作者：刘晶
行政科学论坛 2015年08期
尽管公共行政的公共性本质决定了其有着强烈的现实问题取向和人类终极关怀，但是，公共行政所脱胎的19世纪末期的时代背景，尤其是当时盛行的对自然科学技术方法及其成果的极度崇拜，使其在其产生之时就有着严重的先天不足：践行公共善与事关人类终极关怀的实践意蕴和借用自然科学之技术理性来解决人类问题之间存在紧张的对立与矛盾。在很长一段时期乃至当前，公共行政领域的很多人受到自然科学领域科学思维与技术理性的诱惑，主张通过严谨的科学分析思维与广泛应用科学技术，使公共行政也获得科学般的精确与客观。基于此，公共行政在很大程度上沦为了一个类似于自然科学的纯事务性生产与技术领域。这种适用于工业化大生产时代的管理行政，对于已经进入后工业化时代的我们来说，已经表现出诸多弊端，到了必须对管理行政进行反思与变革的时代。适用于后工业社会的政府治理模式是服务行政，政府定位为服务型政府。因此，如何建构实现服务型政府，即如何揭示和复归公共行政其内在践行公共善和事关人类终极关怀的实践意蕴，实现为“公共行政实践”正名，就成为当今公共行政领域值得研究、思考与探索的重要议题。
尽管人们对公共行政领域过于崇尚技术理性和形式合理性而祛除人格化因素与无视复杂情境的取向，一直进行着持续不断的批判，并提出了一系列解救措施与出路，但是这些努力或者因为仅仅停留在理论研讨中而成为一股极具感召力但缺乏可操作性的思潮，或者因为无法超越效率与公平、预先设计与具体执行、集体权威与个体自主性等一系列二元论范畴而深陷于无休止的争论困境之中，鲜有从实践哲学的角度来对公共行政实践进行反思与批判。在一定程度上可以说，一直没有全面认识到“公共行政实践”概念的丰富内涵极其复杂的生成机理，以及忽视甚至蔑视对公共行政实践的哲学反思与主体性追问，是导致公共行政自产生以来存在理论与实践、技术理性与道德伦理、主体与结构、事实与价值等二元对立并长期无法消解，以致陷于身份危机与合法性危机之中的深层根源。而当前人文与社会科学领域所呈现出的实践转向和一系列的新趋向，尤其是从哲学层面上进一步揭示与明确实践的总体性意蕴，为“公共行政实践”的正名提供了一个难得的契机。
二、发现与正视公共行政实践的总体性及其基本构成
笔者曾根据西方实践哲学的两大传统提出了一种辨明公共行政实践概念实质与分析公共行政实践基本境况的新视角。文章提出，不同于亚里士多德的道德实践传统，培根的技术实践传统主张对科学理论的经验化、技术化、工具化的强调以及将实践视为科学理论的现实应用与结果，构成了分析作为现代性产物的公共行政实践的哲学依据。基于此，可以将公共行政中技术理性和科学方法的极端应用称为公共行政实践的泛技术化。公共行政实践的泛技术化主要体现为技术理性与专业主义的结合，对象的分解、还原与简化，结构性控制与谋求稳定秩序，重视结果而非过程与价值，祛魅化甚至主体的消解，强调理性化程序，经济与效率的至上。公共行政实践泛技术化的后果是导致种种异化、实践主体缺席、道德缺失与合作受阻以及远离真实行政世界等。为了克服当前公共行政实践的碎片化境况和加快推进服务型政府建设，本文将提出和论述公共行政实践的总体性。
从理论依据上讲，马克思实践哲学从人的存在论意义上关于“实践”的总体性内涵出发来为公共行政实践如何克服种种现代性弊端探索实践出路。马克思的实践哲学是一种对以往两种传统的综合，是一种实现人的完整存在和全面发展与解放的、凸显实践总体性的实践哲学。区别于上述两种实践哲学传统，实践的总体性在其内涵上，是实践的人本性、辩证性、具体性、社会性、历史性、变革性的总体表述与统一。马克思在论及实践时，总是从具体的人的现实实践出发，凸显了实践的具体性；而人在其现实性上是一切关系的总和，凸显了实践的社会性；实践总是历史的实践，历史是实践的时空背景，实践又具有历史性；实践又总是不断生成和发展的，实践是人类不断扬弃自身的过程，实践又具有超越性。
实际上，无论从作为哲学基本概念的本身具有丰富内涵的“实践”概念的角度讲，还是从公共行政作为一种具有特殊的内蕴高尚的公共性追求的人类活动的角度讲，公共行政中的“实践行为不只是人的一种特殊的活动方式和生存方式，而且构成了人存在的基本内容。作为我们生存的基本事件，实践—行为本身就是历史或构成了历史，归根结底，一切行为(实践)都只是历史地合乎规范的，或可理解的和合理的”。同时，从人类存在与发展的角度讲，实践又需要不断地辩证地反思与批判，从而引发持续的更新与变革。因此，公共行政实践的总体性不仅仅由其内在的四个基本维度所支撑与维系，同时也外显为人本的实践、反思与辩证的实践、社会—历史的实践和持续变革的实践。同时，公共行政实践每一表现在参照四大维度时都有着不同的解读，从而使公共行政实践特征中的趋同性含糊得到进一步的清晰化，也构建了公共行政实践的基本框架，如表1所示。
(一)人本的实践
公共行政实践的总体性作为人本的实践，其基本内容包括：公共行政实践中的技术是服务于人类的工具，而主体是技术和规范的建构者与应用者；实践主体作为完整的人是具有道德人格和道德自主性的人，并具有进行道德选择与判断的能力与愿望；实践主体具有能动性和行动能动，其不仅具有自然属性，还具有社会属性，其行动为意向性行动；作为特定社会—历史阶段的主体，人具有追求自由与解放的能力与愿望，并不断推动实践的发展与人类社会的发展。
从人的存在与实践的层面来讲，公共行政实践中的技术需要一种特别的合法性。强调公共行政的实践总体性，并不仅仅是亚氏实践概念在公共行政领域的生搬硬套，当然更不应理解为一种经验化功利化的技术实践，而应该是人的存在论意义上的实践形态，也可以理解为一种哲学人类学意义上的实践形态，其是一种对亚氏实践概念与现代社会中技术化实践的一种综合，并以人类为其终极关怀。因此，公共行政实践是一个总体：一方面其始与终都归旨于人及其发展，以其内在对善的考量与追求这一过程本身为目的，而不仅仅追求效率与结果；另一方面，公共行政的实践又不排斥技术应用和科学方法，只是将技术与方法定位于实现目的的工具，并以高效率和低耗为选择手段的标准。显然，关键性的问题在于，这种实践的科学必须和人类生活中包容一切的善的问题打交道。但是，技术实践虽然并非亚里士多德所主张的那样，被排除在人类实践之外，而是正如马克思理论中对劳动的分析一样，它作为一项在某个确定的领域运用工具的实践活动，使人类在劳动的过程中形成了一定的劳动关系，因而它应该是另一种与人类生活中的善更密切相关的实践。
表1 公共行政实践的基本框架
公共行政实践的总体性首先就是主张探索一条从世俗化到返魅化的进路，即从袪魅到返魅的进路、回归到以人为本，并张扬公共行政实践中的道德实践和善生活。人类生活的价值追求与信仰有一个不断从脱俗走向世俗的过程，即从古希腊时期对道德生活的追求到中世纪的神学高于哲学的宗教生活，再到文艺复兴所掀起的世俗化生活。生活世俗化在使人类从对上帝的崇拜返回到真实生活的关切的同时，也使人类失去了内在的敬畏而毫无约束和禁忌，再加上文艺复兴高呼的主体性，使得人类具有了一种自我中心主义的霸权。在近代技术理性和科学思维的作用下，实践概念其内在的灵魂被抽空而沦为形式化和功利化，实践主体也不再追求自由与完整的人，而成为听命于外在的利益和形式化的规范的呼唤与指挥，在非人格化的组织与社会中，人也渐渐地沦为了单向度的人。而实践概念的返魅进路则为完整的人提供了一个路径。
公共行政实践本身是一种践行公共善的伟大事业。亚氏的实践概念强调的是一种区别于生产与技艺的伦理活动，包括伦理活动的延伸即政治活动，因此实践活动的实质是人际互动与交往的道德活动，是最高善的实现活动，并有着终极的道德关怀。“当亚里士多德将实践与理论和生产相区别时，他心目中的实践实际上就是人际行为，而人际行为或道德伦理行为正是伦理学和政治学的主题。通过对人际行为的研究，亚里士多德的伦理学和政治学最终目的是使所有人能有一种和谐、规范的生活，这就是善的生活”。参照亚里士多德对实践与善的理解，公共行政实践亦为一个在其自身中追求和趋向于公共行政之善的过程，它坚持的是一种过程逻辑而非将公共行政的实践仅仅视为一种技术—结果导向，并时刻贯穿着公共行政的公共精神。
同时，需要特别指出的是，公共行政实践总体性最基本的就是坚持一种完整的人的理解，因此，其所强调的“人本”，并非与强调人类中心或人类独白的人类主义一样，而是采取一种后人类主义取向，即一方面承诺非人类因素在人类社会及其秩序生成中的重要作用，另一方面强调实践优于个人主体，即认识到个体及其心智的社会性。“个体不再从其自身的资源中去影响和保持规范、意义和语言，相反却被整合进(在不同程度)具有现实特征的实践的过程之中，在其中，这些事物被保存，并开始出现创新和转变”。公共行政实践表现为人本的实践，与当代研究实践的理论家认为实践是涉身性的、以物质为中介的各种系列的人类活动这一理解存在内在的契合。具体来说，就是指公共行政实践对相关主体的开放性，即各相关主体的行动者角色定位，鼓励参与与对话，增强公共行政实践中的主体间互动与理解。因此，在基于实践总体性的公共行政实践中，公共行政实践主体并非仅仅是公共行政人员，而是扩展为包括具体的公共利益受众在内的所有社会公众，同时后者也并非以往实践中仅仅作为管理对象的被动接受者，也非盲目受金钱诱惑的利益追逐者，而是具有完整且独立的人格，并具有丰富情感和复杂心智的个体。
(二)辩证—反思的实践
马克思主义哲学的总体性或辩证法思想，以主客体在实践中的辩证统一为主线，同时也承认融入其中的客体结构和主体结构本身也是辩证的、进入总体的。公共行政实践的总体性内在地具有的辩证—反思性，为公共行政实践中实现技术性、道德性、阐释性与批判性的同步统合提供一种全面的引领与权衡。具体来说就是：它为公共行政中诸种技术与规范层面的结构设计与工具操作提供反思依据与方法；它与实践主体之所以为主体的能动性与自主性相吻合，为公共行政实践中的道德主体提供一种超越个体层面而介入到实践中的反思与选择方法；主体介入与参与实践的实践理性，其对意义与理解的探求不仅将主体认知与情境实现互动建构，同时也在很大程度上实现了对规范的创造性运用和建构；公共行政实践中的辩证—反思是要立足和回应现实的，并谋求持续的开放变革与创新。
公共行政实践内在的辩证与反思性，有助于弥补近代以来基于技术理性而建构出来的充斥公共行政领域各个方面与各个层次的制度符号和规范条文的过度形式化所导致的空洞，以及过于强调个体的主观解释与意向的随意性的弊端，在采取对遵循因果关系的规制论与规律论的双重拒斥以及批判个体主观的随意性与错误理解的同时，更加增强具有能动性和判断力的行动者对规范与生态情境的分析与选择，在增加行动者行动中承诺与责任的同时，也增强规范对情境的适宜性应用。在公共行政实践中，“仅仅根据行为的制度定位，我们并不能确定行为与意义之间就存在一对一的关系。任何给定的某一行为都会承载不同的意义。……每一种制度惯例，都与界定世界秩序的仪式和一个人在世界秩序中的位置相关，制度中的信仰通过这种仪式得以再生产”。公共行政领域的各种结构性符号或文本通过实践行动而成为真实存在，即具有意义。
公共行政实践的辩证—反思性不仅需要依托个体的反思与能动能力以及主体间的互动来实现，同时，其也借助于与个体道德能力的结合和主体间频繁互动，来促进个体道德自主性的提升和阐释与批判能力的进一步增长，进而增强公共行政实践的开放性、动态性以及由此可能带来的变革与创新性。首先，实践中个体的反思是一个辩证的过程，它通过个体参与到主体间对话与互动中来发现问题、理解意义和克服各种局限性，这也使得探索出新的行动策略成为可能。其次，当多元实践主体通过对话、协调与对抗、合作等方式参与到一个有关公共行政实践的反思过程中时，他们不仅对技术与规范的选择与适用产生一定的影响，同时也将通过自我反思以及与其他主体的辩证互动而影响或干预公共行政实践的道德性、阐释性和批判性。而在这一过程中，主体也获得了一种将自己从各种假设、偏见和程序中解放出来的可能途径，话语权也得到了一定尊重与履行，并且，主体所置身于其中的情境也将直接或间接地得到观照。总之，来自个体和主体间互动中的辩证—反思不仅帮助个体超越其原在的前提假设和认知框架，同时也在很大程度上将主体置身于其中的情境以及诸规范系统结合起来，并形成一种交互的建构与辩证的循环，从而不断地再生产出公共行政的praxis，即一种其本身即为目的的反思性实践。
(三)社会—历史的实践
公共行政实践作为一种特殊的人类实践，从存在状况与生成机制来说，有着特定的时间与空间背景，这表明了它有着鲜明的历史性。在分析现代性社会中公共行政的特点时，亚当斯认为，技术理性的两股作用力即科学分析与技术信仰在推动知识的发展和追求确定性的同时，也因其缺乏或贬低历史背景而导致公共行政中历史意识的消失，他将此现象界定为“公共行政持续的非时间性”。实际上，实践概念本身就包含着浓厚的历史特色和各种复杂的社会性，因此，在不同程度上，公共行政实践中的技术与规范应用都需要考虑其在特定的社会—历史条件下的适应性问题；个体的道德自主性与道德考量也不能脱离特定情境，因此公共行政的道德性也要强调具有社会属性；主体的意义阐释与理解也是一种基于其意向性行动而进行的情境认知；反思和批判也更多的是一种基于现实的社会—历史批判。总之，公共行政实践中的所有技术、规范、道德、意义和批判在根本上都是从特定的社会—历史意义上来说的，它总是一种在社会—历史基础上建构的产物。
公共行政实践需要进行理性的转换，即需要一种实践理性。“实际上，并不存在笛卡儿所讲的绝对纯粹的理性，真正存在的理性只能是处于一定境遇之中的社会历史理性。也恰恰是……理性的社会历史特征，使其具有整合到社会结构不同层次、不同方面的可能性，使它在其历史发展中能够承担多种社会功能”。因此，公共行政实践的理性绝不仅是基于现代科学思维的技术理性，除了计算理性、因果理性、思辨理性之外，还有主体间性的理性、交往理性等实践理性。实践上，公共行政实践中的理性从来都是在多个主体的交往实践中形成和发展的，它在具体情境的主体间的互动过程中通过不断调整才能实现有限的一致性和暂时的适宜性。因此，公共行政实践中没有永久的普遍理性或客观理性，而仅有基于人的能动性和诸社会—历史条件之上的实践理性。
公共行政实践所需要的实践理性实质上也就是一种置身于真实的实践情境之中的行动理性，当然这种行动导向的实践理性并非行动主体意向性行动在实践中的线性反映，它还具有强烈的社会—历史性，它一方面要受到具体的社会条件与历史背景的限制，同时也是一种主体间的交往理性之展现。公共行政的实践分析或实践研究的最根本的方法就是社会—历史分析，而复杂的情境则是公共行政实践的基本构成部分，也是实践主体施展其行动和规范能够获得实质意义上的规范有效性的背景场域，它为后两者提供了基本的限定条件。而人们对这一情境的认知与建构却要依赖于主体的能动性与创造性，这不仅构成公共行政实践的重要内容，同时也是公共行政实践得以生成和实现再生产的重要动力源。
(四)持续变革的实践
马克思哲学中的实践概念首先是指“革命的实践”，是“使现存的世界革命化，实际地反对和改变事物的现状”，公共行政实践欲想获得不断推进和实现再生产所需的开放性、创新性，就要将变革常规化，即公共行政实践的本身内在地就要不断进行持续的变革。基于公共行政实践总体性之基本维度，上述持续变革的内容至少应包括以下几个方面：技术进步与规范的开放变革、道德谋求中的价值多元化与开放流变、允许主体的创造性思维与策略性行动和促进公共行政实践中诸要素的辩证循环与持续更新。
具体来说，从变革涉及的范围与深度来讲，公共行政实践中的变革不仅仅是体制与制度层面的变革，也并非仅仅是个别领域或个别部门的改革，而是一场涉及个体心智与能力发展、公共组织规范与制度建构、变革诸情境条件的建构以及公共行政实践中的权力、知识与教育的全面变革。这是因为“变革，即有关人与诸种决策的治理，一方面应该建立在对资源、限制性条件及人的心智能力的可靠认识之上，另一方面，也应该建立在对人的领悟能力、发展能力的可靠认识之上，只有这样才能够获得成功”。
同时，公共行政的实践并非一种理想而规范的活动状态或预期要实现的结果，其内在具有一种被实践着的要求和对公共行政中诸种善的实现，而这就是一种需要持续变革的过程。“作为‘人类生活中善的科学’本身就要求促进这种善”。实践主体行动者角色的定位赋予了公共行政实践不断地进行积极行动与变革创新的性质。例如，在公共组织中，个人、群体和组织，为了改变制度内和制度间的社会关系而斗争，当他们如此做的时候，他们产生了新的真理、新的模式，以理解他们自身和他们的社会，并因此产生了新的行为形式和特质性实践。……通过个人和组织的活动，制度结构不仅得以再生产，而且得以转型。
最后，不得不重点强调的是，公共行政实践中持续变革这一内容构成了整个公共行政实践总体性基本构成之循环图中不可缺失的一环。如果说人本实践是公共行政实践的基石，那么其对人之完整性的强调和能动性的尊重与解放又将推衍出辩证—反思的实践和社会—历史的实践，后两者又构成了持续变革之实践的根本动力源，同时持续变革的实践又服务于人类存在及其完整性的实现与捍卫。也就是说，在公共行政实践总体性的四大基本构成之中，人本的实践是最基本的出发点和落脚点，即正是基于它而衍生出辩证—反思的实践和社会—历史的实践，因为辩证—反思的实践之所以发生得益于主体之能动性尤其是其反思能力，而社会—历史的实践之所以发生亦是借助于主体之能动性与创造性。同时，辩证—反思的实践和社会—历史的实践最终都要走向持续变革的实践，从而获得实践的开放性和长久的生命力，并最终服务于人本的实践，即人类的自由与解放。
三、探索重建公共行政实践总体性的基本路径
基本实践总体性的公共行政实践是人本的、辩证—反思的、社会—历史的和持续变革的实践，并同时兼具技术性、道德性、阐释性和批判性的四大维度，由主体意向性行动与规范、情境的辩证互动而生成的。这一公共行政实践与原有的基于主体与客体、宏观与微观、事实与价值、正式与非正式、静态与动态等一系列二元对立，并非此即彼地单一强调技术性、道德性、阐释性和批判性的公共行政实践截然不同，在后者这种公共行政实践中，特权的个体、被动的行为者、机构与角色、组织与制度、科学与权威、专业与知识等成为描述与生成实践的关键词。伴随着公共行政实践总体性的彰显，公共行政领域中的理论与实践、事实与价值、主观与客观、结构与能动、组织内部与组织外部、先在性与具体情境等等二元对立，都将得到重新诠释。具体来说，基于实践总体性的公共行政实践通过将规范(宏观)、情境(中观)、主体(微观)三者中规范居主而主体与情境居次的非均衡格局，转化为“主体”与“情境”考量的增强及“规范”允许被质疑与实践理性取向，最终依据主体、情境与规范三大作用力的交互建构实现公共行政实践的生成与再生产。
第一，主体的意向性行动是公共行政实现获得总体性的主体保障，必须得到尊重和解放。因为，公共行政实践是一场有组织的意向性行动，它并不是自发形成的自然结果，也不是按照解决问题的客观结构设计而出现的逻辑产物，而是为有针对性地解决问题问题和实现公共利益而谋求自由与解放的合作性集体行动。具体来说，首先，在公共行政实践这一集体行动中，组织的问题和集体行动的模式仅是针对特定问题而产生的解决方案，并“是由那些相对独立的行动者，利用自己特有的资源和能力来创立、发明并加以确定的，用于解决集体行动所产生的问题，尤其用于解决所有这些问题中最为根本的问题，即虽然他们在走向上存在分歧，但为了实现共同的目标，他们之间怎么一起合作的问题”。同时，这些解决方案并不是唯一的，也不是普适的。其次，公共行政的实践所遵循的并不是动因的一致性原则，即将善视为一种先在的、具有合意共识的共享价值统一体，而公共行政组织就被想象成为如何发挥其组织功能来实现这一套体系化的善。相反，公共行政实践中善是与主体的认知与选择以及特定情境的具体境况密切关联的，在这一过程中，主体成了一个积极的行动主体，它一方面重获了自主性，另一方面也将承担相应的责任与风险。当然，也正是这样，主体之所以为主体的能动性和创造性也得到了尊重与解放。
第二，需要特别指出的是，当前公共行政实践中具有严重泛技术化色彩的人类建构物——规范，必须从过度理性化与形式化之后被贬降为一系列具有明确表征、固定化和普遍约束力的规范文本或制度与组织体系，发生两个同步趋向：重返人类心灵和深入实践。具体来说，就是一方面通过发现并构造心智模式来释放主体能动性和创造性，借助人类之智慧与反思能力来克服规范设计的局限性，公共行政实践主体作为能动的行动者基于其涉身认知与实践能力，在很大程度上不仅为公共行政实践的道德性、阐释性和批判性提供最基本的主体力量，同时也构成了对公共行政实践之技术性维度的基本操作主体与变革力量；另一方面通过面向社会一历史的和持续变革的实践来赋予各种规范表征以真正的意义，来谋求在充满不确定性和复杂的公共行政世界中规范秩序与认知秩序的统一。与上述公共行政实践中“规范”内涵的基本转向相一致，公共行政的制度体系与组织场域也将呈现出一系列新图景。
第三，多元化公共行政实践主体对情境的认知、建构与再利用，在一定程度上使得公共行政实践获得了持久的动力源和永续的进化。公共行政实践的情境作为一种交互的辩证关系网络，既构成公共行政实践的基本场域，又在一定程度上构成了探讨公共行政实践主体、规范和公共行政实践智慧的基本前提。从实质上讲，基于“实践总体性”的公共行政实践，虽然仍需要诸种规范体系所提供的先在模拟图示与行动框架，但是它并不完全依赖于由严密的规训与惩罚机构与机制所形成的全景监狱式管理；虽然面向和处于充满不确定性且日益复杂的公共行政世界之中，但是它既不逃避也不忽视情境，而是借助于实践主体的智识与行动来积极认知与建构情境，实现对情境的开发再利用。因此，公共行政实践智慧作为一种与基于“实践总体性”的公共行政实践相契合，产生和存在于公共行政实践主体、情境与规范之交互建构之中的行动理念与方式，以及其所需要的知识、学习与教育观转向，构成了本研究的一个初步设想与倡议。当然，这需要经历艰难与漫长的人类探索、努力与斗争，但是，这又是一种不可阻挡且势在必行的公共行政实践之发展趋向。
作者介绍：刘晶，南京农业大学公共管理学院讲师，博士，主要研究方向为行政哲学，江苏 210000
作者：刘晶
行政科学论坛 2015年08期
尽管公共行政的公共性本质决定了其有着强烈的现实问题取向和人类终极关怀，但是，公共行政所脱胎的19世纪末期的时代背景，尤其是当时盛行的对自然科学技术方法及其成果的极度崇拜，使其在其产生之时就有着严重的先天不足：践行公共善与事关人类终极关怀的实践意蕴和借用自然科学之技术理性来解决人类问题之间存在紧张的对立与矛盾。在很长一段时期乃至当前，公共行政领域的很多人受到自然科学领域科学思维与技术理性的诱惑，主张通过严谨的科学分析思维与广泛应用科学技术，使公共行政也获得科学般的精确与客观。基于此，公共行政在很大程度上沦为了一个类似于自然科学的纯事务性生产与技术领域。这种适用于工业化大生产时代的管理行政，对于已经进入后工业化时代的我们来说，已经表现出诸多弊端，到了必须对管理行政进行反思与变革的时代。适用于后工业社会的政府治理模式是服务行政，政府定位为服务型政府。因此，如何建构实现服务型政府，即如何揭示和复归公共行政其内在践行公共善和事关人类终极关怀的实践意蕴，实现为“公共行政实践”正名，就成为当今公共行政领域值得研究、思考与探索的重要议题。
尽管人们对公共行政领域过于崇尚技术理性和形式合理性而祛除人格化因素与无视复杂情境的取向，一直进行着持续不断的批判，并提出了一系列解救措施与出路，但是这些努力或者因为仅仅停留在理论研讨中而成为一股极具感召力但缺乏可操作性的思潮，或者因为无法超越效率与公平、预先设计与具体执行、集体权威与个体自主性等一系列二元论范畴而深陷于无休止的争论困境之中，鲜有从实践哲学的角度来对公共行政实践进行反思与批判。在一定程度上可以说，一直没有全面认识到“公共行政实践”概念的丰富内涵极其复杂的生成机理，以及忽视甚至蔑视对公共行政实践的哲学反思与主体性追问，是导致公共行政自产生以来存在理论与实践、技术理性与道德伦理、主体与结构、事实与价值等二元对立并长期无法消解，以致陷于身份危机与合法性危机之中的深层根源。而当前人文与社会科学领域所呈现出的实践转向和一系列的新趋向，尤其是从哲学层面上进一步揭示与明确实践的总体性意蕴，为“公共行政实践”的正名提供了一个难得的契机。
二、发现与正视公共行政实践的总体性及其基本构成
笔者曾根据西方实践哲学的两大传统提出了一种辨明公共行政实践概念实质与分析公共行政实践基本境况的新视角。文章提出，不同于亚里士多德的道德实践传统，培根的技术实践传统主张对科学理论的经验化、技术化、工具化的强调以及将实践视为科学理论的现实应用与结果，构成了分析作为现代性产物的公共行政实践的哲学依据。基于此，可以将公共行政中技术理性和科学方法的极端应用称为公共行政实践的泛技术化。公共行政实践的泛技术化主要体现为技术理性与专业主义的结合，对象的分解、还原与简化，结构性控制与谋求稳定秩序，重视结果而非过程与价值，祛魅化甚至主体的消解，强调理性化程序，经济与效率的至上。公共行政实践泛技术化的后果是导致种种异化、实践主体缺席、道德缺失与合作受阻以及远离真实行政世界等。为了克服当前公共行政实践的碎片化境况和加快推进服务型政府建设，本文将提出和论述公共行政实践的总体性。
从理论依据上讲，马克思实践哲学从人的存在论意义上关于“实践”的总体性内涵出发来为公共行政实践如何克服种种现代性弊端探索实践出路。马克思的实践哲学是一种对以往两种传统的综合，是一种实现人的完整存在和全面发展与解放的、凸显实践总体性的实践哲学。区别于上述两种实践哲学传统，实践的总体性在其内涵上，是实践的人本性、辩证性、具体性、社会性、历史性、变革性的总体表述与统一。马克思在论及实践时，总是从具体的人的现实实践出发，凸显了实践的具体性；而人在其现实性上是一切关系的总和，凸显了实践的社会性；实践总是历史的实践，历史是实践的时空背景，实践又具有历史性；实践又总是不断生成和发展的，实践是人类不断扬弃自身的过程，实践又具有超越性。
实际上，无论从作为哲学基本概念的本身具有丰富内涵的“实践”概念的角度讲，还是从公共行政作为一种具有特殊的内蕴高尚的公共性追求的人类活动的角度讲，公共行政中的“实践行为不只是人的一种特殊的活动方式和生存方式，而且构成了人存在的基本内容。作为我们生存的基本事件，实践—行为本身就是历史或构成了历史，归根结底，一切行为(实践)都只是历史地合乎规范的，或可理解的和合理的”。同时，从人类存在与发展的角度讲，实践又需要不断地辩证地反思与批判，从而引发持续的更新与变革。因此，公共行政实践的总体性不仅仅由其内在的四个基本维度所支撑与维系，同时也外显为人本的实践、反思与辩证的实践、社会—历史的实践和持续变革的实践。同时，公共行政实践每一表现在参照四大维度时都有着不同的解读，从而使公共行政实践特征中的趋同性含糊得到进一步的清晰化，也构建了公共行政实践的基本框架，如表1所示。
(一)人本的实践
公共行政实践的总体性作为人本的实践，其基本内容包括：公共行政实践中的技术是服务于人类的工具，而主体是技术和规范的建构者与应用者；实践主体作为完整的人是具有道德人格和道德自主性的人，并具有进行道德选择与判断的能力与愿望；实践主体具有能动性和行动能动，其不仅具有自然属性，还具有社会属性，其行动为意向性行动；作为特定社会—历史阶段的主体，人具有追求自由与解放的能力与愿望，并不断推动实践的发展与人类社会的发展。
从人的存在与实践的层面来讲，公共行政实践中的技术需要一种特别的合法性。强调公共行政的实践总体性，并不仅仅是亚氏实践概念在公共行政领域的生搬硬套，当然更不应理解为一种经验化功利化的技术实践，而应该是人的存在论意义上的实践形态，也可以理解为一种哲学人类学意义上的实践形态，其是一种对亚氏实践概念与现代社会中技术化实践的一种综合，并以人类为其终极关怀。因此，公共行政实践是一个总体：一方面其始与终都归旨于人及其发展，以其内在对善的考量与追求这一过程本身为目的，而不仅仅追求效率与结果；另一方面，公共行政的实践又不排斥技术应用和科学方法，只是将技术与方法定位于实现目的的工具，并以高效率和低耗为选择手段的标准。显然，关键性的问题在于，这种实践的科学必须和人类生活中包容一切的善的问题打交道。但是，技术实践虽然并非亚里士多德所主张的那样，被排除在人类实践之外，而是正如马克思理论中对劳动的分析一样，它作为一项在某个确定的领域运用工具的实践活动，使人类在劳动的过程中形成了一定的劳动关系，因而它应该是另一种与人类生活中的善更密切相关的实践。
表1 公共行政实践的基本框架
公共行政实践的总体性首先就是主张探索一条从世俗化到返魅化的进路，即从袪魅到返魅的进路、回归到以人为本，并张扬公共行政实践中的道德实践和善生活。人类生活的价值追求与信仰有一个不断从脱俗走向世俗的过程，即从古希腊时期对道德生活的追求到中世纪的神学高于哲学的宗教生活，再到文艺复兴所掀起的世俗化生活。生活世俗化在使人类从对上帝的崇拜返回到真实生活的关切的同时，也使人类失去了内在的敬畏而毫无约束和禁忌，再加上文艺复兴高呼的主体性，使得人类具有了一种自我中心主义的霸权。在近代技术理性和科学思维的作用下，实践概念其内在的灵魂被抽空而沦为形式化和功利化，实践主体也不再追求自由与完整的人，而成为听命于外在的利益和形式化的规范的呼唤与指挥，在非人格化的组织与社会中，人也渐渐地沦为了单向度的人。而实践概念的返魅进路则为完整的人提供了一个路径。
公共行政实践本身是一种践行公共善的伟大事业。亚氏的实践概念强调的是一种区别于生产与技艺的伦理活动，包括伦理活动的延伸即政治活动，因此实践活动的实质是人际互动与交往的道德活动，是最高善的实现活动，并有着终极的道德关怀。“当亚里士多德将实践与理论和生产相区别时，他心目中的实践实际上就是人际行为，而人际行为或道德伦理行为正是伦理学和政治学的主题。通过对人际行为的研究，亚里士多德的伦理学和政治学最终目的是使所有人能有一种和谐、规范的生活，这就是善的生活”。参照亚里士多德对实践与善的理解，公共行政实践亦为一个在其自身中追求和趋向于公共行政之善的过程，它坚持的是一种过程逻辑而非将公共行政的实践仅仅视为一种技术—结果导向，并时刻贯穿着公共行政的公共精神。
同时，需要特别指出的是，公共行政实践总体性最基本的就是坚持一种完整的人的理解，因此，其所强调的“人本”，并非与强调人类中心或人类独白的人类主义一样，而是采取一种后人类主义取向，即一方面承诺非人类因素在人类社会及其秩序生成中的重要作用，另一方面强调实践优于个人主体，即认识到个体及其心智的社会性。“个体不再从其自身的资源中去影响和保持规范、意义和语言，相反却被整合进(在不同程度)具有现实特征的实践的过程之中，在其中，这些事物被保存，并开始出现创新和转变”。公共行政实践表现为人本的实践，与当代研究实践的理论家认为实践是涉身性的、以物质为中介的各种系列的人类活动这一理解存在内在的契合。具体来说，就是指公共行政实践对相关主体的开放性，即各相关主体的行动者角色定位，鼓励参与与对话，增强公共行政实践中的主体间互动与理解。因此，在基于实践总体性的公共行政实践中，公共行政实践主体并非仅仅是公共行政人员，而是扩展为包括具体的公共利益受众在内的所有社会公众，同时后者也并非以往实践中仅仅作为管理对象的被动接受者，也非盲目受金钱诱惑的利益追逐者，而是具有完整且独立的人格，并具有丰富情感和复杂心智的个体。
(二)辩证—反思的实践
马克思主义哲学的总体性或辩证法思想，以主客体在实践中的辩证统一为主线，同时也承认融入其中的客体结构和主体结构本身也是辩证的、进入总体的。公共行政实践的总体性内在地具有的辩证—反思性，为公共行政实践中实现技术性、道德性、阐释性与批判性的同步统合提供一种全面的引领与权衡。具体来说就是：它为公共行政中诸种技术与规范层面的结构设计与工具操作提供反思依据与方法；它与实践主体之所以为主体的能动性与自主性相吻合，为公共行政实践中的道德主体提供一种超越个体层面而介入到实践中的反思与选择方法；主体介入与参与实践的实践理性，其对意义与理解的探求不仅将主体认知与情境实现互动建构，同时也在很大程度上实现了对规范的创造性运用和建构；公共行政实践中的辩证—反思是要立足和回应现实的，并谋求持续的开放变革与创新。
公共行政实践内在的辩证与反思性，有助于弥补近代以来基于技术理性而建构出来的充斥公共行政领域各个方面与各个层次的制度符号和规范条文的过度形式化所导致的空洞，以及过于强调个体的主观解释与意向的随意性的弊端，在采取对遵循因果关系的规制论与规律论的双重拒斥以及批判个体主观的随意性与错误理解的同时，更加增强具有能动性和判断力的行动者对规范与生态情境的分析与选择，在增加行动者行动中承诺与责任的同时，也增强规范对情境的适宜性应用。在公共行政实践中，“仅仅根据行为的制度定位，我们并不能确定行为与意义之间就存在一对一的关系。任何给定的某一行为都会承载不同的意义。……每一种制度惯例，都与界定世界秩序的仪式和一个人在世界秩序中的位置相关，制度中的信仰通过这种仪式得以再生产”。公共行政领域的各种结构性符号或文本通过实践行动而成为真实存在，即具有意义。
公共行政实践的辩证—反思性不仅需要依托个体的反思与能动能力以及主体间的互动来实现，同时，其也借助于与个体道德能力的结合和主体间频繁互动，来促进个体道德自主性的提升和阐释与批判能力的进一步增长，进而增强公共行政实践的开放性、动态性以及由此可能带来的变革与创新性。首先，实践中个体的反思是一个辩证的过程，它通过个体参与到主体间对话与互动中来发现问题、理解意义和克服各种局限性，这也使得探索出新的行动策略成为可能。其次，当多元实践主体通过对话、协调与对抗、合作等方式参与到一个有关公共行政实践的反思过程中时，他们不仅对技术与规范的选择与适用产生一定的影响，同时也将通过自我反思以及与其他主体的辩证互动而影响或干预公共行政实践的道德性、阐释性和批判性。而在这一过程中，主体也获得了一种将自己从各种假设、偏见和程序中解放出来的可能途径，话语权也得到了一定尊重与履行，并且，主体所置身于其中的情境也将直接或间接地得到观照。总之，来自个体和主体间互动中的辩证—反思不仅帮助个体超越其原在的前提假设和认知框架，同时也在很大程度上将主体置身于其中的情境以及诸规范系统结合起来，并形成一种交互的建构与辩证的循环，从而不断地再生产出公共行政的praxis，即一种其本身即为目的的反思性实践。
(三)社会—历史的实践
公共行政实践作为一种特殊的人类实践，从存在状况与生成机制来说，有着特定的时间与空间背景，这表明了它有着鲜明的历史性。在分析现代性社会中公共行政的特点时，亚当斯认为，技术理性的两股作用力即科学分析与技术信仰在推动知识的发展和追求确定性的同时，也因其缺乏或贬低历史背景而导致公共行政中历史意识的消失，他将此现象界定为“公共行政持续的非时间性”。实际上，实践概念本身就包含着浓厚的历史特色和各种复杂的社会性，因此，在不同程度上，公共行政实践中的技术与规范应用都需要考虑其在特定的社会—历史条件下的适应性问题；个体的道德自主性与道德考量也不能脱离特定情境，因此公共行政的道德性也要强调具有社会属性；主体的意义阐释与理解也是一种基于其意向性行动而进行的情境认知；反思和批判也更多的是一种基于现实的社会—历史批判。总之，公共行政实践中的所有技术、规范、道德、意义和批判在根本上都是从特定的社会—历史意义上来说的，它总是一种在社会—历史基础上建构的产物。
公共行政实践需要进行理性的转换，即需要一种实践理性。“实际上，并不存在笛卡儿所讲的绝对纯粹的理性，真正存在的理性只能是处于一定境遇之中的社会历史理性。也恰恰是……理性的社会历史特征，使其具有整合到社会结构不同层次、不同方面的可能性，使它在其历史发展中能够承担多种社会功能”。因此，公共行政实践的理性绝不仅是基于现代科学思维的技术理性，除了计算理性、因果理性、思辨理性之外，还有主体间性的理性、交往理性等实践理性。实践上，公共行政实践中的理性从来都是在多个主体的交往实践中形成和发展的，它在具体情境的主体间的互动过程中通过不断调整才能实现有限的一致性和暂时的适宜性。因此，公共行政实践中没有永久的普遍理性或客观理性，而仅有基于人的能动性和诸社会—历史条件之上的实践理性。
公共行政实践所需要的实践理性实质上也就是一种置身于真实的实践情境之中的行动理性，当然这种行动导向的实践理性并非行动主体意向性行动在实践中的线性反映，它还具有强烈的社会—历史性，它一方面要受到具体的社会条件与历史背景的限制，同时也是一种主体间的交往理性之展现。公共行政的实践分析或实践研究的最根本的方法就是社会—历史分析，而复杂的情境则是公共行政实践的基本构成部分，也是实践主体施展其行动和规范能够获得实质意义上的规范有效性的背景场域，它为后两者提供了基本的限定条件。而人们对这一情境的认知与建构却要依赖于主体的能动性与创造性，这不仅构成公共行政实践的重要内容，同时也是公共行政实践得以生成和实现再生产的重要动力源。
(四)持续变革的实践
马克思哲学中的实践概念首先是指“革命的实践”，是“使现存的世界革命化，实际地反对和改变事物的现状”，公共行政实践欲想获得不断推进和实现再生产所需的开放性、创新性，就要将变革常规化，即公共行政实践的本身内在地就要不断进行持续的变革。基于公共行政实践总体性之基本维度，上述持续变革的内容至少应包括以下几个方面：技术进步与规范的开放变革、道德谋求中的价值多元化与开放流变、允许主体的创造性思维与策略性行动和促进公共行政实践中诸要素的辩证循环与持续更新。
具体来说，从变革涉及的范围与深度来讲，公共行政实践中的变革不仅仅是体制与制度层面的变革，也并非仅仅是个别领域或个别部门的改革，而是一场涉及个体心智与能力发展、公共组织规范与制度建构、变革诸情境条件的建构以及公共行政实践中的权力、知识与教育的全面变革。这是因为“变革，即有关人与诸种决策的治理，一方面应该建立在对资源、限制性条件及人的心智能力的可靠认识之上，另一方面，也应该建立在对人的领悟能力、发展能力的可靠认识之上，只有这样才能够获得成功”。
同时，公共行政的实践并非一种理想而规范的活动状态或预期要实现的结果，其内在具有一种被实践着的要求和对公共行政中诸种善的实现，而这就是一种需要持续变革的过程。“作为‘人类生活中善的科学’本身就要求促进这种善”。实践主体行动者角色的定位赋予了公共行政实践不断地进行积极行动与变革创新的性质。例如，在公共组织中，个人、群体和组织，为了改变制度内和制度间的社会关系而斗争，当他们如此做的时候，他们产生了新的真理、新的模式，以理解他们自身和他们的社会，并因此产生了新的行为形式和特质性实践。……通过个人和组织的活动，制度结构不仅得以再生产，而且得以转型。
最后，不得不重点强调的是，公共行政实践中持续变革这一内容构成了整个公共行政实践总体性基本构成之循环图中不可缺失的一环。如果说人本实践是公共行政实践的基石，那么其对人之完整性的强调和能动性的尊重与解放又将推衍出辩证—反思的实践和社会—历史的实践，后两者又构成了持续变革之实践的根本动力源，同时持续变革的实践又服务于人类存在及其完整性的实现与捍卫。也就是说，在公共行政实践总体性的四大基本构成之中，人本的实践是最基本的出发点和落脚点，即正是基于它而衍生出辩证—反思的实践和社会—历史的实践，因为辩证—反思的实践之所以发生得益于主体之能动性尤其是其反思能力，而社会—历史的实践之所以发生亦是借助于主体之能动性与创造性。同时，辩证—反思的实践和社会—历史的实践最终都要走向持续变革的实践，从而获得实践的开放性和长久的生命力，并最终服务于人本的实践，即人类的自由与解放。
三、探索重建公共行政实践总体性的基本路径
基本实践总体性的公共行政实践是人本的、辩证—反思的、社会—历史的和持续变革的实践，并同时兼具技术性、道德性、阐释性和批判性的四大维度，由主体意向性行动与规范、情境的辩证互动而生成的。这一公共行政实践与原有的基于主体与客体、宏观与微观、事实与价值、正式与非正式、静态与动态等一系列二元对立，并非此即彼地单一强调技术性、道德性、阐释性和批判性的公共行政实践截然不同，在后者这种公共行政实践中，特权的个体、被动的行为者、机构与角色、组织与制度、科学与权威、专业与知识等成为描述与生成实践的关键词。伴随着公共行政实践总体性的彰显，公共行政领域中的理论与实践、事实与价值、主观与客观、结构与能动、组织内部与组织外部、先在性与具体情境等等二元对立，都将得到重新诠释。具体来说，基于实践总体性的公共行政实践通过将规范(宏观)、情境(中观)、主体(微观)三者中规范居主而主体与情境居次的非均衡格局，转化为“主体”与“情境”考量的增强及“规范”允许被质疑与实践理性取向，最终依据主体、情境与规范三大作用力的交互建构实现公共行政实践的生成与再生产。
第一，主体的意向性行动是公共行政实现获得总体性的主体保障，必须得到尊重和解放。因为，公共行政实践是一场有组织的意向性行动，它并不是自发形成的自然结果，也不是按照解决问题的客观结构设计而出现的逻辑产物，而是为有针对性地解决问题问题和实现公共利益而谋求自由与解放的合作性集体行动。具体来说，首先，在公共行政实践这一集体行动中，组织的问题和集体行动的模式仅是针对特定问题而产生的解决方案，并“是由那些相对独立的行动者，利用自己特有的资源和能力来创立、发明并加以确定的，用于解决集体行动所产生的问题，尤其用于解决所有这些问题中最为根本的问题，即虽然他们在走向上存在分歧，但为了实现共同的目标，他们之间怎么一起合作的问题”。同时，这些解决方案并不是唯一的，也不是普适的。其次，公共行政的实践所遵循的并不是动因的一致性原则，即将善视为一种先在的、具有合意共识的共享价值统一体，而公共行政组织就被想象成为如何发挥其组织功能来实现这一套体系化的善。相反，公共行政实践中善是与主体的认知与选择以及特定情境的具体境况密切关联的，在这一过程中，主体成了一个积极的行动主体，它一方面重获了自主性，另一方面也将承担相应的责任与风险。当然，也正是这样，主体之所以为主体的能动性和创造性也得到了尊重与解放。
第二，需要特别指出的是，当前公共行政实践中具有严重泛技术化色彩的人类建构物——规范，必须从过度理性化与形式化之后被贬降为一系列具有明确表征、固定化和普遍约束力的规范文本或制度与组织体系，发生两个同步趋向：重返人类心灵和深入实践。具体来说，就是一方面通过发现并构造心智模式来释放主体能动性和创造性，借助人类之智慧与反思能力来克服规范设计的局限性，公共行政实践主体作为能动的行动者基于其涉身认知与实践能力，在很大程度上不仅为公共行政实践的道德性、阐释性和批判性提供最基本的主体力量，同时也构成了对公共行政实践之技术性维度的基本操作主体与变革力量；另一方面通过面向社会一历史的和持续变革的实践来赋予各种规范表征以真正的意义，来谋求在充满不确定性和复杂的公共行政世界中规范秩序与认知秩序的统一。与上述公共行政实践中“规范”内涵的基本转向相一致，公共行政的制度体系与组织场域也将呈现出一系列新图景。
第三，多元化公共行政实践主体对情境的认知、建构与再利用，在一定程度上使得公共行政实践获得了持久的动力源和永续的进化。公共行政实践的情境作为一种交互的辩证关系网络，既构成公共行政实践的基本场域，又在一定程度上构成了探讨公共行政实践主体、规范和公共行政实践智慧的基本前提。从实质上讲，基于“实践总体性”的公共行政实践，虽然仍需要诸种规范体系所提供的先在模拟图示与行动框架，但是它并不完全依赖于由严密的规训与惩罚机构与机制所形成的全景监狱式管理；虽然面向和处于充满不确定性且日益复杂的公共行政世界之中，但是它既不逃避也不忽视情境，而是借助于实践主体的智识与行动来积极认知与建构情境，实现对情境的开发再利用。因此，公共行政实践智慧作为一种与基于“实践总体性”的公共行政实践相契合，产生和存在于公共行政实践主体、情境与规范之交互建构之中的行动理念与方式，以及其所需要的知识、学习与教育观转向，构成了本研究的一个初步设想与倡议。当然，这需要经历艰难与漫长的人类探索、努力与斗争，但是，这又是一种不可阻挡且势在必行的公共行政实践之发展趋向。
作者介绍：刘晶，南京农业大学公共管理学院讲师，博士，主要研究方向为行政哲学，江苏 210000