摘要
“共议格局”体现了我国的基层法院不仅受到内部权力型组织结构的影响，还受到来自外部组织场域中多重因素的制约，且当内外多种结构相互遭遇时，法院当下的权力型组织结构难以支持、保障和实现司法的独立性，继而同时凸显了我国司法组织结构法治化转型的必要性，难度和复杂性。
▍作者 徐清
▍来源 法律那些事儿
人民检察院作为国家的法律监督机关，在我国刑事诉讼公检法三机关的互动关系中发挥着至关重要的作用。长期以来，实务界和理论界均未对三机关在实践中的关系给予充分关注。理论界对这一问题的讨论主要被涵盖在诸如检察机关与审判机关的宪法定位、检察制度的构建、无罪判决、无罪辩护、补充侦查与刑事程序倒流等具体问题的研究中，与司法改革中的其他热点问题相比，对该问题给予专门性讨论，尤其是基于田野调查的实证研究成果更显单薄。然而，公安与检察机关作为法院外部环境中的重要组成部分，其行动在法院的审判活动，尤其是刑事审判活动中，是需要关涉的组织变量。对某些在中国司法实践中公检法三机关之间已经出现的用西方理论无法解释的特有问题进行分析，不仅具有刑事诉讼目的与价值论上的理论意义，也直接关系到司法改革的各项措施能否累足成功。
本次调查的田野点W市是笔者的家乡，该选择考虑的原因主要是笔者通晓当地语言，熟悉当地的文化环境，并且事先与该组织取得了联系，从而能够顺利进入调查对象、获得相关文件资料（非涉密）并保证调查的真实性。W市位于Y省东南部，W壮族苗族自治州西部，为W州政治、经济、文化中心，下辖7个镇，7个乡（含5个民族乡）。考虑到本研究所及问题主要由检察机关的公诉部门和基层法院的刑事审判庭负责，故田野调查也主要集中在这两个具体的职能部门。
一、格局呈现：基于数据的观察
根据我国《宪法》及《刑事诉讼法》的规定，公检法三机关间的关系被定位为“分工负责、互相配合、互相制约”，据此，规范性意涵是三个组织“地位的独立性和权力的有限性”。然而实践中该条正式的法律规范仅仅是这三个主体行为规则的一种，在他们的相互关系中，承认其他的一些规则并以此来调节他们的行为。这些行动中的非正式制度并非无迹可寻，“第一步就是要看看摆在面前的事实”并对“法律运作中的量进行测定”。刑事诉讼过程中检察机关对法院审判活动的监督主要包括抗诉和纠正违法两种方式，而法院对检察机关的制衡则表现为通过无罪判决制约其公诉活动。
表1 全国检察机关抗诉状况（2010~2014年）（单位：件）
年度
各级法院审结一、二审刑事案件总数
各级检察院刑事抗诉案件总数
刑事案件抗诉率
2010年
881381
5425
0.62%
2011年
940661
5346
0.57%
2012年
1100995
6196
0.56%
2013年
1073205
6354
0.59%
2014年
1159000
7146
0.62%
数据来源：2010——2013年数据来源于《中国法律年鉴》，2014年数据来源于《2015年最高人民法院工作报告》和《2015年最高人检察院工作报告》。
表2 Y省W市人民检察院抗诉状况（2010~2014年）（单位：件）
年度
W市人民法院审结刑事案件总数
W市人民检察院抗诉案件总数
抗诉率
2010年
349
3
0.85%
2011年
330
3
0.9%
2012年
284
2
0.7%
2013年
340
3
0.9%
2014年
317
3
0.9%
数据来源：W市人民检察院公诉科。
表3 全国各级法院无罪判决状况（2010~2014年）（单位：人）
年度
各级法院刑事案件判决生效人数
无罪判决人数
无罪判决率
2010年
1007419
999
0.1%
2011年
1051000
891
0.08%
2012年
1174133
727
0.06%
2013年
1158000
825
0.07%
2014年
1185000
778
0.06%
数据来源：同表1。
通过以上表格可以看出，在抗诉和无罪判决这两种主要的互相制约方式上，全国和W市连续五年的抗诉率和无罪判决率均呈现出一种“相对稳定”的态势特点。在此处需要说明的问题是，之所以未列出W市人民法院的无罪判决数，是由于自2010年以来，该院并没有一件宣告无罪的刑事案件。这种“相对稳定”特点的具体表现是：首先，纵向角度的观察如表一和表二所示，连续五年全国检察机关的抗诉率均保持在0.56~0.62%之间，而W市检察院的抗诉率则保持在0.7%~0.9%之间；全国各级法院的无罪判决率保持在0.06%~0.1%间，自2012年起，数据基本维持稳定，同时W市人民法院的无罪判决率始终保持不变。其次，横向角度的考察则是在基层法检主体之间，五年来检察院抗诉案件总数并未随法院收结案件总数呈现明显的正相关或负相关的波动关系，法院的无罪判决总数也并未随检察院公诉案件总数的变化发生浮动。在此,刑事诉讼过程中来自检察机关和法院“相对稳定”的抗诉率和无罪判决率之间是否有关联？
“重复再现的组织现象是建筑在稳定持续的组织制度基础之上和相应的组织环境之中的”，认识该种稳定持续的组织现象理应对支持其存在的结构基础和制度环境加以剖析。“相对稳定”的并非仅是表层成像的数据，其反映的是实践中处于“相对稳定”状态的组织关系，本文拟用“共议格局”这一概念抽象和慨括公检法三机关间的这种组织结构与非正式行动。在此之所以未直接使用规范中的“配合”而用“共议”一词，是因为“配合”更侧重于对主体的要求、行动和所要达致的结果，而“共议”一词不仅包含了配合的行动及形成的结果，并且“议”字还能表现出主体在这种配合过程中起到的商议、协商作用。“格局”一词的内涵也不仅包括了公检法三个组织间却已形成的结构形态，还包括了在这种结构中的组织对其所处时空位置的理解和把握。需要强调的是，“共议格局”是在中性意义上使用的一种概括，其反映出的不仅是正式制度与非正式制度间的冲突，也是公检法三个组织的正式结构与其刑事诉讼活动间松散耦合状态的呈现。故一方面，“共议格局”是在公检法三机关长期的互动过程中逐步形成的，与正式制度相脱离，甚至相悖，旨在得到相互认同和相互支持的行动策略和规则。另一方面，该格局的形成也并非仅只是来源于司法机关内部某一个人的单方行为，而是生发于我国刑事司法传统并长期存在于司法实践中的一种组织主体间的集体行动，此格局的运行及其衍变，已经成为三者之间及其组织结构内部上下级之间的一种“共同知识”（common knowledge），对这种知识的运用形成了当下公检法三机关在司法组织场域中 “制度化的非正式行为”。
二、“共议”表现：基于经验的分析
（一）纠正违法适用的“不确定性”
根据相关规定，人民检察院在审判活动中发现人民法院违反法定程序，有权在庭后提出纠正意见。据此，审判活动监督针对的内容是人民法院违反法定程序，监督时间是“事后”，即是在庭后提出，监督方式是提出书面的纠正意见。实践中通过纠正意见实现审判监督体现出“不确定性”的特点，具体表现在启动与否的任意性，适用内容与方式的随意性与制度效果的失灵三个方面。
第一，启动与否的任意性。在W市法院刑庭的田野调查中笔者发现，并不是所有的程序违法均会启动检察院纠违，例如检察院针对法定程序提出的纠违大多是没有在开庭前三日告知开庭时间，而开庭时若出现此种情况，通常会由法检两家口头协商后择日另行开庭。
第二，适用内容与方式的随意性。一方面，纠正违法仅针对的是审判活动中的程序性违法行为，不包括其他，而如表四中所示，实践中其容纳的内容还包括了判决内容有误，频繁适用在诸如量刑适用法律错误、判处罚金错误、缓刑考验期计算错误等内容。不仅如此，在个案1和个案2中可以看到，在案件事实与法律适用基本相同的两个案件中，针对同样的附加刑法律适用错误问题，个案1以发出书面《纠正违法通知书》而个案2则以抗诉的形式处理，两种处理方式的不一致凸显了检察院在纠正违法时存在较大的随意性。另一方面，并非所有纠违都以书面形式作出，采取口头还是书面方式检察院具有单方的决定空间。因此，虽如表四所示，W市人民法院刑事审判活动中的程序性违法行为似乎在逐年减少，但由于受到二者间协商行动的影响，一些本应做出书面纠违的事项被以口头形式得到消解，故不能简单地由数量递减得出通过纠违提升了审判活动质量这一结论。在W市人民法院刑事审判庭的调查过程中，但凡谈及检察院作出的《纠正违法通知书》，法官们大多对此持反感态度。尽管主观层面如此，却并非如有的学者认为的那样，检察院的纠违没有执行上的强制力，在该市，检察院历年作出的《纠正违法通知书》均得到了法院的回应，即书面回复、采纳和更正。
个案1：李某等三人涉嫌盗窃案
W市人民法院于2014年1月8日向W市检察院送达了（2014）W少刑初字第8号刑事判决书，其中认定被告人李某犯盗窃罪，判处拘役三个月，缓刑六个月，并处罚金人民币5000元。后W市人民检察院认为，根据最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第十三条规定，对于依法应当判处罚金刑的盗窃犯罪分子，应当在1000元以上盗窃数额的2倍以下判处罚金。本案中被告人李某盗窃金额为1200元，根据上述解释，判处的罚金幅度应当在1000元以上2400元以下，而W市人民法院判处被告人李某并处罚金5000元，附加刑适用不当。因此，对W市人民法院发出了书面的《纠正违法通知书》。后W市人民法院作出了（2014）W少刑初字第8号刑事裁定书。裁定书中认为现发现原判决书中有错误字句，特此补充裁定如下：原刑事判决书第5页第1行“并处罚金人民币2000元”错写成“并处罚金人民币5000元”，现更正为“并处罚金人民币2000元”。
个案2：孙某涉嫌盗窃案
W市人民法院以（2014）W刑初字第328号刑事判决书，对被告人孙某涉嫌盗窃一案判处被告人孙某有期徒刑十一个月，并处罚金人民币5000元。W市人民检察院随后认为，根据最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第十三条规定，对于依法应当判处罚金刑的盗窃犯罪分子，应当在1000元以上盗窃数额的2倍以下判处罚金。本案中被告人孙某盗窃金额为1540元，根据上述解释，判处的罚金幅度应当在1000元以上3080元以下，而W市人民法院判处被告人孙某并处罚金5000元，属罚金过重，附加刑适用不当。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百一十七条的规定，提出抗诉。后W州中级人民法院认为W市人民检察院提出的抗诉意见成立，故撤销了W市人民法院的刑事判决，判处孙某有期徒刑十一个月，并处罚金人民币2000元。
最后，制度效果的失灵，这一方面表现在，W市法院刑事审判活动中依旧频频出现相似或相同的程序性问题，并未因受到检察院的纠违而起到预防、改进和从根本上杜绝的制度效果。另一方面，从制度发生和存在的价值和目的上看，作为检察院法定监督权中的一项重要内容，审判活动监督的价值在于通过检法间的相互制约，实现对被告人诉讼权利的保障。实际运作中该制度适用的内容并未针对庭审中具有重要意义的诸如审判组织的选择和构成、非法证据排除以及其他涉及刑事证据的举证、质证等程序性事项，故该制度实际上并未发挥其应有作用。
表4 W市人民检察院向W市人民法院发出纠正违法情况统计（2010~2014年）（单位：件）
年度
发出《纠正违法通知书》总数
违反法定程序
判决内容有误
2010年
33
21
12
2011年
11
3
8
2012年
2
1
1
2013年
5
3
2
2014年
4
2
2
数据来源：同表2。
（二）逆向运转的程序方式
在本文的讨论范围中，逆向运转的程序方式主要指在刑事诉讼过程中，通过法院和检察院之间的协商运作，使得案件的处理逆转回前一诉讼阶段的行为，检法间对程序的逆转协商主要体现为审判阶段检察院撤回公诉。根据W市人民法院刑庭的田野观察，这种针对无罪案件的“协商型”处理流程大多是，案件进入审判阶段后若存在事实不清，证据不足，可能做出无罪判决时，承办法官首先会将案件提交庭室进行讨论，庭室讨论后由庭长直接与检察院公诉科负责人（通常是公诉科长）对接协调，协调的内容是刑事卷证中存在的影响定罪量刑的具体问题，进而建议检察院有针对性地进行补充侦查，一般情况下检察院在补充侦查中并不会主动撤回公诉，故在用尽两次补充侦查，仍然存在无罪判决的可能时，案件将提交该院的审判委员会进行讨论，此时法院会通知检察长列席参与讨论、共同商议案件，讨论后若仍无法定罪，法院便会主动建议检察院撤回公诉，在W市法院，但凡经历此种流程后的建议，检察院均予以采纳。尽管从“结果”上看，撤回公诉后通过检察院作出最终的不起诉决定，有利于维护被告人合法权益，然而若从“过程”角度分析，对在开庭审理后合议庭已经决定做出无罪判决的案件，再通过长时间的协商流程进行撤诉，这种迟来的正义却非正义。并且，从应然层面的权力架构审视，通过协商型逆向运转的“程序倒流”，法院的无罪判决与检察院可能因此而提出的抗诉均被提前排解，被告人被“商量着”出了罪，正式制度中关于权力间相互监督、相互制约的制衡架构也因此被虚置。
(三)稳定的刑事抗诉
刑事抗诉是检察机关行使法律监督权的一种重要方式，通过表五可以大致总结出W市人民检察院的刑事抗诉情况。首先，市检察院对法院未生效裁判提起抗诉的总数较少且数量保持稳定，存在应当抗诉但并未抗诉的情形。其次，在提抗的原因类型上，64%的案件由于量刑错误，且5年来仅有2件针对法院量刑过重，对程序违法提起的抗诉案件数量最少。最后，从提抗的结果上看，市检察院历年的抗诉均得到了州检察院的支持，且最终均被法院改判。以上W市检察院的刑事抗诉特点与其组织结构和运作方式密切相关。W市法院作出裁判并送达判决书后，检察院将启动组织内部的“三书会审”工作，即由案件承办检察官比对起诉意见书、起诉书和判决书，形成书面的审查报告并报备上一级检察院。“三书会审”时承办人通常会重点审查起诉书中定罪量刑的意见是否被法院采纳。为保证抗诉质量，承办人一般选择在法律上“拿得准”，即适用法律确有错误的案件提出抗诉，例如在仅有的两件程序违法案件中，抗诉理由一件是由于违反了“上诉不加刑”原则，另一件则是由于法院对起诉书中未提出指控的犯罪事实进行了定罪。随后经过上下级组织内部的逐层把关，最后再通过上一级检察机关与其同级法院的沟通，自然达致了“抗准抗稳”的结果。
表5 W市人民检察院抗诉案件情况统计（2010~2014年）（单位：件）
年度
市检抗诉
州检支持抗诉
州中院裁判
定性错误
程序违法
量刑错误
2010
3
3
3件改判
1
1
1
2011
3
3
3件改判
0
0
3
2012
2
2
2件改判
0
0
2
2013
3
3
2件改判，1件发回重审并改判
1
0
2
2014
3
3
3
1
1
1
合计
14
14
14
3
2
9
数据来源：同表2。
三、“共议格局”的结构基础
（一）同一的规范结构
当“表达与实践”之间产生了背离，首先需要审视“表达”本身是否出现了问题。对公检法三机关关系加以明确规定的正式法律规范，现仅有《中华人民共和国宪法》第135条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第7条，并且，这两个法律条文在内容和表述上基本一致。在我国当下的法律体系中，宪法是国家的母法和根本法，是国家活动的总章程，在宪法中明确公检法三机关组织活动的该项原则具有深刻的历史缘由和背景。然而，在《刑事诉讼法》中再次确立与《宪法》基本一致的法律条文，这种重复性的立法导致的问题是法律成为一种象征性符号并在适用中缺乏可操作性，进而成为主体行动的自主选择空间。作为调整因诉讼活动产生的法律关系的规范，刑事诉讼法律规则也应当具备法律规则的三个主要特点。反观《刑事诉讼法》中“分工负责，互相配合，互相制约”的原则性规定，既没有明确内涵和外延（是什么的问题），也没有说明如何分工、如何配合和制约（怎么做的问题），更没有相应的“程序性制裁机制”（做不好的法律后果问题），故难以避免适用中的混沌和模糊。为改变我国公检法实践中长期以来“以侦查为中心”的“流水作业”模式，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，此种提法被认为是对上述公检法关系规范的进一步完善和补充并引发了学界的热议和讨论。在此需要思考的是，以党中央权威文件的形式做出的此项决定，并不具有法律效力，仅能将其作为我国未来司法改革的一种发展方向和政策性规定。因此，仍然需要从立法层面，由立法机关通过立法程序，形成规范性法律文件，并在内容上对具体的行为模式和法律后果加以细化和明确，只有如此才能从根本上改变当前同一的规范结构。
同一的规范结构还体现在虽然现行《刑事诉讼法》对“案件事实清楚，证据确实充分”这一刑事诉讼证明标准做出了细化，然而其仍是目前公检法三机关侦查终结，审查起诉和有罪判决的共同标准。同一的规范结构使得公安机关的侦查活动和案卷成为刑事诉讼的中心和重点，检察机关的审查起诉异化为对侦查卷宗的书面阅读、总结及对犯罪嫌疑人形式化的讯问后，增加并报送案卷材料的中间环节，进而法院的庭审过程仪式化，审判也沦为确认所有案卷材料的最后一道工序，最终导致了我国“侦查中心主义”与“案卷中心主义”的刑事审判模式。
（二）以“成绩为中心”的刑事司法考评结构
长期存在于公检法三机关中以“成绩为中心”的考评结构，是指通过一套数字化的运算方式得出的成绩来衡量各组织及个人工作质量以及能力的管理制度。若用“制度分析”的方法，可以将其特点归纳为“形式的规范化、内容和项目的多样性和丰富性、考核对象确定为具体的办案或办事的工作人员、考核方法的量化、组织和程序体系较为严密以及激励机制体现了物质奖励和精神奖励相结合的特点。”自该制度普遍实施后，对其本身的制度研究成果可谓汗牛充栋，但受公检法组织内部信息公开不足的限制，基于经验的实证研究略显不足，对三个组织考核制度间的关联结构与整体联系的研究更是寥寥。由于绩效考核排名制度长期受到来自实务界与理论界的诟病，2014年最高人民法院决定取消全国各级法院的考核排名，将大多数原有的“约束性指标”改为法院内部审判工作的“参考性指标”，但实践的情况却是该决定并未松动和改变司法机关固有的“以成绩为中心”的考核结构。故本文认为，绩效考核的困境并不简单地在于对某个单独的组织内部“法律授予的自由裁量权进行控制和监督”，也不能简单地考虑投入和产出间的因果关系，而是需要从“组织场域”的视角出发，在整体层面上对三个组织构成的考评结构加以理解。
表6 W市检法机关刑事司法考评结构
内容 机构
检 察 院
法 院
受理审查起诉数、结案数
正相关
正相关
提出刑事抗诉率
正相关
负相关
采纳刑事抗诉意见率
正相关
无
纠正刑事审判中违法情形
正相关
无
撤诉率
无
无
发回重审、再审改判、二审全部改判
无
负相关
无罪判决率
负相关
无
资料来源：W市法院政治处、W市检察院公诉科。
用数字表达的考评成绩并不仅是对本阶段及上一阶段工作质量的评价，也是对公检法间组织关系的一种建构和调整。从表六中可以看出，法院和检察院在刑事司法考评结构中并非相互无涉，在诸如无罪判决、刑事抗诉及抗诉改判等重要的实体性事项上，二者之间是负相关关系，正相关关系的内容仅有一项。
在“抗诉”指标中，根据《Y省检察机关2015年度检察业务考评办法》的规定，抗诉业务的得分共25分，占公诉业务总评分80分的31.25%。其计算标准是提出抗诉率=提出抗诉案件数÷同期法院案件判决数×100%，抗诉率为0的，直接计0分；达到0.6%抗诉率的，计20分的基准分；超出或者低于0.6%的，再根据所在省检察系统的差额评价分在基础分的基础上进行增减。而根据《W市人民法院2015年度工作绩效管理考核办法》的规定，案件质量的得分共10分，占审判和行政业务100分的10%，对于发回重审、再审改判、二审改判的案件，每一件扣2分。笔者对W市检察院2010年至2014年抗诉案件结果的统计情况表明，该市检察院历年的提抗案件均获得W州检察院的支持并被W州中级人民法院改判。在这种负相关的结构下，考虑到抗诉对法院考评结果的影响，检察机关较为合理的行动策略便是通过对数据的控制，平衡法检之间的绩效关系。具体表现在用下达“工作任务”的方式，根据上一年度法院的判决数，制定本年度大致应当提起抗诉的“任务数”（自2010年以来每年的抗诉任务都是3件），任务目标是既要达到0.6%的抗诉率，获得基本分，体现检察机关的监督工作尽职尽责，同时又不能因为抗诉数量过多影响法院的绩效考评，通过平衡数据，实现对组织关系的平衡。从另一个角度分析，检察院在扮演自己的监督者角色时，不仅需要考虑到自身剧本的规定，而且还需考虑到其他与其有相似职业行为背景的演员对其的期待和要求，这种来自其他演员的同质化要求，制约和规定着其在互动中的配合和协调。此种行动方式看似合理，然却有违刑事司法规律。抗诉作为一种对审判活动监督的手段，抗诉的多少本应该仅与法院审判活动质量的高低有关，审判活动质量高，抗诉率便低，相反审判活动质量低，则抗诉率便高。考评结构下的抗诉以“任务量”而非“审判质量”为行动的指挥棒，不仅有碍抗诉制度监督作用的发挥，也瓦解了三机关间相互监督的组织架构。
同理在“无罪判决”考评结构的约束下，对于案件，尤其是疑难案件的法律推理，法官并不是采用一种直接涵摄的顺推思维，而是采用如图一中所示的逆向选择思维，首先对案件的量刑结果与社会后果做出判断，其次采用一种成绩导向的思维方式，对该判决导致的本部门绩效考核的结果做出预测，并对其他部门可能的行动加以考虑和衡量，最后再选择相应的法律程序和理由。在此过程中，法律程序和规范成为实现成绩结果的正当性依据和方法，为实现共同的绩效目标，公检法在互动中寻求一致，凝聚成利益共同体，反复地沟通协调增加了三机关间互动的频率和次数，加剧了原有人缘化空间结构下组织间的关系密度，进而相互间应有的制约型组织结构被共议型组织结构所取代。
（三）对应化与人缘化的组织空间结构
司法活动需要在一定的空间中进行，组织空间既是刑事诉讼运行的物理性场所，也是组织间互动关系得以生产实现的具体场景。刑事诉讼发生在公检法三个组织的空间内，组织成员和诉讼活动的参与者都深嵌于该空间内并受到该空间架构的影响。在刑事诉讼的组织场域中，空间具有对应化与人缘化的特点。具体而言，对应化表现在现有组织架构下的刑事诉讼活动，分别由基层法院和检察院的刑事审判庭和公诉科专职负责，互动空间一一对应，并且检察院公诉科的检察官同时身负公诉与刑事诉讼监督的双重职责。由于这些组织中人员流动性相对较小，组织互动均在相同的法官和检察官之间进行，在长期的司法工作中，法官和检察官之间相互熟悉，难以保持应然层面下的独立隔绝状态，空间内发生的不再仅有司法活动，而且还产生了人与人之间的交往互动，逐步建立起了除司法性关系之外的人情关系，进而形成了组织空间的人缘化特点。对身处该空间的法官和检察官而言，此时的司法工作不仅需要遵守刑事诉讼法律规则，还需考虑到基于人情关系的社会交往规则。常规情况下，公检法在刑事诉讼各阶段内分工负责，并不会导致行动规则的冲突，而在需要进行相互监督和制约时，却难免陷入关系的紧张状态。在双重规则发生对抗的情境下，司法活动需要讲求策略和方法，不仅需要“圆滑”，不能“硬邦邦”，更为理性的方法便是遵从合作主义逻辑，通过协商，既体现了在决策过程中考虑到对方感受的“人情规则”，同时兼顾了如何适用“法律规则”的目的，从而达致共赢和利益最大化。因此，在对应化和人缘化的组织空间内，通过对彼此要求的回应，通过协商化解可能因监督而导致的关系破裂成为相互间可接受的非正式行动，最终形成了公检法三机关间常规的共议格局。
四、重新认识“共议格局”
公检法刑事司法实际上是在一个由文化传统、社会关系和法律制度多重因素交织下的组织场域中进行日常运作的，身处其中的法院，其行动并不只是单纯的司法行为，更是司法机关为了适应外部环境、竞争场域利益、平衡组织关系的自我选择和调适策略。“共议格局”的本质是法院外部组织场域的结构化。在时空维度中，基层公检法三机关间的“共议”已经制度化为了司法场域中的一种惯习与非正式行动。这种惯习和非正式行动的生成与发展是历时性的中国刑事司法传统与共时性的组织空间与制度结构共同作用下的产物。此外，在组织间的共议过程中，法院组织结构内部上下层级间的监督关系也会发生一些细微地转变，随着不同的权力层级主体对案件的处理方案逐步达成共识，形成同化，法院内部及上下级法院之间的权力结构也会随之弱化，即在其组织结构内部也可能形成这种共议格局。共议格局的积极意义在于，其有利于整合我国现阶段稀缺的基层司法资源，节约刑事司法成本，有效调动公检法三机关的组织活动并提高诉讼效率。其消极作用则是以权力间的合作替代了监督，消解了刑事诉讼程序应有的强制效力并侵害了被告人及被害人的诉讼权利，尤其是程序性诉讼权利。“共议格局”并不稳定，其只是在与法律文本表达中的互相监督和互相制约相比，公检法关系在实践中呈现出的常规状态。首先，并非所有案件都能形成合作共识；其次，共议格局形成的理论前提之一是组织之间存在达致双赢的可能；再次，共议格局可能因制度变迁发生相应的改变；最后，在共议格局下，各组织中的人仍然保持着较大的主观能动性。
在本文的语境中，“共议格局”虽是我国基层法院在面对各种“规训”时采取的一种运作策略和行动方式，但若保有一种“整体观”来看待这种“共议格局”，其对于司法组织的独立运行和能动选择而言，“共议”实则也是一种“规训”。其存在看似是对监督和制约结构的弱化和替代，却也压缩了司法组织自身行动的范围和空间，成为在某些案件上法官必须选择的应对方案和必须照做的工作流程。对“共议格局”这一“此规训”而非“彼规训”的选择背后，是当面对各种正式与非正式的多元“规训”时，法院能否选择，如何选择以及在选择中最大化些什么，这些问题均关涉到如何对法院自身组织结构的本质和功能进行定位和规划。“共议格局”体现了我国的基层法院不仅受到内部权力型组织结构的影响，还受到来自外部组织场域中多重因素的制约，且当内外多种结构相互遭遇时，法院当下的权力型组织结构难以支持、保障和实现司法的独立性，继而同时凸显了我国司法组织结构法治化转型的必要性，难度和复杂性。故在对诸如此类我国司法实践中存在的组织现象进行深描和阐释时，还应当理性客观地认识到当我们在中国语境下思考司法改革，其应当是一个“全方位，多主体”的整体性规划和设计，不仅需要关注司法组织自身的问题，还需从组织互动的角度考虑如何改善和构建一个能够充分保障司法权独立运行的外部环境。
摘要
“共议格局”体现了我国的基层法院不仅受到内部权力型组织结构的影响，还受到来自外部组织场域中多重因素的制约，且当内外多种结构相互遭遇时，法院当下的权力型组织结构难以支持、保障和实现司法的独立性，继而同时凸显了我国司法组织结构法治化转型的必要性，难度和复杂性。
▍作者 徐清
▍来源 法律那些事儿
人民检察院作为国家的法律监督机关，在我国刑事诉讼公检法三机关的互动关系中发挥着至关重要的作用。长期以来，实务界和理论界均未对三机关在实践中的关系给予充分关注。理论界对这一问题的讨论主要被涵盖在诸如检察机关与审判机关的宪法定位、检察制度的构建、无罪判决、无罪辩护、补充侦查与刑事程序倒流等具体问题的研究中，与司法改革中的其他热点问题相比，对该问题给予专门性讨论，尤其是基于田野调查的实证研究成果更显单薄。然而，公安与检察机关作为法院外部环境中的重要组成部分，其行动在法院的审判活动，尤其是刑事审判活动中，是需要关涉的组织变量。对某些在中国司法实践中公检法三机关之间已经出现的用西方理论无法解释的特有问题进行分析，不仅具有刑事诉讼目的与价值论上的理论意义，也直接关系到司法改革的各项措施能否累足成功。
本次调查的田野点W市是笔者的家乡，该选择考虑的原因主要是笔者通晓当地语言，熟悉当地的文化环境，并且事先与该组织取得了联系，从而能够顺利进入调查对象、获得相关文件资料（非涉密）并保证调查的真实性。W市位于Y省东南部，W壮族苗族自治州西部，为W州政治、经济、文化中心，下辖7个镇，7个乡（含5个民族乡）。考虑到本研究所及问题主要由检察机关的公诉部门和基层法院的刑事审判庭负责，故田野调查也主要集中在这两个具体的职能部门。
一、格局呈现：基于数据的观察
根据我国《宪法》及《刑事诉讼法》的规定，公检法三机关间的关系被定位为“分工负责、互相配合、互相制约”，据此，规范性意涵是三个组织“地位的独立性和权力的有限性”。然而实践中该条正式的法律规范仅仅是这三个主体行为规则的一种，在他们的相互关系中，承认其他的一些规则并以此来调节他们的行为。这些行动中的非正式制度并非无迹可寻，“第一步就是要看看摆在面前的事实”并对“法律运作中的量进行测定”。刑事诉讼过程中检察机关对法院审判活动的监督主要包括抗诉和纠正违法两种方式，而法院对检察机关的制衡则表现为通过无罪判决制约其公诉活动。
表1 全国检察机关抗诉状况（2010~2014年）（单位：件）
年度
各级法院审结一、二审刑事案件总数
各级检察院刑事抗诉案件总数
刑事案件抗诉率
2010年
881381
5425
0.62%
2011年
940661
5346
0.57%
2012年
1100995
6196
0.56%
2013年
1073205
6354
0.59%
2014年
1159000
7146
0.62%
数据来源：2010——2013年数据来源于《中国法律年鉴》，2014年数据来源于《2015年最高人民法院工作报告》和《2015年最高人检察院工作报告》。
表2 Y省W市人民检察院抗诉状况（2010~2014年）（单位：件）
年度
W市人民法院审结刑事案件总数
W市人民检察院抗诉案件总数
抗诉率
2010年
349
3
0.85%
2011年
330
3
0.9%
2012年
284
2
0.7%
2013年
340
3
0.9%
2014年
317
3
0.9%
数据来源：W市人民检察院公诉科。
表3 全国各级法院无罪判决状况（2010~2014年）（单位：人）
年度
各级法院刑事案件判决生效人数
无罪判决人数
无罪判决率
2010年
1007419
999
0.1%
2011年
1051000
891
0.08%
2012年
1174133
727
0.06%
2013年
1158000
825
0.07%
2014年
1185000
778
0.06%
数据来源：同表1。
通过以上表格可以看出，在抗诉和无罪判决这两种主要的互相制约方式上，全国和W市连续五年的抗诉率和无罪判决率均呈现出一种“相对稳定”的态势特点。在此处需要说明的问题是，之所以未列出W市人民法院的无罪判决数，是由于自2010年以来，该院并没有一件宣告无罪的刑事案件。这种“相对稳定”特点的具体表现是：首先，纵向角度的观察如表一和表二所示，连续五年全国检察机关的抗诉率均保持在0.56~0.62%之间，而W市检察院的抗诉率则保持在0.7%~0.9%之间；全国各级法院的无罪判决率保持在0.06%~0.1%间，自2012年起，数据基本维持稳定，同时W市人民法院的无罪判决率始终保持不变。其次，横向角度的考察则是在基层法检主体之间，五年来检察院抗诉案件总数并未随法院收结案件总数呈现明显的正相关或负相关的波动关系，法院的无罪判决总数也并未随检察院公诉案件总数的变化发生浮动。在此,刑事诉讼过程中来自检察机关和法院“相对稳定”的抗诉率和无罪判决率之间是否有关联？
“重复再现的组织现象是建筑在稳定持续的组织制度基础之上和相应的组织环境之中的”，认识该种稳定持续的组织现象理应对支持其存在的结构基础和制度环境加以剖析。“相对稳定”的并非仅是表层成像的数据，其反映的是实践中处于“相对稳定”状态的组织关系，本文拟用“共议格局”这一概念抽象和慨括公检法三机关间的这种组织结构与非正式行动。在此之所以未直接使用规范中的“配合”而用“共议”一词，是因为“配合”更侧重于对主体的要求、行动和所要达致的结果，而“共议”一词不仅包含了配合的行动及形成的结果，并且“议”字还能表现出主体在这种配合过程中起到的商议、协商作用。“格局”一词的内涵也不仅包括了公检法三个组织间却已形成的结构形态，还包括了在这种结构中的组织对其所处时空位置的理解和把握。需要强调的是，“共议格局”是在中性意义上使用的一种概括，其反映出的不仅是正式制度与非正式制度间的冲突，也是公检法三个组织的正式结构与其刑事诉讼活动间松散耦合状态的呈现。故一方面，“共议格局”是在公检法三机关长期的互动过程中逐步形成的，与正式制度相脱离，甚至相悖，旨在得到相互认同和相互支持的行动策略和规则。另一方面，该格局的形成也并非仅只是来源于司法机关内部某一个人的单方行为，而是生发于我国刑事司法传统并长期存在于司法实践中的一种组织主体间的集体行动，此格局的运行及其衍变，已经成为三者之间及其组织结构内部上下级之间的一种“共同知识”（common knowledge），对这种知识的运用形成了当下公检法三机关在司法组织场域中 “制度化的非正式行为”。
二、“共议”表现：基于经验的分析
（一）纠正违法适用的“不确定性”
根据相关规定，人民检察院在审判活动中发现人民法院违反法定程序，有权在庭后提出纠正意见。据此，审判活动监督针对的内容是人民法院违反法定程序，监督时间是“事后”，即是在庭后提出，监督方式是提出书面的纠正意见。实践中通过纠正意见实现审判监督体现出“不确定性”的特点，具体表现在启动与否的任意性，适用内容与方式的随意性与制度效果的失灵三个方面。
第一，启动与否的任意性。在W市法院刑庭的田野调查中笔者发现，并不是所有的程序违法均会启动检察院纠违，例如检察院针对法定程序提出的纠违大多是没有在开庭前三日告知开庭时间，而开庭时若出现此种情况，通常会由法检两家口头协商后择日另行开庭。
第二，适用内容与方式的随意性。一方面，纠正违法仅针对的是审判活动中的程序性违法行为，不包括其他，而如表四中所示，实践中其容纳的内容还包括了判决内容有误，频繁适用在诸如量刑适用法律错误、判处罚金错误、缓刑考验期计算错误等内容。不仅如此，在个案1和个案2中可以看到，在案件事实与法律适用基本相同的两个案件中，针对同样的附加刑法律适用错误问题，个案1以发出书面《纠正违法通知书》而个案2则以抗诉的形式处理，两种处理方式的不一致凸显了检察院在纠正违法时存在较大的随意性。另一方面，并非所有纠违都以书面形式作出，采取口头还是书面方式检察院具有单方的决定空间。因此，虽如表四所示，W市人民法院刑事审判活动中的程序性违法行为似乎在逐年减少，但由于受到二者间协商行动的影响，一些本应做出书面纠违的事项被以口头形式得到消解，故不能简单地由数量递减得出通过纠违提升了审判活动质量这一结论。在W市人民法院刑事审判庭的调查过程中，但凡谈及检察院作出的《纠正违法通知书》，法官们大多对此持反感态度。尽管主观层面如此，却并非如有的学者认为的那样，检察院的纠违没有执行上的强制力，在该市，检察院历年作出的《纠正违法通知书》均得到了法院的回应，即书面回复、采纳和更正。
个案1：李某等三人涉嫌盗窃案
W市人民法院于2014年1月8日向W市检察院送达了（2014）W少刑初字第8号刑事判决书，其中认定被告人李某犯盗窃罪，判处拘役三个月，缓刑六个月，并处罚金人民币5000元。后W市人民检察院认为，根据最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第十三条规定，对于依法应当判处罚金刑的盗窃犯罪分子，应当在1000元以上盗窃数额的2倍以下判处罚金。本案中被告人李某盗窃金额为1200元，根据上述解释，判处的罚金幅度应当在1000元以上2400元以下，而W市人民法院判处被告人李某并处罚金5000元，附加刑适用不当。因此，对W市人民法院发出了书面的《纠正违法通知书》。后W市人民法院作出了（2014）W少刑初字第8号刑事裁定书。裁定书中认为现发现原判决书中有错误字句，特此补充裁定如下：原刑事判决书第5页第1行“并处罚金人民币2000元”错写成“并处罚金人民币5000元”，现更正为“并处罚金人民币2000元”。
个案2：孙某涉嫌盗窃案
W市人民法院以（2014）W刑初字第328号刑事判决书，对被告人孙某涉嫌盗窃一案判处被告人孙某有期徒刑十一个月，并处罚金人民币5000元。W市人民检察院随后认为，根据最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第十三条规定，对于依法应当判处罚金刑的盗窃犯罪分子，应当在1000元以上盗窃数额的2倍以下判处罚金。本案中被告人孙某盗窃金额为1540元，根据上述解释，判处的罚金幅度应当在1000元以上3080元以下，而W市人民法院判处被告人孙某并处罚金5000元，属罚金过重，附加刑适用不当。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百一十七条的规定，提出抗诉。后W州中级人民法院认为W市人民检察院提出的抗诉意见成立，故撤销了W市人民法院的刑事判决，判处孙某有期徒刑十一个月，并处罚金人民币2000元。
最后，制度效果的失灵，这一方面表现在，W市法院刑事审判活动中依旧频频出现相似或相同的程序性问题，并未因受到检察院的纠违而起到预防、改进和从根本上杜绝的制度效果。另一方面，从制度发生和存在的价值和目的上看，作为检察院法定监督权中的一项重要内容，审判活动监督的价值在于通过检法间的相互制约，实现对被告人诉讼权利的保障。实际运作中该制度适用的内容并未针对庭审中具有重要意义的诸如审判组织的选择和构成、非法证据排除以及其他涉及刑事证据的举证、质证等程序性事项，故该制度实际上并未发挥其应有作用。
表4 W市人民检察院向W市人民法院发出纠正违法情况统计（2010~2014年）（单位：件）
年度
发出《纠正违法通知书》总数
违反法定程序
判决内容有误
2010年
33
21
12
2011年
11
3
8
2012年
2
1
1
2013年
5
3
2
2014年
4
2
2
数据来源：同表2。
（二）逆向运转的程序方式
在本文的讨论范围中，逆向运转的程序方式主要指在刑事诉讼过程中，通过法院和检察院之间的协商运作，使得案件的处理逆转回前一诉讼阶段的行为，检法间对程序的逆转协商主要体现为审判阶段检察院撤回公诉。根据W市人民法院刑庭的田野观察，这种针对无罪案件的“协商型”处理流程大多是，案件进入审判阶段后若存在事实不清，证据不足，可能做出无罪判决时，承办法官首先会将案件提交庭室进行讨论，庭室讨论后由庭长直接与检察院公诉科负责人（通常是公诉科长）对接协调，协调的内容是刑事卷证中存在的影响定罪量刑的具体问题，进而建议检察院有针对性地进行补充侦查，一般情况下检察院在补充侦查中并不会主动撤回公诉，故在用尽两次补充侦查，仍然存在无罪判决的可能时，案件将提交该院的审判委员会进行讨论，此时法院会通知检察长列席参与讨论、共同商议案件，讨论后若仍无法定罪，法院便会主动建议检察院撤回公诉，在W市法院，但凡经历此种流程后的建议，检察院均予以采纳。尽管从“结果”上看，撤回公诉后通过检察院作出最终的不起诉决定，有利于维护被告人合法权益，然而若从“过程”角度分析，对在开庭审理后合议庭已经决定做出无罪判决的案件，再通过长时间的协商流程进行撤诉，这种迟来的正义却非正义。并且，从应然层面的权力架构审视，通过协商型逆向运转的“程序倒流”，法院的无罪判决与检察院可能因此而提出的抗诉均被提前排解，被告人被“商量着”出了罪，正式制度中关于权力间相互监督、相互制约的制衡架构也因此被虚置。
(三)稳定的刑事抗诉
刑事抗诉是检察机关行使法律监督权的一种重要方式，通过表五可以大致总结出W市人民检察院的刑事抗诉情况。首先，市检察院对法院未生效裁判提起抗诉的总数较少且数量保持稳定，存在应当抗诉但并未抗诉的情形。其次，在提抗的原因类型上，64%的案件由于量刑错误，且5年来仅有2件针对法院量刑过重，对程序违法提起的抗诉案件数量最少。最后，从提抗的结果上看，市检察院历年的抗诉均得到了州检察院的支持，且最终均被法院改判。以上W市检察院的刑事抗诉特点与其组织结构和运作方式密切相关。W市法院作出裁判并送达判决书后，检察院将启动组织内部的“三书会审”工作，即由案件承办检察官比对起诉意见书、起诉书和判决书，形成书面的审查报告并报备上一级检察院。“三书会审”时承办人通常会重点审查起诉书中定罪量刑的意见是否被法院采纳。为保证抗诉质量，承办人一般选择在法律上“拿得准”，即适用法律确有错误的案件提出抗诉，例如在仅有的两件程序违法案件中，抗诉理由一件是由于违反了“上诉不加刑”原则，另一件则是由于法院对起诉书中未提出指控的犯罪事实进行了定罪。随后经过上下级组织内部的逐层把关，最后再通过上一级检察机关与其同级法院的沟通，自然达致了“抗准抗稳”的结果。
表5 W市人民检察院抗诉案件情况统计（2010~2014年）（单位：件）
年度
市检抗诉
州检支持抗诉
州中院裁判
定性错误
程序违法
量刑错误
2010
3
3
3件改判
1
1
1
2011
3
3
3件改判
0
0
3
2012
2
2
2件改判
0
0
2
2013
3
3
2件改判，1件发回重审并改判
1
0
2
2014
3
3
3
1
1
1
合计
14
14
14
3
2
9
数据来源：同表2。
三、“共议格局”的结构基础
（一）同一的规范结构
当“表达与实践”之间产生了背离，首先需要审视“表达”本身是否出现了问题。对公检法三机关关系加以明确规定的正式法律规范，现仅有《中华人民共和国宪法》第135条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第7条，并且，这两个法律条文在内容和表述上基本一致。在我国当下的法律体系中，宪法是国家的母法和根本法，是国家活动的总章程，在宪法中明确公检法三机关组织活动的该项原则具有深刻的历史缘由和背景。然而，在《刑事诉讼法》中再次确立与《宪法》基本一致的法律条文，这种重复性的立法导致的问题是法律成为一种象征性符号并在适用中缺乏可操作性，进而成为主体行动的自主选择空间。作为调整因诉讼活动产生的法律关系的规范，刑事诉讼法律规则也应当具备法律规则的三个主要特点。反观《刑事诉讼法》中“分工负责，互相配合，互相制约”的原则性规定，既没有明确内涵和外延（是什么的问题），也没有说明如何分工、如何配合和制约（怎么做的问题），更没有相应的“程序性制裁机制”（做不好的法律后果问题），故难以避免适用中的混沌和模糊。为改变我国公检法实践中长期以来“以侦查为中心”的“流水作业”模式，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，此种提法被认为是对上述公检法关系规范的进一步完善和补充并引发了学界的热议和讨论。在此需要思考的是，以党中央权威文件的形式做出的此项决定，并不具有法律效力，仅能将其作为我国未来司法改革的一种发展方向和政策性规定。因此，仍然需要从立法层面，由立法机关通过立法程序，形成规范性法律文件，并在内容上对具体的行为模式和法律后果加以细化和明确，只有如此才能从根本上改变当前同一的规范结构。
同一的规范结构还体现在虽然现行《刑事诉讼法》对“案件事实清楚，证据确实充分”这一刑事诉讼证明标准做出了细化，然而其仍是目前公检法三机关侦查终结，审查起诉和有罪判决的共同标准。同一的规范结构使得公安机关的侦查活动和案卷成为刑事诉讼的中心和重点，检察机关的审查起诉异化为对侦查卷宗的书面阅读、总结及对犯罪嫌疑人形式化的讯问后，增加并报送案卷材料的中间环节，进而法院的庭审过程仪式化，审判也沦为确认所有案卷材料的最后一道工序，最终导致了我国“侦查中心主义”与“案卷中心主义”的刑事审判模式。
（二）以“成绩为中心”的刑事司法考评结构
长期存在于公检法三机关中以“成绩为中心”的考评结构，是指通过一套数字化的运算方式得出的成绩来衡量各组织及个人工作质量以及能力的管理制度。若用“制度分析”的方法，可以将其特点归纳为“形式的规范化、内容和项目的多样性和丰富性、考核对象确定为具体的办案或办事的工作人员、考核方法的量化、组织和程序体系较为严密以及激励机制体现了物质奖励和精神奖励相结合的特点。”自该制度普遍实施后，对其本身的制度研究成果可谓汗牛充栋，但受公检法组织内部信息公开不足的限制，基于经验的实证研究略显不足，对三个组织考核制度间的关联结构与整体联系的研究更是寥寥。由于绩效考核排名制度长期受到来自实务界与理论界的诟病，2014年最高人民法院决定取消全国各级法院的考核排名，将大多数原有的“约束性指标”改为法院内部审判工作的“参考性指标”，但实践的情况却是该决定并未松动和改变司法机关固有的“以成绩为中心”的考核结构。故本文认为，绩效考核的困境并不简单地在于对某个单独的组织内部“法律授予的自由裁量权进行控制和监督”，也不能简单地考虑投入和产出间的因果关系，而是需要从“组织场域”的视角出发，在整体层面上对三个组织构成的考评结构加以理解。
表6 W市检法机关刑事司法考评结构
内容 机构
检 察 院
法 院
受理审查起诉数、结案数
正相关
正相关
提出刑事抗诉率
正相关
负相关
采纳刑事抗诉意见率
正相关
无
纠正刑事审判中违法情形
正相关
无
撤诉率
无
无
发回重审、再审改判、二审全部改判
无
负相关
无罪判决率
负相关
无
资料来源：W市法院政治处、W市检察院公诉科。
用数字表达的考评成绩并不仅是对本阶段及上一阶段工作质量的评价，也是对公检法间组织关系的一种建构和调整。从表六中可以看出，法院和检察院在刑事司法考评结构中并非相互无涉，在诸如无罪判决、刑事抗诉及抗诉改判等重要的实体性事项上，二者之间是负相关关系，正相关关系的内容仅有一项。
在“抗诉”指标中，根据《Y省检察机关2015年度检察业务考评办法》的规定，抗诉业务的得分共25分，占公诉业务总评分80分的31.25%。其计算标准是提出抗诉率=提出抗诉案件数÷同期法院案件判决数×100%，抗诉率为0的，直接计0分；达到0.6%抗诉率的，计20分的基准分；超出或者低于0.6%的，再根据所在省检察系统的差额评价分在基础分的基础上进行增减。而根据《W市人民法院2015年度工作绩效管理考核办法》的规定，案件质量的得分共10分，占审判和行政业务100分的10%，对于发回重审、再审改判、二审改判的案件，每一件扣2分。笔者对W市检察院2010年至2014年抗诉案件结果的统计情况表明，该市检察院历年的提抗案件均获得W州检察院的支持并被W州中级人民法院改判。在这种负相关的结构下，考虑到抗诉对法院考评结果的影响，检察机关较为合理的行动策略便是通过对数据的控制，平衡法检之间的绩效关系。具体表现在用下达“工作任务”的方式，根据上一年度法院的判决数，制定本年度大致应当提起抗诉的“任务数”（自2010年以来每年的抗诉任务都是3件），任务目标是既要达到0.6%的抗诉率，获得基本分，体现检察机关的监督工作尽职尽责，同时又不能因为抗诉数量过多影响法院的绩效考评，通过平衡数据，实现对组织关系的平衡。从另一个角度分析，检察院在扮演自己的监督者角色时，不仅需要考虑到自身剧本的规定，而且还需考虑到其他与其有相似职业行为背景的演员对其的期待和要求，这种来自其他演员的同质化要求，制约和规定着其在互动中的配合和协调。此种行动方式看似合理，然却有违刑事司法规律。抗诉作为一种对审判活动监督的手段，抗诉的多少本应该仅与法院审判活动质量的高低有关，审判活动质量高，抗诉率便低，相反审判活动质量低，则抗诉率便高。考评结构下的抗诉以“任务量”而非“审判质量”为行动的指挥棒，不仅有碍抗诉制度监督作用的发挥，也瓦解了三机关间相互监督的组织架构。
同理在“无罪判决”考评结构的约束下，对于案件，尤其是疑难案件的法律推理，法官并不是采用一种直接涵摄的顺推思维，而是采用如图一中所示的逆向选择思维，首先对案件的量刑结果与社会后果做出判断，其次采用一种成绩导向的思维方式，对该判决导致的本部门绩效考核的结果做出预测，并对其他部门可能的行动加以考虑和衡量，最后再选择相应的法律程序和理由。在此过程中，法律程序和规范成为实现成绩结果的正当性依据和方法，为实现共同的绩效目标，公检法在互动中寻求一致，凝聚成利益共同体，反复地沟通协调增加了三机关间互动的频率和次数，加剧了原有人缘化空间结构下组织间的关系密度，进而相互间应有的制约型组织结构被共议型组织结构所取代。
（三）对应化与人缘化的组织空间结构
司法活动需要在一定的空间中进行，组织空间既是刑事诉讼运行的物理性场所，也是组织间互动关系得以生产实现的具体场景。刑事诉讼发生在公检法三个组织的空间内，组织成员和诉讼活动的参与者都深嵌于该空间内并受到该空间架构的影响。在刑事诉讼的组织场域中，空间具有对应化与人缘化的特点。具体而言，对应化表现在现有组织架构下的刑事诉讼活动，分别由基层法院和检察院的刑事审判庭和公诉科专职负责，互动空间一一对应，并且检察院公诉科的检察官同时身负公诉与刑事诉讼监督的双重职责。由于这些组织中人员流动性相对较小，组织互动均在相同的法官和检察官之间进行，在长期的司法工作中，法官和检察官之间相互熟悉，难以保持应然层面下的独立隔绝状态，空间内发生的不再仅有司法活动，而且还产生了人与人之间的交往互动，逐步建立起了除司法性关系之外的人情关系，进而形成了组织空间的人缘化特点。对身处该空间的法官和检察官而言，此时的司法工作不仅需要遵守刑事诉讼法律规则，还需考虑到基于人情关系的社会交往规则。常规情况下，公检法在刑事诉讼各阶段内分工负责，并不会导致行动规则的冲突，而在需要进行相互监督和制约时，却难免陷入关系的紧张状态。在双重规则发生对抗的情境下，司法活动需要讲求策略和方法，不仅需要“圆滑”，不能“硬邦邦”，更为理性的方法便是遵从合作主义逻辑，通过协商，既体现了在决策过程中考虑到对方感受的“人情规则”，同时兼顾了如何适用“法律规则”的目的，从而达致共赢和利益最大化。因此，在对应化和人缘化的组织空间内，通过对彼此要求的回应，通过协商化解可能因监督而导致的关系破裂成为相互间可接受的非正式行动，最终形成了公检法三机关间常规的共议格局。
四、重新认识“共议格局”
公检法刑事司法实际上是在一个由文化传统、社会关系和法律制度多重因素交织下的组织场域中进行日常运作的，身处其中的法院，其行动并不只是单纯的司法行为，更是司法机关为了适应外部环境、竞争场域利益、平衡组织关系的自我选择和调适策略。“共议格局”的本质是法院外部组织场域的结构化。在时空维度中，基层公检法三机关间的“共议”已经制度化为了司法场域中的一种惯习与非正式行动。这种惯习和非正式行动的生成与发展是历时性的中国刑事司法传统与共时性的组织空间与制度结构共同作用下的产物。此外，在组织间的共议过程中，法院组织结构内部上下层级间的监督关系也会发生一些细微地转变，随着不同的权力层级主体对案件的处理方案逐步达成共识，形成同化，法院内部及上下级法院之间的权力结构也会随之弱化，即在其组织结构内部也可能形成这种共议格局。共议格局的积极意义在于，其有利于整合我国现阶段稀缺的基层司法资源，节约刑事司法成本，有效调动公检法三机关的组织活动并提高诉讼效率。其消极作用则是以权力间的合作替代了监督，消解了刑事诉讼程序应有的强制效力并侵害了被告人及被害人的诉讼权利，尤其是程序性诉讼权利。“共议格局”并不稳定，其只是在与法律文本表达中的互相监督和互相制约相比，公检法关系在实践中呈现出的常规状态。首先，并非所有案件都能形成合作共识；其次，共议格局形成的理论前提之一是组织之间存在达致双赢的可能；再次，共议格局可能因制度变迁发生相应的改变；最后，在共议格局下，各组织中的人仍然保持着较大的主观能动性。
在本文的语境中，“共议格局”虽是我国基层法院在面对各种“规训”时采取的一种运作策略和行动方式，但若保有一种“整体观”来看待这种“共议格局”，其对于司法组织的独立运行和能动选择而言，“共议”实则也是一种“规训”。其存在看似是对监督和制约结构的弱化和替代，却也压缩了司法组织自身行动的范围和空间，成为在某些案件上法官必须选择的应对方案和必须照做的工作流程。对“共议格局”这一“此规训”而非“彼规训”的选择背后，是当面对各种正式与非正式的多元“规训”时，法院能否选择，如何选择以及在选择中最大化些什么，这些问题均关涉到如何对法院自身组织结构的本质和功能进行定位和规划。“共议格局”体现了我国的基层法院不仅受到内部权力型组织结构的影响，还受到来自外部组织场域中多重因素的制约，且当内外多种结构相互遭遇时，法院当下的权力型组织结构难以支持、保障和实现司法的独立性，继而同时凸显了我国司法组织结构法治化转型的必要性，难度和复杂性。故在对诸如此类我国司法实践中存在的组织现象进行深描和阐释时，还应当理性客观地认识到当我们在中国语境下思考司法改革，其应当是一个“全方位，多主体”的整体性规划和设计，不仅需要关注司法组织自身的问题，还需从组织互动的角度考虑如何改善和构建一个能够充分保障司法权独立运行的外部环境。