浅论有限理性对公共政策的影响及其完善途径
【摘要】有限理性模型又称西蒙模型或西蒙最满意模型。它认为人的理性是处于完全理性和完全非理性之间的一种有限理性。政府在制定决策时的理性是有限的，由于面临目标冲突、知识不完备以及时间因素的影响，有可能导致公共利益偏离的情况。通过建立合理的分权机制、教育机制、监督机制、保障机制、民主参与机制以及法定责任制，增加政府决策的理性程度，进而推进行政决策的科学化。
【关键词】有限理性 公共管理 决策 机制
一、有限理性的内涵
20世纪50年代之后，人们认识到建立在“经济人”假说之上的完全理性决策理论只是一种理想模式，不可能指导实际中的决策。赫伯特·西蒙（Herbert Simon ）提出了满意标准和有限理性标准，用“社会人”取代“经济人”，大大拓展了决策理论的研究领域，产生了新的理论——有限理性决策理论。
有限理性的概念是针对完全理性概念提出来的。从认识论的角度讲，从马克斯·韦伯提出理性模型组织即官僚制组织，到经济学家对人的理性模型的假定，都将人和组织假设为即使面临变化不定的客观环境，也能够掌握完全信息，也能够了解所有的决策选择，并且能够按照“效率最大化”和“选择最优化”原则做出正确选择，这也就是所谓的理性。而西蒙通过对组织行为的实际考察认为，人的信息加工和计算能力是有限的，因此，由人组成的任何组织无法完全按照理性模式去行动，即人和组织没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法按照“效率最大化”和“选择最优化”原则理性的指导自己的行动。因此，经济学的完全理性在现实生活中是不存在的。西蒙研究发现，人们的实际决策过程与理性选择大相径庭。首先，人们在进行决策时一般不可能制定出解决所有问题的备选方案，而只是面对制定的部分方案进行选择。其次，按照理性的要求，行为主体必须完全了解并预期每项决策产生的结果，而实际上，我们对决策结果的了解总是零零碎碎、不完整的。最后，人们选择决策方案的原则不是“效率最大化”和“选择最优化”原则，而是“满意”原则，即按照顺序成对的比较，从中选择满意或较为满意的方案。 20世纪70年代以来，卡恩曼、特奥斯基和斯罗维克等关于“不确定条件下的个人决策行为”的心理学研究成果，进一步丰富了有限理性的概念。他们认为
人们的许多决策是在不确定条件下做出的。这里所说的不确定性主要是指因为缺乏信息或信息不完整而造成的决策困难。在不确定条件下，人们不可能按照理性模式进行决策，而往往凭借以往的经验进行决策。实际上人的认识能力、预测能力、信息处理能力都是有限的。“在信息搜寻成本高昂而成果又不确定的情况下，人们只获取特定的部分信息并保留对其他信息的无知是合乎理性的”。那种传统上将政府也假定为全知全能的公共组织是不对的。全知全能假设不仅误导了政府本身，而且也使民众对政府决策有过高的期望。有限理性使政府决策有其不可逾越的局限性，当这种局限性导致行政决策出现失误时，便产生了行政决策对公共利益的偏离。
二、有限理性对公共决策的影响
（一）目标冲突
明确的组织目标是组织进行理性决策的前提。但是公共组织的目标模糊是公认的特点之一。作为公共组织的政府在决策过程中存在着许多目标间的相互竞争，如经济发展、环境保护、社会公平、公民素质提升等。这些不同的目标之间并不总是十分和谐的，他们有时会处于互相矛盾、互相对立的状态之中。行政决策往往在实现了一个目标的同时，却又影响了其他目标的实现。即使在某些决策中行政目标不相互矛盾或对立，也有一个处理这些目标的轻重缓急的安排次序问题，有限理性的人很难将这些不同的价值和偏好赋值，从而列出其权重，排好一个优先次序，来指导现实的行政决策活动。有限理性使人具有不可避免的局限性，
政府有时会因为对目标认识的缺陷，而使决策偏离了公共利益的趋向。
（二）知识的不完备性
行政决策过程是一个运用知识和信息的过程，我们需要运用知识了解决策所处的客观环境、决策的主客体利益和偏好、决策所需运用的资源和条件；需要运用知识区分不同的价值权重，制定出备选行动方案；需要运用知识预估每个备选方案所能产生的结果，从而在他们之间做出比较选择。但有限理性这一问题依然是人类存在的核心苦恼和稀缺的构造性原因，我们无法了解决策相关因素各方面的信息，无法列出所有的备选方案，无法预知决策方案会产生的结果。有限理性导致的这种知识不完备性，贯穿于整个行政决策过程，从而使行政决策不可避免地会发生失误，导致行政决策对公共利益的偏离。
（三）时间因素
行政决策具有时效性，这种时效性不仅表现在其制定过程要讲求效率，更表现为其在社会发生作用的存续时间具有阶段性。一项行政决策可能在其制定之初是有效的，并为人所接受的。而在其实行过一段时间后，可能会由于社会环境和人们意识观念的变化而不为人们所接受，成为一种有碍公共利益实现的决策。比如《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在“孙志刚”事件发生后被普遍认为是一部恶法的典型，取而代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。这种由于时间原因导致的行政决策对公共利益的偏离，也是人的有限理性的表现，解决这个问题的最好途径就是建立对重大决策的备案审查机制。
总之，由于受到有限理性这种影响决策的事实前提的因素的作用，行政决策或多或少地会出现偏离公共利益的趋向。当然，现实中的行政决策对公共利益的偏离可能是这两类因素的交互作用。要想使行政决策充分反映公共利益的需求，就需要恰当的制度设计来抑制政府的自利性和尽力克服政府的有限理性。 三、公共决策机制改革和完善的途径
有限理性导致公共决策偏离公共利益是有着深刻的制度根源的，我们应该从导致有限理性的制度根源入手，尽可能地完善我国的行政决策制度安排，探索并建立适合我国国情的、民主的、科学的决策体制，来有效的克服有限理性所带来的决策偏差。具体政策建议可阐述为如下几点：
（一）依法确立决策权力的合理结构，实行合理分权
依法确定决策权力的合理结构，实行合理分权，即以法律的形式规定各种决策主体的决策权力，建立起多方位、多层次的合理决策权力体系。实现这一目标，要做到依法设立和确定行使行政决策权力主体的地位和资格。理顺决策系统中各种决策主体的关系，明确执政党、政府两者各自的决策权限、职责和范围。要在保证党的领导下，把各级政府置于决策的核心地位，逐步探索并建立起以行政首长负责制为主导的行政决策体制。行政主体的决策权力只有依法设立并具备相应的资格，它们行使权力才具有合法性，才能享有法定的职权，才能进行具体的行政决策活动，才能保证行政决策的效率和承担决策所需的责任。
（二）建立健全行政决策者的法定责任制
行政决策除了要确定行政决策者的决策权限、职责和范围以外，还要确立决
策者的法律责任。建立健全行政决策者的法定责任制，应该从行政决策的角度完善行政决策的方案设计责任。行政决策方案是关于实现决策目标和实践活动的具体安排，其安排合理与否，可行与否，科学与否，直接关系到行政决策目标的具体实现问题。为此，对行政决策方案设计的要求就必然是可行、周密、合理和科学的，违背了这些要求，方案无法实施，决策者就要承担方案设计失当或失误责任。
（三）建立行政决策的民主参与机制，营造良好的决策环境
所谓行政决策的民主参与机制，是指政府在做出行政决策时，决策者必须按照社会主义政治民主化建设的要求，将让人民群众参与政府行政决策的过程制度化。“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。”在我国建立行政决策的民主参与机制，要做到政府在行政决策中要切实建立起民主制度。民主性原则是行政决策的原则之一，民主性原则要求在行政决策过程中要充分发扬社会主义，广开言路、广开思路、尊重实践、尊重人民群众创造的智慧，减少决策的个人色彩。要“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化”，只有这样才能真正达到行政决策民主化的根本要求，使国家各项行政决策趋于科学合理，提高政府行政管理的效率。
（四）建立科学决策的保障机制，推进行政决策的科学化
行政决策民主化为决策科学化提供了前提条件，那要真正做到行政决策的科学化，仅有民主化是远远不够的，还必须在行政决策过程中建立和健全行政决策信息机制来保障行政决策科学化的实现。当今，信息已经成为人类创造财富所需资源中最为宝贵的要素，政府的行政决策离不开信息，信息对行政决策的科学化具有重要作用。我国现行的行政决策系统中已经建立了信息系统，近几年来信息系统在参与我国许多重大决策过程中发挥了重要作用。但是，在现实的行政决策特别是基层政府的行政决策中，信息系统的职能和作用还远未得到真正发挥，严重阻碍着我国行政决策科学化的进程。造成这种局面的原因主要有两方面，一方面是决策层不重视信息对科学决策的作用，因此就不重视信息系统的作用；另一方面是我国目前行政信息系统管理人员的整体素质较低，信息管理人员不能很好地胜任工作。因此，除了要健全我国现行行政决策体制，保障信息系统在决策体系中的地位之外，更要提高信息管理人员的素质，实现行政信息系统的现代化，
充分发挥行政信息系统的作用。
总之，政府的有限理性限制和约束了政府决策的科学程度，由于有限理性的存在是客观的必然的，那么科学决策机制的建立和完善也不可能一蹴而就。通过建立有效的政府决策机制，我们的决策肯定会更加科学和成熟，前进的步伐也将会更加稳健，我们的社会也将走向全面、协调、可持续发展，以人为本构建和谐社会的目标也会全面实现。
参考文献
[1]吴全胜, 马敏. 西蒙的有限理性研究综述[J].科技信息，2007,(5).
[2]李广海. 现代决策的基石: 理性与有限理性研究述评[J].决策参考,2008,(9)
[3]西蒙. 管理行为[M].北京：机械工业出版社,2004.
[4]雷叙川. 公共管理方法与技术[M].成都：西南交通大学出版社,2007.
[5]谢明. 政策透视——政策分析的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
浅论有限理性对公共政策的影响及其完善途径
【摘要】有限理性模型又称西蒙模型或西蒙最满意模型。它认为人的理性是处于完全理性和完全非理性之间的一种有限理性。政府在制定决策时的理性是有限的，由于面临目标冲突、知识不完备以及时间因素的影响，有可能导致公共利益偏离的情况。通过建立合理的分权机制、教育机制、监督机制、保障机制、民主参与机制以及法定责任制，增加政府决策的理性程度，进而推进行政决策的科学化。
【关键词】有限理性 公共管理 决策 机制
一、有限理性的内涵
20世纪50年代之后，人们认识到建立在“经济人”假说之上的完全理性决策理论只是一种理想模式，不可能指导实际中的决策。赫伯特·西蒙（Herbert Simon ）提出了满意标准和有限理性标准，用“社会人”取代“经济人”，大大拓展了决策理论的研究领域，产生了新的理论——有限理性决策理论。
有限理性的概念是针对完全理性概念提出来的。从认识论的角度讲，从马克斯·韦伯提出理性模型组织即官僚制组织，到经济学家对人的理性模型的假定，都将人和组织假设为即使面临变化不定的客观环境，也能够掌握完全信息，也能够了解所有的决策选择，并且能够按照“效率最大化”和“选择最优化”原则做出正确选择，这也就是所谓的理性。而西蒙通过对组织行为的实际考察认为，人的信息加工和计算能力是有限的，因此，由人组成的任何组织无法完全按照理性模式去行动，即人和组织没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法按照“效率最大化”和“选择最优化”原则理性的指导自己的行动。因此，经济学的完全理性在现实生活中是不存在的。西蒙研究发现，人们的实际决策过程与理性选择大相径庭。首先，人们在进行决策时一般不可能制定出解决所有问题的备选方案，而只是面对制定的部分方案进行选择。其次，按照理性的要求，行为主体必须完全了解并预期每项决策产生的结果，而实际上，我们对决策结果的了解总是零零碎碎、不完整的。最后，人们选择决策方案的原则不是“效率最大化”和“选择最优化”原则，而是“满意”原则，即按照顺序成对的比较，从中选择满意或较为满意的方案。 20世纪70年代以来，卡恩曼、特奥斯基和斯罗维克等关于“不确定条件下的个人决策行为”的心理学研究成果，进一步丰富了有限理性的概念。他们认为
人们的许多决策是在不确定条件下做出的。这里所说的不确定性主要是指因为缺乏信息或信息不完整而造成的决策困难。在不确定条件下，人们不可能按照理性模式进行决策，而往往凭借以往的经验进行决策。实际上人的认识能力、预测能力、信息处理能力都是有限的。“在信息搜寻成本高昂而成果又不确定的情况下，人们只获取特定的部分信息并保留对其他信息的无知是合乎理性的”。那种传统上将政府也假定为全知全能的公共组织是不对的。全知全能假设不仅误导了政府本身，而且也使民众对政府决策有过高的期望。有限理性使政府决策有其不可逾越的局限性，当这种局限性导致行政决策出现失误时，便产生了行政决策对公共利益的偏离。
二、有限理性对公共决策的影响
（一）目标冲突
明确的组织目标是组织进行理性决策的前提。但是公共组织的目标模糊是公认的特点之一。作为公共组织的政府在决策过程中存在着许多目标间的相互竞争，如经济发展、环境保护、社会公平、公民素质提升等。这些不同的目标之间并不总是十分和谐的，他们有时会处于互相矛盾、互相对立的状态之中。行政决策往往在实现了一个目标的同时，却又影响了其他目标的实现。即使在某些决策中行政目标不相互矛盾或对立，也有一个处理这些目标的轻重缓急的安排次序问题，有限理性的人很难将这些不同的价值和偏好赋值，从而列出其权重，排好一个优先次序，来指导现实的行政决策活动。有限理性使人具有不可避免的局限性，
政府有时会因为对目标认识的缺陷，而使决策偏离了公共利益的趋向。
（二）知识的不完备性
行政决策过程是一个运用知识和信息的过程，我们需要运用知识了解决策所处的客观环境、决策的主客体利益和偏好、决策所需运用的资源和条件；需要运用知识区分不同的价值权重，制定出备选行动方案；需要运用知识预估每个备选方案所能产生的结果，从而在他们之间做出比较选择。但有限理性这一问题依然是人类存在的核心苦恼和稀缺的构造性原因，我们无法了解决策相关因素各方面的信息，无法列出所有的备选方案，无法预知决策方案会产生的结果。有限理性导致的这种知识不完备性，贯穿于整个行政决策过程，从而使行政决策不可避免地会发生失误，导致行政决策对公共利益的偏离。
（三）时间因素
行政决策具有时效性，这种时效性不仅表现在其制定过程要讲求效率，更表现为其在社会发生作用的存续时间具有阶段性。一项行政决策可能在其制定之初是有效的，并为人所接受的。而在其实行过一段时间后，可能会由于社会环境和人们意识观念的变化而不为人们所接受，成为一种有碍公共利益实现的决策。比如《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在“孙志刚”事件发生后被普遍认为是一部恶法的典型，取而代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。这种由于时间原因导致的行政决策对公共利益的偏离，也是人的有限理性的表现，解决这个问题的最好途径就是建立对重大决策的备案审查机制。
总之，由于受到有限理性这种影响决策的事实前提的因素的作用，行政决策或多或少地会出现偏离公共利益的趋向。当然，现实中的行政决策对公共利益的偏离可能是这两类因素的交互作用。要想使行政决策充分反映公共利益的需求，就需要恰当的制度设计来抑制政府的自利性和尽力克服政府的有限理性。 三、公共决策机制改革和完善的途径
有限理性导致公共决策偏离公共利益是有着深刻的制度根源的，我们应该从导致有限理性的制度根源入手，尽可能地完善我国的行政决策制度安排，探索并建立适合我国国情的、民主的、科学的决策体制，来有效的克服有限理性所带来的决策偏差。具体政策建议可阐述为如下几点：
（一）依法确立决策权力的合理结构，实行合理分权
依法确定决策权力的合理结构，实行合理分权，即以法律的形式规定各种决策主体的决策权力，建立起多方位、多层次的合理决策权力体系。实现这一目标，要做到依法设立和确定行使行政决策权力主体的地位和资格。理顺决策系统中各种决策主体的关系，明确执政党、政府两者各自的决策权限、职责和范围。要在保证党的领导下，把各级政府置于决策的核心地位，逐步探索并建立起以行政首长负责制为主导的行政决策体制。行政主体的决策权力只有依法设立并具备相应的资格，它们行使权力才具有合法性，才能享有法定的职权，才能进行具体的行政决策活动，才能保证行政决策的效率和承担决策所需的责任。
（二）建立健全行政决策者的法定责任制
行政决策除了要确定行政决策者的决策权限、职责和范围以外，还要确立决
策者的法律责任。建立健全行政决策者的法定责任制，应该从行政决策的角度完善行政决策的方案设计责任。行政决策方案是关于实现决策目标和实践活动的具体安排，其安排合理与否，可行与否，科学与否，直接关系到行政决策目标的具体实现问题。为此，对行政决策方案设计的要求就必然是可行、周密、合理和科学的，违背了这些要求，方案无法实施，决策者就要承担方案设计失当或失误责任。
（三）建立行政决策的民主参与机制，营造良好的决策环境
所谓行政决策的民主参与机制，是指政府在做出行政决策时，决策者必须按照社会主义政治民主化建设的要求，将让人民群众参与政府行政决策的过程制度化。“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。”在我国建立行政决策的民主参与机制，要做到政府在行政决策中要切实建立起民主制度。民主性原则是行政决策的原则之一，民主性原则要求在行政决策过程中要充分发扬社会主义，广开言路、广开思路、尊重实践、尊重人民群众创造的智慧，减少决策的个人色彩。要“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化”，只有这样才能真正达到行政决策民主化的根本要求，使国家各项行政决策趋于科学合理，提高政府行政管理的效率。
（四）建立科学决策的保障机制，推进行政决策的科学化
行政决策民主化为决策科学化提供了前提条件，那要真正做到行政决策的科学化，仅有民主化是远远不够的，还必须在行政决策过程中建立和健全行政决策信息机制来保障行政决策科学化的实现。当今，信息已经成为人类创造财富所需资源中最为宝贵的要素，政府的行政决策离不开信息，信息对行政决策的科学化具有重要作用。我国现行的行政决策系统中已经建立了信息系统，近几年来信息系统在参与我国许多重大决策过程中发挥了重要作用。但是，在现实的行政决策特别是基层政府的行政决策中，信息系统的职能和作用还远未得到真正发挥，严重阻碍着我国行政决策科学化的进程。造成这种局面的原因主要有两方面，一方面是决策层不重视信息对科学决策的作用，因此就不重视信息系统的作用；另一方面是我国目前行政信息系统管理人员的整体素质较低，信息管理人员不能很好地胜任工作。因此，除了要健全我国现行行政决策体制，保障信息系统在决策体系中的地位之外，更要提高信息管理人员的素质，实现行政信息系统的现代化，
充分发挥行政信息系统的作用。
总之，政府的有限理性限制和约束了政府决策的科学程度，由于有限理性的存在是客观的必然的，那么科学决策机制的建立和完善也不可能一蹴而就。通过建立有效的政府决策机制，我们的决策肯定会更加科学和成熟，前进的步伐也将会更加稳健，我们的社会也将走向全面、协调、可持续发展，以人为本构建和谐社会的目标也会全面实现。
参考文献
[1]吴全胜, 马敏. 西蒙的有限理性研究综述[J].科技信息，2007,(5).
[2]李广海. 现代决策的基石: 理性与有限理性研究述评[J].决策参考,2008,(9)
[3]西蒙. 管理行为[M].北京：机械工业出版社,2004.
[4]雷叙川. 公共管理方法与技术[M].成都：西南交通大学出版社,2007.
[5]谢明. 政策透视——政策分析的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，2004.