乡镇基层政府的公共服务供给能力问题探究
雷玉琼，王坤宁
（湖南大学政治与公共管理学院，湖南长沙
410082）
摘要：当前，政府公共服务能力是我国的一个热点问题。乡镇基层政府作为农村公共服务供给不可或缺的主体之一，其公共服务供给能力直接关系到城乡统筹发展、新农村建设的水平和广大基层群众利益的实现。文章提出乡镇政府基层公共服务能力的概念，展现了公共服务供给能力的现状。围绕乡镇政府公共服务供给能力的提升，进行了成因分析，并运用公共选择、委托—代理人及新公共管理等理论的相关内容对其进行了探究。关键词：乡镇基层政府；公共服务供给能力；公共产品中图分类号：F320
文献标志码：A
文章编号：1004-9940（2009）09-0081-04
DiscussiononRuralGrass-rootsGovernment’sPublicServiceCapacityoftheSupply
LEIYu-qiong，WANGKun-ning
（CollegeofPoliticsandPublicAdministration，HunanUniversity，Changsha410082，China）
Abstract:Atpresent,thecompetenceofthegovernment’spublicserviceisahotprobleminourcountry.Asforoneoftheindispensablemainsuppliers,thecompetenceofthelocalgovernment’spublicserviceisdirectlyrelatedtotheoverallsituation.Aimingatthepromoteofthecompetenceofthegovernmentpublicservice,makingtheanalysisofthecauses,andhavingadiscussionbyapplyingsomerelatingtheoryofpublicchoice、principal-agentandnewpublicmanagement.Keywords:ruralgrass-rootsgovernment;publicservicecapacityofthesupply;publicgoods
developmentofcityandcountryside、thelevelofnewruralconstructionandtherealizationoflocalpeople’sbenefits.Inthisarticle,bringingforwardtheconceptofthecompetenceofthegovernment’spublicserviceandstretchingoutthecurrent
一、引言
在西方国家，政府能力问题在20世纪60年代就引起了政府组织自身的关注。到20世纪90年代，以行政管理学为视角的政府能力研究得到了快速发展。其中，Nelissen区分了潜在能力和有效能力的概念并讨论了政府能力的评估问题；Polidano从政策能力、实施权威和运作效率三个方面对政府能力进行了界定，在此基础上建立了可获取数据的指标体系和评估方法；Donahue则通过测量政府部门的管理有效性进而对政府能力进行了评估。我国对政府能力的研究始于20世纪90年代，在政府能力的概念、结构和评估等方面取得了很多成果。其中在概念界定方面，张成福教授把政府能力从其表现形式分为潜力和效力；任洁老师按政府能力的内容将其分为咨询接待能力、业务服务能力和管理服务能力；还有的学者从动态的角度把它分为动态能力和静态能力。本文把关注点落在了乡镇基层政府的公共服务供给能力上，乡镇政府公共服务供给能力主要是指乡镇政府通过各种方法和途径，利
用现有的多种内外资源在所辖地区为公众提供有效公共服务和产品的能力，是政府能力的重要组成部分。乡镇政府的公共服务供给能力的提高，是为农村提供高质量、高效率和公平公正公共服务的重要保证。要想真正有效地提高农村公共服务的供给水平，无论是从加大对农村的财政投入着手，还是从建立公共服务供给体制方面去强化，最终都是通过乡镇基层政府的公共服务供给能力的提升来实现的。乡镇基层政府公共服务供给能力的提高也是经济和社会发展的必然要求。改革开放以来，经济的发展使群众的生活水平有了很大的提高，需求呈现多样化并且需求的层次不断上升，“用脚投票”成为人们表达对公共产品偏好的普遍现象。从当前来看，美国次贷危机给全球带来巨大影响，我国农民工群体的就业成为难题，影响整个经济的发展和社会和谐。这使得乡镇基层政府公共服务供给能力的提高更具有紧迫性。
收稿日期：2009-05-11作者简介：雷玉琼（1977-），女，湖南茶陵人，副教授，博士，硕士研究生导师，院长助理，研究方向：新公共管理与公共服务；
王坤宁（1983-），男，山东青岛人，硕士研究生，研究方向：公共服务。
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二、乡镇基层政府的公共服务供给能力问题及其影响因素
1.乡镇基层政府公共服务职能存在长期缺位、错位问题，公共服务供给能力受到制约
从根本上说，公共服务供给是地方各级政府的首要特征和内容。但受中国传统政治文化及科层制的影响，一方面，乡镇基层政府长期以来只是被看作上级县政府的直属机构，且主要是对上负责，没有充分地独立行使作为一级政府的公共服务职权。另一方面，各级政府或多或少存在官僚主义的倾向，重管理轻服务。乡镇政府把更多的精力放在如何管理和发展经济，对基础义务教育、农村道路、自来水等基础设施和社会保障等投入太少。乡镇政府地位及公共服务职能的长期被忽视和缺位，同样也使公共服务的供给能力受到很大影响。直到十届全国人大二次会议政府工作报告明确指出：各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行政府的社会管理和公共服务职能，实现由“发展型政府”向“公共服务型政府”转型。这在一定程度上解决了各级政府特别是乡镇政府长期存在的政府“定位”问题。然而，在诸多的变化中也能发现一些依然延续的现象：县、乡关系不顺、权、责、利不一致、乡镇政府功能失衡依然存在。尤其是迄今为止，“农村的产业结构调整和招商引资等经济工作占乡镇工作的首位”；绝大多数乡镇领导（83%）认为发展经济是乡镇政府的主要职能，63.52%的干部忙于农业产业结构调整，42.96%的干部忙于农田基本建设，20.42%的乡镇干部忙于招商引资。乡镇政府的职能仍没有根本性的转变［1］。正如温家宝总理所指出的：“现在，我们对乡镇政府转变职能的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。”
2.公共服务供给效率低、质量低，公共服务供给能力难以提高
受全能式为人民服务价值取向、民间组织发展滞后及“单中心”管理模式等的影响，群众对公共服务和产品需求本能地寄希望于乡镇政府，乡镇政府无疑成为本地区公共服务供给的垄断者。垄断的存在使得乡镇政府没有进行成本—收益分析的动力，也就谈不上提供高效率和高品质的公共服务了。其次，乡镇政府机构的设置在计划经济体制下形成的划分过细的行政管理体制模式还没有根本改变。乡镇政府的各组成部门几乎是上级的翻版且机构设置过多，与上级各政府间的分工缺乏具体、明确和恰当的规定，往往出现乡镇基层政府“看得见的管不着，管得着的看不见”的矛盾，部门相互之间的关系也没理顺。致使乡镇政府的
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公共产品供给在存在漏洞的同时，效率也比较低下，与群众的需求存在很大的偏差。再者，乡镇政府的公共服务供给效率低、质量不高与群众的权利意识和质量意识普遍缺失有一定关系。结果是，乡镇政府的公共服务供给的整个过程缺乏监督或监督力度不够。乡镇政府本身的事权不明确，其内部机构设置又不合理，责任难以厘清，同时群众监督不够，这在很大程度上导致公共服务效率低下、质量不足，制约公共服务供给能力的提升。
3.公共服务供给失衡且总量不足，弱化了乡镇政府的公共服务供给能力
乡镇政府处于政府体系的最基层，直接面对最广大的人民群众。随着经济社会的发展，群众对公共服务的需求日益多元化、多样化。然而，基层乡镇政府对群众的需求不能做出及时的回应，公共服务的供给失衡且远不能满足群众的需求。究其原因，主要有：（1）财政资金短缺。1985年我国税收制度改革，统收统支财政体制被打破，但地方政府只有事权却没有相应的财权。1994年我国开始的税制改革基本上是财权逐渐上收，而事权逐级下放，导致上级政府与下级政府的财权与事权不对称，本应由上级政府提供的公共物品却强制下级政府提供［2］。近些年来，随着税费改革及乡镇一级财政权的取消，乡镇上交税收后返回的财政资金严重偏少，造成乡镇政府对公共服务的供给更加力不从心。另外，在农业利益比较低的情况下，农村资金通过财政、金融渠道外溢现象十分严重，进一步加剧了资金的短缺［3］。（2）公共服务供给主体单一。在我国经济转型时期，受多种因素的影响，乡镇政府把公共服务供给的资金来源和责任转到农民身上，农民是实际的供给主体。目前，许多乡村经济发展水平仍然较低、自组织程度不高，加上公共产品又具有非排他性和非赢利性特征，公共服务和产品的供给理应主要由乡镇政府负责，但受全能式“为人民服务”传统思维的影响，公共产品的供给被乡镇基层政府垄断。（3）公共服务供给不平衡。农民所急需的许多公共产品供给严重不足，涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。生产稳定性所需要的良好的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及各种培训短缺；适应市场经济发展所需要的交通网络、信息技术等滞后；乡村基础教育、基本医疗卫生、环境保护等影响农村可持续发展的公共产品的供给也日益显示不足。另外，目前全国仍有相当部分的乡村安全饮水问题还没解决。相反，一些群众不需要的或需求较少的非生产性公共服务供给却过剩，如一些发展较落后的地区大力修建非生产性公共设施、农贸市场、歌舞剧院等。
三、乡镇基层政府公共服务供给能力提升的对策
1.转变政府职能，树立公共服务理念，是提升公共服务供给能力的基础
在2006年9月国务院召开的全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理曾强调，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。”为群众提供公共服务和产品是各级政府特别是乡镇基层政府的首要职能，乡镇政府要不断强化公共服务的职能并发挥公共服务供给的主导作用。由于乡镇政府处于政府体系的最基层，加上受政府组成人员自身素质、乡村传统文化和官僚主义等的影响，其职能转变的难度相对较大。事实上，自税费改革尤其是农村综合改革以来，转变乡镇政府职能一直
［1］
是改革的重点和难点。另外，乡镇政府职能的转变，虽然在理论上其职能主要是提供满足人民群众需要的公共产品，但事实上很难做到，原因之一即上级政府代替乡村人民规制乡镇政府所要提供的产品和服务，这肯定不如当地群众直接提出要求更符合自己的需求。作者认为，随着国家经济的发展和政治体制改革的不断深入，不管是取消乡镇一级政府还是继续保留，只要它还有存在的必要就应让它真正发挥作为独立一级政府的各种职能，尤其是其公共服务的职能。因此，不仅需要着力转变乡镇基层政府的职能，还要彻底改变县乡两级政府存在的职能错位和缺位的情况。
在乡镇政府转变政府职能的同时，要树立以人为本的公共服务理念，公共服务理念的确立是乡镇政府提升公共服务供给能力的基础。这要求乡镇基层政府改变过去“官本位”、“管本位”的传统观念和全能主义的思维方式，树立公仆意识、服务意识，了解、听取民众的意愿，以群众需求为中心。除此之外，要消除GDP取向的政绩观，为各项社会事务提供服务，为群众自治组织行为提供服务，为“三农”提供服务，增强个人发展的能力，不断提高人们的生活质量。乡镇政府职能的彻底转变以及以人为本公共服务理念的确立是提升公共服务能力的内在动力，也是提供高质量、高效率、公平公正公共服务的重要保证。
2.完善供给体制，提高供给效率，增强回应力，是提升公共服务供给能力的重要保证
始于20世纪80年代的新公共管理运动，对主要发达国家的政府改革产生了重大的影响。同时，这也直接影响了我国的政府改革、政府创新和公共服务和产品提供模式的创新。“新公共管理”改革的一项重要内容就是把竞争机制引入政府的公共服务供给过程中，公共服务供给主体的多元化趋势在世界范围内日益凸现。在我国，乡镇基层政府长期作为公共服务和产品
的垄断者，是导致公共服务供给效率低下和不足的重
要原因。
首先，要尽快构建乡镇以政府为主导的多元化公共服务供给机制。农村公共服务供给主体多元化，是
［2］
提升政府农村公共服务供给能力的突破口。一方面，在经济发展水平达到一定程度的地方，乡镇政府要支持、推动民间组织的建立和完善。民间组织的发展是市场经济发展的必然产物，同时，它也会进一步推动市场经济的发展。这将大大改变过去因农民个体独自承担一些公共产品供给而出现能力不足的局面。民间组织不仅能弥补乡镇政府因各种原因不能提供的公共产品，还能使所提供的公共产品成本更低、更有有效性。乡镇政府要逐渐把一些准公共产品供给市场化，交由具有竞争性的民间组织提供。比如，在日本，一般农民购买化肥、农药、农用薄膜、农业机械、饲料、民用煤气的50%都是通过农协来完成的：日本农民有关生产方面的信息71%来自农协系统，而有关生活方面的信息有59%来自农协［4］。另一方面，乡镇政府在培育民间组织的同时要不断增强它们的独立性。乡镇基层政府在委托民间组织提供公共产品时，无论是采取合同方式还是补助方式都不能过多地控制或干预，要给民间组织充分的自主空间。我国台湾的地方灌溉协会，政府的资金支持并没有增加对协会的控制，因此协
［5］
会有足够的空间来进行地方灌溉系统的治理。乡镇政府与民间组织之间应是一种协同与互动合作的关系。
其次，增强基层乡镇政府对群众公共产品需求的回应力。（1）及时撤销那些不适应群众需求和市场经济发展的划分过细的机构，重点完善那些及时向民众提供产前、产中、产后和其他有关服务的规模较大的机构。（2）建立、完善“自上而下”和“自下而上”相结合的公共产品供给决策机制。如“一事一议”的民众洽谈制度在许多地区的应用，这不仅能够充分调动群众参与公共产品供给过程的积极性，还能够解决信息不对称问题，加强群众对乡镇基层政府的监督。（3）要更加关注贫困群众并引导他们加入民间协会等中介组织。严重贫困的群众，根本无法获知参加公共事物的足够信息，对公共事物进行有效的讨论，进行有效率的组织，并接触他们的代表［6］。中介组织对群众尤其是贫困群众具有重大的作用。一方面，它能及时将政府制定的有关政策法规等传递给农民，让农民更好地知晓。另一方面，它深深根植并产生于农民大众，农民加入到各种农村协会中，农村中介组织能利用组织的优势更好地将农民的利益需求进行聚合传递给政府，维护农民
［7］
的合法权益。
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提升公共服务供给能力的关键
财政是世界各级政府履行自己公共服务职责的前提和保障。在德国，法律对各级政府的财政支出都有明确的规定，联邦、州和地方三级财政各自的收入、支出都按职能划分，事权、财权相一致。在日本，各级政府各司其责，属于哪一级职责范围的公共服务，资金支持由哪一级负责，实现公共服务的有效供给。在美国，地方财力虽然同我国基层政府的财力一样都比较弱小，但中央政府及时提高财政补贴力度，很好地解决了横纵向不平衡的问题，使各地方政府提供的公共服务趋于均等化。当然，每一个国家都有自己的国情，我们要适当地加以吸收、借鉴。我国乡镇政府所需提供的公共服务较多，但几乎没有乡镇拥有作为一级政府的财权，财政资金比较少且在各地区的分布极不平衡。因此，要提升我国乡镇基层政府的公共服务能力，一方面，要不断改革行政管理体制，本着“依法下放，能放就放”的原则，探索实现乡镇一级财政权的途径。据报道，今年为吉林“百镇建设工程”的启动阶段，计划抓20个镇先行试点，明年为50个镇，后年30个镇。吉林将推进行政管理体制改革，赋予百镇县级管理权限，特别是理顺县镇财政关系，百镇建立一级财政、设独立国库的财政管理体制，形成自我发展的长效机制［8］。同时，上级政府还要不断加大对乡镇政府的财政支持力度，科学界定乡镇政府的职责范围并根据其权责的大小以及当地经济发展水平确定财政转移的适当比例。如浙江“强镇扩权”的改革试点，其中一项措施就是将财政权重新分配，使钱清镇等试点镇的实力迅速增强。浙江大学公关管理学院院长姚先国点评说，给予乡镇更多的权力，有利于激发乡镇更大的活力，增强基层政府社会管理和公共服务的能力，促使乡镇更快实现现代化。另一方面，各乡镇要根据自己的区位特点和优势，大力发展乡镇企业和特色产业。早在20世纪30年代，社会学家和经济学家费孝通先生就认识到，一些工业产品在乡村进行小规模生产更具有低成本高效率的优势。他在1983年提出来的苏南模式以及三年后提出的温州模式，已经成为发展我国乡镇经济的典范。乡村经济和群众生活水平的不断提高，积累了大量的民间资本。与此相应，基层乡镇政府能与公众建立更深的信任关系，这有利于乡镇政府汲取大量的民间资本，使乡镇政府公共服务供给能力的提高得到进一步的资金保障。
乡镇基层政府的职能转变，不只是基本理念的转变，更是在明确公共服务职能的基础上更好地履行公
共服务供给的职责。公民与政府的责任关系本质上是
一种“委托—代理”关系，乡镇基层政府也同样是公民委托的产物之一。根据新制度经济学中的委托—代理人理论，乡镇政府要对选民的利益负责，为群众提供有效的公共产品供给。在现实中，因信息不对称等问题的存在，乡镇政府往往不能履行公共服务供给的职责。这就需要不断增强草根民众的民主意识，大力发展乡村现代科技尤其是网络技术，加大信息公开力度，尽快出台有关问责制度，既要有应用于整个政府体系的硬法加以约束，又要有乡镇政府与当地特殊选民合意形成的软法加以支持和完善。这样，群众能够更好地发挥作为委托人的权力，利用上访、行政诉讼和网络等方法有效监督基层乡镇政府履行公共服务供给职责的状况。同样，乡镇政府能站在更高的平台上为当地群众提供更多优质的公共产品和服务，公共服务的供给能力也会不断得到提升。
公共服务供给能力是由多个相互联系的部分构成的，因此，乡镇基层政府提升公共服务供给能力需要系统进行。在此基础上，还要探讨并建立关于乡镇政府公共服务供给能力的评估机制。从乡村环境的特殊性出发，结合群众需求，设计合理、可行和有效的评估标准、指标体系，通过政府评估机构及群众共同参与的定期评估，这对乡镇基层政府公共服务能力的提高具有重大的现实意义。
参考文献：
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设独立国库［N］.人民日报，2009-03-23（10）.
［审稿：张
兵］
［编校：姜玲玲］
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（湖南大学政治与公共管理学院，湖南长沙
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摘要：当前，政府公共服务能力是我国的一个热点问题。乡镇基层政府作为农村公共服务供给不可或缺的主体之一，其公共服务供给能力直接关系到城乡统筹发展、新农村建设的水平和广大基层群众利益的实现。文章提出乡镇政府基层公共服务能力的概念，展现了公共服务供给能力的现状。围绕乡镇政府公共服务供给能力的提升，进行了成因分析，并运用公共选择、委托—代理人及新公共管理等理论的相关内容对其进行了探究。关键词：乡镇基层政府；公共服务供给能力；公共产品中图分类号：F320
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文章编号：1004-9940（2009）09-0081-04
DiscussiononRuralGrass-rootsGovernment’sPublicServiceCapacityoftheSupply
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Abstract:Atpresent,thecompetenceofthegovernment’spublicserviceisahotprobleminourcountry.Asforoneoftheindispensablemainsuppliers,thecompetenceofthelocalgovernment’spublicserviceisdirectlyrelatedtotheoverallsituation.Aimingatthepromoteofthecompetenceofthegovernmentpublicservice,makingtheanalysisofthecauses,andhavingadiscussionbyapplyingsomerelatingtheoryofpublicchoice、principal-agentandnewpublicmanagement.Keywords:ruralgrass-rootsgovernment;publicservicecapacityofthesupply;publicgoods
developmentofcityandcountryside、thelevelofnewruralconstructionandtherealizationoflocalpeople’sbenefits.Inthisarticle,bringingforwardtheconceptofthecompetenceofthegovernment’spublicserviceandstretchingoutthecurrent
一、引言
在西方国家，政府能力问题在20世纪60年代就引起了政府组织自身的关注。到20世纪90年代，以行政管理学为视角的政府能力研究得到了快速发展。其中，Nelissen区分了潜在能力和有效能力的概念并讨论了政府能力的评估问题；Polidano从政策能力、实施权威和运作效率三个方面对政府能力进行了界定，在此基础上建立了可获取数据的指标体系和评估方法；Donahue则通过测量政府部门的管理有效性进而对政府能力进行了评估。我国对政府能力的研究始于20世纪90年代，在政府能力的概念、结构和评估等方面取得了很多成果。其中在概念界定方面，张成福教授把政府能力从其表现形式分为潜力和效力；任洁老师按政府能力的内容将其分为咨询接待能力、业务服务能力和管理服务能力；还有的学者从动态的角度把它分为动态能力和静态能力。本文把关注点落在了乡镇基层政府的公共服务供给能力上，乡镇政府公共服务供给能力主要是指乡镇政府通过各种方法和途径，利
用现有的多种内外资源在所辖地区为公众提供有效公共服务和产品的能力，是政府能力的重要组成部分。乡镇政府的公共服务供给能力的提高，是为农村提供高质量、高效率和公平公正公共服务的重要保证。要想真正有效地提高农村公共服务的供给水平，无论是从加大对农村的财政投入着手，还是从建立公共服务供给体制方面去强化，最终都是通过乡镇基层政府的公共服务供给能力的提升来实现的。乡镇基层政府公共服务供给能力的提高也是经济和社会发展的必然要求。改革开放以来，经济的发展使群众的生活水平有了很大的提高，需求呈现多样化并且需求的层次不断上升，“用脚投票”成为人们表达对公共产品偏好的普遍现象。从当前来看，美国次贷危机给全球带来巨大影响，我国农民工群体的就业成为难题，影响整个经济的发展和社会和谐。这使得乡镇基层政府公共服务供给能力的提高更具有紧迫性。
收稿日期：2009-05-11作者简介：雷玉琼（1977-），女，湖南茶陵人，副教授，博士，硕士研究生导师，院长助理，研究方向：新公共管理与公共服务；
王坤宁（1983-），男，山东青岛人，硕士研究生，研究方向：公共服务。
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二、乡镇基层政府的公共服务供给能力问题及其影响因素
1.乡镇基层政府公共服务职能存在长期缺位、错位问题，公共服务供给能力受到制约
从根本上说，公共服务供给是地方各级政府的首要特征和内容。但受中国传统政治文化及科层制的影响，一方面，乡镇基层政府长期以来只是被看作上级县政府的直属机构，且主要是对上负责，没有充分地独立行使作为一级政府的公共服务职权。另一方面，各级政府或多或少存在官僚主义的倾向，重管理轻服务。乡镇政府把更多的精力放在如何管理和发展经济，对基础义务教育、农村道路、自来水等基础设施和社会保障等投入太少。乡镇政府地位及公共服务职能的长期被忽视和缺位，同样也使公共服务的供给能力受到很大影响。直到十届全国人大二次会议政府工作报告明确指出：各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行政府的社会管理和公共服务职能，实现由“发展型政府”向“公共服务型政府”转型。这在一定程度上解决了各级政府特别是乡镇政府长期存在的政府“定位”问题。然而，在诸多的变化中也能发现一些依然延续的现象：县、乡关系不顺、权、责、利不一致、乡镇政府功能失衡依然存在。尤其是迄今为止，“农村的产业结构调整和招商引资等经济工作占乡镇工作的首位”；绝大多数乡镇领导（83%）认为发展经济是乡镇政府的主要职能，63.52%的干部忙于农业产业结构调整，42.96%的干部忙于农田基本建设，20.42%的乡镇干部忙于招商引资。乡镇政府的职能仍没有根本性的转变［1］。正如温家宝总理所指出的：“现在，我们对乡镇政府转变职能的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。”
2.公共服务供给效率低、质量低，公共服务供给能力难以提高
受全能式为人民服务价值取向、民间组织发展滞后及“单中心”管理模式等的影响，群众对公共服务和产品需求本能地寄希望于乡镇政府，乡镇政府无疑成为本地区公共服务供给的垄断者。垄断的存在使得乡镇政府没有进行成本—收益分析的动力，也就谈不上提供高效率和高品质的公共服务了。其次，乡镇政府机构的设置在计划经济体制下形成的划分过细的行政管理体制模式还没有根本改变。乡镇政府的各组成部门几乎是上级的翻版且机构设置过多，与上级各政府间的分工缺乏具体、明确和恰当的规定，往往出现乡镇基层政府“看得见的管不着，管得着的看不见”的矛盾，部门相互之间的关系也没理顺。致使乡镇政府的
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公共产品供给在存在漏洞的同时，效率也比较低下，与群众的需求存在很大的偏差。再者，乡镇政府的公共服务供给效率低、质量不高与群众的权利意识和质量意识普遍缺失有一定关系。结果是，乡镇政府的公共服务供给的整个过程缺乏监督或监督力度不够。乡镇政府本身的事权不明确，其内部机构设置又不合理，责任难以厘清，同时群众监督不够，这在很大程度上导致公共服务效率低下、质量不足，制约公共服务供给能力的提升。
3.公共服务供给失衡且总量不足，弱化了乡镇政府的公共服务供给能力
乡镇政府处于政府体系的最基层，直接面对最广大的人民群众。随着经济社会的发展，群众对公共服务的需求日益多元化、多样化。然而，基层乡镇政府对群众的需求不能做出及时的回应，公共服务的供给失衡且远不能满足群众的需求。究其原因，主要有：（1）财政资金短缺。1985年我国税收制度改革，统收统支财政体制被打破，但地方政府只有事权却没有相应的财权。1994年我国开始的税制改革基本上是财权逐渐上收，而事权逐级下放，导致上级政府与下级政府的财权与事权不对称，本应由上级政府提供的公共物品却强制下级政府提供［2］。近些年来，随着税费改革及乡镇一级财政权的取消，乡镇上交税收后返回的财政资金严重偏少，造成乡镇政府对公共服务的供给更加力不从心。另外，在农业利益比较低的情况下，农村资金通过财政、金融渠道外溢现象十分严重，进一步加剧了资金的短缺［3］。（2）公共服务供给主体单一。在我国经济转型时期，受多种因素的影响，乡镇政府把公共服务供给的资金来源和责任转到农民身上，农民是实际的供给主体。目前，许多乡村经济发展水平仍然较低、自组织程度不高，加上公共产品又具有非排他性和非赢利性特征，公共服务和产品的供给理应主要由乡镇政府负责，但受全能式“为人民服务”传统思维的影响，公共产品的供给被乡镇基层政府垄断。（3）公共服务供给不平衡。农民所急需的许多公共产品供给严重不足，涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。生产稳定性所需要的良好的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及各种培训短缺；适应市场经济发展所需要的交通网络、信息技术等滞后；乡村基础教育、基本医疗卫生、环境保护等影响农村可持续发展的公共产品的供给也日益显示不足。另外，目前全国仍有相当部分的乡村安全饮水问题还没解决。相反，一些群众不需要的或需求较少的非生产性公共服务供给却过剩，如一些发展较落后的地区大力修建非生产性公共设施、农贸市场、歌舞剧院等。
三、乡镇基层政府公共服务供给能力提升的对策
1.转变政府职能，树立公共服务理念，是提升公共服务供给能力的基础
在2006年9月国务院召开的全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理曾强调，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。”为群众提供公共服务和产品是各级政府特别是乡镇基层政府的首要职能，乡镇政府要不断强化公共服务的职能并发挥公共服务供给的主导作用。由于乡镇政府处于政府体系的最基层，加上受政府组成人员自身素质、乡村传统文化和官僚主义等的影响，其职能转变的难度相对较大。事实上，自税费改革尤其是农村综合改革以来，转变乡镇政府职能一直
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是改革的重点和难点。另外，乡镇政府职能的转变，虽然在理论上其职能主要是提供满足人民群众需要的公共产品，但事实上很难做到，原因之一即上级政府代替乡村人民规制乡镇政府所要提供的产品和服务，这肯定不如当地群众直接提出要求更符合自己的需求。作者认为，随着国家经济的发展和政治体制改革的不断深入，不管是取消乡镇一级政府还是继续保留，只要它还有存在的必要就应让它真正发挥作为独立一级政府的各种职能，尤其是其公共服务的职能。因此，不仅需要着力转变乡镇基层政府的职能，还要彻底改变县乡两级政府存在的职能错位和缺位的情况。
在乡镇政府转变政府职能的同时，要树立以人为本的公共服务理念，公共服务理念的确立是乡镇政府提升公共服务供给能力的基础。这要求乡镇基层政府改变过去“官本位”、“管本位”的传统观念和全能主义的思维方式，树立公仆意识、服务意识，了解、听取民众的意愿，以群众需求为中心。除此之外，要消除GDP取向的政绩观，为各项社会事务提供服务，为群众自治组织行为提供服务，为“三农”提供服务，增强个人发展的能力，不断提高人们的生活质量。乡镇政府职能的彻底转变以及以人为本公共服务理念的确立是提升公共服务能力的内在动力，也是提供高质量、高效率、公平公正公共服务的重要保证。
2.完善供给体制，提高供给效率，增强回应力，是提升公共服务供给能力的重要保证
始于20世纪80年代的新公共管理运动，对主要发达国家的政府改革产生了重大的影响。同时，这也直接影响了我国的政府改革、政府创新和公共服务和产品提供模式的创新。“新公共管理”改革的一项重要内容就是把竞争机制引入政府的公共服务供给过程中，公共服务供给主体的多元化趋势在世界范围内日益凸现。在我国，乡镇基层政府长期作为公共服务和产品
的垄断者，是导致公共服务供给效率低下和不足的重
要原因。
首先，要尽快构建乡镇以政府为主导的多元化公共服务供给机制。农村公共服务供给主体多元化，是
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提升政府农村公共服务供给能力的突破口。一方面，在经济发展水平达到一定程度的地方，乡镇政府要支持、推动民间组织的建立和完善。民间组织的发展是市场经济发展的必然产物，同时，它也会进一步推动市场经济的发展。这将大大改变过去因农民个体独自承担一些公共产品供给而出现能力不足的局面。民间组织不仅能弥补乡镇政府因各种原因不能提供的公共产品，还能使所提供的公共产品成本更低、更有有效性。乡镇政府要逐渐把一些准公共产品供给市场化，交由具有竞争性的民间组织提供。比如，在日本，一般农民购买化肥、农药、农用薄膜、农业机械、饲料、民用煤气的50%都是通过农协来完成的：日本农民有关生产方面的信息71%来自农协系统，而有关生活方面的信息有59%来自农协［4］。另一方面，乡镇政府在培育民间组织的同时要不断增强它们的独立性。乡镇基层政府在委托民间组织提供公共产品时，无论是采取合同方式还是补助方式都不能过多地控制或干预，要给民间组织充分的自主空间。我国台湾的地方灌溉协会，政府的资金支持并没有增加对协会的控制，因此协
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会有足够的空间来进行地方灌溉系统的治理。乡镇政府与民间组织之间应是一种协同与互动合作的关系。
其次，增强基层乡镇政府对群众公共产品需求的回应力。（1）及时撤销那些不适应群众需求和市场经济发展的划分过细的机构，重点完善那些及时向民众提供产前、产中、产后和其他有关服务的规模较大的机构。（2）建立、完善“自上而下”和“自下而上”相结合的公共产品供给决策机制。如“一事一议”的民众洽谈制度在许多地区的应用，这不仅能够充分调动群众参与公共产品供给过程的积极性，还能够解决信息不对称问题，加强群众对乡镇基层政府的监督。（3）要更加关注贫困群众并引导他们加入民间协会等中介组织。严重贫困的群众，根本无法获知参加公共事物的足够信息，对公共事物进行有效的讨论，进行有效率的组织，并接触他们的代表［6］。中介组织对群众尤其是贫困群众具有重大的作用。一方面，它能及时将政府制定的有关政策法规等传递给农民，让农民更好地知晓。另一方面，它深深根植并产生于农民大众，农民加入到各种农村协会中，农村中介组织能利用组织的优势更好地将农民的利益需求进行聚合传递给政府，维护农民
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的合法权益。
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提升公共服务供给能力的关键
财政是世界各级政府履行自己公共服务职责的前提和保障。在德国，法律对各级政府的财政支出都有明确的规定，联邦、州和地方三级财政各自的收入、支出都按职能划分，事权、财权相一致。在日本，各级政府各司其责，属于哪一级职责范围的公共服务，资金支持由哪一级负责，实现公共服务的有效供给。在美国，地方财力虽然同我国基层政府的财力一样都比较弱小，但中央政府及时提高财政补贴力度，很好地解决了横纵向不平衡的问题，使各地方政府提供的公共服务趋于均等化。当然，每一个国家都有自己的国情，我们要适当地加以吸收、借鉴。我国乡镇政府所需提供的公共服务较多，但几乎没有乡镇拥有作为一级政府的财权，财政资金比较少且在各地区的分布极不平衡。因此，要提升我国乡镇基层政府的公共服务能力，一方面，要不断改革行政管理体制，本着“依法下放，能放就放”的原则，探索实现乡镇一级财政权的途径。据报道，今年为吉林“百镇建设工程”的启动阶段，计划抓20个镇先行试点，明年为50个镇，后年30个镇。吉林将推进行政管理体制改革，赋予百镇县级管理权限，特别是理顺县镇财政关系，百镇建立一级财政、设独立国库的财政管理体制，形成自我发展的长效机制［8］。同时，上级政府还要不断加大对乡镇政府的财政支持力度，科学界定乡镇政府的职责范围并根据其权责的大小以及当地经济发展水平确定财政转移的适当比例。如浙江“强镇扩权”的改革试点，其中一项措施就是将财政权重新分配，使钱清镇等试点镇的实力迅速增强。浙江大学公关管理学院院长姚先国点评说，给予乡镇更多的权力，有利于激发乡镇更大的活力，增强基层政府社会管理和公共服务的能力，促使乡镇更快实现现代化。另一方面，各乡镇要根据自己的区位特点和优势，大力发展乡镇企业和特色产业。早在20世纪30年代，社会学家和经济学家费孝通先生就认识到，一些工业产品在乡村进行小规模生产更具有低成本高效率的优势。他在1983年提出来的苏南模式以及三年后提出的温州模式，已经成为发展我国乡镇经济的典范。乡村经济和群众生活水平的不断提高，积累了大量的民间资本。与此相应，基层乡镇政府能与公众建立更深的信任关系，这有利于乡镇政府汲取大量的民间资本，使乡镇政府公共服务供给能力的提高得到进一步的资金保障。
乡镇基层政府的职能转变，不只是基本理念的转变，更是在明确公共服务职能的基础上更好地履行公
共服务供给的职责。公民与政府的责任关系本质上是
一种“委托—代理”关系，乡镇基层政府也同样是公民委托的产物之一。根据新制度经济学中的委托—代理人理论，乡镇政府要对选民的利益负责，为群众提供有效的公共产品供给。在现实中，因信息不对称等问题的存在，乡镇政府往往不能履行公共服务供给的职责。这就需要不断增强草根民众的民主意识，大力发展乡村现代科技尤其是网络技术，加大信息公开力度，尽快出台有关问责制度，既要有应用于整个政府体系的硬法加以约束，又要有乡镇政府与当地特殊选民合意形成的软法加以支持和完善。这样，群众能够更好地发挥作为委托人的权力，利用上访、行政诉讼和网络等方法有效监督基层乡镇政府履行公共服务供给职责的状况。同样，乡镇政府能站在更高的平台上为当地群众提供更多优质的公共产品和服务，公共服务的供给能力也会不断得到提升。
公共服务供给能力是由多个相互联系的部分构成的，因此，乡镇基层政府提升公共服务供给能力需要系统进行。在此基础上，还要探讨并建立关于乡镇政府公共服务供给能力的评估机制。从乡村环境的特殊性出发，结合群众需求，设计合理、可行和有效的评估标准、指标体系，通过政府评估机构及群众共同参与的定期评估，这对乡镇基层政府公共服务能力的提高具有重大的现实意义。
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设独立国库［N］.人民日报，2009-03-23（10）.
［审稿：张
兵］
［编校：姜玲玲］
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