城市规划是城市公共服务体系当中的重要组成部分，其规划过程是否开放、透明，与公众参与的程度有着密切关系。所以，在城市公共服务国际化的今天，公众参与城市规划有利于城市公共服务标准的全球化统一，有利于各国公民生活质量的改善和享有共同的服务水准，而这些靠各国政府的垄断行为是根本无法达到的，甚至某些城市公共服务只有通过国与国之间的双边合作或多边合作才能达到有效提供。因此，全球经济所带来的统一国际市场，成为各国提供有效城市公共服务的重要场所之一。所以，加强城市规划中公众参与的研究，有助于我们在城市公共领域改革方面视野的扩展。公众参与理论是“新公共管理理论”、“重塑政府理论”和“梯子理论”发展的基础上派生出来的，公众参与城市规划作为民主治理的延伸，目前越来越受到理论界的重视。从国际范围来看，公众参与城市规划是在工业化、城市化达到一定水平基础上逐步推广的。因此，公众参与得以发展的国家属欧美发达国家居多。这些国家城市化水平较高，市民参与意识强，参与程度也逐渐深入。由于我国公众参与理论发展较晚，加之社会受传统行政模式的长期影响，所以我国还需借鉴他国的发展模式。同时，我们应意识到，公众参与是西方发达国家发展到一定程度后被介绍到我国的，虽然这些国家在参与方式、参与政策和
参与合法化方面都有足够的经验，但是，在其发展公众参与中所存在的问题同样值得我们深入研究。所以，在发展适合我国公众参与城市规划道路的同时，应在借鉴西方发达国家的先进经验的基础上，结合我国特殊环境，切实解决我国城市规划中公众参与的实际问题，将我国城市规划中的公众参与程度推向一个新台阶。
国内现行公众参与规划的形式
一个城市或一个地段的规划过程大致可分为两个阶段——规划编制阶段和规划实施阶段．前一阶段由规划专家制定，后一阶段由规划的执行者地方规划行政主管部门完成．目前，在规划编制尤其是在总体规划编制之前，往往通过电视、报纸、广告栏等媒体手段主动宣传规划的重要性、必要性，让公众对城市规划有个粗浅的认识．通过填写民意调查表(即问卷调查表)反映公众的意见，公众参与是一种被动的过程．况且民意调查表的设计选项均来自规划编制人员的主观判断，不一定完全反映公众的意见，不可避免地出现一些规划人员的主观臆想．规划编制单位通过听取地方领导或地方人大代表的意见(人大代表由各地方的人民选举，其实也是代表了公众的利益)，也可以说规划编制过程中或多或少地采纳了公众的意见． 北京市规划委员会在修编《北京市城市总体规划》时确定了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”20字工作方针．为充分体现“公众参与”这一重要方针，提高总体规划修编工作的社会参与度，更大程度地利用现有的研究资源，高质量完成修编工作，还向社会各界征集相关研究成果．这说明规划决策者们开始越来越重视公众的参与．按照国家城乡规划法，上报审批的城市总体规划要附有人大意见、专家评审意见和公众意见以及对这些意见的反馈情况．获得政府批复的城市规划成果应该进行公示，以利于公众监督．由于规划编制的技术性较强，公众受自身专业水平和专业背景以及各自利益的影响，对城市战略性规划(总体规划)很难提出建设性的意见和建议，而对于战术性的规划(详细规划)，城乡规划法有明确要求，修改控制性详细规划应该“征求规划地段内利害关系人的意见”[3]．这就从法律层面强化了公众参与的力度．以往的规划宣传过程中，曾经出现过市民看不懂规划成果，读不懂技术术语的报道，这并不奇怪，我们需要反思如何让公众参与规划，除了提高公众的技术专业认识水平外，规划人员的成果应尽可能的变成公众能够接受的图纸和文字．编制的规划成果要考虑各个阶层都能够接受，以提高公众参与的广度与深度．目前在深圳率先推行并在其他地市建立的城市规划委员会制度，把非专业人员纳入到了城市规划决策中，这应该是一条符合我国国情的公众决策思路．
1960s，一元的规划不具有与当代政治制度发展相适应的特性，混淆了目的，忽略了对多种集团的关心。在很短的时问内，城市规划和基奉价值观实践发生了根本性的转变，一大部分人认识到，币电靠规划师做小出奸的规划，公众的利益要在政治进稃中通过讨论与胁商得到确定DaⅥd(肝的倡导陛城市规划珲论就是与这些思潮基本在同卟时期形成与产生的。其引人注同2处存卜邑第诙号召规划师中激进的左派们进行职业突践，为实现“白下而上”(b0∞m—up)的规划和多元化的规划理念而做一名规始怖，它第一次对规划师长期以来引以为骄傲的价值观进行挑战，胥定r城市规划师救苦救难的“圣者”形象。
他认为优点：“倡导非官方的其他利益团体参与规划在很多方面Hr以刺激城市规划的改进，这有利于为各种备样的社会团体公开地提供多样的选择，使这些团体的支持并转变为规划的有力支持者⋯⋯其次，它将强迫公共的规划机构改进T作，与来自民间的其他规划组织竞争，以便状得政府的支持，没有来自备种利益团体的多种规划，公共规划机构没有改进他们规划质最和提高工作效率的动力。在原有体制卜，政策的消费者只有对综合规划蜕‘是’或者‘小’．『椰亳意味着公共规划机构的规埘l{应采纳或者是根本役有规划。第i点优越性在】‘在多元化的规划思想指导下，规划的实践将强制那些对规划指手画脚的批评者们拿出更优良的规划成果，而不是仪仪将指责规划小好作为自己的职责。”(Davido凡1965)但进‘步仔细分析Davidoff的沦述，我们nr以发现他想表达的并不是倡导性、多元化的城市规划町以提高规划工作的技率和技术水平，Davidoff只是运用其律师的天赋，吼很具策略性的语言掩盖社会改革的愿颦，避免对社会现行权力机构的刺激，他谈到：“要求城市规划师考虑各种利益团体的需要，是建立有效率的城市民丰的需求。n：这样一个城市中，公民可以在政策决策过程中扮演更积极的角色．在民主制度下适宜的政策应该是通过公众讨论而达成的。”(Davido置1965)他的核心精神是为公民在多元化政治结构中蕾取更多的权利和更高的地位，从而完善一个民主政治体制。托他的眼中，只要破除理性一综合理论所代表的专制和“独裁”，有人权、有民主．一纠的技术问题都可以迎刃而解。
结论：严格地说，Davjdofr的规划理论应该被完整地称为多无性与倡导性规划，这是2个层而的问题①观念的IU题，城市的政治生活是多元的，每·个团体都从不同程度上影响着城市的未来；规划师的舞台也是多元的，技术和知I识应该不仅仅为政府服务，社会弱势团体更需要规划师的“倡导”。规划师要从观念上抛弃以往的“综合”、“全局”的桎梏，移}极主动地进行技术扩散和价值观的重构，从而可以有“规划专家”从}士会底层阶级的观点考虑问题，自下而r地使规划摆脱与社会政治生活不协调的窘境；②方法的¨题，侣导还有辩论的意义。整个规划的达成与法规化是在一种动态的辩论与交易中完成的，可能并不完美，也并不高教，但辩论和争论却隐含着平等的叮能性，在不公平的前提下的公正性。我们必须意识到，城市规划和管理是市场经济失控的产物，它先天具有计划这只“看得见的手”的集中意志。从世界各国的实践来看，“民主”的政府几乎无一例外地对城市规划具有最强人、最有威慑的影响力，无沦是通过法规还是通过技术手段。尽管城市政治的民主化是一个趋势，但即使是民主也需要决策，只要有决策就有主观，一个没有价值观的丰观判断几乎就是乱断；l酊一个有价值观的判断又可能沦为瞳断。规划帅要作到“完美”，唯一的解决办法就是掌握有关城市的一切知识，显然这是一个不可能的妄想。n：集权与多元化、高度的一信与谦虚的平等之叫有个谁也蜕4；清的平衡。实践表明，令天的规划师仍然在行使着许多官员的职责，他们似乎并不有意去避免接触权力．“向权力讲授真理”竞仍然是许多规划师的座右铭。不论技术是真理还是书命的价值是真理，至少作一个高度集权的政治体系中，在一个全民素质匠需提高的社会体系中，规划师还是应泼拥有自己的价值现，与其不带立场的倡导不如用我们的价值观来劝导。
城市规划是城市公共服务体系当中的重要组成部分，其规划过程是否开放、透明，与公众参与的程度有着密切关系。所以，在城市公共服务国际化的今天，公众参与城市规划有利于城市公共服务标准的全球化统一，有利于各国公民生活质量的改善和享有共同的服务水准，而这些靠各国政府的垄断行为是根本无法达到的，甚至某些城市公共服务只有通过国与国之间的双边合作或多边合作才能达到有效提供。因此，全球经济所带来的统一国际市场，成为各国提供有效城市公共服务的重要场所之一。所以，加强城市规划中公众参与的研究，有助于我们在城市公共领域改革方面视野的扩展。公众参与理论是“新公共管理理论”、“重塑政府理论”和“梯子理论”发展的基础上派生出来的，公众参与城市规划作为民主治理的延伸，目前越来越受到理论界的重视。从国际范围来看，公众参与城市规划是在工业化、城市化达到一定水平基础上逐步推广的。因此，公众参与得以发展的国家属欧美发达国家居多。这些国家城市化水平较高，市民参与意识强，参与程度也逐渐深入。由于我国公众参与理论发展较晚，加之社会受传统行政模式的长期影响，所以我国还需借鉴他国的发展模式。同时，我们应意识到，公众参与是西方发达国家发展到一定程度后被介绍到我国的，虽然这些国家在参与方式、参与政策和
参与合法化方面都有足够的经验，但是，在其发展公众参与中所存在的问题同样值得我们深入研究。所以，在发展适合我国公众参与城市规划道路的同时，应在借鉴西方发达国家的先进经验的基础上，结合我国特殊环境，切实解决我国城市规划中公众参与的实际问题，将我国城市规划中的公众参与程度推向一个新台阶。
国内现行公众参与规划的形式
一个城市或一个地段的规划过程大致可分为两个阶段——规划编制阶段和规划实施阶段．前一阶段由规划专家制定，后一阶段由规划的执行者地方规划行政主管部门完成．目前，在规划编制尤其是在总体规划编制之前，往往通过电视、报纸、广告栏等媒体手段主动宣传规划的重要性、必要性，让公众对城市规划有个粗浅的认识．通过填写民意调查表(即问卷调查表)反映公众的意见，公众参与是一种被动的过程．况且民意调查表的设计选项均来自规划编制人员的主观判断，不一定完全反映公众的意见，不可避免地出现一些规划人员的主观臆想．规划编制单位通过听取地方领导或地方人大代表的意见(人大代表由各地方的人民选举，其实也是代表了公众的利益)，也可以说规划编制过程中或多或少地采纳了公众的意见． 北京市规划委员会在修编《北京市城市总体规划》时确定了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”20字工作方针．为充分体现“公众参与”这一重要方针，提高总体规划修编工作的社会参与度，更大程度地利用现有的研究资源，高质量完成修编工作，还向社会各界征集相关研究成果．这说明规划决策者们开始越来越重视公众的参与．按照国家城乡规划法，上报审批的城市总体规划要附有人大意见、专家评审意见和公众意见以及对这些意见的反馈情况．获得政府批复的城市规划成果应该进行公示，以利于公众监督．由于规划编制的技术性较强，公众受自身专业水平和专业背景以及各自利益的影响，对城市战略性规划(总体规划)很难提出建设性的意见和建议，而对于战术性的规划(详细规划)，城乡规划法有明确要求，修改控制性详细规划应该“征求规划地段内利害关系人的意见”[3]．这就从法律层面强化了公众参与的力度．以往的规划宣传过程中，曾经出现过市民看不懂规划成果，读不懂技术术语的报道，这并不奇怪，我们需要反思如何让公众参与规划，除了提高公众的技术专业认识水平外，规划人员的成果应尽可能的变成公众能够接受的图纸和文字．编制的规划成果要考虑各个阶层都能够接受，以提高公众参与的广度与深度．目前在深圳率先推行并在其他地市建立的城市规划委员会制度，把非专业人员纳入到了城市规划决策中，这应该是一条符合我国国情的公众决策思路．
1960s，一元的规划不具有与当代政治制度发展相适应的特性，混淆了目的，忽略了对多种集团的关心。在很短的时问内，城市规划和基奉价值观实践发生了根本性的转变，一大部分人认识到，币电靠规划师做小出奸的规划，公众的利益要在政治进稃中通过讨论与胁商得到确定DaⅥd(肝的倡导陛城市规划珲论就是与这些思潮基本在同卟时期形成与产生的。其引人注同2处存卜邑第诙号召规划师中激进的左派们进行职业突践，为实现“白下而上”(b0∞m—up)的规划和多元化的规划理念而做一名规始怖，它第一次对规划师长期以来引以为骄傲的价值观进行挑战，胥定r城市规划师救苦救难的“圣者”形象。
他认为优点：“倡导非官方的其他利益团体参与规划在很多方面Hr以刺激城市规划的改进，这有利于为各种备样的社会团体公开地提供多样的选择，使这些团体的支持并转变为规划的有力支持者⋯⋯其次，它将强迫公共的规划机构改进T作，与来自民间的其他规划组织竞争，以便状得政府的支持，没有来自备种利益团体的多种规划，公共规划机构没有改进他们规划质最和提高工作效率的动力。在原有体制卜，政策的消费者只有对综合规划蜕‘是’或者‘小’．『椰亳意味着公共规划机构的规埘l{应采纳或者是根本役有规划。第i点优越性在】‘在多元化的规划思想指导下，规划的实践将强制那些对规划指手画脚的批评者们拿出更优良的规划成果，而不是仪仪将指责规划小好作为自己的职责。”(Davido凡1965)但进‘步仔细分析Davidoff的沦述，我们nr以发现他想表达的并不是倡导性、多元化的城市规划町以提高规划工作的技率和技术水平，Davidoff只是运用其律师的天赋，吼很具策略性的语言掩盖社会改革的愿颦，避免对社会现行权力机构的刺激，他谈到：“要求城市规划师考虑各种利益团体的需要，是建立有效率的城市民丰的需求。n：这样一个城市中，公民可以在政策决策过程中扮演更积极的角色．在民主制度下适宜的政策应该是通过公众讨论而达成的。”(Davido置1965)他的核心精神是为公民在多元化政治结构中蕾取更多的权利和更高的地位，从而完善一个民主政治体制。托他的眼中，只要破除理性一综合理论所代表的专制和“独裁”，有人权、有民主．一纠的技术问题都可以迎刃而解。
结论：严格地说，Davjdofr的规划理论应该被完整地称为多无性与倡导性规划，这是2个层而的问题①观念的IU题，城市的政治生活是多元的，每·个团体都从不同程度上影响着城市的未来；规划师的舞台也是多元的，技术和知I识应该不仅仅为政府服务，社会弱势团体更需要规划师的“倡导”。规划师要从观念上抛弃以往的“综合”、“全局”的桎梏，移}极主动地进行技术扩散和价值观的重构，从而可以有“规划专家”从}士会底层阶级的观点考虑问题，自下而r地使规划摆脱与社会政治生活不协调的窘境；②方法的¨题，侣导还有辩论的意义。整个规划的达成与法规化是在一种动态的辩论与交易中完成的，可能并不完美，也并不高教，但辩论和争论却隐含着平等的叮能性，在不公平的前提下的公正性。我们必须意识到，城市规划和管理是市场经济失控的产物，它先天具有计划这只“看得见的手”的集中意志。从世界各国的实践来看，“民主”的政府几乎无一例外地对城市规划具有最强人、最有威慑的影响力，无沦是通过法规还是通过技术手段。尽管城市政治的民主化是一个趋势，但即使是民主也需要决策，只要有决策就有主观，一个没有价值观的丰观判断几乎就是乱断；l酊一个有价值观的判断又可能沦为瞳断。规划帅要作到“完美”，唯一的解决办法就是掌握有关城市的一切知识，显然这是一个不可能的妄想。n：集权与多元化、高度的一信与谦虚的平等之叫有个谁也蜕4；清的平衡。实践表明，令天的规划师仍然在行使着许多官员的职责，他们似乎并不有意去避免接触权力．“向权力讲授真理”竞仍然是许多规划师的座右铭。不论技术是真理还是书命的价值是真理，至少作一个高度集权的政治体系中，在一个全民素质匠需提高的社会体系中，规划师还是应泼拥有自己的价值现，与其不带立场的倡导不如用我们的价值观来劝导。