关于加强民政文化建设的几点思考
来源：民政部政策研究中心 时间：2008-08-05 08:01
北京市民政局课题组
开展民政文化建设，是深入贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神的重要举措，也是新时期首都民政工作开创新局面的内在要求。为了大力推进首都民政文化建设，市民政局成立了以赵津芳副书记为负责人的调研课题组，对多年来开展民政文化建设的一些理论和实践问题进行了梳理和研究。课题组自2004年6月至12月，深入市民政系统的一些基层单位开展调研，邀请民政部、中国社会科学院、中国社会报社等单位的10余名专家学者和北京市民政系统的实际工作者召开了三次座谈会，并赴黑龙江省学习了该省民政厅开展民政文化研究和建设的经验，在此基础上，形成了这篇调研报告。
一、民政文化的概念与界定
“文化”一词本身过于宽泛、复杂、多面，以至于世界上关于文化的定义有数百种，至今没有一个是公认最完整准确、最权威的定义。“文”在中国古语中原本是指“色彩交错”、好看的“纹理”、文字文章等。推广开来，就有“使……变得有条理、合理、好看”的意思。它是表示一种将事物人工化，用人的标准和尺度去改变对象的行为和效果；“化”的意思就是“变、改变”，包括“使……（完全地）变成……”。在英语等外文中，“文化”一词的原始含义指技艺、耕作、风俗习惯、文明制度等人工创造物，现在也用于指称人工的、技艺的活动及其成果。该词保留了人类从自然状态中“人化”出来的痕迹。
一般来说，“文化”具有“小、中、大”几种不同含义。最“小”的文化概念，可被看作“知识”的同义语，说某人“有文化”，就是指他上过学，受过正规教育，懂得一定的科学知识。稍“小”些的文化概念，多半指“文学”、“文艺”、“文物”等，不包括经济、政治和军事，也不包括科学、理论和教育等在内。“中文化”是一个一般性的概念，即指“精神文化”，包括科学、理论、教育、文艺、政治、道德、宗教等，总之是指整个精神生活领域。人们通常所谈论的文化，多是指这个层面。“大文化”是指人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，把人类社会的物质、精神、制度都纳入文化考察的视野，把全部人类社会及其历史作为文化的载体和形态。英国人类学家泰勒在1871年出版的《原始文化》一书中说：“文化或文明，就其广泛的民族学意义来说，乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗和任何人作为一名社会成员而获得的能力和习惯在内的复杂整体。” 美国学者克鲁柯亨和凯利进一步指出：“文化是历史上所创造的生存式样的系统，既包含显性式样又包含隐性式样，它具有为整个群体共享的倾向，或是在一定时期中为群体的特定部分所共享。”
民政文化是整个文化体系中的一个子系统，属于一种组织文化。民政部门是主管社会行政事务的常设国家行政机构。民政工作泛指国家或政府以人民群众为对象，与人民群众切身利益密切有关的一些社会性、政治性的社会行政管理工作，从这个意义上说，民政文化是行政文化的一个分支。我国的民政工作历史悠久、源远流长，是最原始、最古老的国家行政管理工作。许多民政业务已有3000多年的历史，在西周时期就有领土疆域划分、基层行政组织设置、调解民事纠纷、救灾救济等社会行政事务管理，古称“民事”。但“民政”一词的出现和民政概念的形成则是在唐宋时期。唐代有“安民立政”之说，北宋有“修治民政”之论。光绪三十二年(1906年)，清政府首次设立民政部专管民政事务。建国以来民政事业在曲折中发展，逐渐形成了具有中国特色的体系，2002年1月全国民政厅局长电视电话会议提出“四个方面”说，完整地界定了民政事业的外延，四个方面是指：⑴社会救助和社会福利方面，包括自然灾害救济、城乡低保救济、社会捐助、社会公共福利、城市流浪乞讨人员社会救助、老龄事业和福利彩票发行工作；⑵基层民主政治建设方面，包括城市社区建设和农村村民自治两个部分；⑶服务军队和国防建设方面，包括优待抚恤工作、退役士兵（士官）安置工作、优抚安置事业单位建设；⑷专项社会事务管理方面，包括社团登记、民非企业登记、婚姻登记、收养登记、殡葬改革和管理、行政区划、地名管理和勘界工作。2004年1月全国民政厅局长会议提出了“以人为本，为民解困”的宗旨，提出了维护民利、解决民生、落实民权是新时期民政工作的新任务和新内涵。
目前，已经有一些专家学者和实际工作者对民政文化的内涵与外延进行了比较深入的思考和研究。例如，黑龙江省民政厅办公室、民政干校民政文化课题组在《关于民政文化的基本界定》一文中提出：“民政文化是在民政部门实施行政决策、管理手段及行政行为的过程中，以诉求人的基本生存权、民主权的根本保障为价值目标，进而形成的有形或无形的成果。也就是说，民政文化作为一种行业文化，它是民政思想意识、价值理念、政策法规、民政行为的总和。”由于“民政”和“文化”这两个词包含的内容都十分丰富，因此，对“民政文化”做出一个科学的、为大家所公认的定义和界定十分困难。概括地说，我们认为，民政文化是指民政部门在长期的民政实践活动中所创造的特定文化，它既包括文化成果，也包括存在的实践样式和行为模式。从形态上说，民政文化可以分为三个层次：核心层——精神文化，是在长期的生活和工作中逐渐积淀而成的、被普遍接受的观念、信念、价值观和行业准则，其特点是无法直观，但可以通过工作态度、服务质量、创新业绩等方面反映出来。这种价值观念一旦形成，将具有牢固的基础，不易改变。正如毛泽东所说：“观念形态的东西，不是用大炮打得进去的，要缓进，要用十年到十五年的时间来做这个工作。”中间层——制度文化，即基本制度、基本规则和具体的体制、机制和行为规范，它是容易看见、容易改变的，是核心价值观的体现。外围层——物质文化，如办公和服务设备、场所等，这是最容易见到的、直观的文化形态。
二、北京市民政文化建设发展的历史沿革
北京市民政局从正式提出民政文化的概念到深入进行民政文化的研究和建设，迄今已走过近二十年的历程。大体经历了三个阶段：
一是民政文化研究和建设的初创阶段。建国以来，我们对民政事业的认识经历了一个由不太科学到较为科学、比较肤浅到较为深入的过程。那时普遍的观点是民政只有政策而无理论，更谈不上有民政文化。直到上世纪八十年代中下期，国家民政部的领导重视并组织力量开展民政理论研究，编写民政业务和历史的教材，创办民政业务报刊，才唤醒了民政人的民政文化意识。时任北京市民政局局长的段天顺同志当时明确地发出了民政行业有文化、民政工作要文化、要用民政文化来提高民政工作的社会地位的呼声，并较早地创办了北京市民政系统的文化载体《民政之声报》。当时，通常认为民政工作就是“拜拜年、发发钱”，殡仪职工是“看坟守墓的”。段天顺同志于1988年率先提出要“唤起民政文化意识”，要求有关业务部门注意收集、整理、研究革命烈士的光辉业绩以及遗物和相关的历史资料，提高文化品位，启迪民族心智。在他的建议和指导下，北京市民政系统成立了民政学会，组织研讨民政业务，探索民政理论；不少处室开始整理编写革命英烈传记和先进人物报告文学、新闻报道书籍；市民政干校合编和自编了一些民政业务教材，并组织了民政业务知识培训；北京西郊的万安公墓成立了“李大钊革命思想学习研究会”，各烈士陵园都组织力量系统发掘各个历史时期仁人志士的革命精神与人格风范，使之逐步成为进行爱国主义和革命传统教育的基地。
二是民政文化研究和建设的发展阶段。上世纪九十年代初，北京市民政系统民政文化的研究和建设呈现出紧密结合改革开放的形势，以解放思想、更新观念为先导，全面强化民政文化建设的特点。在全国各行业加大改革开放步伐的背景下，段天顺同志针对民政工作中保守封闭、不思进取、安于现状的弊病，反复号召民政人要树立首善意识，坚决打破“四合院”的思维定式，敢于争创全国同行业一流水平。思想观念上的解放，极大地推动了首都民政事业的发展，许多民政业务工作走在全国民政系统的前列。例如社区服务工作成为当时全国民政同行业学习的首选之地。福利生产以大宝化妆品和101毛发再生精系列产品为龙头，享誉国内外。与此同时，民政理论研究、民政法规政策建设、民政宣传教育、民政文艺活动等文化工作也蓬勃发展，在全国同行业名列前茅，民政文化建设一派欣欣向荣、硕果累累。
三是民政文化研究和建设的深入探索阶段。本世纪初开始，在“三个代表”重要思想的指引下，市民政局首次正式将民政文化建设列入工作的议事日程，明确提出民政文化的概念和具体的子系统，并下发正式文件有组织有计划地开展研究和建设。2002年召开军休文化建设现场会后，全市民政系统广泛开展了民政文化建设调研活动，在社区文化、婚俗文化、军休文化、老龄文化、社团文化、殡葬文化等民政文化的子文化方面，进行了深入的研究和建设，发动民政工作者多次召开民政文化建设研讨会和经验交流会，撰写了46篇调研文章，编辑出版了《民政文化论文集》。民政文化的研究和建设更显理论色彩，开始探索民政文化的内涵和外延，研究民政文化的主要特征和社会功能，对民政文化建设推动民政事业发展的重大作用的认识不断深化。
从上述三个阶段的发展实践中可以看出，北京市民政文化研究和建设具有鲜明的“首都特色”，一是起步早，自觉性强，在全国民政系统中最早提出要研究和建设民政文化；二是认识到位，重视程度高，把民政文化建设摆到突出位置，作为一项与业务工作同等重要的工作来抓并相互促进；三是率先提出，大力弘扬“建首善、创一流”的首都民政意识，并将这一思想成功地转变为全市民政人统一的核心价值观念，创建先进的首都民政品牌；四是文化建设与业务工作紧密结合，扎根于民政工作，载体众多，形式多样，内容丰富，层次分明，成果显著。民政文化作为社会主义先进文化的一个重要分子，与先进文化的发展方向、与“以人为本”的理念、与坚持科学发展观的要求、与提高执政党的执政能力精神相符合，具有强大的生命力。
三、北京市民政文化建设实践的几点启示
通过对北京市民政文化建设实践的研究，我们得到以下几点启示：
（一）民政文化是民政工作之魂，是民政事业发展的“推进器”
作为意识、观念形态的东西，精神文化当然是“第二性”的，它必然受物质文化和制度文化的制约。但某种精神文化一旦形成，它作为一个国家、一个民族或群体的心理定势、精神风貌的总和，就具有无形的强大力量，反过来给物质文化和制度文化以巨大的影响。如美国管理学者汤姆.彼得斯，南希.奥斯汀在《寻求优势》中所说：“一个伟大组织能够长久生存下来，最主要的条件并非结构形式或管理技能，而是我们称之为信念的那种精神力量，以及这种信念对于组织全体成员所具有的感召力。”
实践证明，民政文化是民政事业的内在精神系统和无形资产，是民政事业的灵魂，发展民政文化是提升首都民政事业发展水平的强大力量。只重视业务形态的业绩，而忽视精神形态的成果，民政工作的生存和发展的原动力就会大大减弱。发展民政文化，可以培育民政工作者的共同价值观，培育民政系统的行业精神，形成广大民政工作者的精神动力和精神支柱，增强人们的工作合力和创造力，为民政事业的发展共同奋斗。发展民政文化，可以塑造、培养高素质的民政人，提高人的思想道德、科学文化素质和民政业务技能，为民政工作的改革与发展源源不断地提供强大的人才与智力支持。发展民政文化，可以倡导和营造良好的行业作风与精神风貌，构建和谐的人际关系，规范从政行为。发展民政文化，还可以改善和优化干部职工的工作、生活环境，通过加强民政文化的设施建设，开展群众性的文体活动，陶冶民政人的高尚情操，激发干部职工的工作热情。
（二）民政文化是一元性与多样性的统一
从性质上说，几乎所有的民政工作都有以下几点共性，这些共性是民政本质的集中体现。第一，民政工作是以人为对象，以人为中心，保障人的生存，促进人的全面发展。所以建国初期毛泽东同志就叮嘱民政干部说，“民政工作是做人的工作，不要怕麻烦”。这个要求正是突出强调了民政工作以人为中心的特点，民政工作者更要全心全意为人民群众服务，因为国家行政管理的大量工作都要涉及到人，而民政工作则是直接面对干家万户的人民群众。第二，民政工作负有组织和管理群众的功能和任务。历代民政业务，不管如何变化，都包含有两个方面的内容，一是组织群众；二是管理群众(今天则是为群众服务)。从西周的分封疆域、民伍制度，到现代的民政管理工作，都是代表国家从宏观上组织群众，同时又通过具体的业务工作管理或服务群众。所以朱德同志曾说，民政部门是人民群众的组织部。第三，民政工作的范围是社会领域，管理的是社会事务。西方学者习惯把社会共同体分为三个领域，即国家、社会、公民社会，民政工作的范围主要集中在公民社会。民政工作管理的是社会性事务，对象是广大平民百姓，管理和执法方式基本上是通过调节、调解和协调等方式化解、排除多种社会矛盾。从上面的分析可以看出，“民政”的“民”其本质含义是“民间”和“人民”。“政”的主要含义是集体生活中的事务。“民政”的基本内涵是人民群众生活中的事务。据此，我们认为，民政文化作为反映民政工作实践本质的文化成果和实践样式是具有一元性的。尽管随着经济社会的发展民政工作的内容不断变化，但其基本内涵还是保持了相对稳定，没有改变其本质特征。
同时，与民政业务工作一样，民政文化具有很强的多样性和综合性。民政工作内容繁杂、领域宽泛，共有二十几项职能，而且各项业务都具有相对独立性，能自成体系，这一特点与其他行政管理工作有显著区别。现代国家的行政管理，专业化水平较高，分工比较精细，一般的是一个部门分管一项中心业务。比如，公安部门管社会治安，医疗卫生部门管医疗卫生，这些部门的内部虽有分工，但内部分工都是围绕相同性质的业务展开的。民政工作各项业务则有很大的独立性，比如婚姻登记与区划管理，都是相对独立的行政管理工作，其表现形式差异很大，相互之间的联系也不甚紧密，极易使人们忽视其内在的统一性或一元性，从而产生民政文化多元化的错觉。
因此，我们认为，民政文化是一元性与多样性的统一，其“一元性”的根据主要是民政工作都是与人民群众生活息息相关的社会行政事务，所以民政文化的核心是“以民为本，为民解困”的宗旨和“维护民利、解决民生、落实民权”的根本特性，所有民政文化都具有和体现着这样的本质特征，即“性质一元”。从表现形式看，民政文化有具有很强的丰富性和多样性，但这种多样性是建立在“一元性”的基础之上的。
（三）民政文化不仅是指民政工作者创造的成果，更重要在于开展民政工作的方式
认识民政文化不能停留在民政工作者创造的外在的物质成果的层面，更要注意到深层次、实质性的文化内涵，有意识地从价值观的高度认识和开展民政文化建设。比如，2003年8月1 日开始，国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式实施。各地原来的收容遣送站大部分改成了救助管理站，按照民政部的统一要求，取消了原来的铁栏杆、地铺、监控设备等带有强制色彩的设施。从表面看，这只是设施的改造和名称的更换，但实质上，将强制性的收容遣送改为关爱性救助管理，建立以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度，是我国社会救助制度的重大改革，也是我国民主法制建设的一件大事。这对于保障生活无着的流浪乞讨人员的合法权利，完善社会保障体系，健全法律制度和维护改革发展稳定的大局都具有重要意义,是践行“三个代表”思想的重要措施。新办法顺利实施最关键的是工作人员观念、思维方式和工作方式的改变，而不仅仅是设施设备的更换和改造。再比如，同样投资规模的社区服务中心，有的采取了以市场为导向的工作思路和灵活的用人机制、经营策略，取得了明显的经济效益和社会效益；但有一些则成为政府的又一座办公楼，失去了其本身应该发挥的功能。这种差别就是由不同的理念所导致的，背后体现了新、旧两种思维方式，代表了两种不同的文化。
因此，民政文化建设的重点应该在于民政精神的树立和民政观念的与时俱进，要通过价值观和文化取向的更新、提升，摒弃不适应时代发展要求的、落后的思维定式和观念，建立和强化与社会主义市场经济发展相适应、建设和谐社会所必需的新型民政文化，从而改善民政工作的管理体制、运行机制和工作方式。这也是民政文化建设与民政业务工作的根本区别之一。
（四）民政文化研究和建设必须知行合一，坚持理论与实践相结合
理论是实践的先导，思路决定出路。目前，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的历史阶段。随着经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和生活方式日趋多样化，随着城市化、信息化和人口老龄化，随着依法治国方略实施，政府的社会管理、公共服务职能不断加强，民政部门任务繁重，责任重大。要履行好职能，切实担负起北京市全面建设小康社会中的民政工作使命，必须有科学的理论指导和推动。而科学的民政理论本身就是民政文化的一个重要内容，它的丰富与发展要以深厚的民政文化积淀为基础。民政文化是在民政事业的发展过程中凝聚形成的，来自于民政工作的实践。民政文化的理论不能局限在理论，停留于理论，必须回到民政工作的实践中去，充分发挥民政文化理论的研究效能，用理论指导、服务实践，推动民政事业的改革和发展。这是民政文化研究和建设的根本目的。多年来，我市殡葬管理处十分重视殡葬文化的研究和建设，在全国民政行业首家创办了《八宝山》杂志，从北京的一些高等学校聘请了一批专家和教授，进行殡葬文化的理论研究。针对北京市殡葬改革与发展过程中出现的新情况新问题，不断探索和发展殡葬文化，并将殡葬文化的理念贯穿到实践中去，将其转化为殡葬工作的制度、机制和方式，努力建设诚信殡葬、人文殡葬、绿色殡葬、科技殡葬，树立了殡葬服务行业新形象。该处被评为“首都防治非典型肺炎工作先进集体”、被市委政法委评为先进党委。实践证明，民政文化的研究如果不能知行合一，理论研究与建设实践“两张皮”，就失去了民政文化研究的实际意义；反之，把理论与实践紧密结合起来，研究的课题来自于实践，研究的成果指导实践，民政文化的研究就一定能够转化为实实在在的工作成果。
（五）民政文化必须与时俱进，才有强大的生命力
经济在发展，社会在进步，特别是在近几年社会转型时期，民政工作遇到了许多新情况新问题，也出现了许多困惑和难点。民政工作面临的形势和任务在不断变化，已有的现实问题解决了，还会出现新的问题。这就要求民政文化的研究和建设必须适应变化的新形势，加强针对性、前瞻性，更新观念，创新内容，拓宽领域，改革手段，不断跟上时代的发展和社会的进步。例如，前些年我们在全市民政系统大力倡导发扬“孺子牛”的无私奉献精神，对于广大民政工作者立足本职、苦干实干、爱岗敬业起到了很好的激励作用。但是，随着市场经济体制的建立和经济社会的发展，民政文化建设不但要突出强调民政人的“奉献”精神，而且要同时强化民政人的效能意识，树立更加科学的奉献理念。又如，过去我们把殡仪服务仅仅理解为火化或掩埋、悼念逝者。现代殡仪服务则在大力倡导节约土地、保护环境的同时，更加注重殡仪服务和设施的人性化内涵，即：把公墓打造成一个融入文化艺术和园林景观的公益基地、纪念场地、教育基地、艺术天地和旅游胜地;如何运用现代科技手段，提供更加便捷、省时、高效的悼念活动服务等等。总之，我们要适应形势，以改革的精神来建设民政文化、创新民政文化，使民政文化永葆生机和活力。
四、新时期北京市民政文化建设转型和深化的基本思路
随着我国经济发展和社会转型的不断加快，民政工作的地位和作用发生了很大变化。特别是十六届四中全会提出“构建和谐社会”理念和目标后，以社会建设和管理为主要职能，在调节社会利益、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定方面具有重要作用的民政工作将彻底由过去单纯“为经济建设服务”、“维护社会稳定”的边缘性、从属性、配套性工作转变为构建和谐社会的主力军。这是对经济社会发展规律认识逐步深化的必然结果，也是实现国家长治久安、社会繁荣发展的必然要求。民政工作在整个现代化建设格局中位置的根本转变和大幅度提升，为民政文化建设提出了更高的新的要求。
民政文化建设是首都民政事业重要的基础性工作，需要在实践中继续探索和研究。民政文化建设的基本思路是坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大精神和科学发展观，立足首都民政工作实际，以“以民为本，为民解困”为核心，以职业道德建设为主线，弘扬和培育具有时代特征、中国特色和首都特点的、与社会主义市场经济相适应、与全面建设和谐社会相协调、与中华民族传统美德相承接的先进民政文化，提升民政理念，锤炼民政精神，塑造民政形象，努力培育和造就一支政治坚定、业务精通、作风优良的高素质的首都民政干部职工队伍，为首都经济社会协调发展和人的全面发展做出积极贡献。
民政文化建设是一项长期、艰巨、复杂的任务，要坚持长期性和阶段性相结合，持之以恒，循序渐进。经过多年积累，首都民政文化建设取得了较突出的成绩，对于首都民政文化建设中积极的、先进的因素，我们要认真总结、提炼、继承和发扬；同时还要结合新的实践经验，借鉴吸收一切有益的文化成果来不断丰富和发展民政文化，使民政文化建设永远保持新鲜的活力和旺盛的生命力。在新时期，我们认为主要应从以下几个方面着力加强民政文化建设，实现民政文化的与时俱进。
（一）必须落实科学发展观，牢固树立和坚持“以民为本，为民解困”观念
从一定意义上讲，民政工作是“三个代表”重要思想最直接、具体的体现。坚持以人为本，把提高人民生活水平和推动社会进步作为经济发展的根本目的，将促进经济社会协调发展和人的全面发展作为根本出发点和归宿，是我党全心全意为人民服务，立党为公、执政为民的本质要求。在民政工作中贯彻以人为本的思想，更具有特殊的重大意义。
民政部李学举部长在2004年全国民政厅局长会议上对新时期民政工作宗旨提炼为“以民为本，为民解困”，这是民政工作践行党的全心全意为人民服务宗旨的直接体现，是民政工作落实科学发展观的现实选择，是对民政工作职能发展脉络的提炼和升华，也是今后民政工作实现新发展的业务指针。
坚持科学的发展观，最核心的内容是坚持“以人为本”的理念。发展首都民政文化，必须把“以民为本”的价值取向贯穿于各个方面、各个环节，确立“以民为本，为民解困”为民政文化的核心价值观，并为所有民政工作者认同和遵守。要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，让发展的成果惠及全体人民。要始终把人民群众的利益作为工作的出发点和落脚点，把群众呼声作为第一信号，把“为民解困”作为第一要事，把“群众满意”作为工作绩效的第一标准，着力解决群众生活困难方面的问题。要树立“以民为本”的观念，尊重人、关爱人、维护人格尊严。对困难群众给予救助和帮助，不是“施舍”、“恩赐”，而是政府的责任、民政部门的职责，是公民应该享有的权利。要把困难群体当亲人，管理服务活动要体现人性关爱和亲情。要以满足人的多方面需要和全面发展为目标，重视依法维护和保障人民群众的基本生活权益。
（二）必须适应全面建设小康社会和建设和谐社会的要求，牢固树立“现代民政”和“全面发展”观念
传统的发展观重视经济建设，忽视社会发展，强调民政工作的职能作用是通过维护社会稳定、促进经济建设。在新的形势下，民政工作已经从单纯保障经济建设的服务型“配角”，转变到全方位参与社会经济协调发展，并由此促进人的全面发展。必须把新时期的民政工作放在全面建设小康社会和建设和谐社会的历史进程中，科学分析我国经济发展的变化和国家整体走势，准确把握民政工作在整个社会经济发展中的地位。全面建设小康社会要求社会经济各个方面协调发展，而其中社会保障事业也必须得到同步发展，这样才能真正实现人的全面发展。一个和谐的社会，突出表现在社会充满活力，人民安居乐业，政治大局稳定，社会管理有序。民政工作主要是社会救助、社会福利和社会管理以及公共服务，在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会中，民政工作有着不可替代的作用。因此，要着眼于民政工作职能作用的提升和强化，实现思想观念从传统的民政业务向新时期的“现代民政”转变。即：要从过去单纯为经济建设服务，向为构建和谐社会、实现人的全面发展拓展；要从过去主要为传统民政对象服务，向为城乡困难群体为主的广大群众服务拓展；要从过去主要保障困难群众生存权，向既保障群众生存权，又注重维护他们的发展权和民主政治权益拓展；要从过去以农村为主向城乡并重拓展；要从重管理、轻服务向管理和服务并重拓展。
（三）必须适应市场经济发展要求，牢固树立市场化、社会化发展观念
由于长期受计划经济体制的影响，民政工作在制度体制、法规政策、管理理念、工作方式等许多方面，仍然带有浓厚的计划经济色彩。这也是民政文化发展中遇到的最突出的问题。新时期，民政工作的体制环境与社会环境发生了根本性的变化，呈现出工作对象扩大、工作内容增加、工作任务加重、工作领域拓宽的发展趋势。民政发展的核心是实现由计划经济体制下的传统型发展方式，向市场经济体制下的创新型发展方式的重大转变。而民政创新的跨越式发展要求其必须以具有前瞻性、时代性的思想理念为前提和先导，实现民政文化的转型和创新，要求民政干部自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，认真破除不利民政工作深化发展的思想和行为惯式。
要树立通过社会化、市场化来推进民政事业发展的观念。市场化、社会化是民政事业发展的根本出路。传统的民政更多地在事业发展上强调计划性，给多少钱办多少事，不给钱不办事，因而限制了民政事业的发展。现代民政强调在继续争取国家财政支持的同时，放宽视野，以开创性的体制整合和运作，引入企业化管理模式，引入市场化的动力机制，把企业的经营思想移植到民政事业管理之中，使民政工作获得新的生机。要树立“公共服务也是商品，也要遵循市场规律”的观念和意识，按照市场规则，运用市场机制，采取政府购买、项目建设的运作方法，提高民政资源配置和使用效率，彻底改变只讲投入不讲效益、重建设轻管理的现象。要开拓社会化融资渠道，重视引进社会力量和社会资源，以合资、入股、出售等多种形式，改造提升国办福利机构，发展混合所有制为主体的多种形式的福利服务事业。同时，运用现代信息技术，发展电子政务，推进办公自动化，提高服务管理效率。
要明确职能最优原则，实现“全能政府”向“效能政府”、“有限政府”的转变。政府强化社会管理和公共服务职能，担负社会管理和公共服务主要任务的民政部门，并不是事无巨细什么都管。凡是市场能做的事、社会能做的事，都交由市场和社会去做。最有效率的管理，就是管该管的事，绝不是包揽一切，而是把工作的着力点放在制定规划、政策引导、监督管理上。要从部门直办直管福利事业和垄断性服务模式中走出来，通过提供制度供给，引导市场力量和社会力量广泛参与民政事业，推进民政工作的社会化发展。要继续摒弃长期存在的单纯依赖观念、自我封闭观念、不思进取观念，树立社会化、市场化、科学化的理念，从而为民政事业的改革与发展提供思想基础和精神支持。要坚持完善“政府主导、部门协作、社会参与”的民政事业发展机制，调动一切可以利用的资源，动员一切可以依靠的力量，以推动民政工作的发展，满足人民群众的基本生活需求，进而维护社会公平，推动社会进步。
（四）必须适应政府职能转变和扩大对外开放的要求，牢固树立规范管理和依法行政的观念
计划经济体制下的资源配置方式主要是行政手段，即政府依据行政权力关系、行政命令、等级职位安排、红头文件来配置资源，生产者的生产活动是在政府和上级预先作出的指令下进行的，符合经济规律的法规、法律在资源配置中的作用微乎其微。在民政文化中也存在习惯以单纯的行政手段实施管理，法制观念不强，法规体系不健全，有法不依、执法不严等弊端。在发展市场经济、加入WTO、政府职能转变、社会事务与国际接轨的大背景下，必须在民政系统牢固树立起规范管理和依法行政的观念以及强化法制意识。
民政工作是政府工作的重要组成部分，依法行政是实施依法治国方略的具体要求，是推进民政工作规范高效运转的根本途径。坚持依法行政，就是要适应市场经济体制的建立，加强法制建设，把“以民为本、为民解困”的各项政策措施制度化、规范化。《行政许可法》的颁布实施，将使政府传统的工作方式产生革命性转变，由管理社会过渡到服务社会。我们要以此为契机，增强法制意识，加强立法、执法和监督等各个环节，规范权力行使的边界和方式，实现管制行政向服务行政转变。行政权力的行使必须遵循一定的规则，依法行政。要把管理寓于服务之中，改革行政审批制度，大力推行政务公开，实施满足社会和公众需求的服务性行政。
要改变计划经济体制下个人权威型、个人经验型和封闭型的行政决策文化，建立新型的民主化、科学化的行政决策文化。要注意发挥专家学者的作用。进行重大的决策，需要各方面的专家学者提供专门的科学知识，开展多学科的综合性论证，集思广益，以减少政策性的失误；要注意调查研究，虚心听取各方面的意见，使决策目标的确定和决策方案的选择具有更为可靠的基础。要开拓公众参与决策的渠道，实现上情下达，下情上达，只要不是国家机密，都可公开向社会征求决策方案，从不同的方案中权衡、选择，形成正确的决策。扩大对公众的开放度，把与人民群众切身利益相关的工作内容、程序、结果及时向人民群众公开，不搞暗箱操作，促进规范管理、依法行政，尽可能把事情办得公平合理，让群众真正得到实惠。要扩大对外的开放度，使工作与国际惯例接轨。
（五）要适应社会主义精神文明建设的需要，牢固树立民政文化建设和思想政治工作紧密结合、开拓创新的观念
在社会主义市场经济条件下，人们的思想观念、道德准则呈现多样化趋势。民政文化建设必须适应形势变化的需要，根据民政工作的特点，结合思想政治工作的优势，寻求改革和突破。
民政工作与建设社会主义精神文明、发展先进文化紧密相关。例如，在婚姻和殡葬管理工作中，要推进婚庆和殡仪事业的改革，移风易俗，反对迷信，探索节俭、高雅、文明的婚殡新形式；在大力发展老龄事业、残疾人事业、慈善事业和福利彩票事业过程中，广泛组织社会志愿者队伍，深入开展社会救助和社会捐赠活动；在全社会弘扬帮弱助残、扶贫济困、尊老爱幼、艰苦奋斗、自强不息、团结友爱、肯于奉献的传统美德和民族精神；要充分发挥革命烈士陵园和纪念馆的基地作用，面向社会特别是青少年，积极开展爱国主义精神教育，引导人们在市场经济各种思想相互激荡的条件下，遵守基本行为准则，追求高尚的思想道德情操。民政工作本身的许多内容就是在弘扬民族精神和加强思想道德建设，发展民政事业与加强精神文明建设和思想政治工作有着内在的必然的联系。所以，民政文化建设应充分发挥自身所具有的价值导向功能、行为规范功能、心理调节功能、观念内化功能，运用民政文化加强民政系统的精神文明建设和思想政治工作，带动思想政治工作从传统思维方式向现代思维方式转变、从单向灌输型思想政治工作方法向双向交流型思想政治工作方法转变、从经验型思想政治工作向科学型思想政治工作转变、从单一型思想政治工作途径向综合性思想政治工作途径转变，充分发挥民政文化内强素质、外塑形象的作用，扩大民政工作的影响，增强民政队伍的凝聚力，为促进首都民政事业的健康、持久、快速发展贡献力量。
与新时期的民政工作一样，民政文化建设也是一项长期、艰巨、复杂的系统工程。除了转变观念、明确思路之外，还需要开展更加深入细致的调查研究，并付出更大的努力来不断完善制度、培养队伍、提高能力。我们相信，在首都民政人的辛勤浇灌下，北京民政文化之花必将绽放得更加绚丽多采！
（作者单位：北京市民政局）
关于加强民政文化建设的几点思考
来源：民政部政策研究中心 时间：2008-08-05 08:01
北京市民政局课题组
开展民政文化建设，是深入贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神的重要举措，也是新时期首都民政工作开创新局面的内在要求。为了大力推进首都民政文化建设，市民政局成立了以赵津芳副书记为负责人的调研课题组，对多年来开展民政文化建设的一些理论和实践问题进行了梳理和研究。课题组自2004年6月至12月，深入市民政系统的一些基层单位开展调研，邀请民政部、中国社会科学院、中国社会报社等单位的10余名专家学者和北京市民政系统的实际工作者召开了三次座谈会，并赴黑龙江省学习了该省民政厅开展民政文化研究和建设的经验，在此基础上，形成了这篇调研报告。
一、民政文化的概念与界定
“文化”一词本身过于宽泛、复杂、多面，以至于世界上关于文化的定义有数百种，至今没有一个是公认最完整准确、最权威的定义。“文”在中国古语中原本是指“色彩交错”、好看的“纹理”、文字文章等。推广开来，就有“使……变得有条理、合理、好看”的意思。它是表示一种将事物人工化，用人的标准和尺度去改变对象的行为和效果；“化”的意思就是“变、改变”，包括“使……（完全地）变成……”。在英语等外文中，“文化”一词的原始含义指技艺、耕作、风俗习惯、文明制度等人工创造物，现在也用于指称人工的、技艺的活动及其成果。该词保留了人类从自然状态中“人化”出来的痕迹。
一般来说，“文化”具有“小、中、大”几种不同含义。最“小”的文化概念，可被看作“知识”的同义语，说某人“有文化”，就是指他上过学，受过正规教育，懂得一定的科学知识。稍“小”些的文化概念，多半指“文学”、“文艺”、“文物”等，不包括经济、政治和军事，也不包括科学、理论和教育等在内。“中文化”是一个一般性的概念，即指“精神文化”，包括科学、理论、教育、文艺、政治、道德、宗教等，总之是指整个精神生活领域。人们通常所谈论的文化，多是指这个层面。“大文化”是指人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，把人类社会的物质、精神、制度都纳入文化考察的视野，把全部人类社会及其历史作为文化的载体和形态。英国人类学家泰勒在1871年出版的《原始文化》一书中说：“文化或文明，就其广泛的民族学意义来说，乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗和任何人作为一名社会成员而获得的能力和习惯在内的复杂整体。” 美国学者克鲁柯亨和凯利进一步指出：“文化是历史上所创造的生存式样的系统，既包含显性式样又包含隐性式样，它具有为整个群体共享的倾向，或是在一定时期中为群体的特定部分所共享。”
民政文化是整个文化体系中的一个子系统，属于一种组织文化。民政部门是主管社会行政事务的常设国家行政机构。民政工作泛指国家或政府以人民群众为对象，与人民群众切身利益密切有关的一些社会性、政治性的社会行政管理工作，从这个意义上说，民政文化是行政文化的一个分支。我国的民政工作历史悠久、源远流长，是最原始、最古老的国家行政管理工作。许多民政业务已有3000多年的历史，在西周时期就有领土疆域划分、基层行政组织设置、调解民事纠纷、救灾救济等社会行政事务管理，古称“民事”。但“民政”一词的出现和民政概念的形成则是在唐宋时期。唐代有“安民立政”之说，北宋有“修治民政”之论。光绪三十二年(1906年)，清政府首次设立民政部专管民政事务。建国以来民政事业在曲折中发展，逐渐形成了具有中国特色的体系，2002年1月全国民政厅局长电视电话会议提出“四个方面”说，完整地界定了民政事业的外延，四个方面是指：⑴社会救助和社会福利方面，包括自然灾害救济、城乡低保救济、社会捐助、社会公共福利、城市流浪乞讨人员社会救助、老龄事业和福利彩票发行工作；⑵基层民主政治建设方面，包括城市社区建设和农村村民自治两个部分；⑶服务军队和国防建设方面，包括优待抚恤工作、退役士兵（士官）安置工作、优抚安置事业单位建设；⑷专项社会事务管理方面，包括社团登记、民非企业登记、婚姻登记、收养登记、殡葬改革和管理、行政区划、地名管理和勘界工作。2004年1月全国民政厅局长会议提出了“以人为本，为民解困”的宗旨，提出了维护民利、解决民生、落实民权是新时期民政工作的新任务和新内涵。
目前，已经有一些专家学者和实际工作者对民政文化的内涵与外延进行了比较深入的思考和研究。例如，黑龙江省民政厅办公室、民政干校民政文化课题组在《关于民政文化的基本界定》一文中提出：“民政文化是在民政部门实施行政决策、管理手段及行政行为的过程中，以诉求人的基本生存权、民主权的根本保障为价值目标，进而形成的有形或无形的成果。也就是说，民政文化作为一种行业文化，它是民政思想意识、价值理念、政策法规、民政行为的总和。”由于“民政”和“文化”这两个词包含的内容都十分丰富，因此，对“民政文化”做出一个科学的、为大家所公认的定义和界定十分困难。概括地说，我们认为，民政文化是指民政部门在长期的民政实践活动中所创造的特定文化，它既包括文化成果，也包括存在的实践样式和行为模式。从形态上说，民政文化可以分为三个层次：核心层——精神文化，是在长期的生活和工作中逐渐积淀而成的、被普遍接受的观念、信念、价值观和行业准则，其特点是无法直观，但可以通过工作态度、服务质量、创新业绩等方面反映出来。这种价值观念一旦形成，将具有牢固的基础，不易改变。正如毛泽东所说：“观念形态的东西，不是用大炮打得进去的，要缓进，要用十年到十五年的时间来做这个工作。”中间层——制度文化，即基本制度、基本规则和具体的体制、机制和行为规范，它是容易看见、容易改变的，是核心价值观的体现。外围层——物质文化，如办公和服务设备、场所等，这是最容易见到的、直观的文化形态。
二、北京市民政文化建设发展的历史沿革
北京市民政局从正式提出民政文化的概念到深入进行民政文化的研究和建设，迄今已走过近二十年的历程。大体经历了三个阶段：
一是民政文化研究和建设的初创阶段。建国以来，我们对民政事业的认识经历了一个由不太科学到较为科学、比较肤浅到较为深入的过程。那时普遍的观点是民政只有政策而无理论，更谈不上有民政文化。直到上世纪八十年代中下期，国家民政部的领导重视并组织力量开展民政理论研究，编写民政业务和历史的教材，创办民政业务报刊，才唤醒了民政人的民政文化意识。时任北京市民政局局长的段天顺同志当时明确地发出了民政行业有文化、民政工作要文化、要用民政文化来提高民政工作的社会地位的呼声，并较早地创办了北京市民政系统的文化载体《民政之声报》。当时，通常认为民政工作就是“拜拜年、发发钱”，殡仪职工是“看坟守墓的”。段天顺同志于1988年率先提出要“唤起民政文化意识”，要求有关业务部门注意收集、整理、研究革命烈士的光辉业绩以及遗物和相关的历史资料，提高文化品位，启迪民族心智。在他的建议和指导下，北京市民政系统成立了民政学会，组织研讨民政业务，探索民政理论；不少处室开始整理编写革命英烈传记和先进人物报告文学、新闻报道书籍；市民政干校合编和自编了一些民政业务教材，并组织了民政业务知识培训；北京西郊的万安公墓成立了“李大钊革命思想学习研究会”，各烈士陵园都组织力量系统发掘各个历史时期仁人志士的革命精神与人格风范，使之逐步成为进行爱国主义和革命传统教育的基地。
二是民政文化研究和建设的发展阶段。上世纪九十年代初，北京市民政系统民政文化的研究和建设呈现出紧密结合改革开放的形势，以解放思想、更新观念为先导，全面强化民政文化建设的特点。在全国各行业加大改革开放步伐的背景下，段天顺同志针对民政工作中保守封闭、不思进取、安于现状的弊病，反复号召民政人要树立首善意识，坚决打破“四合院”的思维定式，敢于争创全国同行业一流水平。思想观念上的解放，极大地推动了首都民政事业的发展，许多民政业务工作走在全国民政系统的前列。例如社区服务工作成为当时全国民政同行业学习的首选之地。福利生产以大宝化妆品和101毛发再生精系列产品为龙头，享誉国内外。与此同时，民政理论研究、民政法规政策建设、民政宣传教育、民政文艺活动等文化工作也蓬勃发展，在全国同行业名列前茅，民政文化建设一派欣欣向荣、硕果累累。
三是民政文化研究和建设的深入探索阶段。本世纪初开始，在“三个代表”重要思想的指引下，市民政局首次正式将民政文化建设列入工作的议事日程，明确提出民政文化的概念和具体的子系统，并下发正式文件有组织有计划地开展研究和建设。2002年召开军休文化建设现场会后，全市民政系统广泛开展了民政文化建设调研活动，在社区文化、婚俗文化、军休文化、老龄文化、社团文化、殡葬文化等民政文化的子文化方面，进行了深入的研究和建设，发动民政工作者多次召开民政文化建设研讨会和经验交流会，撰写了46篇调研文章，编辑出版了《民政文化论文集》。民政文化的研究和建设更显理论色彩，开始探索民政文化的内涵和外延，研究民政文化的主要特征和社会功能，对民政文化建设推动民政事业发展的重大作用的认识不断深化。
从上述三个阶段的发展实践中可以看出，北京市民政文化研究和建设具有鲜明的“首都特色”，一是起步早，自觉性强，在全国民政系统中最早提出要研究和建设民政文化；二是认识到位，重视程度高，把民政文化建设摆到突出位置，作为一项与业务工作同等重要的工作来抓并相互促进；三是率先提出，大力弘扬“建首善、创一流”的首都民政意识，并将这一思想成功地转变为全市民政人统一的核心价值观念，创建先进的首都民政品牌；四是文化建设与业务工作紧密结合，扎根于民政工作，载体众多，形式多样，内容丰富，层次分明，成果显著。民政文化作为社会主义先进文化的一个重要分子，与先进文化的发展方向、与“以人为本”的理念、与坚持科学发展观的要求、与提高执政党的执政能力精神相符合，具有强大的生命力。
三、北京市民政文化建设实践的几点启示
通过对北京市民政文化建设实践的研究，我们得到以下几点启示：
（一）民政文化是民政工作之魂，是民政事业发展的“推进器”
作为意识、观念形态的东西，精神文化当然是“第二性”的，它必然受物质文化和制度文化的制约。但某种精神文化一旦形成，它作为一个国家、一个民族或群体的心理定势、精神风貌的总和，就具有无形的强大力量，反过来给物质文化和制度文化以巨大的影响。如美国管理学者汤姆.彼得斯，南希.奥斯汀在《寻求优势》中所说：“一个伟大组织能够长久生存下来，最主要的条件并非结构形式或管理技能，而是我们称之为信念的那种精神力量，以及这种信念对于组织全体成员所具有的感召力。”
实践证明，民政文化是民政事业的内在精神系统和无形资产，是民政事业的灵魂，发展民政文化是提升首都民政事业发展水平的强大力量。只重视业务形态的业绩，而忽视精神形态的成果，民政工作的生存和发展的原动力就会大大减弱。发展民政文化，可以培育民政工作者的共同价值观，培育民政系统的行业精神，形成广大民政工作者的精神动力和精神支柱，增强人们的工作合力和创造力，为民政事业的发展共同奋斗。发展民政文化，可以塑造、培养高素质的民政人，提高人的思想道德、科学文化素质和民政业务技能，为民政工作的改革与发展源源不断地提供强大的人才与智力支持。发展民政文化，可以倡导和营造良好的行业作风与精神风貌，构建和谐的人际关系，规范从政行为。发展民政文化，还可以改善和优化干部职工的工作、生活环境，通过加强民政文化的设施建设，开展群众性的文体活动，陶冶民政人的高尚情操，激发干部职工的工作热情。
（二）民政文化是一元性与多样性的统一
从性质上说，几乎所有的民政工作都有以下几点共性，这些共性是民政本质的集中体现。第一，民政工作是以人为对象，以人为中心，保障人的生存，促进人的全面发展。所以建国初期毛泽东同志就叮嘱民政干部说，“民政工作是做人的工作，不要怕麻烦”。这个要求正是突出强调了民政工作以人为中心的特点，民政工作者更要全心全意为人民群众服务，因为国家行政管理的大量工作都要涉及到人，而民政工作则是直接面对干家万户的人民群众。第二，民政工作负有组织和管理群众的功能和任务。历代民政业务，不管如何变化，都包含有两个方面的内容，一是组织群众；二是管理群众(今天则是为群众服务)。从西周的分封疆域、民伍制度，到现代的民政管理工作，都是代表国家从宏观上组织群众，同时又通过具体的业务工作管理或服务群众。所以朱德同志曾说，民政部门是人民群众的组织部。第三，民政工作的范围是社会领域，管理的是社会事务。西方学者习惯把社会共同体分为三个领域，即国家、社会、公民社会，民政工作的范围主要集中在公民社会。民政工作管理的是社会性事务，对象是广大平民百姓，管理和执法方式基本上是通过调节、调解和协调等方式化解、排除多种社会矛盾。从上面的分析可以看出，“民政”的“民”其本质含义是“民间”和“人民”。“政”的主要含义是集体生活中的事务。“民政”的基本内涵是人民群众生活中的事务。据此，我们认为，民政文化作为反映民政工作实践本质的文化成果和实践样式是具有一元性的。尽管随着经济社会的发展民政工作的内容不断变化，但其基本内涵还是保持了相对稳定，没有改变其本质特征。
同时，与民政业务工作一样，民政文化具有很强的多样性和综合性。民政工作内容繁杂、领域宽泛，共有二十几项职能，而且各项业务都具有相对独立性，能自成体系，这一特点与其他行政管理工作有显著区别。现代国家的行政管理，专业化水平较高，分工比较精细，一般的是一个部门分管一项中心业务。比如，公安部门管社会治安，医疗卫生部门管医疗卫生，这些部门的内部虽有分工，但内部分工都是围绕相同性质的业务展开的。民政工作各项业务则有很大的独立性，比如婚姻登记与区划管理，都是相对独立的行政管理工作，其表现形式差异很大，相互之间的联系也不甚紧密，极易使人们忽视其内在的统一性或一元性，从而产生民政文化多元化的错觉。
因此，我们认为，民政文化是一元性与多样性的统一，其“一元性”的根据主要是民政工作都是与人民群众生活息息相关的社会行政事务，所以民政文化的核心是“以民为本，为民解困”的宗旨和“维护民利、解决民生、落实民权”的根本特性，所有民政文化都具有和体现着这样的本质特征，即“性质一元”。从表现形式看，民政文化有具有很强的丰富性和多样性，但这种多样性是建立在“一元性”的基础之上的。
（三）民政文化不仅是指民政工作者创造的成果，更重要在于开展民政工作的方式
认识民政文化不能停留在民政工作者创造的外在的物质成果的层面，更要注意到深层次、实质性的文化内涵，有意识地从价值观的高度认识和开展民政文化建设。比如，2003年8月1 日开始，国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式实施。各地原来的收容遣送站大部分改成了救助管理站，按照民政部的统一要求，取消了原来的铁栏杆、地铺、监控设备等带有强制色彩的设施。从表面看，这只是设施的改造和名称的更换，但实质上，将强制性的收容遣送改为关爱性救助管理，建立以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度，是我国社会救助制度的重大改革，也是我国民主法制建设的一件大事。这对于保障生活无着的流浪乞讨人员的合法权利，完善社会保障体系，健全法律制度和维护改革发展稳定的大局都具有重要意义,是践行“三个代表”思想的重要措施。新办法顺利实施最关键的是工作人员观念、思维方式和工作方式的改变，而不仅仅是设施设备的更换和改造。再比如，同样投资规模的社区服务中心，有的采取了以市场为导向的工作思路和灵活的用人机制、经营策略，取得了明显的经济效益和社会效益；但有一些则成为政府的又一座办公楼，失去了其本身应该发挥的功能。这种差别就是由不同的理念所导致的，背后体现了新、旧两种思维方式，代表了两种不同的文化。
因此，民政文化建设的重点应该在于民政精神的树立和民政观念的与时俱进，要通过价值观和文化取向的更新、提升，摒弃不适应时代发展要求的、落后的思维定式和观念，建立和强化与社会主义市场经济发展相适应、建设和谐社会所必需的新型民政文化，从而改善民政工作的管理体制、运行机制和工作方式。这也是民政文化建设与民政业务工作的根本区别之一。
（四）民政文化研究和建设必须知行合一，坚持理论与实践相结合
理论是实践的先导，思路决定出路。目前，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的历史阶段。随着经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和生活方式日趋多样化，随着城市化、信息化和人口老龄化，随着依法治国方略实施，政府的社会管理、公共服务职能不断加强，民政部门任务繁重，责任重大。要履行好职能，切实担负起北京市全面建设小康社会中的民政工作使命，必须有科学的理论指导和推动。而科学的民政理论本身就是民政文化的一个重要内容，它的丰富与发展要以深厚的民政文化积淀为基础。民政文化是在民政事业的发展过程中凝聚形成的，来自于民政工作的实践。民政文化的理论不能局限在理论，停留于理论，必须回到民政工作的实践中去，充分发挥民政文化理论的研究效能，用理论指导、服务实践，推动民政事业的改革和发展。这是民政文化研究和建设的根本目的。多年来，我市殡葬管理处十分重视殡葬文化的研究和建设，在全国民政行业首家创办了《八宝山》杂志，从北京的一些高等学校聘请了一批专家和教授，进行殡葬文化的理论研究。针对北京市殡葬改革与发展过程中出现的新情况新问题，不断探索和发展殡葬文化，并将殡葬文化的理念贯穿到实践中去，将其转化为殡葬工作的制度、机制和方式，努力建设诚信殡葬、人文殡葬、绿色殡葬、科技殡葬，树立了殡葬服务行业新形象。该处被评为“首都防治非典型肺炎工作先进集体”、被市委政法委评为先进党委。实践证明，民政文化的研究如果不能知行合一，理论研究与建设实践“两张皮”，就失去了民政文化研究的实际意义；反之，把理论与实践紧密结合起来，研究的课题来自于实践，研究的成果指导实践，民政文化的研究就一定能够转化为实实在在的工作成果。
（五）民政文化必须与时俱进，才有强大的生命力
经济在发展，社会在进步，特别是在近几年社会转型时期，民政工作遇到了许多新情况新问题，也出现了许多困惑和难点。民政工作面临的形势和任务在不断变化，已有的现实问题解决了，还会出现新的问题。这就要求民政文化的研究和建设必须适应变化的新形势，加强针对性、前瞻性，更新观念，创新内容，拓宽领域，改革手段，不断跟上时代的发展和社会的进步。例如，前些年我们在全市民政系统大力倡导发扬“孺子牛”的无私奉献精神，对于广大民政工作者立足本职、苦干实干、爱岗敬业起到了很好的激励作用。但是，随着市场经济体制的建立和经济社会的发展，民政文化建设不但要突出强调民政人的“奉献”精神，而且要同时强化民政人的效能意识，树立更加科学的奉献理念。又如，过去我们把殡仪服务仅仅理解为火化或掩埋、悼念逝者。现代殡仪服务则在大力倡导节约土地、保护环境的同时，更加注重殡仪服务和设施的人性化内涵，即：把公墓打造成一个融入文化艺术和园林景观的公益基地、纪念场地、教育基地、艺术天地和旅游胜地;如何运用现代科技手段，提供更加便捷、省时、高效的悼念活动服务等等。总之，我们要适应形势，以改革的精神来建设民政文化、创新民政文化，使民政文化永葆生机和活力。
四、新时期北京市民政文化建设转型和深化的基本思路
随着我国经济发展和社会转型的不断加快，民政工作的地位和作用发生了很大变化。特别是十六届四中全会提出“构建和谐社会”理念和目标后，以社会建设和管理为主要职能，在调节社会利益、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定方面具有重要作用的民政工作将彻底由过去单纯“为经济建设服务”、“维护社会稳定”的边缘性、从属性、配套性工作转变为构建和谐社会的主力军。这是对经济社会发展规律认识逐步深化的必然结果，也是实现国家长治久安、社会繁荣发展的必然要求。民政工作在整个现代化建设格局中位置的根本转变和大幅度提升，为民政文化建设提出了更高的新的要求。
民政文化建设是首都民政事业重要的基础性工作，需要在实践中继续探索和研究。民政文化建设的基本思路是坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大精神和科学发展观，立足首都民政工作实际，以“以民为本，为民解困”为核心，以职业道德建设为主线，弘扬和培育具有时代特征、中国特色和首都特点的、与社会主义市场经济相适应、与全面建设和谐社会相协调、与中华民族传统美德相承接的先进民政文化，提升民政理念，锤炼民政精神，塑造民政形象，努力培育和造就一支政治坚定、业务精通、作风优良的高素质的首都民政干部职工队伍，为首都经济社会协调发展和人的全面发展做出积极贡献。
民政文化建设是一项长期、艰巨、复杂的任务，要坚持长期性和阶段性相结合，持之以恒，循序渐进。经过多年积累，首都民政文化建设取得了较突出的成绩，对于首都民政文化建设中积极的、先进的因素，我们要认真总结、提炼、继承和发扬；同时还要结合新的实践经验，借鉴吸收一切有益的文化成果来不断丰富和发展民政文化，使民政文化建设永远保持新鲜的活力和旺盛的生命力。在新时期，我们认为主要应从以下几个方面着力加强民政文化建设，实现民政文化的与时俱进。
（一）必须落实科学发展观，牢固树立和坚持“以民为本，为民解困”观念
从一定意义上讲，民政工作是“三个代表”重要思想最直接、具体的体现。坚持以人为本，把提高人民生活水平和推动社会进步作为经济发展的根本目的，将促进经济社会协调发展和人的全面发展作为根本出发点和归宿，是我党全心全意为人民服务，立党为公、执政为民的本质要求。在民政工作中贯彻以人为本的思想，更具有特殊的重大意义。
民政部李学举部长在2004年全国民政厅局长会议上对新时期民政工作宗旨提炼为“以民为本，为民解困”，这是民政工作践行党的全心全意为人民服务宗旨的直接体现，是民政工作落实科学发展观的现实选择，是对民政工作职能发展脉络的提炼和升华，也是今后民政工作实现新发展的业务指针。
坚持科学的发展观，最核心的内容是坚持“以人为本”的理念。发展首都民政文化，必须把“以民为本”的价值取向贯穿于各个方面、各个环节，确立“以民为本，为民解困”为民政文化的核心价值观，并为所有民政工作者认同和遵守。要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，让发展的成果惠及全体人民。要始终把人民群众的利益作为工作的出发点和落脚点，把群众呼声作为第一信号，把“为民解困”作为第一要事，把“群众满意”作为工作绩效的第一标准，着力解决群众生活困难方面的问题。要树立“以民为本”的观念，尊重人、关爱人、维护人格尊严。对困难群众给予救助和帮助，不是“施舍”、“恩赐”，而是政府的责任、民政部门的职责，是公民应该享有的权利。要把困难群体当亲人，管理服务活动要体现人性关爱和亲情。要以满足人的多方面需要和全面发展为目标，重视依法维护和保障人民群众的基本生活权益。
（二）必须适应全面建设小康社会和建设和谐社会的要求，牢固树立“现代民政”和“全面发展”观念
传统的发展观重视经济建设，忽视社会发展，强调民政工作的职能作用是通过维护社会稳定、促进经济建设。在新的形势下，民政工作已经从单纯保障经济建设的服务型“配角”，转变到全方位参与社会经济协调发展，并由此促进人的全面发展。必须把新时期的民政工作放在全面建设小康社会和建设和谐社会的历史进程中，科学分析我国经济发展的变化和国家整体走势，准确把握民政工作在整个社会经济发展中的地位。全面建设小康社会要求社会经济各个方面协调发展，而其中社会保障事业也必须得到同步发展，这样才能真正实现人的全面发展。一个和谐的社会，突出表现在社会充满活力，人民安居乐业，政治大局稳定，社会管理有序。民政工作主要是社会救助、社会福利和社会管理以及公共服务，在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会中，民政工作有着不可替代的作用。因此，要着眼于民政工作职能作用的提升和强化，实现思想观念从传统的民政业务向新时期的“现代民政”转变。即：要从过去单纯为经济建设服务，向为构建和谐社会、实现人的全面发展拓展；要从过去主要为传统民政对象服务，向为城乡困难群体为主的广大群众服务拓展；要从过去主要保障困难群众生存权，向既保障群众生存权，又注重维护他们的发展权和民主政治权益拓展；要从过去以农村为主向城乡并重拓展；要从重管理、轻服务向管理和服务并重拓展。
（三）必须适应市场经济发展要求，牢固树立市场化、社会化发展观念
由于长期受计划经济体制的影响，民政工作在制度体制、法规政策、管理理念、工作方式等许多方面，仍然带有浓厚的计划经济色彩。这也是民政文化发展中遇到的最突出的问题。新时期，民政工作的体制环境与社会环境发生了根本性的变化，呈现出工作对象扩大、工作内容增加、工作任务加重、工作领域拓宽的发展趋势。民政发展的核心是实现由计划经济体制下的传统型发展方式，向市场经济体制下的创新型发展方式的重大转变。而民政创新的跨越式发展要求其必须以具有前瞻性、时代性的思想理念为前提和先导，实现民政文化的转型和创新，要求民政干部自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，认真破除不利民政工作深化发展的思想和行为惯式。
要树立通过社会化、市场化来推进民政事业发展的观念。市场化、社会化是民政事业发展的根本出路。传统的民政更多地在事业发展上强调计划性，给多少钱办多少事，不给钱不办事，因而限制了民政事业的发展。现代民政强调在继续争取国家财政支持的同时，放宽视野，以开创性的体制整合和运作，引入企业化管理模式，引入市场化的动力机制，把企业的经营思想移植到民政事业管理之中，使民政工作获得新的生机。要树立“公共服务也是商品，也要遵循市场规律”的观念和意识，按照市场规则，运用市场机制，采取政府购买、项目建设的运作方法，提高民政资源配置和使用效率，彻底改变只讲投入不讲效益、重建设轻管理的现象。要开拓社会化融资渠道，重视引进社会力量和社会资源，以合资、入股、出售等多种形式，改造提升国办福利机构，发展混合所有制为主体的多种形式的福利服务事业。同时，运用现代信息技术，发展电子政务，推进办公自动化，提高服务管理效率。
要明确职能最优原则，实现“全能政府”向“效能政府”、“有限政府”的转变。政府强化社会管理和公共服务职能，担负社会管理和公共服务主要任务的民政部门，并不是事无巨细什么都管。凡是市场能做的事、社会能做的事，都交由市场和社会去做。最有效率的管理，就是管该管的事，绝不是包揽一切，而是把工作的着力点放在制定规划、政策引导、监督管理上。要从部门直办直管福利事业和垄断性服务模式中走出来，通过提供制度供给，引导市场力量和社会力量广泛参与民政事业，推进民政工作的社会化发展。要继续摒弃长期存在的单纯依赖观念、自我封闭观念、不思进取观念，树立社会化、市场化、科学化的理念，从而为民政事业的改革与发展提供思想基础和精神支持。要坚持完善“政府主导、部门协作、社会参与”的民政事业发展机制，调动一切可以利用的资源，动员一切可以依靠的力量，以推动民政工作的发展，满足人民群众的基本生活需求，进而维护社会公平，推动社会进步。
（四）必须适应政府职能转变和扩大对外开放的要求，牢固树立规范管理和依法行政的观念
计划经济体制下的资源配置方式主要是行政手段，即政府依据行政权力关系、行政命令、等级职位安排、红头文件来配置资源，生产者的生产活动是在政府和上级预先作出的指令下进行的，符合经济规律的法规、法律在资源配置中的作用微乎其微。在民政文化中也存在习惯以单纯的行政手段实施管理，法制观念不强，法规体系不健全，有法不依、执法不严等弊端。在发展市场经济、加入WTO、政府职能转变、社会事务与国际接轨的大背景下，必须在民政系统牢固树立起规范管理和依法行政的观念以及强化法制意识。
民政工作是政府工作的重要组成部分，依法行政是实施依法治国方略的具体要求，是推进民政工作规范高效运转的根本途径。坚持依法行政，就是要适应市场经济体制的建立，加强法制建设，把“以民为本、为民解困”的各项政策措施制度化、规范化。《行政许可法》的颁布实施，将使政府传统的工作方式产生革命性转变，由管理社会过渡到服务社会。我们要以此为契机，增强法制意识，加强立法、执法和监督等各个环节，规范权力行使的边界和方式，实现管制行政向服务行政转变。行政权力的行使必须遵循一定的规则，依法行政。要把管理寓于服务之中，改革行政审批制度，大力推行政务公开，实施满足社会和公众需求的服务性行政。
要改变计划经济体制下个人权威型、个人经验型和封闭型的行政决策文化，建立新型的民主化、科学化的行政决策文化。要注意发挥专家学者的作用。进行重大的决策，需要各方面的专家学者提供专门的科学知识，开展多学科的综合性论证，集思广益，以减少政策性的失误；要注意调查研究，虚心听取各方面的意见，使决策目标的确定和决策方案的选择具有更为可靠的基础。要开拓公众参与决策的渠道，实现上情下达，下情上达，只要不是国家机密，都可公开向社会征求决策方案，从不同的方案中权衡、选择，形成正确的决策。扩大对公众的开放度，把与人民群众切身利益相关的工作内容、程序、结果及时向人民群众公开，不搞暗箱操作，促进规范管理、依法行政，尽可能把事情办得公平合理，让群众真正得到实惠。要扩大对外的开放度，使工作与国际惯例接轨。
（五）要适应社会主义精神文明建设的需要，牢固树立民政文化建设和思想政治工作紧密结合、开拓创新的观念
在社会主义市场经济条件下，人们的思想观念、道德准则呈现多样化趋势。民政文化建设必须适应形势变化的需要，根据民政工作的特点，结合思想政治工作的优势，寻求改革和突破。
民政工作与建设社会主义精神文明、发展先进文化紧密相关。例如，在婚姻和殡葬管理工作中，要推进婚庆和殡仪事业的改革，移风易俗，反对迷信，探索节俭、高雅、文明的婚殡新形式；在大力发展老龄事业、残疾人事业、慈善事业和福利彩票事业过程中，广泛组织社会志愿者队伍，深入开展社会救助和社会捐赠活动；在全社会弘扬帮弱助残、扶贫济困、尊老爱幼、艰苦奋斗、自强不息、团结友爱、肯于奉献的传统美德和民族精神；要充分发挥革命烈士陵园和纪念馆的基地作用，面向社会特别是青少年，积极开展爱国主义精神教育，引导人们在市场经济各种思想相互激荡的条件下，遵守基本行为准则，追求高尚的思想道德情操。民政工作本身的许多内容就是在弘扬民族精神和加强思想道德建设，发展民政事业与加强精神文明建设和思想政治工作有着内在的必然的联系。所以，民政文化建设应充分发挥自身所具有的价值导向功能、行为规范功能、心理调节功能、观念内化功能，运用民政文化加强民政系统的精神文明建设和思想政治工作，带动思想政治工作从传统思维方式向现代思维方式转变、从单向灌输型思想政治工作方法向双向交流型思想政治工作方法转变、从经验型思想政治工作向科学型思想政治工作转变、从单一型思想政治工作途径向综合性思想政治工作途径转变，充分发挥民政文化内强素质、外塑形象的作用，扩大民政工作的影响，增强民政队伍的凝聚力，为促进首都民政事业的健康、持久、快速发展贡献力量。
与新时期的民政工作一样，民政文化建设也是一项长期、艰巨、复杂的系统工程。除了转变观念、明确思路之外，还需要开展更加深入细致的调查研究，并付出更大的努力来不断完善制度、培养队伍、提高能力。我们相信，在首都民政人的辛勤浇灌下，北京民政文化之花必将绽放得更加绚丽多采！
（作者单位：北京市民政局）