在刚刚结束的G20杭州会议上，各国探讨经济合作的内容主要集中于如何更好实施并协调世界范围内的宏观调控政策。其中，对如何制定促进经济增长的财政政策，出现了一些引人关注的新提法，比如“维持财政政策有效性”、“恢复财政政策空间”、“灵活实施积极财政政策并加大力度”等。事实上，2008年全球金融危机之后，世界经济并未真正走出低谷。财政政策在帮助经济复苏的过程中起到积极作用的同时，自身也正面临诸多约束甚至风险。 依据IMF的统计，2016年全球经济增速虽然从危机之后的1%以下，温和上涨为3%左右，但是增长基础依然薄弱，距离上一个周期（1998-2008年）约4%的增速仍有不小距离。而且，各国财政的稳健性和可持续性正在降低。一个指标性的数据是，经济危机之前（1991-2007年），主要发达经济体一般性政府债务占GDP比重从未超过50%，而危机之后（2008-2015年）的年度平均值达到了65%；发展中国家虽未被政府债务严重拖累，但也结束了2000年以来的财政减债周期（期间，一般性政府债务占GDP比重从2000年的52%降至2007年的35%），政府债务负担率重新回到年均40%左右的水平（2008-2015年）。政府债务高企和财政赤字扩张，不仅直接影响到财政政策乃至宏观政策的调控能力，而且可能触发新一轮危机。 作为世界第二大经济体的中国，在本轮全球经济波动中，所处位置和所受影响都是前所未有的。一方面，较之以往，中国有更大的经济体量和与世界更广泛的经济联系；另一方面，面向未来，中国经济面临结构性改革的艰巨任务，同时要防止经济社会发展过程中的各类风险。从这个意义上讲，宏观调控与财政政策都与过去大不相同，理应根据新形势，做好预判和准备。目前看，保持财政政策的稳定性和连续性、维持财政刺激的合理空间、促进财政政策与其他政策的协调，将是三个极为重要的内容。 历史背景：财政政策的稳定性与连续性是什么 1.中国宏观调控经验。1998年和2008年，中国实施了两次大规模财政刺激计划。积极财政政策不仅被广泛理解为财政扩张的政治表述，而且作为宏观调控的主要工具，推动了中国经济的中高速增长。1998年中国做了两件以前未曾尝试过的事情：第一，通过扩大财政赤字和增加政府债务，解决财政资金不足的问题。这突破了新中国以来财政收支年度平衡和不借内外债的传统；第二，通过财政投资和政府消费来拉动经济增长。这改变了过往计划指令式的经济调控模式，市场机制和市场手段起到决定性作用。2008年中国又将财政政策调控经济的手段进一步强化：其一，中央财政的四万亿投资计划以及地方配套，直指当时认为的内需不足问题；其二，财政政策与货币政策开始联动。货币发行量、利率、汇率和财政收支规模之间形成纽带关系。总的来看，宏观调控与财政政策之间的互动实践，构成了过去20年间中国经济发展的独特风景。一些标志性的事件大都与财政政策高度关联。 2.怎样制定财政政策。不同阶段的宏观调控目标是不一样的。一般而言，刺激总供给或者总需求都是财政政策可以发挥作用的领域。已有的两次积极财政政策基本上集中在扩大总需求。其中，政府投资起到了至关重要的作用。今天，中国基础设施建设的成就广受世界赞誉，并逐渐成为中国经济走出去的一张“名片”。这背后的财政推动力几乎是决定性的。如若仔细观察还可以发现，相比较计划经济时期的财政集中力量“办大事”，市场经济下的财政政策对资金运行管理的要求明显提高。这主要体现在财政政策保持了稳定性和可持续性。具体来讲，与国家推动的大型工程不同，基础设施建设具有一定的受益范围，属地特征也更明显。发挥地方政府的积极性，保证稳定且持续的资金投入成为工作重点。换言之，当我们判断政府投资的作用、理解宏观调控的意义的时候，不能忽视财政政策背后所蕴含的资金筹集、规划实施和体制安排等一系列机制设计。 3.国际经验与最新理论。世界各国重拾财政政策的决心发端于2008年。某种程度上，这是对过去三十年各国认为的货币政策优于财政政策的矫正。当然，如今人们对财政政策的理解不同于凯恩斯时期。首先，大多数学者认为财政乘数是否大于1，即财政资金投入1块钱能否带来经济产出多于1块钱，是判定财政政策有效性的基本标准。其次，财政政策与货币政策之间的协调进入精细化合作阶段。也就是说，国民经济循环中的资金存量和流量必须统一管理，既不能过分依赖货币政策倡导的数量工具，也不能过度依靠财政政策信奉的政府投资与消费。最后，经济增长与财政可持续应该并重。如果不能兼顾，那么经济增长要优先于财政可持续性，但要注意此选择仅仅是短期权宜之计，财政不能长期亏空。 现实问题：如何维持财政刺激的合理空间 1.如何理解大国宏观调控：逻辑与手段。大国宏观调控的特点是经济体量大且影响深远。因此，所遵循的调控逻辑和运用的主要手段都区别于一般性理解。一方面，大国的经济体量决定了宏观调控的规模和力度更难把握。不同于小型经济体，大国宏观调控的规模往往是以万亿元为单位。这意味着宏观调控的实施不会是一蹴而就的，而是有一个相对较长的过程。同时，还应该认识到，大规模的宏观调控讲求力度和节奏。什么时候实施什么样的政策，其结果差异可能非常大。某种程度上，宏观调控下的微观细节决定了成败。另一方面，如果把大国宏观调控置于开放经济体的环境当中，政策的外溢效应将深刻影响世界经济。由于中国连续实施以基础设施建设投资为主的积极财政政策，所以，一段时间里所需要的原材料价格与所涉及的市场资金流向产生了较大波动。前些年，石油、铁矿石和有色金属等价格快速上涨，大都与中国扩大总需求存在一定的关联。 2.如何理解新时期财政政策：激励与约束。中国积极的财政政策在大国宏观调控的背景下有了更多内容，也将面临更多挑战。发挥财政政策的效力，关键是要准确把握财政政策自身的激励与约束机制，并致力于转化为成功的政策实践。第一，要认识到财政政策的有效性正在降低。这符合经济学意义上的投资边际效用递减理论。固定资产投资随建成数量增加和建设成本上升，其正外部性趋向于递减。财政资金带动经济增长的作用也将减弱。第二，财政政策受到的资金约束在增加。近年各级政府债务规模持续放大，虽然负债投资形成了不少资产，但是很多资产不容易产生现金流，更不容易如商品住宅一样能够随时变现，进而导致了债务还本付息困难。此外，当社会福利水平上升，民生支出开始取代投资建设支出之后，各级政府的负担还会进一步增加。与原有的主动投资建设所致的财政负担完全不同，民生支出刚性大，减支几乎是不可能完成的任务。第三，财政政策落地面临更严格的法制与纪律监管。财政政策源于顶层设计，落地则在基层政府。特别是中国现行分税制财政体制下，地方财政资金的配套和财政管理体制的跟进不可或缺。较之前两轮积极财政政策，新时期财政政策会更加规范，法制化程度也会更高。但这也从一个侧面预示着，新环境下的财政政策实施效率和执行效果存在着未知性。 3.如何理解财政政策与其他政策之间的协调：层次与角度。大多数宏观经济理论认为，财政政策与货币政策是宏观调控第一层面的政策部署，产业政策和区域政策等位居其后。这里虽然没有重要性区分，但存在实际意义上的先后顺序。只有具备了上述基本认识，如何使财政政策与其他政策协调才有章可循。第一，财政政策与货币政策之间的协调还有很大空间。货币政策的优势是灵活和精确，而财政政策的特点在于稳定和长期。连世界最大、经验最丰富的中央银行――美联储，也不否认货币政策与财政政策之间协调的重要性。甚至很长一段时间里，美国财政部长在美联储政策制定会议上拥有投票权。中国财政政策与货币政策之间的协调程度依然偏低。第二，应理顺财政政策与产业政策、区域政策的上下游关系。我们经常看到为产业和区域发展配套的财税政策。殊不知，不少配套政策并不在预期之内，既削弱了财政政策的整体性和自主性，又可能与其他政策产生拥挤效应――本可集中发力的财政资金变成了“撒胡椒面”。第三，应探讨如何令财政政策更具微观基础，即能够精确预计资金需求规模和准确获悉实施绩效。财政政策的最大缺陷在于其容易形成“大水漫灌”效应。财政资金低效率使用，甚至挤出社会投资或消费，都是常被诟病的问题。过去三十年，多数国家受限于财力不足和政策效果欠佳，财政政策工具长时间被束之高阁。对此，学者们积累了大量的研究结论和实施方案，其中，应用微观经济学领域在公共投资、基础教育、社会保障和医疗支出等领域的既有成果，大都可以加以应用。 大国调控之财政政策取向：怎样协调政策 1.实现稳增长和调结构的双重任务。中国稳增长的财政政策依然要立足于扩大总需求，而调结构的财政政策则需要从供给侧人手。可以认为，现阶段中国财政政策面临两手抓的艰巨任务。为此，有如下工作亟待展开：第一，稳增长的财政政策除了体现刺激规模，还要注重实施效果。比如以高速铁路为代表的基础设施投资效果正在显现。很多线路不仅逐渐实现盈亏平衡，而且人员与货物的快速流动所产生的正外部效应也在持续放大。因此，基础设施投资步伐还不能停顿。第二，本轮积极财政政策应在政府投资和政府消费领域着力改善民生。过去十年，关乎民生的城市市政基础设施投资增速减缓惊人。2015年同比增速为0.63%，而1991-2010年中国市政基础设施投资同比增速的年平均值为27.85%。投资不足造成的一系列问题正在频繁发生（如北京“7・21”暴雨等所暴露出的城市排洪、蓄洪设施老化等情况）。此外，政府投资建立的社会保障机构不仅效率偏低，而且后期运行成本极高。能不能利用市场机制，以政府购买的形式，为民众提供更多优质公共产品或公共服务，各方面都拭目以待。第三，供给侧调控还看财政政策如何给经济“减负”。眼下，企业和居民部门都承担了较重的税费负担。积极财政政策势必放大公共支出规模，对未来公共财政增收形成压力。实际上，供给侧改革的核心是激活市场。政府的管理除了放松管制，还有降低市场参与者的成本。另外，应提高公共资金使用效率，只有不轻易实施大规模刺激计划，才能从根本上解除增加市场负担的潜在可能。 2.把握增进民生福利与财政可持续间的平衡。从过往经验看，积极财政政策实施过后，中国民生福利改善都会迈上新台阶。这往往得益于财政资金的充沛供给与福利计划的顺利实施。然而，未来一段时间可能会出现不一样的情况。怎样维持民生福利与财政可持续之间的平衡将成为新课题。为此，要做三个方面准备：其一，民生福利改善的过程，应与经济发展和财政可持续同步。要根据经济发展阶段与财政实力做好资金配给，在改善民生福利的主要领域设计路线图。竭力避免某些福利国家的财政困境和福利困境。其二，协调分区域的福利政策与财政统筹之间的关系。中国社会保障和医疗保障的分区域管理办法需要进一步完善。未来可支配财力、区域资金缺口或者盈余都要进入预算制定的考虑范围。要制定资金缺口填补和盈余资金管理的政策预案。在没有全面摸清财力状况和做实未来福利改进计划的情况下，不建议贸然推进全国统筹。其三，做好其他财政资金填补民生支出的准备。政府间转移支付和国有资产经营收益都要做好补充地方民生支出缺口的准备。特别是在目前一般公共预算收入个位数增长、民生财政支出两位数增长的情况下，部分地方的财政可持续性或将面临进一步考验。 3.协调财政政策与货币政策之间的分歧。总的来看，经济下行周期的财政政策和货币政策都不可能是紧缩的，二者在方向上没有根本性矛盾。但是，在宏观调控上，如何选择财政政策和货币政策，或者说如何让二者有效配合，却存在不同理解。为此，我们要秉持三个准则。首先，明确政策分工。美联储将“稳定就业”和“物价稳定”作为主要政策目标，近年来又潜在增加了一个“维持长期利率低水平”的目标。而其财政政策更倾向于直接作用于经济增长。中国的财政政策和货币政策也需要有一些自身范围内可以实现的子目标。比如人民币国际化和利率市场化之后，货币政策的定价功能在增强，这些变化会引致一些目标发生结构性转变。其次，政策协调不等于政策雷同。货币政策与财政政策应该发挥各自优势。目前看，货币政策对于稳定短期预期、消除波动的效果更好；而财政政策更善于稳定长期预期，改善结构性问题。最后，尽快建立与货币政策委员会对应的财政政策委员会。应形成专业化的“两会”协商机制，并在机构层面建立日常沟通管道，增强政策协调的时效性和规范性。 4.注意国际范围的财政政策总体趋势。面对世界经济下行与货币政策效果衰减的局面，财政政策的作用正被寄予更大期望。但事实上，真正利用财政政策调控经济运行的国家并不多。美国和欧洲的政府债务问题依然很大，日本等其他经济体的财政状况也不乐观。未来财政政策的国际协调依然集中在维持财政稳健性与可持续性。第一，应尽快把中国积极财政政策实践经验上升到理论高度。无论是“走错过路”还是“走对了路”，都应及时总结，力求完善，形成“中国模式”的具体经验。第二，全球范围内的政府债务问题存在传染性。中国一方面保有大量的他国政府债券，另一方面各级政府的各类债务规模也不小。因此，主权债务违约对中国财政的影响不容低估，国内债务违约对地方财政稳健性的冲击也可能非常大。第三，财政可持续与经济发展之间的内在机制还有待探索。经济增长是不是能填补所有的财政亏空？如何确定不同时点的财政风险？怎样化解财政危机向经济危机的传导？都是当前各国尚不能清晰回答的关键性问题。
在刚刚结束的G20杭州会议上，各国探讨经济合作的内容主要集中于如何更好实施并协调世界范围内的宏观调控政策。其中，对如何制定促进经济增长的财政政策，出现了一些引人关注的新提法，比如“维持财政政策有效性”、“恢复财政政策空间”、“灵活实施积极财政政策并加大力度”等。事实上，2008年全球金融危机之后，世界经济并未真正走出低谷。财政政策在帮助经济复苏的过程中起到积极作用的同时，自身也正面临诸多约束甚至风险。 依据IMF的统计，2016年全球经济增速虽然从危机之后的1%以下，温和上涨为3%左右，但是增长基础依然薄弱，距离上一个周期（1998-2008年）约4%的增速仍有不小距离。而且，各国财政的稳健性和可持续性正在降低。一个指标性的数据是，经济危机之前（1991-2007年），主要发达经济体一般性政府债务占GDP比重从未超过50%，而危机之后（2008-2015年）的年度平均值达到了65%；发展中国家虽未被政府债务严重拖累，但也结束了2000年以来的财政减债周期（期间，一般性政府债务占GDP比重从2000年的52%降至2007年的35%），政府债务负担率重新回到年均40%左右的水平（2008-2015年）。政府债务高企和财政赤字扩张，不仅直接影响到财政政策乃至宏观政策的调控能力，而且可能触发新一轮危机。 作为世界第二大经济体的中国，在本轮全球经济波动中，所处位置和所受影响都是前所未有的。一方面，较之以往，中国有更大的经济体量和与世界更广泛的经济联系；另一方面，面向未来，中国经济面临结构性改革的艰巨任务，同时要防止经济社会发展过程中的各类风险。从这个意义上讲，宏观调控与财政政策都与过去大不相同，理应根据新形势，做好预判和准备。目前看，保持财政政策的稳定性和连续性、维持财政刺激的合理空间、促进财政政策与其他政策的协调，将是三个极为重要的内容。 历史背景：财政政策的稳定性与连续性是什么 1.中国宏观调控经验。1998年和2008年，中国实施了两次大规模财政刺激计划。积极财政政策不仅被广泛理解为财政扩张的政治表述，而且作为宏观调控的主要工具，推动了中国经济的中高速增长。1998年中国做了两件以前未曾尝试过的事情：第一，通过扩大财政赤字和增加政府债务，解决财政资金不足的问题。这突破了新中国以来财政收支年度平衡和不借内外债的传统；第二，通过财政投资和政府消费来拉动经济增长。这改变了过往计划指令式的经济调控模式，市场机制和市场手段起到决定性作用。2008年中国又将财政政策调控经济的手段进一步强化：其一，中央财政的四万亿投资计划以及地方配套，直指当时认为的内需不足问题；其二，财政政策与货币政策开始联动。货币发行量、利率、汇率和财政收支规模之间形成纽带关系。总的来看，宏观调控与财政政策之间的互动实践，构成了过去20年间中国经济发展的独特风景。一些标志性的事件大都与财政政策高度关联。 2.怎样制定财政政策。不同阶段的宏观调控目标是不一样的。一般而言，刺激总供给或者总需求都是财政政策可以发挥作用的领域。已有的两次积极财政政策基本上集中在扩大总需求。其中，政府投资起到了至关重要的作用。今天，中国基础设施建设的成就广受世界赞誉，并逐渐成为中国经济走出去的一张“名片”。这背后的财政推动力几乎是决定性的。如若仔细观察还可以发现，相比较计划经济时期的财政集中力量“办大事”，市场经济下的财政政策对资金运行管理的要求明显提高。这主要体现在财政政策保持了稳定性和可持续性。具体来讲，与国家推动的大型工程不同，基础设施建设具有一定的受益范围，属地特征也更明显。发挥地方政府的积极性，保证稳定且持续的资金投入成为工作重点。换言之，当我们判断政府投资的作用、理解宏观调控的意义的时候，不能忽视财政政策背后所蕴含的资金筹集、规划实施和体制安排等一系列机制设计。 3.国际经验与最新理论。世界各国重拾财政政策的决心发端于2008年。某种程度上，这是对过去三十年各国认为的货币政策优于财政政策的矫正。当然，如今人们对财政政策的理解不同于凯恩斯时期。首先，大多数学者认为财政乘数是否大于1，即财政资金投入1块钱能否带来经济产出多于1块钱，是判定财政政策有效性的基本标准。其次，财政政策与货币政策之间的协调进入精细化合作阶段。也就是说，国民经济循环中的资金存量和流量必须统一管理，既不能过分依赖货币政策倡导的数量工具，也不能过度依靠财政政策信奉的政府投资与消费。最后，经济增长与财政可持续应该并重。如果不能兼顾，那么经济增长要优先于财政可持续性，但要注意此选择仅仅是短期权宜之计，财政不能长期亏空。 现实问题：如何维持财政刺激的合理空间 1.如何理解大国宏观调控：逻辑与手段。大国宏观调控的特点是经济体量大且影响深远。因此，所遵循的调控逻辑和运用的主要手段都区别于一般性理解。一方面，大国的经济体量决定了宏观调控的规模和力度更难把握。不同于小型经济体，大国宏观调控的规模往往是以万亿元为单位。这意味着宏观调控的实施不会是一蹴而就的，而是有一个相对较长的过程。同时，还应该认识到，大规模的宏观调控讲求力度和节奏。什么时候实施什么样的政策，其结果差异可能非常大。某种程度上，宏观调控下的微观细节决定了成败。另一方面，如果把大国宏观调控置于开放经济体的环境当中，政策的外溢效应将深刻影响世界经济。由于中国连续实施以基础设施建设投资为主的积极财政政策，所以，一段时间里所需要的原材料价格与所涉及的市场资金流向产生了较大波动。前些年，石油、铁矿石和有色金属等价格快速上涨，大都与中国扩大总需求存在一定的关联。 2.如何理解新时期财政政策：激励与约束。中国积极的财政政策在大国宏观调控的背景下有了更多内容，也将面临更多挑战。发挥财政政策的效力，关键是要准确把握财政政策自身的激励与约束机制，并致力于转化为成功的政策实践。第一，要认识到财政政策的有效性正在降低。这符合经济学意义上的投资边际效用递减理论。固定资产投资随建成数量增加和建设成本上升，其正外部性趋向于递减。财政资金带动经济增长的作用也将减弱。第二，财政政策受到的资金约束在增加。近年各级政府债务规模持续放大，虽然负债投资形成了不少资产，但是很多资产不容易产生现金流，更不容易如商品住宅一样能够随时变现，进而导致了债务还本付息困难。此外，当社会福利水平上升，民生支出开始取代投资建设支出之后，各级政府的负担还会进一步增加。与原有的主动投资建设所致的财政负担完全不同，民生支出刚性大，减支几乎是不可能完成的任务。第三，财政政策落地面临更严格的法制与纪律监管。财政政策源于顶层设计，落地则在基层政府。特别是中国现行分税制财政体制下，地方财政资金的配套和财政管理体制的跟进不可或缺。较之前两轮积极财政政策，新时期财政政策会更加规范，法制化程度也会更高。但这也从一个侧面预示着，新环境下的财政政策实施效率和执行效果存在着未知性。 3.如何理解财政政策与其他政策之间的协调：层次与角度。大多数宏观经济理论认为，财政政策与货币政策是宏观调控第一层面的政策部署，产业政策和区域政策等位居其后。这里虽然没有重要性区分，但存在实际意义上的先后顺序。只有具备了上述基本认识，如何使财政政策与其他政策协调才有章可循。第一，财政政策与货币政策之间的协调还有很大空间。货币政策的优势是灵活和精确，而财政政策的特点在于稳定和长期。连世界最大、经验最丰富的中央银行――美联储，也不否认货币政策与财政政策之间协调的重要性。甚至很长一段时间里，美国财政部长在美联储政策制定会议上拥有投票权。中国财政政策与货币政策之间的协调程度依然偏低。第二，应理顺财政政策与产业政策、区域政策的上下游关系。我们经常看到为产业和区域发展配套的财税政策。殊不知，不少配套政策并不在预期之内，既削弱了财政政策的整体性和自主性，又可能与其他政策产生拥挤效应――本可集中发力的财政资金变成了“撒胡椒面”。第三，应探讨如何令财政政策更具微观基础，即能够精确预计资金需求规模和准确获悉实施绩效。财政政策的最大缺陷在于其容易形成“大水漫灌”效应。财政资金低效率使用，甚至挤出社会投资或消费，都是常被诟病的问题。过去三十年，多数国家受限于财力不足和政策效果欠佳，财政政策工具长时间被束之高阁。对此，学者们积累了大量的研究结论和实施方案，其中，应用微观经济学领域在公共投资、基础教育、社会保障和医疗支出等领域的既有成果，大都可以加以应用。 大国调控之财政政策取向：怎样协调政策 1.实现稳增长和调结构的双重任务。中国稳增长的财政政策依然要立足于扩大总需求，而调结构的财政政策则需要从供给侧人手。可以认为，现阶段中国财政政策面临两手抓的艰巨任务。为此，有如下工作亟待展开：第一，稳增长的财政政策除了体现刺激规模，还要注重实施效果。比如以高速铁路为代表的基础设施投资效果正在显现。很多线路不仅逐渐实现盈亏平衡，而且人员与货物的快速流动所产生的正外部效应也在持续放大。因此，基础设施投资步伐还不能停顿。第二，本轮积极财政政策应在政府投资和政府消费领域着力改善民生。过去十年，关乎民生的城市市政基础设施投资增速减缓惊人。2015年同比增速为0.63%，而1991-2010年中国市政基础设施投资同比增速的年平均值为27.85%。投资不足造成的一系列问题正在频繁发生（如北京“7・21”暴雨等所暴露出的城市排洪、蓄洪设施老化等情况）。此外，政府投资建立的社会保障机构不仅效率偏低，而且后期运行成本极高。能不能利用市场机制，以政府购买的形式，为民众提供更多优质公共产品或公共服务，各方面都拭目以待。第三，供给侧调控还看财政政策如何给经济“减负”。眼下，企业和居民部门都承担了较重的税费负担。积极财政政策势必放大公共支出规模，对未来公共财政增收形成压力。实际上，供给侧改革的核心是激活市场。政府的管理除了放松管制，还有降低市场参与者的成本。另外，应提高公共资金使用效率，只有不轻易实施大规模刺激计划，才能从根本上解除增加市场负担的潜在可能。 2.把握增进民生福利与财政可持续间的平衡。从过往经验看，积极财政政策实施过后，中国民生福利改善都会迈上新台阶。这往往得益于财政资金的充沛供给与福利计划的顺利实施。然而，未来一段时间可能会出现不一样的情况。怎样维持民生福利与财政可持续之间的平衡将成为新课题。为此，要做三个方面准备：其一，民生福利改善的过程，应与经济发展和财政可持续同步。要根据经济发展阶段与财政实力做好资金配给，在改善民生福利的主要领域设计路线图。竭力避免某些福利国家的财政困境和福利困境。其二，协调分区域的福利政策与财政统筹之间的关系。中国社会保障和医疗保障的分区域管理办法需要进一步完善。未来可支配财力、区域资金缺口或者盈余都要进入预算制定的考虑范围。要制定资金缺口填补和盈余资金管理的政策预案。在没有全面摸清财力状况和做实未来福利改进计划的情况下，不建议贸然推进全国统筹。其三，做好其他财政资金填补民生支出的准备。政府间转移支付和国有资产经营收益都要做好补充地方民生支出缺口的准备。特别是在目前一般公共预算收入个位数增长、民生财政支出两位数增长的情况下，部分地方的财政可持续性或将面临进一步考验。 3.协调财政政策与货币政策之间的分歧。总的来看，经济下行周期的财政政策和货币政策都不可能是紧缩的，二者在方向上没有根本性矛盾。但是，在宏观调控上，如何选择财政政策和货币政策，或者说如何让二者有效配合，却存在不同理解。为此，我们要秉持三个准则。首先，明确政策分工。美联储将“稳定就业”和“物价稳定”作为主要政策目标，近年来又潜在增加了一个“维持长期利率低水平”的目标。而其财政政策更倾向于直接作用于经济增长。中国的财政政策和货币政策也需要有一些自身范围内可以实现的子目标。比如人民币国际化和利率市场化之后，货币政策的定价功能在增强，这些变化会引致一些目标发生结构性转变。其次，政策协调不等于政策雷同。货币政策与财政政策应该发挥各自优势。目前看，货币政策对于稳定短期预期、消除波动的效果更好；而财政政策更善于稳定长期预期，改善结构性问题。最后，尽快建立与货币政策委员会对应的财政政策委员会。应形成专业化的“两会”协商机制，并在机构层面建立日常沟通管道，增强政策协调的时效性和规范性。 4.注意国际范围的财政政策总体趋势。面对世界经济下行与货币政策效果衰减的局面，财政政策的作用正被寄予更大期望。但事实上，真正利用财政政策调控经济运行的国家并不多。美国和欧洲的政府债务问题依然很大，日本等其他经济体的财政状况也不乐观。未来财政政策的国际协调依然集中在维持财政稳健性与可持续性。第一，应尽快把中国积极财政政策实践经验上升到理论高度。无论是“走错过路”还是“走对了路”，都应及时总结，力求完善，形成“中国模式”的具体经验。第二，全球范围内的政府债务问题存在传染性。中国一方面保有大量的他国政府债券，另一方面各级政府的各类债务规模也不小。因此，主权债务违约对中国财政的影响不容低估，国内债务违约对地方财政稳健性的冲击也可能非常大。第三，财政可持续与经济发展之间的内在机制还有待探索。经济增长是不是能填补所有的财政亏空？如何确定不同时点的财政风险？怎样化解财政危机向经济危机的传导？都是当前各国尚不能清晰回答的关键性问题。