生产总值的比重下同）逐年下降的现象并存；（2）税制结构还不够理想；（3）各税种特别是主要税种需要进一步完善；（4）征收管理需要大力加强2
第三种观点认为1994年税制改革后的税收制度及其运行状况存在的问题有（1）税收收入占GDP 的比重呈下降的态势税收收入占政府收入的比重也在不断下降（2）中央税收收入占全部税收收入的比重在不断下降导致中央宏观调控能力没有得到切实的加强（3）税制结构不能适应社会经济发展的变化（4）税收政策一方面未能真正贯彻公平税负的原则；另一方面税收政策优惠未能体现国家产业政策和社会经济发展战略而是过多地表现为针对特定区域和特定纳税人的优惠（5）税收法制性不强刚性不足；税收政策的制定也表现出一定的随意性和临时性缺少透明度的规范性（6）1993年国务院批准的工商税制改革方案中规定的地方税的改革滞缓从而影响了分税制的进一步巩固和发展（7）1994年税制有关税种还不够科学规范实际运作中还存在一定的问题3
第四种观点认为新税制经过4年多的实践暴露出一些问题主要表现在以下几个方面（1）主体税种结构失衡主要表现为商品税收所占比重过大而所得税占比重较小不利于发挥所得税的调控功能（2）所得税内部结构不协调主要表现为一是内外资企业实行两套税制且优惠差别过大；二是个人所得税的税负过高扣除过少不能全面反映支付能力原则三是社会保障税尚未出台（3）商品税收内部结构不合理主要表现为一是增值税税种过大、税负过高二是消费税的征税范围较窄课征于生产环节调节消费的直接能力较弱（4）地方税种及辅助税种不够健全地方组织收入和调控经济的能力相对不足4
第五种观点认为当前税收征管中较为突出的问题表现在以下几个方面（1）管理粗放管理观念、方式、方法与形势发展脱节；（2）税收收入计划和任务基层征管部门无法落实（3）税收政策难以保证落实到位（4）税收漏管户在量出现；（5）发票管理薄弱；（6）偷税现象依然严重5
第六种观点认为我国税收管理从总体上看存在两个突出的问题一是各级政府和部门对用法律规范税收分配关系重视不够目前由于税收立法尚未走上正常轨道税收法规多以条例草案的形式试行导致实际的税收立法权与税收征收管理权都集中在国有资产的代表政府手中政府在财政收入出现缺口时往往只在税收征管过程中强调保证收入而不是同时对税收法规进行调整对税务部门工作的考察以税收收入完成情况为主要考察指标不利于税务部门依法征税也不利于政企分开6
二、我国税制改革的目标及思路
（一）我国税制改革的目标
近期目标随着我国第二步经济发展战略目标的实现巩固
商品课税逐步加大所得课税的比重平衡主体税种结构进一步完善商品课税与所得课税双主体、商品课税较强的税制结构
远期目标随着我国第三步经济发展战略目标的完成实现商品课税与所得课税双主体、所得课税较强辅助税种较为完善主辅税种的配合比较协调的税制结构7
（二）税制改革的初步思路
一种观点认为我国下一步的税制改革应当从调整国民收入分配格局入手通过调整税负优化结构完善税种加强征管等一系列重大措施把我国的税制建设大大地向前推进一步
1、调整税负应当从扩大税基加强管理入手采取以下措施
在近期内将我国的税负总水平逐步提高到20％以上（1）加强预算管理规范财政收入制度调整财政收入结构第一将所有财政性收入纳入财政预算管理；第二加大财政收入中税收收入所占的比重；第三财政性的各种基金、收费应当尽量并入税收；第四在中央政府与地方政府税收收入分配的方式上宜多采用共享税方式以有利于调动两个方面的积极性；第五坚决制止截留税收的现象；第六精兵简政减少不必要的财政支出加强预算资金使用管理（2）优化税制结构完善现行税种开征必要的新税种适时适当调整税收政策（3）大力加强税收征管减少税收流失（4）狠抓国有企业经济效益的提高
2、优化结构（1）从总体上说应当在合理设臵税种的前提下实现税制的简化第一合并重复设臵的税种；第二合并性质相近、征收有交叉的税种；第三对征收某些特定目的税的必要性和征税效果应当重新认真研究权衡利弊后决定取舍；第四适时开征一些必要的新税（2）合理调整直接税与间接税的比例逐步加大前者在税收总额中所占的比重降低后者的比重（3）规范地方税提高地方税收在税收总额中所占的比重并适当地将一部分地方税的立法权下放给省级地方政府地方税的主体应当是地方所得税（包括地方企业所得税和地方个人
所得税）、财产税和其他具有地方特色的税收
3、完善税种（1）增值税第一分步实现对所有商品和劳务统一征收增值税；第二分步实行消费型增值税；第三税率暂时维持0、13％、17％三档；第四适时清理过多的税收优惠；第五适当加大地方分享收入的比重（2）消费税第一适时合理调整征税范围；第二对于高档消费品和高消费行为按照高税率征税；第三允许各地征收一定比例的消费税地方附加；第四将此税收改为中央与地方共享税中央拿大头（3）企业所得税第一统一企业所得税；第二合理确定税基；第三妥善处理优惠待遇；第四用税率分享的方式划分中央与地方的收入（个人所得税亦然）（4）个人所得税第一逐步推行按年计征的综合所得税；第二逐步扩大征收范围；第三合理确定税基；第四适当调整税率；第五试行归集抵免制（5）资源税第一扩大征税范围；第二适时取消不适当的减免税适当调整税率（6）关税第一逐步降低税率总水平；第二取消不适当的减免税；第三严厉打击走私；第四正确、灵活地运用关税手段和其他适当的手段
4、加强征管（1）建立健全各类规章制度实行规范化管理；（2）积极推行计算机管理逐步形成网络；（3）为纳税人提供优良服务特别要加强税收宣传；（4）严惩偷税、逃税、骗税、抗税等违法者；（5）提高税务人员的素质改进税务机关的工作作风；（6）加强税务机关与各有关部门的配合；（7）努力降低税收成本.8
另一种观点认为我国未来税制改革战略重点大致归纳为相互联系的三大方面即结构完善、政策推进和制度创新
1、结构完善我国应尽快采取措施逐步将分散在各地区、各部门的社会保障费统筹起来统一开征符合国际规范的社会保障税建立起专税专用的收支体系社会保障税的开征还可以为推进我国现代企业制度改革奠定广泛而深厚的社会基础税制结构中有待完善的另一方面是地方税系统而其主体应是财产课税此外税制结构中需要设立的还有用于调节金融市场的征券交易税及资本利得税；用以保护国内市场的反倾销税以
及前述的环境保护税等
2、政策推进在税收政策框架中运用减免税、投资税收抵免、优惠税率、出口退税、加速折旧、盈亏互抵等措施贯彻产业政策、加速技术更新近期内的税收政策应侧重于鼓励企业技术进步与资产重组促进企业的兼并、联合以建立现代企业制度在企业兼并联合中适当给予税收优惠并尽快采取措施解决跨地区大型股份公司内部的所得税重叠课征问题以促进我国规范化股份经济的发展促进我国企业走向海外市场提高我国的国际竞争能力
3、制度创新我国税收征管机制的改革应围绕完善税收法律体系、推行自核自缴申报纳税制度、强化税务稽查、开展税务代理等环节展开还要进一步加强电子计算机在税收征管中的应用提高税务行政管理的效率实现征管手段的现代化9
三、完善税制改革的对策措施
（一）完善税制结构方面的对策措施
一种观点认为完善税制结构需从多方面入手
1、完善税制（1）完善增值税第一转换增值税的类型我国生产型增值税的改革应一步到位直接改为消费型目前可以暂时仍实行生产型增值税待条件成熟后再将生产型增值税直接改为消费型增值税第二拓宽增值税的征税范围此项改革只能作为远期目标近期内可先将增值税的征税范围扩大到交通运输业、建筑业等与现行增值税征税范围联系较密切的营业税应税劳务（2）完善消费税消费税的改革方向应为调整征税范围可将汽车轮胎、酒精、护肤护发品等生产资料和生活必需品去除而将未纳入课税范围的奢侈品、高档娱乐性劳务等纳入课税范围（3）改革企业所得税首先应当尽快将内外资企
业所得税合二为一（4）改革个所得税第一扩大课税范围第二改革费用扣除并设臵费用扣除随物价变动而相应调整的规范方法第三平衡不同项目税负第四由分类征收向分类综合征收过渡（5）加强其他辅助税种的建设第一针对当前的社会经济状况设臵新税种第二结合预算外资金的规范设立新税种或改造原有税种
2、完善税收征收管理（1）加大宣传力度提高纳税人的纳税意识（2）健全纳税服务体系为纳税人主动纳税创造条件
（3）加强税务稽查加大执法力度（4）革新征管手段（5）采取辅助措施强化征管效果10
另一种观点认为现行税制结构的完善首先要提高所得税占税收总收入的比重逐步改变主体税种结构失衡的问题具体措施包括
1、统一内外资企业所得税制定统一所得税法
2、开征社会保险税
3、完善个人所得税的内部结构主要包括适当降低最高边际税率；适当提高扣除标准；强化综合申报制度；加强税源控制；对劳动所得的课税要轻于非劳动所得的课税
其次完善商品课税结构具体措施包括
1、完善增值税结构（1）扩大增值税的范围将建筑业、转让无形资产和销售不动产等行业纳入增值税的征税范围
（2）适当降低增值税率特别是降低小规模纳税人的税率（3）增加国有大中型企业的增值税优惠政策鼓励大中型国有企业
的发展（4）改变增值税的类型实行消费型增值税允许扣除外购固定资产的进项税金
2、完善消费税的结构（1）适当扩大消费税的征收范围
（2）消费税的负担应分配在生产环节和零售环节
再次适当增加地方税税种以增加地方财政的固定收入应开征证券交易税、遗产税等11
（三）加强税收征管方面的措施
一种观点提出加强税收征管的措施有第一取消一些不合理的税收优惠政策第二要进一步修定完善个人所得税法逐步建立起覆盖个人全部收入的自行申报的综合所得税制度个人
申报与代扣代缴相结合的征管制度并对居民储蓄实行存款实名制开征利息所得税由银行代征完善和开征财产税、遗产和赠与税第三完善流转税制度扩大增值税征收范围12
另一种观点提出征管工作可分为五大系列1、征收数控系列2、管理服务系列3、税务稽查系列（1）建立选案组（2）重建检查组（3）建立审理组（4）建立执行小组4、政策法规系列5、计算机维护管理系列13
资料来源
110李文《论完善我国税制结构》《税务与经济》1998年第1期
28李雪若《关于中国税制改革发展趋势若干问题和初步思考》《中国科技产业》1997年第12期
3王道树《关于进一步深化税制改革的几点思考》《管理世界》1998年第1期
4711王纪成《论我国税制结构的完善及发展趋势》《税务与经济》1998年第2期
5青岛地方税务局课题组《对新征管模式运行中管理问题的思考》《税收研究资料》1998年第3期
6《国有企业改革与全面加强税收管理》《税收研究资料》1998年第4期
9凌岚《本世纪世界重大税制改革与跨世纪我国税制改革重点》《外国经济与管理》1998年第2期
12国家计委财金司财政处《财政税收体制改革的成就、问题及建议》《宏观经济管理》1998年第4期
13徐伟炎《探索适应税收征管新模式的税务机构》《税收研究资料》1998年第5期
关于我国税制改革若干问
题的综述
一、目前税制改革中存在的问题
第一种观点认为目前我国税制结构有缺陷（1）就税制总体而言流转税比重偏大所得税比重过小增值税、消费税、营业税占税收总额的66.94％企业所得税和个人所得税仅占15.86％（2）就流转税内部结构而言增值税比重过大消费税比重过小增值税占税收总额的44.55％消费税仅占9.43％（3）就所得税内部结构而言个人所得税比重过小社会保障税缺失1994年企业所得税占税收总额的14.5％个人所得税仅占
1.41％社会保障税则至今尚未开征（4）就财产税内部结构而言现行财产税课征不适当同时遗产税与赠与税缺失（5）税种设臵上内外有别性质相同的税种并存（6）税种覆盖面窄调节范围过小这种缺陷主要有两种表现形式一是有相关税种但税种征税范围缺损1
第二种观点认为我国现行税制存在的主要问题有（1）税收增长与税负总水平（指全国税收收入占国内生产总值的比重下同）逐年下降的现象并存；（2）税制结构还不够理想；（3）各税种特别是主要税种需要进一步完善；（4）征收管理需要大力加强2
第三种观点认为1994年税制改革后的税收制度及其运行状况存在的问题有（1）税收收入占GDP 的比重呈下降的态势税收收入占政府收入的比重也在不断下降（2）中央税收收入占全部税收收入的比重在不断下降导致中央宏观调控能力没有得到切实的加强（3）税制结构不能适应社会经济发展的变化（4）税收政策一方面未能真正贯彻公平税负的原则；另一方面税收政策优惠未能体现国家产业政策和社会经济发展战略而是过多地表现为针对特定区域和特定纳税人的优惠（5）税收法制性不强刚性不足；税收政策的制定也表现出一定的随意性和临时性缺少透明度的规范性（6）1993年国务院批准的工商税制改革方案中规定的地方税的改革滞缓从而影响了分税制的进一步巩固和发展（7）1994年税制有关税种还不够科学规范实际运作中还存在一定的问题3
第四种观点认为新税制经过4年多的实践暴露出一些问题主要表现在以下几个方面（1）主体税种结构失衡主要表现为商品税收所占比重过大而所得税占比重较小不利于发挥所得税的调控功能（2）所得税内部结构不协调主要表现为一是内外资企业实行两套税制且优惠差别过大；二是个人所得税的税负过高扣除过少不能全面反映支付能力原则三是社会保障税尚未出台（3）商品税收内部结构不合理主要表现为一是增值税税种过大、税负过高二是消费税的征税范围较窄课征于生产环节调节消费的直接能力较弱（4）地方税种及辅助税种不够健全地方组织收入和调控经济的能力相对不足4
第五种观点认为当前税收征管中较为突出的问题表现在以下几个方面（1）管理粗放管理观念、方式、方法与形势发展脱节；（2）税收收入计划和任务基层征管部门无法落实（3）税收政策难以保证落实到位（4）税收漏管户在量出现；（5）发票管理薄弱；（6）偷税现象依然严重5
第六种观点认为我国税收管理从总体上看存在两个突出的问题一是各级政府和部门对用法律规范税收分配关系重视不够目前由于税收立法尚未走上正常轨道税收法规多以条例草案的形式试行导致实际的税收立法权与税收征收管理权都集中在国有资产的代表政府手中政府在财政收入出现缺口时往往只在税收征管过程中强调保证收入而不是同时对税收法规进行调整对税务部门工作的考察以税收收入完成情况为主要考察指标不利于税务部门依法征税也不利于政企分开6
二、我国税制改革的目标及思路
（一）我国税制改革的目标
近期目标随着我国第二步经济发展战略目标的实现巩固
商品课税逐步加大所得课税的比重平衡主体税种结构进一步完善商品课税与所得课税双主体、商品课税较强的税制结构
远期目标随着我国第三步经济发展战略目标的完成实现商品课税与所得课税双主体、所得课税较强辅助税种较为完善主辅税种的配合比较协调的税制结构7
（二）税制改革的初步思路
一种观点认为我国下一步的税制改革应当从调整国民收入分配格局入手通过调整税负优化结构完善税种加强征管等一系列重大措施把我国的税制建设大大地向前推进一步
1、调整税负应当从扩大税基加强管理入手采取以下措施
在近期内将我国的税负总水平逐步提高到20％以上（1）加强预算管理规范财政收入制度调整财政收入结构第一将所有财政性收入纳入财政预算管理；第二加大财政收入中税收收入所占的比重；第三财政性的各种基金、收费应当尽量并入税收；第四在中央政府与地方政府税收收入分配的方式上宜多采用共享税方式以有利于调动两个方面的积极性；第五坚决制止截留税收的现象；第六精兵简政减少不必要的财政支出加强预算资金使用管理（2）优化税制结构完善现行税种开征必要的新税种适时适当调整税收政策（3）大力加强税收征管减少税收流失（4）狠抓国有企业经济效益的提高
2、优化结构（1）从总体上说应当在合理设臵税种的前提下实现税制的简化第一合并重复设臵的税种；第二合并性质相近、征收有交叉的税种；第三对征收某些特定目的税的必要性和征税效果应当重新认真研究权衡利弊后决定取舍；第四适时开征一些必要的新税（2）合理调整直接税与间接税的比例逐步加大前者在税收总额中所占的比重降低后者的比重（3）规范地方税提高地方税收在税收总额中所占的比重并适当地将一部分地方税的立法权下放给省级地方政府地方税的主体应当是地方所得税（包括地方企业所得税和地方个人
所得税）、财产税和其他具有地方特色的税收
3、完善税种（1）增值税第一分步实现对所有商品和劳务统一征收增值税；第二分步实行消费型增值税；第三税率暂时维持0、13％、17％三档；第四适时清理过多的税收优惠；第五适当加大地方分享收入的比重（2）消费税第一适时合理调整征税范围；第二对于高档消费品和高消费行为按照高税率征税；第三允许各地征收一定比例的消费税地方附加；第四将此税收改为中央与地方共享税中央拿大头（3）企业所得税第一统一企业所得税；第二合理确定税基；第三妥善处理优惠待遇；第四用税率分享的方式划分中央与地方的收入（个人所得税亦然）（4）个人所得税第一逐步推行按年计征的综合所得税；第二逐步扩大征收范围；第三合理确定税基；第四适当调整税率；第五试行归集抵免制（5）资源税第一扩大征税范围；第二适时取消不适当的减免税适当调整税率（6）关税第一逐步降低税率总水平；第二取消不适当的减免税；第三严厉打击走私；第四正确、灵活地运用关税手段和其他适当的手段
4、加强征管（1）建立健全各类规章制度实行规范化管理；（2）积极推行计算机管理逐步形成网络；（3）为纳税人提供优良服务特别要加强税收宣传；（4）严惩偷税、逃税、骗税、抗税等违法者；（5）提高税务人员的素质改进税务机关的工作作风；（6）加强税务机关与各有关部门的配合；（7）努力降低税收成本.8
另一种观点认为我国未来税制改革战略重点大致归纳为相互联系的三大方面即结构完善、政策推进和制度创新
1、结构完善我国应尽快采取措施逐步将分散在各地区、各部门的社会保障费统筹起来统一开征符合国际规范的社会保障税建立起专税专用的收支体系社会保障税的开征还可以为推进我国现代企业制度改革奠定广泛而深厚的社会基础税制结构中有待完善的另一方面是地方税系统而其主体应是财产课税此外税制结构中需要设立的还有用于调节金融市场的征券交易税及资本利得税；用以保护国内市场的反倾销税以
及前述的环境保护税等
2、政策推进在税收政策框架中运用减免税、投资税收抵免、优惠税率、出口退税、加速折旧、盈亏互抵等措施贯彻产业政策、加速技术更新近期内的税收政策应侧重于鼓励企业技术进步与资产重组促进企业的兼并、联合以建立现代企业制度在企业兼并联合中适当给予税收优惠并尽快采取措施解决跨地区大型股份公司内部的所得税重叠课征问题以促进我国规范化股份经济的发展促进我国企业走向海外市场提高我国的国际竞争能力
3、制度创新我国税收征管机制的改革应围绕完善税收法律体系、推行自核自缴申报纳税制度、强化税务稽查、开展税务代理等环节展开还要进一步加强电子计算机在税收征管中的应用提高税务行政管理的效率实现征管手段的现代化9
三、完善税制改革的对策措施
（一）完善税制结构方面的对策措施
一种观点认为完善税制结构需从多方面入手
1、完善税制（1）完善增值税第一转换增值税的类型我国生产型增值税的改革应一步到位直接改为消费型目前可以暂时仍实行生产型增值税待条件成熟后再将生产型增值税直接改为消费型增值税第二拓宽增值税的征税范围此项改革只能作为远期目标近期内可先将增值税的征税范围扩大到交通运输业、建筑业等与现行增值税征税范围联系较密切的营业税应税劳务（2）完善消费税消费税的改革方向应为调整征税范围可将汽车轮胎、酒精、护肤护发品等生产资料和生活必需品去除而将未纳入课税范围的奢侈品、高档娱乐性劳务等纳入课税范围（3）改革企业所得税首先应当尽快将内外资企
业所得税合二为一（4）改革个所得税第一扩大课税范围第二改革费用扣除并设臵费用扣除随物价变动而相应调整的规范方法第三平衡不同项目税负第四由分类征收向分类综合征收过渡（5）加强其他辅助税种的建设第一针对当前的社会经济状况设臵新税种第二结合预算外资金的规范设立新税种或改造原有税种
2、完善税收征收管理（1）加大宣传力度提高纳税人的纳税意识（2）健全纳税服务体系为纳税人主动纳税创造条件
（3）加强税务稽查加大执法力度（4）革新征管手段（5）采取辅助措施强化征管效果10
另一种观点认为现行税制结构的完善首先要提高所得税占税收总收入的比重逐步改变主体税种结构失衡的问题具体措施包括
1、统一内外资企业所得税制定统一所得税法
2、开征社会保险税
3、完善个人所得税的内部结构主要包括适当降低最高边际税率；适当提高扣除标准；强化综合申报制度；加强税源控制；对劳动所得的课税要轻于非劳动所得的课税
其次完善商品课税结构具体措施包括
1、完善增值税结构（1）扩大增值税的范围将建筑业、转让无形资产和销售不动产等行业纳入增值税的征税范围
（2）适当降低增值税率特别是降低小规模纳税人的税率（3）增加国有大中型企业的增值税优惠政策鼓励大中型国有企业
的发展（4）改变增值税的类型实行消费型增值税允许扣除外购固定资产的进项税金
2、完善消费税的结构（1）适当扩大消费税的征收范围
（2）消费税的负担应分配在生产环节和零售环节
再次适当增加地方税税种以增加地方财政的固定收入应开征证券交易税、遗产税等11
（三）加强税收征管方面的措施
一种观点提出加强税收征管的措施有第一取消一些不合理的税收优惠政策第二要进一步修定完善个人所得税法逐步建立起覆盖个人全部收入的自行申报的综合所得税制度个人
申报与代扣代缴相结合的征管制度并对居民储蓄实行存款实名制开征利息所得税由银行代征完善和开征财产税、遗产和赠与税第三完善流转税制度扩大增值税征收范围12
另一种观点提出征管工作可分为五大系列1、征收数控系列2、管理服务系列3、税务稽查系列（1）建立选案组（2）重建检查组（3）建立审理组（4）建立执行小组4、政策法规系列5、计算机维护管理系列13
资料来源
110李文《论完善我国税制结构》《税务与经济》1998年第1期
28李雪若《关于中国税制改革发展趋势若干问题和初步思考》《中国科技产业》1997年第12期
3王道树《关于进一步深化税制改革的几点思考》《管理世界》1998年第1期
4711王纪成《论我国税制结构的完善及发展趋势》《税务与经济》1998年第2期
5青岛地方税务局课题组《对新征管模式运行中管理问题的思考》《税收研究资料》1998年第3期
6《国有企业改革与全面加强税收管理》《税收研究资料》1998年第4期
9凌岚《本世纪世界重大税制改革与跨世纪我国税制改革重点》《外国经济与管理》1998年第2期
12国家计委财金司财政处《财政税收体制改革的成就、问题及建议》《宏观经济管理》1998年第4期
13徐伟炎《探索适应税收征管新模式的税务机构》《税收研究资料》1998年第5期