论文序号：037
广西高等教育自学考试
行政管理学专业本科毕业论文
我国乡村治理面临的困境及对策探讨
论文作者：刘涌泉
准考证号：[1**********]8
作者单位：广西师范大学政治与行政学院
指导教师：毛胜根
主考学院：广西师范大学
完成时间：2010 年 11月
我国乡村治理面临的困境及对策探讨
行政管理学 刘涌泉 指导老师 毛胜根
【内容摘要】 建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的我国现代化 进程中的重大历史任务，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，把发展农村生产力、建立现代农业、增加农民收入放在第一位。我国农村基层政权组织为乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府，因此，农村基层政府可以定位在乡、民族乡、镇这一级。截至2006年底，全国有34675个乡、民族乡及镇，乡镇政府作为国家政权在农村的基层组织，是国家各项工作的落脚点，是党和国家联系群众的桥梁和纽带。本文概述了乡村治理理论，乡村治理面临的不利因素及新农村建设下解决困难的措施。
【关键词】乡村治理；村民自治；农村组织；农村公共服务
一 乡村治理概念及历史沿革
乡村治理，也叫村庄治理，是指在村社区范围内，运用公共权威管理村庄公共事务以增进公共利益的过程。在这个概念中需要进一步明确的是，其一，乡村治理的主体不是单一的而是多元的，既包括村委会、村党支部等公共权威机构，也包括村民间组织和村民在内。其二，乡村治理的内容涉及到多种公共利益，其内容主要囊括四个方面：第一，行政治理。主要包括国家下达给村庄的各种行政任务，如组建村民委员会、农业税的收缴、计划生育指标的完成、征兵、义务教育等；第二，经济治理，主要指的是与村庄经济发展有关的治理，如村集体经济的发展、村公共财政的管理、土地征用、土地及其他经济承包等；第三，村公益事业治理，主要指与公共设施、公益事业等有关的治理，如，道路、灌溉、公共娱乐设施建设等；第四，日常村务管理，主要指与农民日常生活有关的治理，如宅基地审批、村治安、环保、日常矛盾的调解、扶贫帮困、红白喜事操持等。中
国古代，“皇权止于县镇”，国家政权对于农村的控制是以自治为主，乡不是官僚体制中的一部分，只是一种社会组织，乡的主要职能是“劝导乡里、掌民教化，以促进民风、维护统治秩序”［1］。
中国数千年的封建制度是以政权控制社会，以族权控制社会基层，以神权控制意识形态，以夫权控制伦理家庭。到近现代，这一情况有所改变，清末“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主”。民国期间，行政权力从县级下沉到乡镇，乡镇由自治单位成为国家最基层的行政组织，乡镇之下实行保甲制，他们不再事代表乡村社会利益的士绅，而是官僚体制的一部分，国家权力强制性进入农村社会。新中国成立后，建立了国家权力对农村的动员体系，逐步形成了行政化与自治化并存的“乡政村治”治理结构。
中国乡村治理从历史的角度看，表现出自治化——行政化——行政化与自治化并行的变迁轨迹，国家政权从未弱化对乡村的控制。
二 当前乡村治理面临的困难和问题
（一） 乡村关系之间的矛盾
1.乡村关系的冲突, 最经常、也最突出地表现在许多乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构, 仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式, 对村委会从产生到日常工作进行行政干预。村委会由村民依法直接选举产生而不受干预, 这是它作为村民自治组织的必然要求。也正因为如此, 不少乡镇政府总是力图通过种种手段干预、操纵选举, 使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。
2. 在平时的村务活动中, 乡镇政府对村委会的控制不仅采用行政命令的方式, 还往往运用手中的资源诱使村委会实现自己的意志。由于农民的组织化程度较低以及转型期社会问题复杂多变, 因此, 许多村委会便尽量地贯彻乡镇的意图, 有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样, 乡镇政府利用自己的资源优势, 在很大程度上弱化了村委会的权力, 实现了对村委会的控制。
乡镇对村委会强有力的控制还表现在, 乡镇党委通过对村党支部的有效领导, 来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。
（二） 公共产品供给短缺
1. 公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有261个乡镇、5.4万个村不通公路；在全国104.3万公里的砂石土路面及无路面里程中，农村公路就有92.3万公里，占88.5%。很多地方农村公路睛通雨阻，路况差，部分地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障。同时，农田水利基础设施老化失修，抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失，引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。
2. 公共卫生事业停滞不前。农村基本医疗条件严重落后，机构凋零，设备陈旧，卫技人员短缺而且素质偏差，服务水平低下，乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态，公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体，过高的医疗费用，远远超出了他们的经济承受力。
3. 农村教育现状不容乐观。长期以来，农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资，虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来，中央和省市加大了投入，但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”，使当地农民的教育负担有所减轻，但目前基础教育费用较高，农民无法接受。此外，农村教师队伍的现状令人担忧，不少中小学的骨干教师由于工资、住房等原因，或离开教学岗位，或流向城市，师资队伍难以保证，教育质量下降。
4. 社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节，尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施，如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等，但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步，只占很小一部分的农村人口，农村社会保障的覆盖面相对还很低，远远解决不了农村现有的贫困状况。[2]
（三） 村委会行政化倾向严重
1. 作为农村基层群众性自治组织，村委会的主要自治职能应为支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村的服务和协调工作；宣传宪法、法律、法规和国家政策；教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权利和利益，发展农村文化教育，普及科技知识，办理本村的公共事业和公益事业和协助乡镇人民政府开展工作等。
通过调查发现，由于乡镇党委政府要完成上级党委政府下达的沉重的目标任务，始终把村委会作为自己的主要帮手，不断给村委会下达工作任务。村委会在
强势党委政府面前，只能服从。致使村委会的主要精力不是用在村民自治方面的工作，而是由协助乡镇人民政府变成主要用于完成乡镇下达的各项行政性事务，其自治职能让位于行政职能，使村民委员会的自治职能弱化。自治组织的性质也逐步朝着乡镇政府的派出机构方向变化，最终将影响着村民对乡村事务的有效参与，影响着村民自治制度落到实处。
（四） 农民利益表达机制的缺失
1．农民利益表达缺乏组织性。中国工人有工会，工商户有工商联合会，记者有记协，等等，各个阶层都有常设组织，惟独占中国绝大多数的农民没有自己的组织系统。由于组织资源少，在很多的地方缺乏表达诉求的渠道，利益表达几乎与他们无缘，无法参与、影响政策的制定，因而有时成为某些政策的受害者。农民自身的组织化程度关系到利益表达的有效性和力度。组织化程度越高，农民的利益表达就越有力度，农民的利益就越有可能得到维护。因此，只有把分散的农民组织起来，才能更有效地表达和维护农民利益。
2．农民利益表达的意识缺乏。我国农民的利益表达意识是非常缺乏的，这与两千多年的封建统治和封建思想文化的影响密切相关。同时，农民群体在利益分配格局中势单力薄、缺乏必须的利益代言人等原因，制约了公民权利、国民待遇在农民身上的兑现，这使得农民缺乏现代性的公民意识、开放意识、参与意识和自主意识。由于部分基层政府的低效率和无作为等原因，农民的利益问题往往得不到应有的重视和解决，他们的正当权益根本得不到保障，这无疑严重挫伤了农民的利益表达积极性，以致不愿意进行利益表达。这些都与建设社会主义新农村极不相称。
3．制度上的不健全。公民的利益表达需要一套健全的制度体系。人民代表大会制度和农村村民自治是农民进行利益表达、有序政治参与的主要制度载体。但是，实践中一些具体制度还不够健全与完善。农村基层政治体系运作缺乏公开性和透明度，相关制度流于形式，甚至存在“暗箱操作”。
4．此外，一些农村基层党组织建设不到位。一些农村基层党组织建设滞后，对农村基层民主政治建设带来负面的影响。有些党组织缺乏畅所欲言、平等协商的民主氛围；有些党组织负责人对党务、村务的重要决策，喜欢独断专行；有些党组织习惯于包揽各项事务，村委会形同虚设；有些党组织缺乏监督制约机制，
村务不公开，办事不公道，有些党组织软弱涣散，纪律松弛，一些党员干部甚至存在违法违纪行为，在群众中威信很低，缺乏凝聚力和号召力。制度的不完善以及在实践中的偏颇，必然阻碍农民有效地进行利益表达，抑制他们管理国家、当家作主的积极性。
三 在建设社会主义新农村的背景下解决乡村治理困境的对策
中国是一个农业大国，大多数的人都生活在农村。农民基本是依靠农业生存和发展。由农业、农村、农民问题构成的“三农”问题，也就成为我们党始终关注的重大问题。当前，中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。建设社会主义新农村成为了中国现代化进程中的重大历史任务。全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。加速推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。构建社会主义和谐社会，必须促进农村经济社会全面进步。农村人口众多是中国的国情，只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济持续发展。
乡村治理是中国现代化进程中一个十分重要的问题，关系着九亿农民的生活和命运，也与国家的稳定与发展密切相连。因此，如何解决乡村治理问题成了建设社会主义新农村的重要问题。
（一） 对乡村关系失范的治理
1．完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限。要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。 中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于“乡政村治”特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。
2．重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织。改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从
繁重的数字化指标任务中解脱出来。改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
3．培育自治组织，增强村委会自治能力。民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约。
4．提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变。在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。乡镇干部要按照三个代表要求，提高认识，改进方法，依法履行乡政职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行村治职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民主权利，做好村民的当家人。
（二） 加大农村公共产品供给
1．遵循统一、公平、公正的原则，在城乡公共产品的供给上，统一政策、统一标准、统一待遇。政府应尽量为城乡居民提供大致相当的公共产品和公共服务以及公用设施，缩小城乡在公共产品供给上的巨大差距，逐步化解城乡在公共产品供给上的二元格局，促进城乡经济一体化。
2．政府应加大对农村公共产品供给的财政投入力度。基于当前农村公共产品严重短缺的现实，政府应把公共资源的分配重点放在农村，把更多的公共资源投向农村地区的公共产品和服务的供给。其一，提高农村义务教育的财政投入。其二，加大对农业基础设施的投入，为农业的生产提供良好的外部条件。其三，加大对农村公共卫生、农村社会保障、农村科技等的投入力度。
3．深化财政体制改革，完善农村公共产品供给的财政保障制度。当前地方、基层政府尤其是处于行政体系最底端的乡镇政府财政能力减弱，财政状况恶化。
在税源不足而造成缺口较大的情况下，根本无力提供农村公共产品。一是进一步调整和理顺各级政府之间的财政分配关系，改变长期实行“收入上移、支出下移”的不合理制度，朝着“收入下移、支出上移”的方向改变，从根本上解决地方基层政府财力紧缺和农民负担过重的问题。二是深化农村基层财政体制改革，建立和完善政府间财政转移支付制度。应进一步改进现行的税收返还、定额补助和专项拨款等形式的转移支付方法，建立从上到下的转移支付制度，加大国家财政对于农村公共产品的投入力度，实现城乡协调发展。 三是农村公共产品资金来源的多元化。当供给主体多元化后，用来供给公共产品的资金来源也相应地多元化了。目前我国公共产品的主要筹资渠道就包括了政府的财政资金、经济组织渠道、社会渠道、国外渠道、私人渠道、市场渠道。
（三） 把握好村委会的行政化倾向
1．要处理好乡镇政府与村委会的关系。实行村民自治，这是我国农村乡村治理划时代的进步。在新形势下规范、协调、处理好乡镇政府与村委会的关系，是目前农村基层工作很重要的一个问题。
2．《村委会组织法》规定村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，而乡镇政府是国家基层政权组织，乡镇政府和村委会是指导和被指导关系，而不是传统意义上的领导和被领导关系。对此，部分基层干部尤其是乡镇干部，仍然有些不适应，心存疑虑，担心乡镇政权与村委会的关系不好协调，担心选出来的村干部不听话、难领导，担心出乱子或激化矛盾，担心党委的意图难以实现。这表明部分基层干部思想观念上的滞后和保守。这些观念和习惯已越来越不适应农村基层民主的发展和依法治国的要求。
由此看来，在新的形势下，协调处理好乡镇政府与村委会的关系，我们的基层干部尤其是乡镇干部，首先要解放思想、更新观念、转变作风，学习、掌握和运用法律手段管理农村事务，学会依法办事；要依法规范乡镇政府和村委会的权利义务，乡镇政府要依法做好农民减负工作和其他各项工作，不向基层乱集资、乱摊派；要切实转变政府职能，树立服务观念，把过去以行政命令为主的工作方式转变为以指导和服务相结合的工作方式；乡镇政府要指导村委会制定发展规划，做好各项工作，使村民会议和村民代表会议形成的决议、决定符合国家的法律和党的方针政策；乡镇政府要因势利导，决策前要与基层商量，广泛征求群众
的意见，想问题、办事情，都要以农民为原则；尊重和支持农民群众依法自治和行使民主权利，制止任何组织和个人干涉属于村民自治范围内的事务。村民自治和农村基层民主发展的实践证明：只要切实转变职能，树立群众观念、法制观念，乡镇政府与村委会的关系就完全能够协调好，目前尚未完全理顺的某些关系，也会随着实践的发展和法律的完善，逐渐被理顺，农村工作不但不会增加阻力，而且会增添新的动力和活力，从而进一步解放和发展农村生产力。
（四） 完善农民利益表达机制
1．创新农民组织。要建立畅通的利益表达机制，提高农民表达能力，就必须建立健全能反映农民利益的独立组织，为农民利益表达提供载体，“公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向”。当前的村民委员会必须强化其自治功能，弱化其行政组织功能。更重要的是进行组织创新，对于农民来说，最为本质的组织形式是农协。
农民协会简称农会，它的性质是农民群众的自我服务组织。如果通过农会把分散的农民组织起来，政府与农民的对话成本就会大大降低，农民的愿望就容易通过秩序化的渠道得到表达，一些农民的“突发时事件”或“群体事件”也能得到缓冲、调解或避免。代表农民，为农民说话。帮农民办事，成为农民利益的代言人。为此，应建立权利与义务明确的农民协会组织，作为代表农民阶级利益的政治性团体，以集体的力量抵御各种可能损害农民利益的行为，并在法律允许的范围内活动，接受党和国家政府的领导。它的基本职能是：调查研究农民的经济、政治、思想、文化情况，及时向各级党和政府的决策部门传递输送意见和要求；代表农民参加政府决策工作，对于有关“三农”问题的重大决策，农会要参与意见征集、方案论证、提出有关草案或修正案的工作，以确保决策的科学性和可行性；当农民利益受损害时，农会能代表农民与侵权者谈判，为农民伸张正义，维护农民的合法权益，等等。
2．增强农民的利益表达能力。当前农民利益表达难、组织程度低，其主观原因是农民本身的特质和缺陷：农民受教育机会有限，素质低下；政治意识淡薄，容易异化，难以组织化。这使得农民缺乏利益表达能力和社会活动能力，不能形成对政府和政策安排的影响力。也就是说，“当今中国农民仍然是缺乏内聚力和社会制衡力的弱势群体”。现在应该积极采取措施，提升农民政治参与的热情和
有效性。
一方面，在大力发展农村教育、提高农民文化素质的同时，要对农民进行公民意识教育，增强他们的主体意识；广泛地对农民进行民主启蒙和法律方面的教育，提高农民的政治素质和政治能力；优化农民政治心理，引导农民摒除落后的思想观念，以破除农民政治参与存在的文化心理障碍，并逐步形成新的政治文化观念。
另一方面，党政各级部门要坚决贯彻“从群众中来，到群众中去”的群众路线。体现“去字当头”的工作作风。这种“去字当头”的群众路线将使农民缩短启用表达渠道进行利益表达的距离。“每到一地，就和那里的群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中；根据群众的觉悟程度，去启发和提高群众的觉悟，在群众出于内心自愿的前提下，帮助群众逐步地组织起来”。帮助农民组织起来的目的就是增强农民的利益表达能力。
3．加强以农民自治为核心的基层民主制度建设。为了更好地调动广大农民政治参与的积极性和主动性，切实保护农民的正当利益，还必须完善相关制度，进一步扩大农村基层民主。
首先，全面推进村民自治。健全村委会制度和民主选举制度，充分保障农民对选举村领导人的有效参与；完善村民会议或村民代表会议制度，保障农民参与村中公共事务和公益事业的民主决策和民主管理，真正体现“民主自治”原则；完善村务公开制度，加强农村政治生活的公开化、民主化、透明度，使农民对村干部的行为进行有效监督，纠正村干部的不良行为。
其次，完善人民代表大会制度。要尊重并保障农民充分行使选举权利，完善选举制度，保证农民选出自己的代表；加强人大代表同农民群众的联系，基层人大代表要及时反映农民要求和愿望，并积极接受农民监督；
再次，完善信访制度。信访是一种有助于揭露政府部门不正之风、提高办事效率、维护农民切身利益的有效制度。当前，信访体制缺乏整体性、系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集；信访程序不完善，不断诱发较严重的冲突事件。要逐步完善这一制度：在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面的功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性；要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访部门集中
到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性；还要制定政策，切实保障信访人的合法权益。
扩大基层民主，加强农村基础民主政治建设，不仅是社会主义的本质要求，也是广大农民群众的迫切要求。通过扩大基层民主，可以调动农民的积极性和主动性，化解农村中的各种矛盾，保障农民的正当权益。
4．建立和完善相关法律及法律援助体系。在利益意识和表达意识逐渐增强的今天，农民将会选择各种方式来表达。由于我国相关制度的不健全、不完善，农民利用非制度化的渠道进行利益表达的现象日益增多，给社会带来了不稳定。因此，在鼓励和引导农民利益表达的同时，要注意法律引导和法律保障。
首先要对农民进行经常性广泛性的深入普法教育活动。必须对农民进行深入持久的普法教育，增强法律意识。学会通过法律途径来表达和维护自己的合法利益。
还要完善规范农民利益表达的法律法规。要完善引导和保障农民利益表达方向的法律法规：将农民政治参与的内容、方式、途径等做出明确规定，并用法律的形式将其固定下来；制定相关的社会救助和法律援助法规，为农民提供法律帮助，形成一系列配套的福利性的法律咨询服务与法律援助体系。
农民利益事关中国70％人口的社会福利问题，它涉及到各个利益主体间的不同利益关系，直接影响到利益格局的变迁。中国农民作为人数最多的社会群体，无论如何都不能没有直接代表利益的组织，否则，我们的社会结构就是扭曲失衡的，就不可能实现城乡统筹、和谐发展。积极支持农民组织化，提高他们的“有组织地”对话能力，使其合法权益得到切实有效的保障。
四 结语
建设社会主义新农村，加强乡村治理是一项艰巨而长期的任务，不会一蹴而就，必须开好头、起好步、打好基础。我们切不可脱离实际，违背农民意愿，盲目攀比，而必须坚持从实际出发，科学规划，分步实施，示范引路，因地制宜，加大乡村治理力度，扎实稳步地推进和建设社会主义新农村，为我国特色社会主义建设而奋斗。
[注释]
[1]徐勇 .《乡村治理与中国政治》[M].中国社会科学出版社，2003 52-56
[2]张宏 韩树永. 当代经济[J].湖北省经济干部管理学院.2007年01x 期 92-93
［参考文献］
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[2]周红云. 社会资本与中国农村治理改革(5)[M].中央编译出版社.2007-11-01
[3]吕云涛. 我国乡村治理的历史沿革与未来走向[C].“中国特色社会主义行 政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第20届年会论文集.2010-2-01
[4]胡庆东. 乡政村治格局中乡村关系的矛盾冲突及原因[J].南都学坛,2004年 六期
[5]徐晓芳 张欣. 村民自治背景下农民利益表达机制的完善[J].陕西行政学院学报2009年第23卷第01期
[6]赵树凯. 历史性挑战：中国农村的冲突与治理，《社会蓝皮书2004年：中国社会形势分析与预测》[M].社会科学文献出版社，2004年版
[7]徐勇著. 《乡村治理与中国政治》[M].中国社会科学出版社，2003年版
论文序号：037
广西高等教育自学考试
行政管理学专业本科毕业论文
我国乡村治理面临的困境及对策探讨
论文作者：刘涌泉
准考证号：[1**********]8
作者单位：广西师范大学政治与行政学院
指导教师：毛胜根
主考学院：广西师范大学
完成时间：2010 年 11月
我国乡村治理面临的困境及对策探讨
行政管理学 刘涌泉 指导老师 毛胜根
【内容摘要】 建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的我国现代化 进程中的重大历史任务，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，把发展农村生产力、建立现代农业、增加农民收入放在第一位。我国农村基层政权组织为乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府，因此，农村基层政府可以定位在乡、民族乡、镇这一级。截至2006年底，全国有34675个乡、民族乡及镇，乡镇政府作为国家政权在农村的基层组织，是国家各项工作的落脚点，是党和国家联系群众的桥梁和纽带。本文概述了乡村治理理论，乡村治理面临的不利因素及新农村建设下解决困难的措施。
【关键词】乡村治理；村民自治；农村组织；农村公共服务
一 乡村治理概念及历史沿革
乡村治理，也叫村庄治理，是指在村社区范围内，运用公共权威管理村庄公共事务以增进公共利益的过程。在这个概念中需要进一步明确的是，其一，乡村治理的主体不是单一的而是多元的，既包括村委会、村党支部等公共权威机构，也包括村民间组织和村民在内。其二，乡村治理的内容涉及到多种公共利益，其内容主要囊括四个方面：第一，行政治理。主要包括国家下达给村庄的各种行政任务，如组建村民委员会、农业税的收缴、计划生育指标的完成、征兵、义务教育等；第二，经济治理，主要指的是与村庄经济发展有关的治理，如村集体经济的发展、村公共财政的管理、土地征用、土地及其他经济承包等；第三，村公益事业治理，主要指与公共设施、公益事业等有关的治理，如，道路、灌溉、公共娱乐设施建设等；第四，日常村务管理，主要指与农民日常生活有关的治理，如宅基地审批、村治安、环保、日常矛盾的调解、扶贫帮困、红白喜事操持等。中
国古代，“皇权止于县镇”，国家政权对于农村的控制是以自治为主，乡不是官僚体制中的一部分，只是一种社会组织，乡的主要职能是“劝导乡里、掌民教化，以促进民风、维护统治秩序”［1］。
中国数千年的封建制度是以政权控制社会，以族权控制社会基层，以神权控制意识形态，以夫权控制伦理家庭。到近现代，这一情况有所改变，清末“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主”。民国期间，行政权力从县级下沉到乡镇，乡镇由自治单位成为国家最基层的行政组织，乡镇之下实行保甲制，他们不再事代表乡村社会利益的士绅，而是官僚体制的一部分，国家权力强制性进入农村社会。新中国成立后，建立了国家权力对农村的动员体系，逐步形成了行政化与自治化并存的“乡政村治”治理结构。
中国乡村治理从历史的角度看，表现出自治化——行政化——行政化与自治化并行的变迁轨迹，国家政权从未弱化对乡村的控制。
二 当前乡村治理面临的困难和问题
（一） 乡村关系之间的矛盾
1.乡村关系的冲突, 最经常、也最突出地表现在许多乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构, 仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式, 对村委会从产生到日常工作进行行政干预。村委会由村民依法直接选举产生而不受干预, 这是它作为村民自治组织的必然要求。也正因为如此, 不少乡镇政府总是力图通过种种手段干预、操纵选举, 使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。
2. 在平时的村务活动中, 乡镇政府对村委会的控制不仅采用行政命令的方式, 还往往运用手中的资源诱使村委会实现自己的意志。由于农民的组织化程度较低以及转型期社会问题复杂多变, 因此, 许多村委会便尽量地贯彻乡镇的意图, 有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样, 乡镇政府利用自己的资源优势, 在很大程度上弱化了村委会的权力, 实现了对村委会的控制。
乡镇对村委会强有力的控制还表现在, 乡镇党委通过对村党支部的有效领导, 来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。
（二） 公共产品供给短缺
1. 公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有261个乡镇、5.4万个村不通公路；在全国104.3万公里的砂石土路面及无路面里程中，农村公路就有92.3万公里，占88.5%。很多地方农村公路睛通雨阻，路况差，部分地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障。同时，农田水利基础设施老化失修，抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失，引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。
2. 公共卫生事业停滞不前。农村基本医疗条件严重落后，机构凋零，设备陈旧，卫技人员短缺而且素质偏差，服务水平低下，乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态，公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体，过高的医疗费用，远远超出了他们的经济承受力。
3. 农村教育现状不容乐观。长期以来，农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资，虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来，中央和省市加大了投入，但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”，使当地农民的教育负担有所减轻，但目前基础教育费用较高，农民无法接受。此外，农村教师队伍的现状令人担忧，不少中小学的骨干教师由于工资、住房等原因，或离开教学岗位，或流向城市，师资队伍难以保证，教育质量下降。
4. 社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节，尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施，如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等，但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步，只占很小一部分的农村人口，农村社会保障的覆盖面相对还很低，远远解决不了农村现有的贫困状况。[2]
（三） 村委会行政化倾向严重
1. 作为农村基层群众性自治组织，村委会的主要自治职能应为支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村的服务和协调工作；宣传宪法、法律、法规和国家政策；教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权利和利益，发展农村文化教育，普及科技知识，办理本村的公共事业和公益事业和协助乡镇人民政府开展工作等。
通过调查发现，由于乡镇党委政府要完成上级党委政府下达的沉重的目标任务，始终把村委会作为自己的主要帮手，不断给村委会下达工作任务。村委会在
强势党委政府面前，只能服从。致使村委会的主要精力不是用在村民自治方面的工作，而是由协助乡镇人民政府变成主要用于完成乡镇下达的各项行政性事务，其自治职能让位于行政职能，使村民委员会的自治职能弱化。自治组织的性质也逐步朝着乡镇政府的派出机构方向变化，最终将影响着村民对乡村事务的有效参与，影响着村民自治制度落到实处。
（四） 农民利益表达机制的缺失
1．农民利益表达缺乏组织性。中国工人有工会，工商户有工商联合会，记者有记协，等等，各个阶层都有常设组织，惟独占中国绝大多数的农民没有自己的组织系统。由于组织资源少，在很多的地方缺乏表达诉求的渠道，利益表达几乎与他们无缘，无法参与、影响政策的制定，因而有时成为某些政策的受害者。农民自身的组织化程度关系到利益表达的有效性和力度。组织化程度越高，农民的利益表达就越有力度，农民的利益就越有可能得到维护。因此，只有把分散的农民组织起来，才能更有效地表达和维护农民利益。
2．农民利益表达的意识缺乏。我国农民的利益表达意识是非常缺乏的，这与两千多年的封建统治和封建思想文化的影响密切相关。同时，农民群体在利益分配格局中势单力薄、缺乏必须的利益代言人等原因，制约了公民权利、国民待遇在农民身上的兑现，这使得农民缺乏现代性的公民意识、开放意识、参与意识和自主意识。由于部分基层政府的低效率和无作为等原因，农民的利益问题往往得不到应有的重视和解决，他们的正当权益根本得不到保障，这无疑严重挫伤了农民的利益表达积极性，以致不愿意进行利益表达。这些都与建设社会主义新农村极不相称。
3．制度上的不健全。公民的利益表达需要一套健全的制度体系。人民代表大会制度和农村村民自治是农民进行利益表达、有序政治参与的主要制度载体。但是，实践中一些具体制度还不够健全与完善。农村基层政治体系运作缺乏公开性和透明度，相关制度流于形式，甚至存在“暗箱操作”。
4．此外，一些农村基层党组织建设不到位。一些农村基层党组织建设滞后，对农村基层民主政治建设带来负面的影响。有些党组织缺乏畅所欲言、平等协商的民主氛围；有些党组织负责人对党务、村务的重要决策，喜欢独断专行；有些党组织习惯于包揽各项事务，村委会形同虚设；有些党组织缺乏监督制约机制，
村务不公开，办事不公道，有些党组织软弱涣散，纪律松弛，一些党员干部甚至存在违法违纪行为，在群众中威信很低，缺乏凝聚力和号召力。制度的不完善以及在实践中的偏颇，必然阻碍农民有效地进行利益表达，抑制他们管理国家、当家作主的积极性。
三 在建设社会主义新农村的背景下解决乡村治理困境的对策
中国是一个农业大国，大多数的人都生活在农村。农民基本是依靠农业生存和发展。由农业、农村、农民问题构成的“三农”问题，也就成为我们党始终关注的重大问题。当前，中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。建设社会主义新农村成为了中国现代化进程中的重大历史任务。全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。加速推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系。构建社会主义和谐社会，必须促进农村经济社会全面进步。农村人口众多是中国的国情，只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济持续发展。
乡村治理是中国现代化进程中一个十分重要的问题，关系着九亿农民的生活和命运，也与国家的稳定与发展密切相连。因此，如何解决乡村治理问题成了建设社会主义新农村的重要问题。
（一） 对乡村关系失范的治理
1．完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限。要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。 中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于“乡政村治”特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。
2．重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织。改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从
繁重的数字化指标任务中解脱出来。改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
3．培育自治组织，增强村委会自治能力。民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约。
4．提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变。在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。乡镇干部要按照三个代表要求，提高认识，改进方法，依法履行乡政职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行村治职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民主权利，做好村民的当家人。
（二） 加大农村公共产品供给
1．遵循统一、公平、公正的原则，在城乡公共产品的供给上，统一政策、统一标准、统一待遇。政府应尽量为城乡居民提供大致相当的公共产品和公共服务以及公用设施，缩小城乡在公共产品供给上的巨大差距，逐步化解城乡在公共产品供给上的二元格局，促进城乡经济一体化。
2．政府应加大对农村公共产品供给的财政投入力度。基于当前农村公共产品严重短缺的现实，政府应把公共资源的分配重点放在农村，把更多的公共资源投向农村地区的公共产品和服务的供给。其一，提高农村义务教育的财政投入。其二，加大对农业基础设施的投入，为农业的生产提供良好的外部条件。其三，加大对农村公共卫生、农村社会保障、农村科技等的投入力度。
3．深化财政体制改革，完善农村公共产品供给的财政保障制度。当前地方、基层政府尤其是处于行政体系最底端的乡镇政府财政能力减弱，财政状况恶化。
在税源不足而造成缺口较大的情况下，根本无力提供农村公共产品。一是进一步调整和理顺各级政府之间的财政分配关系，改变长期实行“收入上移、支出下移”的不合理制度，朝着“收入下移、支出上移”的方向改变，从根本上解决地方基层政府财力紧缺和农民负担过重的问题。二是深化农村基层财政体制改革，建立和完善政府间财政转移支付制度。应进一步改进现行的税收返还、定额补助和专项拨款等形式的转移支付方法，建立从上到下的转移支付制度，加大国家财政对于农村公共产品的投入力度，实现城乡协调发展。 三是农村公共产品资金来源的多元化。当供给主体多元化后，用来供给公共产品的资金来源也相应地多元化了。目前我国公共产品的主要筹资渠道就包括了政府的财政资金、经济组织渠道、社会渠道、国外渠道、私人渠道、市场渠道。
（三） 把握好村委会的行政化倾向
1．要处理好乡镇政府与村委会的关系。实行村民自治，这是我国农村乡村治理划时代的进步。在新形势下规范、协调、处理好乡镇政府与村委会的关系，是目前农村基层工作很重要的一个问题。
2．《村委会组织法》规定村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，而乡镇政府是国家基层政权组织，乡镇政府和村委会是指导和被指导关系，而不是传统意义上的领导和被领导关系。对此，部分基层干部尤其是乡镇干部，仍然有些不适应，心存疑虑，担心乡镇政权与村委会的关系不好协调，担心选出来的村干部不听话、难领导，担心出乱子或激化矛盾，担心党委的意图难以实现。这表明部分基层干部思想观念上的滞后和保守。这些观念和习惯已越来越不适应农村基层民主的发展和依法治国的要求。
由此看来，在新的形势下，协调处理好乡镇政府与村委会的关系，我们的基层干部尤其是乡镇干部，首先要解放思想、更新观念、转变作风，学习、掌握和运用法律手段管理农村事务，学会依法办事；要依法规范乡镇政府和村委会的权利义务，乡镇政府要依法做好农民减负工作和其他各项工作，不向基层乱集资、乱摊派；要切实转变政府职能，树立服务观念，把过去以行政命令为主的工作方式转变为以指导和服务相结合的工作方式；乡镇政府要指导村委会制定发展规划，做好各项工作，使村民会议和村民代表会议形成的决议、决定符合国家的法律和党的方针政策；乡镇政府要因势利导，决策前要与基层商量，广泛征求群众
的意见，想问题、办事情，都要以农民为原则；尊重和支持农民群众依法自治和行使民主权利，制止任何组织和个人干涉属于村民自治范围内的事务。村民自治和农村基层民主发展的实践证明：只要切实转变职能，树立群众观念、法制观念，乡镇政府与村委会的关系就完全能够协调好，目前尚未完全理顺的某些关系，也会随着实践的发展和法律的完善，逐渐被理顺，农村工作不但不会增加阻力，而且会增添新的动力和活力，从而进一步解放和发展农村生产力。
（四） 完善农民利益表达机制
1．创新农民组织。要建立畅通的利益表达机制，提高农民表达能力，就必须建立健全能反映农民利益的独立组织，为农民利益表达提供载体，“公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向”。当前的村民委员会必须强化其自治功能，弱化其行政组织功能。更重要的是进行组织创新，对于农民来说，最为本质的组织形式是农协。
农民协会简称农会，它的性质是农民群众的自我服务组织。如果通过农会把分散的农民组织起来，政府与农民的对话成本就会大大降低，农民的愿望就容易通过秩序化的渠道得到表达，一些农民的“突发时事件”或“群体事件”也能得到缓冲、调解或避免。代表农民，为农民说话。帮农民办事，成为农民利益的代言人。为此，应建立权利与义务明确的农民协会组织，作为代表农民阶级利益的政治性团体，以集体的力量抵御各种可能损害农民利益的行为，并在法律允许的范围内活动，接受党和国家政府的领导。它的基本职能是：调查研究农民的经济、政治、思想、文化情况，及时向各级党和政府的决策部门传递输送意见和要求；代表农民参加政府决策工作，对于有关“三农”问题的重大决策，农会要参与意见征集、方案论证、提出有关草案或修正案的工作，以确保决策的科学性和可行性；当农民利益受损害时，农会能代表农民与侵权者谈判，为农民伸张正义，维护农民的合法权益，等等。
2．增强农民的利益表达能力。当前农民利益表达难、组织程度低，其主观原因是农民本身的特质和缺陷：农民受教育机会有限，素质低下；政治意识淡薄，容易异化，难以组织化。这使得农民缺乏利益表达能力和社会活动能力，不能形成对政府和政策安排的影响力。也就是说，“当今中国农民仍然是缺乏内聚力和社会制衡力的弱势群体”。现在应该积极采取措施，提升农民政治参与的热情和
有效性。
一方面，在大力发展农村教育、提高农民文化素质的同时，要对农民进行公民意识教育，增强他们的主体意识；广泛地对农民进行民主启蒙和法律方面的教育，提高农民的政治素质和政治能力；优化农民政治心理，引导农民摒除落后的思想观念，以破除农民政治参与存在的文化心理障碍，并逐步形成新的政治文化观念。
另一方面，党政各级部门要坚决贯彻“从群众中来，到群众中去”的群众路线。体现“去字当头”的工作作风。这种“去字当头”的群众路线将使农民缩短启用表达渠道进行利益表达的距离。“每到一地，就和那里的群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中；根据群众的觉悟程度，去启发和提高群众的觉悟，在群众出于内心自愿的前提下，帮助群众逐步地组织起来”。帮助农民组织起来的目的就是增强农民的利益表达能力。
3．加强以农民自治为核心的基层民主制度建设。为了更好地调动广大农民政治参与的积极性和主动性，切实保护农民的正当利益，还必须完善相关制度，进一步扩大农村基层民主。
首先，全面推进村民自治。健全村委会制度和民主选举制度，充分保障农民对选举村领导人的有效参与；完善村民会议或村民代表会议制度，保障农民参与村中公共事务和公益事业的民主决策和民主管理，真正体现“民主自治”原则；完善村务公开制度，加强农村政治生活的公开化、民主化、透明度，使农民对村干部的行为进行有效监督，纠正村干部的不良行为。
其次，完善人民代表大会制度。要尊重并保障农民充分行使选举权利，完善选举制度，保证农民选出自己的代表；加强人大代表同农民群众的联系，基层人大代表要及时反映农民要求和愿望，并积极接受农民监督；
再次，完善信访制度。信访是一种有助于揭露政府部门不正之风、提高办事效率、维护农民切身利益的有效制度。当前，信访体制缺乏整体性、系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集；信访程序不完善，不断诱发较严重的冲突事件。要逐步完善这一制度：在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面的功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性；要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访部门集中
到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性；还要制定政策，切实保障信访人的合法权益。
扩大基层民主，加强农村基础民主政治建设，不仅是社会主义的本质要求，也是广大农民群众的迫切要求。通过扩大基层民主，可以调动农民的积极性和主动性，化解农村中的各种矛盾，保障农民的正当权益。
4．建立和完善相关法律及法律援助体系。在利益意识和表达意识逐渐增强的今天，农民将会选择各种方式来表达。由于我国相关制度的不健全、不完善，农民利用非制度化的渠道进行利益表达的现象日益增多，给社会带来了不稳定。因此，在鼓励和引导农民利益表达的同时，要注意法律引导和法律保障。
首先要对农民进行经常性广泛性的深入普法教育活动。必须对农民进行深入持久的普法教育，增强法律意识。学会通过法律途径来表达和维护自己的合法利益。
还要完善规范农民利益表达的法律法规。要完善引导和保障农民利益表达方向的法律法规：将农民政治参与的内容、方式、途径等做出明确规定，并用法律的形式将其固定下来；制定相关的社会救助和法律援助法规，为农民提供法律帮助，形成一系列配套的福利性的法律咨询服务与法律援助体系。
农民利益事关中国70％人口的社会福利问题，它涉及到各个利益主体间的不同利益关系，直接影响到利益格局的变迁。中国农民作为人数最多的社会群体，无论如何都不能没有直接代表利益的组织，否则，我们的社会结构就是扭曲失衡的，就不可能实现城乡统筹、和谐发展。积极支持农民组织化，提高他们的“有组织地”对话能力，使其合法权益得到切实有效的保障。
四 结语
建设社会主义新农村，加强乡村治理是一项艰巨而长期的任务，不会一蹴而就，必须开好头、起好步、打好基础。我们切不可脱离实际，违背农民意愿，盲目攀比，而必须坚持从实际出发，科学规划，分步实施，示范引路，因地制宜，加大乡村治理力度，扎实稳步地推进和建设社会主义新农村，为我国特色社会主义建设而奋斗。
[注释]
[1]徐勇 .《乡村治理与中国政治》[M].中国社会科学出版社，2003 52-56
[2]张宏 韩树永. 当代经济[J].湖北省经济干部管理学院.2007年01x 期 92-93
［参考文献］
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[3]吕云涛. 我国乡村治理的历史沿革与未来走向[C].“中国特色社会主义行 政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第20届年会论文集.2010-2-01
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[5]徐晓芳 张欣. 村民自治背景下农民利益表达机制的完善[J].陕西行政学院学报2009年第23卷第01期
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[7]徐勇著. 《乡村治理与中国政治》[M].中国社会科学出版社，2003年版