一、海绵城市相关政策
（一）建设背景
海绵城市定义：指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。
建设需求：我国90%以上城市采用快排的传统开发模式，雨水降落到硬化地面只能从管道集中排出，当遭遇强降雨时排水能力不足，导致内涝严重，形成“城市看海”现象。钢筋水泥过多地替代能够涵养水源的林地、草地、池塘，自然水循环系统就被切断了，导致城市无法“自由呼吸”，产生“热岛效应”。为了解决上述问题，“海绵城市”应运而出。
顶层设计：2013年12月12日，习近平总书记在《中央城镇化工作会议》的讲话中强调：“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”。李克强总理在2017年两会政府工作报告中提出，要“推进海绵城市建设，使城市既有‘面子’，更有‘里子’”。
（二）政策汇总
2014年以来，住建部、财政部、水利部等部委相继出台了支持海绵城市建设的规章制度，有力推进了海绵城市建设在全国范围的进程，详见表1。
表1 海绵城市政策汇总
二、海绵城市试点城市简介
（一）海绵城市建设试点城市
2014年12月，财政部、住房城乡建设部、水利部发出《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，2015年4月财政部、住房城乡建设部、水利部公布了第一批共16个试点城市，2016年4月三部委公布了第二批共14个试点城市，详见表2。
表2：第一批、第二批海绵城市试点名单
（数据来源：中华人民共和国财政部网站）
（二）海绵城市的支持政策
1.中央财政补贴。根据《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建[2014]838号），中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定3年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。
2.国务院鼓励政策。根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》，地方各级人民政府要进一步加大海绵城市建设资金投入，省级人民政府要加强海绵城市建设资金的统筹，城市人民政府要在中期财政规划和年度建设计划中优先安排海绵城市建设项目，并纳入地方政府采购范围，支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、资产支持证券（ABS）和项目收益票据等募集资金，用于海绵城市建设项目。
3.金融机构支持。金融机构均积极创新运用政府购买服务、政府与社会资本合作（PPP）等融资模式，为海绵城市建设提供综合性金融服务。邮储银行致力以“融智+融资”为银政企业务发展导向，完成前期扎实的基础调研工作，包括但不限于宏观法规政策研究、政企类市场跟踪、阶梯式客户走访、公共资产价值评估分析等，给海绵城市业务发展给予大力支持。
三、常德海绵城市案例分析
（一）项目背景
常德市具有建设海绵城市的天然基础：地处湖南省西北部，位于洞庭湖畔，水系发达，是一座典型的“水敏性”城市，年均降水量达1200毫米。2015年3月份，常德市在财政部、住建部、水利部组织的国家海绵城市建设试点城市竞争性评审答辩会上突围成功，进入第一批海绵城市建设试点城市，将在建设期三年内获得国家12亿元的专项补贴资金。
常德市海绵城市建设项目建设目标：根据《常德市海绵城市总体规划（2015-2030年）》、《常德市关于加快推进海绵城市建设的实施意见》，要通过低影响开发技术，形成“源头减排→小排水→大排水”系统，构建“渗—蓄—滞—净—用—排”的复合排水体系，在雨水排放的同时，达到雨水资源化的目的，削减雨水径流量，减少初期降雨面源污染，充分发挥湖泊调蓄作用，减少城市内涝，将常德市打造成为“海绵城市”。
（二）财政情况
1.经济总量位列湖南前三，财政实力较好。2015年完成地区生产总值2709亿元，增长8.7%。全市一般公共预算收入完成210.8亿元，比上年增长14.5%，其中地方一般公共预算收入完成148.81亿元，加上一般公共预算转移性收入289.6亿元，减去专项转移支付支出等转移性支出后，可用财力为432.4亿元。全市一般公共预算支出为415.8亿元，增长14.62%，结转下年支出16.15亿元，当年结余0.45亿元。
2.经济保持较高速度增长，结构调整稳步推进。2016年完成地区生产总值2955.5亿元，同比增长8%。三次产业结构由2015年的13.1：45.7：41.2调整为13.0：42.8：44.2，第三产业增加值比重首次超过第二产业成为第一大产业。全市固定资产投资规模两千亿大关达到2006.9亿元，比上年增长14.6%。全年完成一般公共预算收入226.6亿元，增长9.0%，较上年回落5.5个百分点，回落的原因主要是烟厂税费收入下滑、区县市收入增速放缓以及税收体制调整。
（三）项目融资情况
1.融资模式定义
本项目采用政府购买服务的融资模式：根据《政府购买服务管理办法（暂行）》规定，指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务、社会管理服务等事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织、机构和企业等社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的公共服务供给方式。
2.配套法规政策
自2013年起，国务院、财政部、湖南省以及常德市相继出台了支持政府购买服务的相关法规，为政府购买服务模式的实施打下基础，详见表3。
表3 政府购买服务的支持政策
3.政府购买服务实施要点
区别于PPP中的政府完全付费机制，根据《政府购买服务管理办法（暂行）》，政府购买服务主要有以下要点：
一是项目纳入政府采购目录。各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容;
二是购买主体和承接主体资质合规。购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位；承接主体是符合条件的企业、事业单位、社会组织等;
三是购买程序合规。购买主体的授权、承接主体的选择、组织实施购买服务等程序都须按照上述暂行办法、《采购法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等执行;
四是签订政府购买服务协议。购买主体和承接主体须签订政府购买服务协议，明确双方的权利与义务;
五是进行预算及财务管理。政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排;
六是建立绩效考核机制。财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。
4.防范政府购买服务异化融资
目前地方已出现伪政府购买服务模式，针对这些异化融资手段，项目各方都应当警惕，主要形式如下：
一是通过单一来源采购方式直接确定当地融资平台或其他国有公司作为政府购买服务承接主体；
二是在委托代建项目中约定以政府购买服务名义支付建设资金；
三是在基础设施建设筹集资金中政府承诺对社会资本兜底回购、固化收益；
四是未严格按照现行政府购买服务体系要求落实“预算下达”、“编制政府采购实施计划”、“合理测算安排政府购买服务所需支出”。
（四）项目实操方案
项目方案如图1所示：
图1 常德海绵城市交易方案图
按照《政府购买服务管理办法（暂行）》，常德市政府授权住房和城乡建设局作为海绵城市项目的购买主体。通过竞争性磋商的方式确定项目承接主体，项目承接主体由机构A和机构B分别出资成立。常德市住建局与项目承接主体签订《海绵城市项目政府购买服务协议》，明确由项目承接主体负责项目的建设与运营，住建局每年支付购买服务资金。融资机构对项目承接主体进行融资，专项用于常德海绵城市项目的建设与运营。
（五）项目收益
常德海绵城市项目期限为15年，包括建设期3年和运营期12年，若采取前3年建设期间只付息，后12年运营期间按照等额本金方式进行还本付息，融资机构需要承担包括不限于通道管理费、托管费等。
根据新出台的《关于明确金融房地产开发教育辅助服务等增值税政策的通知》（财税〔2016〕140号），若放款采取信托贷款、委托贷款和股东借款等方式，利息部分还需要缴纳增值税及附加税，增值税按照所得利息的6%收取，附加税为增值税额的12%，二者总共约30-40BP，计算税后价格方法可参照以下公式：
总投?全包价=总投?税后价格+总投?税后价格?6%+总投?税后价格?6%?12%
→税后价格=全包价/(1+6%+6%?12%)
（六）项目投资价值
1.从政策可持续性角度。海绵城市属于国家鼓励项目，代表着未来城市建设发展的方向，海绵城市建设是一个长期、持续的过程，本项目属于国家级示范项目，中央和地方都给予足够的重视，政策上长期看好。
2.从异化融资不可持续角度。43号文出台以后，中央对地方政府融资手段进行严格规范，BT、假PPP、伪政府购买服务等异化融资手段逐渐被禁止。本项目按照政府购买服务相关法律法规实施，不存在异化融资的问题。
3.从国计民生工程角度。海绵城市项目是典型的重大民生工程，项目的实施将有效解决城市内涝问题，提升城市基础设施建设水平，改善市民生活环境，本身是具有较高投资价值的。
（七）主要风险及缓释措施
1.常德市政府信用风险
风险定义：指因政府信用违约导致金融机构投资不能收回的风险。
缓释措施：通过历史资料考察，常德市政府信用状况良好；该项目是当地重大民生工程；常德市将海绵城市建设列入到预算当中；机构A和机构B是当地龙头企业。
2.财政承受能力风险
风险定义：政府具有履约意愿但因财政实力不足或短期内财政资金紧缺造成的政府付费支出不到位的风险。
缓释措施：通过公开数据获取常德市财政收支情况，收入结构较为均衡；走访常德财政局了解政府财政支出重点规划及政府债务情况；该项目通过了财政承受能力论证。
3.建设运营风险
风险定义：项目建设方建设支出超预算、工期延误、工程质量不合格、中途放弃建设以及项目公司运营管理不当，导致项目公司无法足额收到政府付费或使用者付费，导致投资本金损失的风险。
缓释措施：通过合同明确建设风险由施工方承担；通过监理方实时了解项目建设情况；针对子项目众多的特点，通过合同约定资金具体投入到哪些子项目；针对建设指标体系尚未建立的问题，在政府购买服务协议中约定绩效考核要点；可要求项目公司出具差额支付承诺书，使其承担因建设质量问题导致的融资方损失。
4.资金监管风险
风险定义：资金违规挪用或未按规定路径划拨款项，导致项目中断，致使金融机构资金损失的风险。
缓释措施：尽量做到资金闭环运行，监管账户、托管账户均在投资行开立，做到全流程监控资金使用情况，严格按照项目清单划拨款项。
5.合规风险
风险定义：项目流程存在瑕疵导致项目公司无法获得政府方付费的风险。
缓释措施：关注项目从立项、审批、招投标等各个环节，考察项目是否严格按照《政府购买服务管理办法》流程执行，获取购买主体授权文件以及承接主体招投标文件。
6.政策风险
风险定义：指未来因政策改变导致项目融资模式不在符合规定的风险。
缓释措施：密切关注政策的变化，确保政府购买服务模式严格按照当前政策执行；了解当地政府对相关政策执行情况，是否落实到位。
一、海绵城市相关政策
（一）建设背景
海绵城市定义：指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。
建设需求：我国90%以上城市采用快排的传统开发模式，雨水降落到硬化地面只能从管道集中排出，当遭遇强降雨时排水能力不足，导致内涝严重，形成“城市看海”现象。钢筋水泥过多地替代能够涵养水源的林地、草地、池塘，自然水循环系统就被切断了，导致城市无法“自由呼吸”，产生“热岛效应”。为了解决上述问题，“海绵城市”应运而出。
顶层设计：2013年12月12日，习近平总书记在《中央城镇化工作会议》的讲话中强调：“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”。李克强总理在2017年两会政府工作报告中提出，要“推进海绵城市建设，使城市既有‘面子’，更有‘里子’”。
（二）政策汇总
2014年以来，住建部、财政部、水利部等部委相继出台了支持海绵城市建设的规章制度，有力推进了海绵城市建设在全国范围的进程，详见表1。
表1 海绵城市政策汇总
二、海绵城市试点城市简介
（一）海绵城市建设试点城市
2014年12月，财政部、住房城乡建设部、水利部发出《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，2015年4月财政部、住房城乡建设部、水利部公布了第一批共16个试点城市，2016年4月三部委公布了第二批共14个试点城市，详见表2。
表2：第一批、第二批海绵城市试点名单
（数据来源：中华人民共和国财政部网站）
（二）海绵城市的支持政策
1.中央财政补贴。根据《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建[2014]838号），中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定3年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。
2.国务院鼓励政策。根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》，地方各级人民政府要进一步加大海绵城市建设资金投入，省级人民政府要加强海绵城市建设资金的统筹，城市人民政府要在中期财政规划和年度建设计划中优先安排海绵城市建设项目，并纳入地方政府采购范围，支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、资产支持证券（ABS）和项目收益票据等募集资金，用于海绵城市建设项目。
3.金融机构支持。金融机构均积极创新运用政府购买服务、政府与社会资本合作（PPP）等融资模式，为海绵城市建设提供综合性金融服务。邮储银行致力以“融智+融资”为银政企业务发展导向，完成前期扎实的基础调研工作，包括但不限于宏观法规政策研究、政企类市场跟踪、阶梯式客户走访、公共资产价值评估分析等，给海绵城市业务发展给予大力支持。
三、常德海绵城市案例分析
（一）项目背景
常德市具有建设海绵城市的天然基础：地处湖南省西北部，位于洞庭湖畔，水系发达，是一座典型的“水敏性”城市，年均降水量达1200毫米。2015年3月份，常德市在财政部、住建部、水利部组织的国家海绵城市建设试点城市竞争性评审答辩会上突围成功，进入第一批海绵城市建设试点城市，将在建设期三年内获得国家12亿元的专项补贴资金。
常德市海绵城市建设项目建设目标：根据《常德市海绵城市总体规划（2015-2030年）》、《常德市关于加快推进海绵城市建设的实施意见》，要通过低影响开发技术，形成“源头减排→小排水→大排水”系统，构建“渗—蓄—滞—净—用—排”的复合排水体系，在雨水排放的同时，达到雨水资源化的目的，削减雨水径流量，减少初期降雨面源污染，充分发挥湖泊调蓄作用，减少城市内涝，将常德市打造成为“海绵城市”。
（二）财政情况
1.经济总量位列湖南前三，财政实力较好。2015年完成地区生产总值2709亿元，增长8.7%。全市一般公共预算收入完成210.8亿元，比上年增长14.5%，其中地方一般公共预算收入完成148.81亿元，加上一般公共预算转移性收入289.6亿元，减去专项转移支付支出等转移性支出后，可用财力为432.4亿元。全市一般公共预算支出为415.8亿元，增长14.62%，结转下年支出16.15亿元，当年结余0.45亿元。
2.经济保持较高速度增长，结构调整稳步推进。2016年完成地区生产总值2955.5亿元，同比增长8%。三次产业结构由2015年的13.1：45.7：41.2调整为13.0：42.8：44.2，第三产业增加值比重首次超过第二产业成为第一大产业。全市固定资产投资规模两千亿大关达到2006.9亿元，比上年增长14.6%。全年完成一般公共预算收入226.6亿元，增长9.0%，较上年回落5.5个百分点，回落的原因主要是烟厂税费收入下滑、区县市收入增速放缓以及税收体制调整。
（三）项目融资情况
1.融资模式定义
本项目采用政府购买服务的融资模式：根据《政府购买服务管理办法（暂行）》规定，指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务、社会管理服务等事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织、机构和企业等社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的公共服务供给方式。
2.配套法规政策
自2013年起，国务院、财政部、湖南省以及常德市相继出台了支持政府购买服务的相关法规，为政府购买服务模式的实施打下基础，详见表3。
表3 政府购买服务的支持政策
3.政府购买服务实施要点
区别于PPP中的政府完全付费机制，根据《政府购买服务管理办法（暂行）》，政府购买服务主要有以下要点：
一是项目纳入政府采购目录。各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容;
二是购买主体和承接主体资质合规。购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位；承接主体是符合条件的企业、事业单位、社会组织等;
三是购买程序合规。购买主体的授权、承接主体的选择、组织实施购买服务等程序都须按照上述暂行办法、《采购法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等执行;
四是签订政府购买服务协议。购买主体和承接主体须签订政府购买服务协议，明确双方的权利与义务;
五是进行预算及财务管理。政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排;
六是建立绩效考核机制。财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。
4.防范政府购买服务异化融资
目前地方已出现伪政府购买服务模式，针对这些异化融资手段，项目各方都应当警惕，主要形式如下：
一是通过单一来源采购方式直接确定当地融资平台或其他国有公司作为政府购买服务承接主体；
二是在委托代建项目中约定以政府购买服务名义支付建设资金；
三是在基础设施建设筹集资金中政府承诺对社会资本兜底回购、固化收益；
四是未严格按照现行政府购买服务体系要求落实“预算下达”、“编制政府采购实施计划”、“合理测算安排政府购买服务所需支出”。
（四）项目实操方案
项目方案如图1所示：
图1 常德海绵城市交易方案图
按照《政府购买服务管理办法（暂行）》，常德市政府授权住房和城乡建设局作为海绵城市项目的购买主体。通过竞争性磋商的方式确定项目承接主体，项目承接主体由机构A和机构B分别出资成立。常德市住建局与项目承接主体签订《海绵城市项目政府购买服务协议》，明确由项目承接主体负责项目的建设与运营，住建局每年支付购买服务资金。融资机构对项目承接主体进行融资，专项用于常德海绵城市项目的建设与运营。
（五）项目收益
常德海绵城市项目期限为15年，包括建设期3年和运营期12年，若采取前3年建设期间只付息，后12年运营期间按照等额本金方式进行还本付息，融资机构需要承担包括不限于通道管理费、托管费等。
根据新出台的《关于明确金融房地产开发教育辅助服务等增值税政策的通知》（财税〔2016〕140号），若放款采取信托贷款、委托贷款和股东借款等方式，利息部分还需要缴纳增值税及附加税，增值税按照所得利息的6%收取，附加税为增值税额的12%，二者总共约30-40BP，计算税后价格方法可参照以下公式：
总投?全包价=总投?税后价格+总投?税后价格?6%+总投?税后价格?6%?12%
→税后价格=全包价/(1+6%+6%?12%)
（六）项目投资价值
1.从政策可持续性角度。海绵城市属于国家鼓励项目，代表着未来城市建设发展的方向，海绵城市建设是一个长期、持续的过程，本项目属于国家级示范项目，中央和地方都给予足够的重视，政策上长期看好。
2.从异化融资不可持续角度。43号文出台以后，中央对地方政府融资手段进行严格规范，BT、假PPP、伪政府购买服务等异化融资手段逐渐被禁止。本项目按照政府购买服务相关法律法规实施，不存在异化融资的问题。
3.从国计民生工程角度。海绵城市项目是典型的重大民生工程，项目的实施将有效解决城市内涝问题，提升城市基础设施建设水平，改善市民生活环境，本身是具有较高投资价值的。
（七）主要风险及缓释措施
1.常德市政府信用风险
风险定义：指因政府信用违约导致金融机构投资不能收回的风险。
缓释措施：通过历史资料考察，常德市政府信用状况良好；该项目是当地重大民生工程；常德市将海绵城市建设列入到预算当中；机构A和机构B是当地龙头企业。
2.财政承受能力风险
风险定义：政府具有履约意愿但因财政实力不足或短期内财政资金紧缺造成的政府付费支出不到位的风险。
缓释措施：通过公开数据获取常德市财政收支情况，收入结构较为均衡；走访常德财政局了解政府财政支出重点规划及政府债务情况；该项目通过了财政承受能力论证。
3.建设运营风险
风险定义：项目建设方建设支出超预算、工期延误、工程质量不合格、中途放弃建设以及项目公司运营管理不当，导致项目公司无法足额收到政府付费或使用者付费，导致投资本金损失的风险。
缓释措施：通过合同明确建设风险由施工方承担；通过监理方实时了解项目建设情况；针对子项目众多的特点，通过合同约定资金具体投入到哪些子项目；针对建设指标体系尚未建立的问题，在政府购买服务协议中约定绩效考核要点；可要求项目公司出具差额支付承诺书，使其承担因建设质量问题导致的融资方损失。
4.资金监管风险
风险定义：资金违规挪用或未按规定路径划拨款项，导致项目中断，致使金融机构资金损失的风险。
缓释措施：尽量做到资金闭环运行，监管账户、托管账户均在投资行开立，做到全流程监控资金使用情况，严格按照项目清单划拨款项。
5.合规风险
风险定义：项目流程存在瑕疵导致项目公司无法获得政府方付费的风险。
缓释措施：关注项目从立项、审批、招投标等各个环节，考察项目是否严格按照《政府购买服务管理办法》流程执行，获取购买主体授权文件以及承接主体招投标文件。
6.政策风险
风险定义：指未来因政策改变导致项目融资模式不在符合规定的风险。
缓释措施：密切关注政策的变化，确保政府购买服务模式严格按照当前政策执行；了解当地政府对相关政策执行情况，是否落实到位。