作者：张恒
广西社会科学 2002年01期
［中图分类号］D62 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-6917(2001)04-0125-04
公共选择理论是美国经济学家，诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·M·布坎南等人创立的一种 不同于凯恩斯主义的新公共经济理论，其突出的特点是把政治决策的分析和经济理论结合起 来。正象布坎南所说，公共选择理论“是经济学在政治学中的应用，公共选择的主题就是政 治科学的主题：国家理论选举规则，选民行为，党派政治，官僚体制等等”[1]。本文试就 布坎南的公共选择与政府失灵理论及其对当前我国政府改革的启示作一粗浅的探讨。
一、公共选择理论及其基本假设
所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是对 资源配置的非市场选择，即政府选择。布坎南解释道：“公共选择论只是明确提出公共经济 一般理论的一种努力，它可以帮助我们在集体选择方面从事人们长期以来在市场微观经济学 方面所做的事情，即用一种相应的尽可能合适的政治市场运转理论来补充商品与服务的生产 与交换的理论。该理论是这样一种尝试，它要建立模拟今天社会行为的模式，其特点是根据 个人是在经济市场还是在政治市场活动，采取不同方式处理人类决定的过程。一切传统模式 都 把经济决定视为制度的内在变化，而把政治决定视为外部因素，人们拒绝就这些外因的规律 及其生产进行探讨，在这种情况下，公共选择论的宗旨却是把人类行为的两个方面重新纳 入单一的模式，该模式注意到，承担政府决定的结果的人就是选择决策的人。”[2]
在布坎南的阐述中，包含了公共选择理论的一个基本假定：即“经济人”假定。布坎南以 “经济人”这一假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为 ，特别是对公共选择所起到的制约作用。并由此证明政治领域存在缺陷是可能的。
何为“经济人”？微观经济学家认为，作为一个人，无论他处在什么地位，人的本性都是一 样 的，都以追求个人利益，极大化个人的满足程度为最基本的动机，这就是假定人都具有经济 人特点。根据这一假定，布坎南认为，通过类似的行为假设，也能够对集体选择的结构特征 进行一些基本的预测。它的理论价值在于：首先，保证了对人类行为分析的一致性。在此之 前，凯恩斯主义经济学家对人类行为的分析采取的是两个完全相反的标准，在市场选择领域 ，假定人人都是自利的；而政治选择领域，自利的人又变成了“慈善、博爱”的利他主义者 。其次，它是进行制度比较分析的理论前提。制度比较分析的目的是考察在什么体制下， 可能产生最坏的政策结果及避免产生最坏政策结果的方法，并且探讨什么样的体制会是最好 的。如果假定人人都是利他主义者，就不存在坏的体制，同样也无法解释现实中我们所能观 察到的坏的政策产生的原因了。
基于“经济人”这一假定，布坎南进一步提出，公共选择理论的宗旨是要把经济市场中的 个人选择行为与政治市场中的公共选择行为纳入同一分析的模式，即经济人模式，从而修正 凯 恩斯经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。
二、政府的失灵及其表现
根据“经济人”的分析模式，布坎南的政府理论研究了市场经济下政府干预行为的局限性 或政府失灵问题。这是公共选择理论的核心问题。
所谓政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足， 公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低， 政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。在布坎南看来：“政府作 为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所做决定的社会效应 比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符 合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”，也就是说 ，政策效果削弱而不是改善了社会福利”[3]。于是就提出了一个问题：为什么政府干预会 产生“负效应”，以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对这些问题的回答就构成了公共 选择理论的政府失灵说。
布坎南对政府失灵的几种主要表现形式及其根源进行了较为深入的剖析，并就如何补救这 种“失灵”提出了具体的政策建议。
（一）政府政策的低效率。布坎南认为，所谓政府政策的低效率是指所执行的政策不能确保 资源的最佳配置。一般说来，美国政府的政策在理论上可分为三类：一类是由政府有关部门 拟定方案，最后由选民投票确定的政策，像重大税收政策的调整，对国家前途影响较大的对 外政策的制定等。第二类是由政府的高级领导层拟定方案，如联邦政府或地方州政府拟定的 方案。第三类是由政府部门全权独立制定与实施的政策，这种政策的合理性通常是由宪法等 法规来保障的，政府部门的职责是照章办事。这里我们仅以第三类政府政策拟定的方式为政 策低效率的考察对象。
就这类政府政策而言，因为每个政府部门所遵循的政策，通常是由该部门领导人根据自己 对公共利益的理解来决定的，所以，一方面是由于这些部门政治家的行为具有相当大的自由 ，使得他们有意或无意地被自身的“经济人”动机所左右，以致于对公共利益的理解经常难 以符合实际；另一方面，则是由于部门政治家行为的灵活性与他们的自利动机的强刺激性， 使得他们的行为实际上不是倾向于为最大限度地增进公共利益服务，而是依据自己获得的信 息和个人效用最大化原则来决策。布坎南认为，产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约 束机制制约政府行为方式。如果约束机制不能提供一种良性压力，以确保任何人处于某一特 权地位时均不能过多地牟取私利，那么，再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他人或他 的后继者有意或无意地损害。正是在这个意义上，公共选择理论强调，不应该把增加社会福 利与保证个人平等的权力随便交给某一特权机构，然后再虔诚地等待它的恩赐。理性的做法 是，使这些特权机构或特权人物受制于某一硬约束机制，并且由公民真正地而非形式上掌握 该约束机制的最终决策权。
（二）政府工作机构的低效率。政府失灵说认为政府机构低效率的原因在于：(1)缺乏竞争压 力。在美国的政府机构里，由于相当一部分官员和公务员，受终身雇佣条例的保护，没有足 够的压力去努力提高其工作效率；在提供公共服务的政府机构里，也往往因只此一家，别无 分店，而使其不注重提高服务的质量和效率。(2)政府行为趋向于资源浪费。布坎南认为， 首先，官员花的是纳税人的钱，就像弗里德曼所说的“用他人的钱，为别人办事”，由于没 有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。官员行事时无成本压力，自由度比市 场中私人企业家还大，使不计成本的政府行为不断发生。其次，政府行为也没有利润含义， 官员从个人的得失出发，为追求选票和政绩，尽量满足来自方方面面的要求，结果使公共产 品超量供应，社会福利费用过高，造成了资源浪费。还因为官员的权力是垄断的，有“无穷 透支”的可能，他们一旦决策失误，由此造成的资源浪费可能远远大于一个企业家的投资失 误。(3)监督信息不完备。从理论上说，政治家及公共服务机构并不能为所欲为，而是必须 服从公民代表的政治监督及司法、审计监督等，以保证政府运行的效率。然而在现实中，这 些监督的效力很可能因为信息的不完备而降低、甚至失去。这是因为监督者为了有效履行其 职能，必须对被监督者的情况了如指掌，但向监督者提供信息的往往是被监督者，由于政府 部门对其经营业务有着自然的垄断性，可以利用其垄断地位来封锁一部分公共产品所涉及的 有关资源和成本的信息。因此，监督者根据被监督者提供的不完备的信息所进行的监督，其 实效是大打折扣的。
（三）政府的寻租活动。根据布坎南的定义：“寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通 过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额 垄 断利润。”如纺织业寻求政府的关税与配额的保护，将外商拒之于国门之外，维持本行业的 垄断地位，而高额垄断利润超过平均利润的部分被称为经济租。可见，寻租者所得到的利润 并非是生产的结果，而是对现有生产成果（利润）的一种再分配。因此，寻租行为具有非生产 性特征。同时，寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入，政府权力的介入导致资源 的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本，这些成本包括：寻租活动中浪费的资 源，经济寻租引起的政治寻租浪费的资源，寻租成功后所损失的社会效率。公共选择理论认 为，市场经济条件下，最常见的寻租行为有4种：一是政府定价；二是政府的特许权；三是 政府的关税和进口配额；四是政府订货。
因此，布坎南等公共选择学派对西方现行民主制度，对国家和政府深表怀疑。正如布坎南 所说的：“公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观 念。公共选择理论开辟了一条全新的思路，在这里，有关政府及统治者的行为的浪漫的、虚 幻的观点已经被有关政府能做什么，应该做什么的充满怀疑的观点所替代。而且，这一新的 观 点与我们所观察到的事实更为符合。”[5]
三、补救政府失灵的政策性主张
公共选择学派的理论家与在深入剖析了政府失灵及其根源之后，又就如何对这种失灵进行 补救提出了颇有启发性的政策主张。
（一）限制国家权力的增长。布坎南等人认为，现代资本主义的政府失灵，其根源就在于追 求国家权力的最大化，追求国家对市场经济的普遍干预，要补救这种失灵，首先就要从这种 普遍干预中解脱出来，其基本方法如下：
1.进行宪制改革。通过对政府失灵的分析，布坎南的逻辑结果是必须重建基本的宪法规则 ，并通过新的宪法规则来约束政府的权力。布坎南认为：“公共选择的观点直接导致人们注 意和重视规则，宪法、宪法选择和对规则的选择。”[6]政府政策失灵的根源不是政策内容 本身，而是约束政策制定的规则，在于制度和政治需要新的政治技术和新的表现民主的方式 ，必须改革政策制定的规则，即进行宪法改革。这里隐含着一个这样的观点：经济政策的好 坏不在于经济学家的建议和政治家的行为，而在于对政策制定的规则约束下的政治过程，“ 规则不合适，好人也干坏事；规则合适，坏人也能干好事”[7]。
布坎南新宪制的要点是真正分权，程序约束，自行护宪，并设计了新的改造模式。一是在 既定的过半数民主制下，以多中心的方式安排立法机构，建议设置两个职能不同的立法实体 ，分设立法院和政府院。立法院的职责是制定一般性法律，政府院完成具体行政事务的立法 ，如预算立法等，并使事务立法符合立法院制定的一般性法律。二是在宪法中规定：政府级 别越高，决策规则所需的赞成票的比例越高，因为，地方政府比中央政府更容易受公民的控 制。三是权力下放，强化地方政府权力，将一些事务由中央转向地方。四是在宪法中规定： 如果对联邦宪法不满，州议会可以联结起来与之对抗，联合的州达到一定比例时，可以使联 邦立法无效。这在一定程度上维护了一致同意原则。
2.在公共部分恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。在公共选择理论看来，这包括： 一是在行政管理体制内部重新建立竞争结构。布坎南认为，国家不应该再像过去那样把各行 政部门的活动范围规定得死死的，只要打破公共物品生产的垄断，在政府机构内部建立起竞 争机制，就可以消除政府低效率的最大障碍。为此，他还提出了一些设想。例如，可以设置 两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品，使它们展开竞争而增进效率（城市供水系统 、公交系统就可以采用这种办法）。又如，可以把某些公共物品的生产承包给私人生产者（如 美国的高速公路是由政府投资生产的公共物品，但承包给私人建筑公司）。二是引进利润动 机，即在政府机构内部建立激励机制，使官员们树立利润观念，并允许政府部门对节省了成 本的财政剩余具有某种自主处置权。例如，可直接分享成本节余，或作为奖金、津贴以及其 他各种福利项目发放。三是精简机构，即把一些公共服务交给私人盈利性企业生产，官僚机 构只提供而不生产公共物品。
（二）进行财政立宪。国家权力的扩张与政府失灵的经济原因在于现存的民主过程未做到税 收与支出的适度，也没有反映选民的意愿，而是为公共部门的扩张创造了条件。因此，要关 注约束财政政策制定过程的规则，进行财政立宪，以财政宪法等约束财政政策。在这里 ，颇具代表性的是公共选择学派的另一位创始人尼斯坎南的观点。他认为，税收与公债政策 的制定应采用更多的多数规则，限制了税收与公债，支出和赤字自然得到控制。控制公债不 要求立即平衡财政和马上削减赤字，而是允许有一个较长时间的赤字削减和财政平衡的过程 。 控制税收可以避免关于增加财政收入而引起的争论，保证税制结构的稳定性。财政宪法规则 的修改方案为：一是国会可用2/3的多数票增加对发行公债的限制；二是任何要征收新税的 议案或增加税率与税基的议案，须经2/3议员批准方可成为法律；三是上述两条修正不是在 宣告生效的那个财政年度，而是在下一个财政年度执行。
四、政府失灵说对我国政府改革的启示
布坎南等人的政府失灵理论对西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及由此带来的种 种弊端进行了深刻的分析，在客观上粉碎了资本主义国家的政府及官员一心为公的神话。指 出了利益集团的影响力，政治家和官僚的利己主义等因素的存在必然产生无效或低效，甚至 有害的公共政策，以及它对政府失灵的原因分析与对策的研究，包含了诸多合理的成份。应 该说，公共选择学派对资本主义经济问题的诊断，在一定程度上讲是找到了问题的症结所在 ，但是，作为当代西方经济学新自由主义的一支中坚力量，公共选择理论也具有明显的局限 性。它过分地依赖于“经济人”假设，并把政治过程与经济过程加以机械类比，把市场经济 的交换原则无限制地运用于政治领域；把资本主义政府谋取私利的特性推广到所有的政府。 而且，公共选择学派反对国家干预的观点也不完全正确，自由放任的市场机制的弊端早已为 历次经济危机所证实，政府对经济的干预确实在一定程度上弥补了市场的缺陷。所以问题的 关键不在于要不要国家的干预，而在于如何干预，如何把政府干预与市场机制相结合，如何 用合适 的政治过程制定合理的经济政策。对这些，我们必须有一个清醒的认识。
公共选择理论的局限性并不妨碍我们从中引伸出一些对我国当前政府改革有重要借鉴意义 的思想和观点。当然，公共选择学派完全以西方民主代议政体为分析对象，我国与西方社会 在政治体制上的本质差别是我们在分析和借鉴时，必须注意的一个问题，下面就布坎南关于 政府失灵的思想对我国政府改革的启示作一初步的探讨。
我国政府改革的模式取向是由原来的政治型、管理型政府模式转变为民主型、服务型政府 模式。当前在我国政治生活中，公共选择理论中指出的有关政策失误的因素仍然存在，科学 决策和决策的有效实施还困难重重，政府干预引起的寻租活动依然存在，而且由于经济发展 是一个连续函数，不同模式的政府行为也不可能在时间上截然分开，很容易出现将计划经济 体制下政府管理经济的行为简单地移植到市场经济体制中去。而我们所期望的一种更有效率 的新的政府模式，必须在新确立的基本规则之下才能形成，这正如布坎南所指出的那样：“ 要改变一种游戏，或者竞赛的结果，改变参加竞赛的人并不重要，重要的是改变竞赛规则。 ”传统政府体制的根本弊端不能归于某些具体操作上的失败，比如说，政府计划缺乏精确度 和科学性，地方与部门间的相互隔绝等。其实，这些弊端都是过度集权的政府体制的必然产 物，因此，单纯改变旧体制之下的具体操作程序和环节而不在根本上改革权力过度集中的政 府模式，将无助于问题的解决。
因此，为了更有效地发挥政府管理的作用，预防政府的失灵，在当前的政府改革中，特别 有必要注重法律和制度建设。基于公共选择理论政府失灵的启示，我们需要从以下三方面去 努力：首先，要转变观念，摈弃传统计划体制下形成的“政府万能”的神话，高度重视市场 经济条件下政府干预的适度性与局限性问题。即在发展市场经济的过程中，必须把握好政府 干预的限度，确定政府干预的范围和内容，发挥市场机制的主体性作用和政府干预的补充性 作用。其次，要引入竞争机制。在以经济建设为中心的今天，经济职能已成为政府的首要职 能，政府对它的垄断是导致滥用经济职能的最重要的原因。因此我们在确定政府及其下属机 构的经济职能时，应尽可能引入竞争机制，打破垄断的局面。例如，在需要政府提供产品 及服务的场合，应允许其他市场主体进入并与之竞争；在那些确系不宜其他市场主体进入的 公共产品供给领域，应尽可能由多家政府企业提供；尽可能减少管理权限，将审批制改为登 记制。最后，要加强政府法治及监督制度建设，使政府行为法治化。公共选择理论强调立宪 改革，注重宪法，法律、规则的建设尤其是公共决策规则的改革，这有合理性。市场经济是 法治经济，市场经济秩序的确立、运行必须靠法律来保证。因此，我们必须加强法制建设， 将政府行为纳入法制轨道，特别是公共决策的制定和执行的法制化，以最大限度地减少政府 行为的任意性及其导致的不公正与腐败，提高公共政策制定和执行的质量。同时，还应看到 政府也是经济人，这也提醒我们除了强化政府的自律机制之外，还必须加强外部监督约束机 制，加紧制定有关监督政府行为的法律、法规，防止政府腐败和不公正。
［收稿日期］2001-03-21
作者介绍：张恒(1972- )，男，山西太原人，江苏南京大学政治与行政管理学系2000级研究生。南京大学政治与行政管理学系，江苏 南京 210093
作者：张恒
广西社会科学 2002年01期
［中图分类号］D62 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-6917(2001)04-0125-04
公共选择理论是美国经济学家，诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·M·布坎南等人创立的一种 不同于凯恩斯主义的新公共经济理论，其突出的特点是把政治决策的分析和经济理论结合起 来。正象布坎南所说，公共选择理论“是经济学在政治学中的应用，公共选择的主题就是政 治科学的主题：国家理论选举规则，选民行为，党派政治，官僚体制等等”[1]。本文试就 布坎南的公共选择与政府失灵理论及其对当前我国政府改革的启示作一粗浅的探讨。
一、公共选择理论及其基本假设
所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是对 资源配置的非市场选择，即政府选择。布坎南解释道：“公共选择论只是明确提出公共经济 一般理论的一种努力，它可以帮助我们在集体选择方面从事人们长期以来在市场微观经济学 方面所做的事情，即用一种相应的尽可能合适的政治市场运转理论来补充商品与服务的生产 与交换的理论。该理论是这样一种尝试，它要建立模拟今天社会行为的模式，其特点是根据 个人是在经济市场还是在政治市场活动，采取不同方式处理人类决定的过程。一切传统模式 都 把经济决定视为制度的内在变化，而把政治决定视为外部因素，人们拒绝就这些外因的规律 及其生产进行探讨，在这种情况下，公共选择论的宗旨却是把人类行为的两个方面重新纳 入单一的模式，该模式注意到，承担政府决定的结果的人就是选择决策的人。”[2]
在布坎南的阐述中，包含了公共选择理论的一个基本假定：即“经济人”假定。布坎南以 “经济人”这一假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为 ，特别是对公共选择所起到的制约作用。并由此证明政治领域存在缺陷是可能的。
何为“经济人”？微观经济学家认为，作为一个人，无论他处在什么地位，人的本性都是一 样 的，都以追求个人利益，极大化个人的满足程度为最基本的动机，这就是假定人都具有经济 人特点。根据这一假定，布坎南认为，通过类似的行为假设，也能够对集体选择的结构特征 进行一些基本的预测。它的理论价值在于：首先，保证了对人类行为分析的一致性。在此之 前，凯恩斯主义经济学家对人类行为的分析采取的是两个完全相反的标准，在市场选择领域 ，假定人人都是自利的；而政治选择领域，自利的人又变成了“慈善、博爱”的利他主义者 。其次，它是进行制度比较分析的理论前提。制度比较分析的目的是考察在什么体制下， 可能产生最坏的政策结果及避免产生最坏政策结果的方法，并且探讨什么样的体制会是最好 的。如果假定人人都是利他主义者，就不存在坏的体制，同样也无法解释现实中我们所能观 察到的坏的政策产生的原因了。
基于“经济人”这一假定，布坎南进一步提出，公共选择理论的宗旨是要把经济市场中的 个人选择行为与政治市场中的公共选择行为纳入同一分析的模式，即经济人模式，从而修正 凯 恩斯经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。
二、政府的失灵及其表现
根据“经济人”的分析模式，布坎南的政府理论研究了市场经济下政府干预行为的局限性 或政府失灵问题。这是公共选择理论的核心问题。
所谓政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足， 公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低， 政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。在布坎南看来：“政府作 为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所做决定的社会效应 比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符 合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”，也就是说 ，政策效果削弱而不是改善了社会福利”[3]。于是就提出了一个问题：为什么政府干预会 产生“负效应”，以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对这些问题的回答就构成了公共 选择理论的政府失灵说。
布坎南对政府失灵的几种主要表现形式及其根源进行了较为深入的剖析，并就如何补救这 种“失灵”提出了具体的政策建议。
（一）政府政策的低效率。布坎南认为，所谓政府政策的低效率是指所执行的政策不能确保 资源的最佳配置。一般说来，美国政府的政策在理论上可分为三类：一类是由政府有关部门 拟定方案，最后由选民投票确定的政策，像重大税收政策的调整，对国家前途影响较大的对 外政策的制定等。第二类是由政府的高级领导层拟定方案，如联邦政府或地方州政府拟定的 方案。第三类是由政府部门全权独立制定与实施的政策，这种政策的合理性通常是由宪法等 法规来保障的，政府部门的职责是照章办事。这里我们仅以第三类政府政策拟定的方式为政 策低效率的考察对象。
就这类政府政策而言，因为每个政府部门所遵循的政策，通常是由该部门领导人根据自己 对公共利益的理解来决定的，所以，一方面是由于这些部门政治家的行为具有相当大的自由 ，使得他们有意或无意地被自身的“经济人”动机所左右，以致于对公共利益的理解经常难 以符合实际；另一方面，则是由于部门政治家行为的灵活性与他们的自利动机的强刺激性， 使得他们的行为实际上不是倾向于为最大限度地增进公共利益服务，而是依据自己获得的信 息和个人效用最大化原则来决策。布坎南认为，产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约 束机制制约政府行为方式。如果约束机制不能提供一种良性压力，以确保任何人处于某一特 权地位时均不能过多地牟取私利，那么，再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他人或他 的后继者有意或无意地损害。正是在这个意义上，公共选择理论强调，不应该把增加社会福 利与保证个人平等的权力随便交给某一特权机构，然后再虔诚地等待它的恩赐。理性的做法 是，使这些特权机构或特权人物受制于某一硬约束机制，并且由公民真正地而非形式上掌握 该约束机制的最终决策权。
（二）政府工作机构的低效率。政府失灵说认为政府机构低效率的原因在于：(1)缺乏竞争压 力。在美国的政府机构里，由于相当一部分官员和公务员，受终身雇佣条例的保护，没有足 够的压力去努力提高其工作效率；在提供公共服务的政府机构里，也往往因只此一家，别无 分店，而使其不注重提高服务的质量和效率。(2)政府行为趋向于资源浪费。布坎南认为， 首先，官员花的是纳税人的钱，就像弗里德曼所说的“用他人的钱，为别人办事”，由于没 有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。官员行事时无成本压力，自由度比市 场中私人企业家还大，使不计成本的政府行为不断发生。其次，政府行为也没有利润含义， 官员从个人的得失出发，为追求选票和政绩，尽量满足来自方方面面的要求，结果使公共产 品超量供应，社会福利费用过高，造成了资源浪费。还因为官员的权力是垄断的，有“无穷 透支”的可能，他们一旦决策失误，由此造成的资源浪费可能远远大于一个企业家的投资失 误。(3)监督信息不完备。从理论上说，政治家及公共服务机构并不能为所欲为，而是必须 服从公民代表的政治监督及司法、审计监督等，以保证政府运行的效率。然而在现实中，这 些监督的效力很可能因为信息的不完备而降低、甚至失去。这是因为监督者为了有效履行其 职能，必须对被监督者的情况了如指掌，但向监督者提供信息的往往是被监督者，由于政府 部门对其经营业务有着自然的垄断性，可以利用其垄断地位来封锁一部分公共产品所涉及的 有关资源和成本的信息。因此，监督者根据被监督者提供的不完备的信息所进行的监督，其 实效是大打折扣的。
（三）政府的寻租活动。根据布坎南的定义：“寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通 过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额 垄 断利润。”如纺织业寻求政府的关税与配额的保护，将外商拒之于国门之外，维持本行业的 垄断地位，而高额垄断利润超过平均利润的部分被称为经济租。可见，寻租者所得到的利润 并非是生产的结果，而是对现有生产成果（利润）的一种再分配。因此，寻租行为具有非生产 性特征。同时，寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入，政府权力的介入导致资源 的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本，这些成本包括：寻租活动中浪费的资 源，经济寻租引起的政治寻租浪费的资源，寻租成功后所损失的社会效率。公共选择理论认 为，市场经济条件下，最常见的寻租行为有4种：一是政府定价；二是政府的特许权；三是 政府的关税和进口配额；四是政府订货。
因此，布坎南等公共选择学派对西方现行民主制度，对国家和政府深表怀疑。正如布坎南 所说的：“公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观 念。公共选择理论开辟了一条全新的思路，在这里，有关政府及统治者的行为的浪漫的、虚 幻的观点已经被有关政府能做什么，应该做什么的充满怀疑的观点所替代。而且，这一新的 观 点与我们所观察到的事实更为符合。”[5]
三、补救政府失灵的政策性主张
公共选择学派的理论家与在深入剖析了政府失灵及其根源之后，又就如何对这种失灵进行 补救提出了颇有启发性的政策主张。
（一）限制国家权力的增长。布坎南等人认为，现代资本主义的政府失灵，其根源就在于追 求国家权力的最大化，追求国家对市场经济的普遍干预，要补救这种失灵，首先就要从这种 普遍干预中解脱出来，其基本方法如下：
1.进行宪制改革。通过对政府失灵的分析，布坎南的逻辑结果是必须重建基本的宪法规则 ，并通过新的宪法规则来约束政府的权力。布坎南认为：“公共选择的观点直接导致人们注 意和重视规则，宪法、宪法选择和对规则的选择。”[6]政府政策失灵的根源不是政策内容 本身，而是约束政策制定的规则，在于制度和政治需要新的政治技术和新的表现民主的方式 ，必须改革政策制定的规则，即进行宪法改革。这里隐含着一个这样的观点：经济政策的好 坏不在于经济学家的建议和政治家的行为，而在于对政策制定的规则约束下的政治过程，“ 规则不合适，好人也干坏事；规则合适，坏人也能干好事”[7]。
布坎南新宪制的要点是真正分权，程序约束，自行护宪，并设计了新的改造模式。一是在 既定的过半数民主制下，以多中心的方式安排立法机构，建议设置两个职能不同的立法实体 ，分设立法院和政府院。立法院的职责是制定一般性法律，政府院完成具体行政事务的立法 ，如预算立法等，并使事务立法符合立法院制定的一般性法律。二是在宪法中规定：政府级 别越高，决策规则所需的赞成票的比例越高，因为，地方政府比中央政府更容易受公民的控 制。三是权力下放，强化地方政府权力，将一些事务由中央转向地方。四是在宪法中规定： 如果对联邦宪法不满，州议会可以联结起来与之对抗，联合的州达到一定比例时，可以使联 邦立法无效。这在一定程度上维护了一致同意原则。
2.在公共部分恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。在公共选择理论看来，这包括： 一是在行政管理体制内部重新建立竞争结构。布坎南认为，国家不应该再像过去那样把各行 政部门的活动范围规定得死死的，只要打破公共物品生产的垄断，在政府机构内部建立起竞 争机制，就可以消除政府低效率的最大障碍。为此，他还提出了一些设想。例如，可以设置 两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品，使它们展开竞争而增进效率（城市供水系统 、公交系统就可以采用这种办法）。又如，可以把某些公共物品的生产承包给私人生产者（如 美国的高速公路是由政府投资生产的公共物品，但承包给私人建筑公司）。二是引进利润动 机，即在政府机构内部建立激励机制，使官员们树立利润观念，并允许政府部门对节省了成 本的财政剩余具有某种自主处置权。例如，可直接分享成本节余，或作为奖金、津贴以及其 他各种福利项目发放。三是精简机构，即把一些公共服务交给私人盈利性企业生产，官僚机 构只提供而不生产公共物品。
（二）进行财政立宪。国家权力的扩张与政府失灵的经济原因在于现存的民主过程未做到税 收与支出的适度，也没有反映选民的意愿，而是为公共部门的扩张创造了条件。因此，要关 注约束财政政策制定过程的规则，进行财政立宪，以财政宪法等约束财政政策。在这里 ，颇具代表性的是公共选择学派的另一位创始人尼斯坎南的观点。他认为，税收与公债政策 的制定应采用更多的多数规则，限制了税收与公债，支出和赤字自然得到控制。控制公债不 要求立即平衡财政和马上削减赤字，而是允许有一个较长时间的赤字削减和财政平衡的过程 。 控制税收可以避免关于增加财政收入而引起的争论，保证税制结构的稳定性。财政宪法规则 的修改方案为：一是国会可用2/3的多数票增加对发行公债的限制；二是任何要征收新税的 议案或增加税率与税基的议案，须经2/3议员批准方可成为法律；三是上述两条修正不是在 宣告生效的那个财政年度，而是在下一个财政年度执行。
四、政府失灵说对我国政府改革的启示
布坎南等人的政府失灵理论对西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及由此带来的种 种弊端进行了深刻的分析，在客观上粉碎了资本主义国家的政府及官员一心为公的神话。指 出了利益集团的影响力，政治家和官僚的利己主义等因素的存在必然产生无效或低效，甚至 有害的公共政策，以及它对政府失灵的原因分析与对策的研究，包含了诸多合理的成份。应 该说，公共选择学派对资本主义经济问题的诊断，在一定程度上讲是找到了问题的症结所在 ，但是，作为当代西方经济学新自由主义的一支中坚力量，公共选择理论也具有明显的局限 性。它过分地依赖于“经济人”假设，并把政治过程与经济过程加以机械类比，把市场经济 的交换原则无限制地运用于政治领域；把资本主义政府谋取私利的特性推广到所有的政府。 而且，公共选择学派反对国家干预的观点也不完全正确，自由放任的市场机制的弊端早已为 历次经济危机所证实，政府对经济的干预确实在一定程度上弥补了市场的缺陷。所以问题的 关键不在于要不要国家的干预，而在于如何干预，如何把政府干预与市场机制相结合，如何 用合适 的政治过程制定合理的经济政策。对这些，我们必须有一个清醒的认识。
公共选择理论的局限性并不妨碍我们从中引伸出一些对我国当前政府改革有重要借鉴意义 的思想和观点。当然，公共选择学派完全以西方民主代议政体为分析对象，我国与西方社会 在政治体制上的本质差别是我们在分析和借鉴时，必须注意的一个问题，下面就布坎南关于 政府失灵的思想对我国政府改革的启示作一初步的探讨。
我国政府改革的模式取向是由原来的政治型、管理型政府模式转变为民主型、服务型政府 模式。当前在我国政治生活中，公共选择理论中指出的有关政策失误的因素仍然存在，科学 决策和决策的有效实施还困难重重，政府干预引起的寻租活动依然存在，而且由于经济发展 是一个连续函数，不同模式的政府行为也不可能在时间上截然分开，很容易出现将计划经济 体制下政府管理经济的行为简单地移植到市场经济体制中去。而我们所期望的一种更有效率 的新的政府模式，必须在新确立的基本规则之下才能形成，这正如布坎南所指出的那样：“ 要改变一种游戏，或者竞赛的结果，改变参加竞赛的人并不重要，重要的是改变竞赛规则。 ”传统政府体制的根本弊端不能归于某些具体操作上的失败，比如说，政府计划缺乏精确度 和科学性，地方与部门间的相互隔绝等。其实，这些弊端都是过度集权的政府体制的必然产 物，因此，单纯改变旧体制之下的具体操作程序和环节而不在根本上改革权力过度集中的政 府模式，将无助于问题的解决。
因此，为了更有效地发挥政府管理的作用，预防政府的失灵，在当前的政府改革中，特别 有必要注重法律和制度建设。基于公共选择理论政府失灵的启示，我们需要从以下三方面去 努力：首先，要转变观念，摈弃传统计划体制下形成的“政府万能”的神话，高度重视市场 经济条件下政府干预的适度性与局限性问题。即在发展市场经济的过程中，必须把握好政府 干预的限度，确定政府干预的范围和内容，发挥市场机制的主体性作用和政府干预的补充性 作用。其次，要引入竞争机制。在以经济建设为中心的今天，经济职能已成为政府的首要职 能，政府对它的垄断是导致滥用经济职能的最重要的原因。因此我们在确定政府及其下属机 构的经济职能时，应尽可能引入竞争机制，打破垄断的局面。例如，在需要政府提供产品 及服务的场合，应允许其他市场主体进入并与之竞争；在那些确系不宜其他市场主体进入的 公共产品供给领域，应尽可能由多家政府企业提供；尽可能减少管理权限，将审批制改为登 记制。最后，要加强政府法治及监督制度建设，使政府行为法治化。公共选择理论强调立宪 改革，注重宪法，法律、规则的建设尤其是公共决策规则的改革，这有合理性。市场经济是 法治经济，市场经济秩序的确立、运行必须靠法律来保证。因此，我们必须加强法制建设， 将政府行为纳入法制轨道，特别是公共决策的制定和执行的法制化，以最大限度地减少政府 行为的任意性及其导致的不公正与腐败，提高公共政策制定和执行的质量。同时，还应看到 政府也是经济人，这也提醒我们除了强化政府的自律机制之外，还必须加强外部监督约束机 制，加紧制定有关监督政府行为的法律、法规，防止政府腐败和不公正。
［收稿日期］2001-03-21
作者介绍：张恒(1972- )，男，山西太原人，江苏南京大学政治与行政管理学系2000级研究生。南京大学政治与行政管理学系，江苏 南京 210093