囵
坚持走 中国特色 新型城
韩 永 文
党的十八届三中全会通过 的 《 中 的城 镇 承 载 条 件和 现 代 化 生产 、生 活
共 中央 关于 全 面 深化 改革 若 干 重 大 问 服务。新型城镇 化要求有效解决城 乡
题 的决定》 （ 以下简称《 决定》 ） 中提 出 “ 二元结构” 和 城 市 内部 “ 二元结构 ” ，
“ 坚 持 走 中 国特 色 新 型城 镇 化道 路 ， 推 即解决 好进城 农村 人 口彻底 离开 土 永 久居 留城 镇 的 问题 。 不 仅 要解 决 进 以人为核心 的城镇 化，推动大中小 地 ， 城 市 和 小城 镇 协调 发展 、产 业和 城 镇 好进城 农民真正享受城市各项保 障 ，
融合发展 ，促进城镇 化和新农村 建设 实现城镇 基 本公 共服务 覆盖 常住 人
是人 们 不 协 调 推 进 。优 化 城市 空 间结 构和 管理 口，还 要解 决 好 他们 的支 付 能 力和 支 社 会结 构调 整与进 步 的过程 ， 国如何 推 进新 型 城镇 化建 设 指 明 了 方 会 文 明发展 成 果 ，融入 现 代化 经 济 文 代 社会 生活 方式 转变 的过程 。 人们追 求 向， 确定 了体 制 机 制 建设 框 架 ， 具 有 十 化 生 活 方式 。 解 决好 这 些 问题 又 必 须 物质生活、 文化生活和社会生活质量的 分 重大 的历 史意 义和 现 实指导 意义 。 ｆ ） 格局， 增 强城市 综合 承载 能 力。 ” 这 为我 付水平问题 ，让他们能体面地 享受社 断追求生活方式向具有比较优势 的现
实质上是对城镇化发展 的统筹性 解决好城镇化经济发展 的支撑体 系问 提高，
题， 以形成 有效 合理 的就 业 空 间。 提 出 了更高 要求 。 决 策者在 规划城 市 发
关 于新 型城 镇化 的 内涵和 理 念
必须更好地思谋并做到城乡统筹 节约、 集约使 用资源 ， 尤其是要集 展时，
城 镇化 是 人 口集 聚 和 社 会 现代 化 约、 节约配置土地资源。 李克强总理强 发展和经济社会统筹发展 ； 坚持城镇人 的过程 ， 涉及 到 人 口聚居 、 就业、 生态、 调， “ 推进 城 镇 化 的过 程 是 资源 和 要 素 力资源和经济资源开发的协同性、 产业 环 境 、 公 共设 施 、经 济 发 展 和社 会发 在空间上优化的过程。最重要 的是土 结 构 发展 布 局和 人 口素质 条件 的 协调 展 、政 府 服务 等 各 种 因 素。 ２ ０ １ ２ 年的 地资源的集约利用、 高效配置。 新型城 性 ： 突出地域 间城镇资源和经济上的比
中央经济工作会议明确提 出，要把生 镇 化 建 设 ， 一定 要 坚持 集 约 发展 、 有 序 较 优 势 ， 处理 好城 镇 化 和产 业
、 就 业 的
态 文 明 理 念和 原 则 全 面融 入 城镇 化全 发展 ，根据 资源 环境 承 载 能 力合 理 确 有 机 关 系 ，形 成差 异 化 的 经济 功 能 定
过程 ， 走集约、 智能、 绿 色、 低碳 的新型 定城市发展规模 ” ， 推动城镇化建设 向 位、 不同城市之间经济发展的互补性和
城 镇 化道 路 ，从 而正 式 确 立 了新 型 城 集 约 、节 约 使 用 土地 等 各 种 资源 和 低 要素配置的差异性。 推动由优 先发展大 镇 化 这 一概 念 。
能耗转变 ， 实现各种资源的集 约、 高效 城市向大中小城市并重、 城乡互补协调
实现 城 乡经济社 会 一 与 传统 城 镇 化相 比 ，新 型城 镇 化 利 用 和循 环 使 用 ， 防止 “ 摊 大饼 ” 、 盲目 发 展 的道路 转变 ， 在 原 有 城 市化 内容 的 基础 上 ，赋 予 了 “ 圈地造城 ” ，正确处理和解决好城市 体化发展。
一
些 新 的理 念 和 内涵 。 概括起来 ， 至 少 化 建 设 与农 业 用 地 的矛 盾 。
突 出城镇 “ 内在 发展 质 量 ” 。城 市
应 该 包括 以下 几 个 方面 。
显 注 重环 境 友好 发 展 。社会 发展 和 化是一个 紧密型结构的社会载体 ，
重视 人 的 因素 。 强调 人 口城 镇 化 ， 文 明 的高度 化 ，使人 民群 众对 城 市 发 其 张 力 的是 城 市经 济 活 力 、 文化 内涵 、
更 加 注 重 人 的发 展 需 求 ，即 “ 以 人 为 展 的生态、环境提出了前所未有的更 社会文明和谐等等。新型城镇化发展
民 本 ”是新型城镇化发展 的首要问题。 高要 求 ，其 中既 包括 了对城 市 及其 周 就 应 注 意 将 不 同 地 域 的 资源 禀 赋 、 它 要 求 以 市 民 为主体 ，围绕 人 民 群众 边 生 态环 境 的美 化 、 绿化要求， 对 水 和 族特 色、 人 文传统 、 民俗风貌 、 建筑 风
现代化物质 、 文化生活需求 ， 提供完善 空气质量 的要求 ，也包括了对城市 内 格等等融入城镇化建设 ， 摒弃“ 千城 一
群为 主体 发展道 路 的 ， 在积 极发 展大 型 力而行 ， 分步推进， 循序渐进 ， 确保城镇 城 市 的同 时十分 重视 中小城 市 的发展 。 化在科 学有 序 的轨道上 运行 。 德 国 的大都 市 圈虽 然 聚 集 了７ ０ ％的 人 统 筹 制 定 科 学 的城 镇 化 发 展 规 口 ，但 其产 业 政 策 的重 点 却是 以中 小 划 ， 一个 重要 的问题 是要 改革 现行城 镇 城 市和 小城 镇 为主 的。在我 国 ， 有相 当 发展 规 划 编制 体 系和 方法 。传 统 的城 数量 的城市 尤其 是一 些省 会城 市 ， 脱 离 市发 展 规 划主 要 由
城 乡建 设主 管 部 门
实际追求发展特大型和大型城市 ， 导致 编制 。 “ 城 市 规划 ” 的定 义是 ： 根据 城市
要 素 资源 畸 形流 动 ， 资源 错 配 ， 成 本 价 的 历史 和 自然 条 件 来确 定 城市 的发 展
格畸形 ； 中小城市和小城镇却 因人力、 和 规模 、 城 市 各 个部 分 的组成 ， 选 择 这 资金、 技术要素资源流入不多而发展后 些组成 部 分的用 地 ， 加 以全面 的组织 和
为 生产 、 生 活创 造 一个 良好 劲不足 ， 即使有较好的资源禀赋和发展 合 理安 排 ，
潜力也难以得到较快发展。因此， 必须 的环 境 。从 中可 以看 出 ， 城 乡主管 部 门
按《 决定》 的要求， “ 推动大 中小城市和 编 制 的城 市 发展 规 划 主要 是城 镇 建 设
小城镇协调发展 ” ， 因地 制 宜 、 尊 重 规 规 划 ，侧 重 于城 市 功 能建 设 和 土地 配 律， 通 过制度 和政 策导 入要 素资 源。 置， 尽 管 也考虑 与产 业布局 的衔 接 ， 但 总体 上 与经 济发 展 、 产业 布 局 以及 人 力 资 源 开 发 等 社 会 发 展 规 划 衔 接 不
足， 与经济和社会发展规划存在“ 两张 皮” 的情况。 因此， 改革现行的规划编制 体系和规划编制理念、 方法势在必行。
坚持 资 源节约 、 集约 。节 约 资源是 实现城 市经 济可持 续发 展 的基础 ， 必须 转 变资 源利 用方式 ， 在 提高 资源利 用效 率 和 效 益上 狠 下功 夫 ， 十 分重 视 节 水 、 节地、 节材 、 节 能型 社会 建设 。 一 要重 点
推进建筑节能。据统计 ， 全国建筑耗能
一
般 占社 会总耗 能 的３ ０ ％， 再 加上 建筑
含着 “ 半城 镇 化 ” 的 因素 ， 去 除 这个 因 右 。 坚持 资源 节 约和 环 境 友好 地推 进
坚持 科 学 、 统 筹规 划 。 城 镇 化 建 设 材料生产过程中的能源消耗 ， 建筑 能耗 定 要 坚持 战 略谋 划 、 蓝 图 引领 、 统 筹 是发达国家的３ 倍。要切实实施建筑节
７ ％～ ４ ９ ％， 素，我 国真实的城镇化率只有３ ５ ％左 是一 个 长期 的过程 ，新 型城 镇 化 发展 在 社 会 总 耗 能 中 占比 高 达４
一
城 镇 化 建设 ， 是 我 国 的必 然选 择 。 如何 长 远 、 分步 实施 ， 切 不 能 急功 近利 ， 更 能 与绿 色 建筑 推 广 、 限制 、 禁止 使 用技
在 资源 、 环境 约 束 日益 突 出 条件 下 加 不 能盲 目、 无 序乱 为。规 划涉 及战 略和 术 目录 ， 推 广绿 色 节 能技 术 ， 严 格 执 行 速推 进 真 实城 镇 化 建设 是 我们 必 须 认 统 筹 、 高 屋 建瓴 ， 起 点要 高 ， 立足 长 远
， 建筑 节 能 强 制性 标准 。二 要促 进 土 地 真解 决 的 问题 。 形成 广泛 共识和 公众 认 同。 日本 、 欧洲 、 节 约集 约 利用 。我 国许 多 城市 建 设 都
合 理 布局 大 中小城 市。 大 中小 城 新 加坡 等 国 家城 镇 化 发展 的实践 都 证 存在着低效率配置土地的情况 ， 城市建
市和小城镇协调发展是《 决定》 明确 的 明 了好 的规 划 能给 城镇 发 展 带来 巨大 设和 县城 改造 “ 另 起炉灶 ” 搞 新建 ， 单 位
我国城镇化基本 方略。大城 市有节约 效益。要加强对城镇土地开发与空间 土 地人 口密度 低 的现 象较 为 普遍 。我
可利 用土 地 资源 紧缺 ， 必须 土地、 劳动生产率高的优势 ， 小城市有 布局、基础设施网络构建等进行长远 国人 口多 、
农村人 口转移成本低、宜居条件好 的 规划 ， 并将其与阶段性规划相结合， 避 在集约节约使用土地、 提高土地利用效
碎 片化 ， 在 建设 上 要 坚持 量 率 上 狠下 功 夫 。 需要 研 究确 定 合理 的 优势 。 国际上 ， 大 多数 国家是 走 以城 市 免 随 意性 、
城镇建设用地标准 ， 强化人均建设用地 园林城镇 ， 形成绿色保障， 提升和创造
形成 宜居 环 境 。 二是 要 指标控制 ， 把单位土地产 出率、 单位土 生态 文 化 气息 ， 地 经济 社 会效 益、 新增 建设 用地 消耗 等 提升 城 镇 污水 处理 、垃 圾 无 害化 处理 指 标作 为考 核 的重要 内容 ， 形成 节约 集 设施 的处理 能 力和 水平 ，严 格控 制 垃 约 用 地 的 激励 和 约 束机 制。 三 要重 视 圾 处理 对 地下 水 、 土地、 环 境 形成 第 二 发 展循 环经 济 。 按 照减 量化 、 再 利用 、 资 次污 染 。 要按 照 “ 两型” 要 求 构 建项 目 源 化原 则 ， 注重 从源 头上 减 少进入 生产 准 入 机 制 ， 严 把 企业 ； 隹入 关 ， 严 格 控 制
和消费过程的物质量 ， 重视商品完成使 高污 染 、 高消 耗 、 高排 放 项 目建设 。 三 用功能后 重新变成再生物资的回收和 是注重打造城市个性。根据城市发展 再生产 ， 加快形成覆盖全社会的资源循 的人文历史和资源禀赋 ，保留和利用
环 利用体 系。
不同的历史文化积淀、 民族风情特色 ， 济
提 升城 镇 综 合 承载 能力 。城 镇 公 打造各具文化魅力和特质 的个性化城 城 用 设 施 和 基础 设 施 ，是 人 口城 镇化 的 市 ，改 变 大拆 大 建 的粗 放 式城 市 扩 张 格
承载力和可持续能力的重要体现。真 方式和 照抄照搬 雷同化 的城市 规划、 企
正 的 城镇
化 必须 有 人气 支 撑 和 与 之相 设计 ， 延 续城 市 历 史 文脉 ， 保 留城 市 历 重
适 应 的 基 础 设 施 和 公 用 设 施 承 载 能 史记忆 ， 彰显城镇文化风貌。 力。 要 探 索创 新 城 镇 建 设投 融 资 方式 ， 按 照 政 府 引导 、 市 场 运作 、 企业经营的
中， 民营企业提供的就业岗位 比重超过 ／ 了５ ０ ％。要按照《 决定》 的要求， 下大力 气消除制约 民营经济发展的“ 潜规则 ”
坚 持 以 人 为 本 推 进 新 型 城 镇
化 建设
原则 ， 在加 大政 府 投 入 的 同时 ， 吸 引社 和“ 玻璃窗” “ 弹簧门” ， 制定更加积极的 业 进 著 平 以 划 的 乡 有 支持 民营 企业 发 展 ， 激 发 民众 自 会 资 金 、 民 间资 本 进入 城 镇 基 础设 施 城 镇 化 的根 本 目的 ，是 实现 经 济 政 策 ， 自我发 展。 要积极 推动 能够增 建 设 领 域 ，解 决 城 镇 化 建设 资 金短 缺 和社 会 现 代化 ，让 更 多 的居 民定 居 城 我 创业 、 的矛 盾 。 要研 究 将 单 纯 的房 地 产开 发 镇 享 受现 代 物质 文 明和 精 神 文 明 。 “ 推 强城 镇 就 业 承 载 能 力 的服 务 业 发 展 。 ， 必须 下 决 心 人 口由乡村向城市快速转移的过程 ， 也 与 市 政 基础 设 施 建 设和 公 共 服 务建 设 进 以人 为核 心 的城 镇 化 ”
有 效 结 合 的路 径 ，形成 公 共 基础 设 施 解 决 中国城 镇 化 进程 中 的半城 镇 化 问 是 居 民生 活 需 求转 向社 会化 服 务 的过
细密 建设、 发展服务业、 房地产开发联动和 题 。 按 照真 正 意 义 上 的城 镇 人 口统计 程。以大生产为主体的城市经济，
至２ ０ １ ２ 年底， 我国可能有２ （ Ｌ 多 化 的 专业 分工 也会 分 化 出更 多 的生 产 整 体 开 发 建设 。 两 型 发展 的城 镇 化 ， 需 计 算 ， 要在城市 提质改造和扩容 上下功夫 ， 城镇人 口被排除在市 民体 制之外 。这 性 服务业 。城 镇化 催生服 务业 、 推 动服
二 务 业 快速 兴 起 是历 史 的趋 势 。 要根 据 少搞新城 开发 ，突出抓好城市公用设 种半城镇化状态形成 了城镇 内部 的“
施、 基 础 设 施建 设 和城 镇 旧区 、 棚 户 区 元结 构 ” 和 不平 等 的 公 民待 遇 ， 严 重 影 这 种 趋势 和 国家推 进 城镇 化 发 展 的 需
改造 ， 在提 高质 量 、 整合 功 能 区和 现 代 响 了城 镇化 的真 实进程 和 社会 公平 性。 求， 围 绕城 市 经 济 、 现 代 生产 方 式和 现
二 元结构 ” ， 代 生 活 方式 ， 积极 催 生 服务 业 的 发展 ， 化 上 下 力气 。 通 过
市场 运 作 ， 引导民间 要打破 这种 半城镇 化状 态 “ 资 本 进 入城 际交 通 、 地 铁 等 公 共 交通 、 真 正让 农 民进得 来 、 留得住 、 生活 好 、 过 大力发展生产性服务业、消费性服务
城 市 信 息基 础 设 施 、 燃气普及、 城 市 防 得 体 面 、 有尊 严 ， 有城 市 认 同感 和 归属 业 和文 化旅 游业 。
洪、 建成 区排 水 管 道 建设 、 污 水集 中处 感 ， 从 而真 正 实现人 口城镇 化 。 理 以及 生 活垃 圾 处理 等 方面 的 建设 。 创 造稳 定 就 业 的条 件 。城 镇 化 的
强化公共服务 、健全公共服务体
系。 完 善 的政 府 公共 服 务体 系 ， 是 提高
保护环境 ， 建设优 美城市（ 镇） 。 有 关键 是 让进 城 人 口有稳 定 的就 业 机 会 城镇居民生活质量 、增强城市社会稳 效保护环境和生态建设是新型城镇化 和可靠的收入来源 ，这样才能使之有 定性的保 障。要加快和深化财政税收
建 设 的 内在 要 求 。重 视 有效 保 护 环 境 “ 立足 ” 之基和生活保障。 实现稳定就业 体 制 改革 ， 增 强地 方政府 特 别 是市 、 县 和生态建设 ， 一是要科学规划 、 建设、 则需要城市 的二三产 业发展作支撑 。
一
级政 府 提供 公 共 服 务 的能 力 ，逐 步
保 护城 镇 生 态 功 能 区 ，建 设 绿 色生 态 为此 ， 要积 极培 育和 发展产 业 园区 。产 形 成 与 其 事 权 相 匹配 的 财 税 体 制 结
，
努 力提升城镇公共服务设施水平。 提高农业经营效益。要按照《 决定》 的 行多方参与 ， 协同管理 ， 共同治理。注
改革 和完 善 农 村土 地 征 用制 度 ， 重引导社会、 企业、 公众等多元主体参 化公 共 服 务体 制 改 革 ，逐 步推 进 公 要 求 ，
服务覆盖常住人 口，将外未务工人 提高农村征地补偿标准 ，依法稳妥地 与到城市管理 中来 ， 发挥好社会组织、 纳入政府保障房范围，建立农民工 推动集体建设用地使用权进入市场流 中介机 构 等社 会 力 量在 城 市 管理 中 的
女 平 等接 受 义务 教 育 的机 制 。要 加 转 ， 逐步 实现农村集体土地 同权、 同价 协同、 自治 、 自律和互律作用。通过合
保障性住房尤其是公租房 的建设力 参 与城 镇 开 发 ，稳 步 提升 农 民在 土 地 理授权与分权 ， 形成政府与市场、 政府
，
推进廉租住房和公租房统筹建设 增值收益 中的分配比例。规范失地农 与企业之间的 良性互动 ，减轻政府 的 的就业和社会保障问题 ，加大对失地 购 买 服务 的形 式 ，运 用 市场 化 手段 选 择专
业化公司或社会组织 ，承担市政
设 施 维 护 、 园林 绿 化 、环 卫 等 运 营职
轨运行 ，鼓励和 引导社会资本参与 民保障机制 ，突出解决好征地后 农民 负担 ， 降低 运作 成 本 。 建 立政 府 向社 会
租 房 建设 和 运 营 。
有序 推 进 户籍 制 度 改革 。 现行 户 农 民的住 房 补 偿和 就 业 扶持 力度 。 管 理 制 度 制 约 农 村 居 民 向 城 市 迁
，
将城 镇 常 住人 口分 割 为户 籍 与 非
坚持 建 管并重 ， 提 高城 市治理 水 平
高度 重视 城 市治 理 ，实现 社 会 共
责。 提 升城 市管理 的法 治化 水 平 。 现
籍 二 元 结构 ，使 一部 分 人不 能 均 等
共管 ， 是追求新型城镇化建设外在环 代化 城 市 的文 明 存续 与 发展 要 靠 法治 受公共服务。 要按 照《 决定》 的要求， 治、
宽 中小城 市 和 小城 镇 落 户 的条件 和 境 、 条件和 内在质 量、 素质和谐 统一 的需 和道德维 系 ，城市 运转要求高效 、 有
，。
政策 ， 加快推进户籍制度改革 ， 引导非 要。 新型城镇 化建设 ， 必须 遵循城市发展 序 、 文 明， 需要 有 一 系列 严格 、 具体、 周
农产 业 和 农村 人 口有序 向中小 城 市和 和管理的规律 ， 根据发展变化的需求， 创 密、 完备的法律、 法规体系保 障。要通
建制镇转移。 户籍制度改革可按照“ 分 新城镇 管理和 服务 ， 把 为 人 民群 众提供 过深 化改 革完备城 市治 理 的法律体
类推 进 、 因城 而 异 、 因群 而 异 ” 的原则 ， 整洁优 美 、 秩序 井然 、 社 会和谐 、 生活 方 系 ， 推 进依 法行 政 ， 严 格 文 明执 法 ， 禁止 在全 面 规 划 的基础 上试 点推 广 ，逐 步 便 、 安居 乐业 的生存 与发展环 境作 为基 暴 力 、 野蛮 执法 ， 更 多地 运用 民主 的、 法 实 现人 口在城 乡之 间 、城 市 之 间 自由 本的落脚点 ， 逐步形成 “ 蓝天、 碧水、 净 律的、 服务的方式来协调各个方面、 各
迁徙和就业安居。 现阶段 ， 可以考虑把 土 、 静音 ” “ 优美、 和 谐、 文明、 宜居 ” ， 充 满 个层 次、 各 个群体 的利 益 诉 求 ， 实现城
户籍制度改革的重点放在县级城市 ， 朝气和活力的城镇体系。
市秩 序和群 众利 益 的有机 统一 。
加大对 已有政策落实情况的检查与督
理 顺城 市管 理体 制 。 我 国城 市 管
推动城 市管理智能化、 网络化。 作
促力度 ， 允许农民带地进城 ， 让进城落 理 中普 遍 存在 着 分 管部 门过 多 、职 能 为 新 经 济 时 代 先 进 生 产 力 的 象征 ， 信
户 农
民与 当地 城 镇 居 民在 子 女 就 学 、 交叉、 管理主体模糊 、 职能越位缺位 、 息 化 已经成 为衡 量 一个 国家 、一 个 城
就业劳保、 医保社保、 保障性住房等方 推 诿 扯 皮 等 问题 。 要 构 建 立 体 化 、 多 市 现 代 化 水 平 和 综 合 实 力 的 重 要 标
面 享有 同等权 益 。 层次、 简 洁 透 明 的管理 体 制 。 株 洲 市 的 志 。 推 进 新 型城 镇 化 建设 ， 必须 跟 进 现
加 快 农村 土地 流 转制 度 改革 。城 “ 两级主体 ， 分级 管 理 ” 的 治理 结 构 具 代 化 发展 的 进程 ，应 用好 现 代科 技 和
镇 化 的过 程 是 农村 人 口向城 市转 移 的 有 一定 的借 鉴意 义 。 这种 管理 体 制 包 现 代 工业 文 明成 果 ，积 极 推 进城 市 管 过程 ， 同时 也 是农 村 土地 流 转 的过 程 。 括： 由城 管 局 负责 指 导 、 协调 、 考 核 各 理的智能化、 网络化 ， 以后发优势在新
农村 土地流转会促进农业适度规模经 区园林 绿 化 、市 容 市 貌 以及 数 字化 城 型城 镇 化 建 设 上与 西 方 发达 国 家齐 头
营、 提供城市建设用地 ； 在土地流转过 管工作 ， 将环 保、 绿化、 城管执法等具 并 进 ， 建设 智 慧城 市 。 要在 城 市 建设 、
程 中农 民 的利 益能 合 法 、 公平、 合 理 地 体 作 业 、 执 法 事项 下 放 到城 区 ； 市里 定 城 市 管理 、政府 公 共 服 务 中广 泛应 用
得到维 护，将使他们有进城立足的资 标准 ， 区里 抓落实 ， 社 区有责任 ， 群众 新一代信息技术 ， 大力发展智慧交通 、 本。 再加上有效的就业保障 ， 就可以有 监 督 有 奖励 ，在 一 定 程 度上 解 决 了相 智 慧 城 管 、 智慧电网、 数 字文 化 和 电子 效解决农民义无反顾离开 土地 ，也可 互 推 诿扯 皮 、 都 管都 不 管 的 问题 。
以遏 制城 镇 建 设 因土 地价 格 便 宜 而盲
政务 ，既可 以扩 大形 成 新 的信 息 消费
推进 城 市管理 主 体 多元 化 。 要 改 领 域 ，又可 以提 高现 代 城市 的管理 科
目扩 张 、 滥用 土地 资 源 的行 为 ， 推 进 土 变城 市 管理 由政 府 大 包 大 揽 的模 式 ， 学化 、 制度 化 、 规范 化 、 数 字智 能 化 ， 推 地 资 源 整合 ， 规模 化 地 用于 农业 生 产 ， 建立政府主导、 社会共建的新模式 ， 实 进城 镇 高 效 、 规范、 有序 运 转 。
囵
坚持走 中国特色 新型城
韩 永 文
党的十八届三中全会通过 的 《 中 的城 镇 承 载 条 件和 现 代 化 生产 、生 活
共 中央 关于 全 面 深化 改革 若 干 重 大 问 服务。新型城镇 化要求有效解决城 乡
题 的决定》 （ 以下简称《 决定》 ） 中提 出 “ 二元结构” 和 城 市 内部 “ 二元结构 ” ，
“ 坚 持 走 中 国特 色 新 型城 镇 化道 路 ， 推 即解决 好进城 农村 人 口彻底 离开 土 永 久居 留城 镇 的 问题 。 不 仅 要解 决 进 以人为核心 的城镇 化，推动大中小 地 ， 城 市 和 小城 镇 协调 发展 、产 业和 城 镇 好进城 农民真正享受城市各项保 障 ，
融合发展 ，促进城镇 化和新农村 建设 实现城镇 基 本公 共服务 覆盖 常住 人
是人 们 不 协 调 推 进 。优 化 城市 空 间结 构和 管理 口，还 要解 决 好 他们 的支 付 能 力和 支 社 会结 构调 整与进 步 的过程 ， 国如何 推 进新 型 城镇 化建 设 指 明 了 方 会 文 明发展 成 果 ，融入 现 代化 经 济 文 代 社会 生活 方式 转变 的过程 。 人们追 求 向， 确定 了体 制 机 制 建设 框 架 ， 具 有 十 化 生 活 方式 。 解 决好 这 些 问题 又 必 须 物质生活、 文化生活和社会生活质量的 分 重大 的历 史意 义和 现 实指导 意义 。 ｆ ） 格局， 增 强城市 综合 承载 能 力。 ” 这 为我 付水平问题 ，让他们能体面地 享受社 断追求生活方式向具有比较优势 的现
实质上是对城镇化发展 的统筹性 解决好城镇化经济发展 的支撑体 系问 提高，
题， 以形成 有效 合理 的就 业 空 间。 提 出 了更高 要求 。 决 策者在 规划城 市 发
关 于新 型城 镇化 的 内涵和 理 念
必须更好地思谋并做到城乡统筹 节约、 集约使 用资源 ， 尤其是要集 展时，
城 镇化 是 人 口集 聚 和 社 会 现代 化 约、 节约配置土地资源。 李克强总理强 发展和经济社会统筹发展 ； 坚持城镇人 的过程 ， 涉及 到 人 口聚居 、 就业、 生态、 调， “ 推进 城 镇 化 的过 程 是 资源 和 要 素 力资源和经济资源开发的协同性、 产业 环 境 、 公 共设 施 、经 济 发 展 和社 会发 在空间上优化的过程。最重要 的是土 结 构 发展 布 局和 人 口素质 条件 的 协调 展 、政 府 服务 等 各 种 因 素。 ２ ０ １ ２ 年的 地资源的集约利用、 高效配置。 新型城 性 ： 突出地域 间城镇资源和经济上的比
中央经济工作会议明确提 出，要把生 镇 化 建 设 ， 一定 要 坚持 集 约 发展 、 有 序 较 优 势 ， 处理 好城 镇 化 和产 业
、 就 业 的
态 文 明 理 念和 原 则 全 面融 入 城镇 化全 发展 ，根据 资源 环境 承 载 能 力合 理 确 有 机 关 系 ，形 成差 异 化 的 经济 功 能 定
过程 ， 走集约、 智能、 绿 色、 低碳 的新型 定城市发展规模 ” ， 推动城镇化建设 向 位、 不同城市之间经济发展的互补性和
城 镇 化道 路 ，从 而正 式 确 立 了新 型 城 集 约 、节 约 使 用 土地 等 各 种 资源 和 低 要素配置的差异性。 推动由优 先发展大 镇 化 这 一概 念 。
能耗转变 ， 实现各种资源的集 约、 高效 城市向大中小城市并重、 城乡互补协调
实现 城 乡经济社 会 一 与 传统 城 镇 化相 比 ，新 型城 镇 化 利 用 和循 环 使 用 ， 防止 “ 摊 大饼 ” 、 盲目 发 展 的道路 转变 ， 在 原 有 城 市化 内容 的 基础 上 ，赋 予 了 “ 圈地造城 ” ，正确处理和解决好城市 体化发展。
一
些 新 的理 念 和 内涵 。 概括起来 ， 至 少 化 建 设 与农 业 用 地 的矛 盾 。
突 出城镇 “ 内在 发展 质 量 ” 。城 市
应 该 包括 以下 几 个 方面 。
显 注 重环 境 友好 发 展 。社会 发展 和 化是一个 紧密型结构的社会载体 ，
重视 人 的 因素 。 强调 人 口城 镇 化 ， 文 明 的高度 化 ，使人 民群 众对 城 市 发 其 张 力 的是 城 市经 济 活 力 、 文化 内涵 、
更 加 注 重 人 的发 展 需 求 ，即 “ 以 人 为 展 的生态、环境提出了前所未有的更 社会文明和谐等等。新型城镇化发展
民 本 ”是新型城镇化发展 的首要问题。 高要 求 ，其 中既 包括 了对城 市 及其 周 就 应 注 意 将 不 同 地 域 的 资源 禀 赋 、 它 要 求 以 市 民 为主体 ，围绕 人 民 群众 边 生 态环 境 的美 化 、 绿化要求， 对 水 和 族特 色、 人 文传统 、 民俗风貌 、 建筑 风
现代化物质 、 文化生活需求 ， 提供完善 空气质量 的要求 ，也包括了对城市 内 格等等融入城镇化建设 ， 摒弃“ 千城 一
群为 主体 发展道 路 的 ， 在积 极发 展大 型 力而行 ， 分步推进， 循序渐进 ， 确保城镇 城 市 的同 时十分 重视 中小城 市 的发展 。 化在科 学有 序 的轨道上 运行 。 德 国 的大都 市 圈虽 然 聚 集 了７ ０ ％的 人 统 筹 制 定 科 学 的城 镇 化 发 展 规 口 ，但 其产 业 政 策 的重 点 却是 以中 小 划 ， 一个 重要 的问题 是要 改革 现行城 镇 城 市和 小城 镇 为主 的。在我 国 ， 有相 当 发展 规 划 编制 体 系和 方法 。传 统 的城 数量 的城市 尤其 是一 些省 会城 市 ， 脱 离 市发 展 规 划主 要 由
城 乡建 设主 管 部 门
实际追求发展特大型和大型城市 ， 导致 编制 。 “ 城 市 规划 ” 的定 义是 ： 根据 城市
要 素 资源 畸 形流 动 ， 资源 错 配 ， 成 本 价 的 历史 和 自然 条 件 来确 定 城市 的发 展
格畸形 ； 中小城市和小城镇却 因人力、 和 规模 、 城 市 各 个部 分 的组成 ， 选 择 这 资金、 技术要素资源流入不多而发展后 些组成 部 分的用 地 ， 加 以全面 的组织 和
为 生产 、 生 活创 造 一个 良好 劲不足 ， 即使有较好的资源禀赋和发展 合 理安 排 ，
潜力也难以得到较快发展。因此， 必须 的环 境 。从 中可 以看 出 ， 城 乡主管 部 门
按《 决定》 的要求， “ 推动大 中小城市和 编 制 的城 市 发展 规 划 主要 是城 镇 建 设
小城镇协调发展 ” ， 因地 制 宜 、 尊 重 规 规 划 ，侧 重 于城 市 功 能建 设 和 土地 配 律， 通 过制度 和政 策导 入要 素资 源。 置， 尽 管 也考虑 与产 业布局 的衔 接 ， 但 总体 上 与经 济发 展 、 产业 布 局 以及 人 力 资 源 开 发 等 社 会 发 展 规 划 衔 接 不
足， 与经济和社会发展规划存在“ 两张 皮” 的情况。 因此， 改革现行的规划编制 体系和规划编制理念、 方法势在必行。
坚持 资 源节约 、 集约 。节 约 资源是 实现城 市经 济可持 续发 展 的基础 ， 必须 转 变资 源利 用方式 ， 在 提高 资源利 用效 率 和 效 益上 狠 下功 夫 ， 十 分重 视 节 水 、 节地、 节材 、 节 能型 社会 建设 。 一 要重 点
推进建筑节能。据统计 ， 全国建筑耗能
一
般 占社 会总耗 能 的３ ０ ％， 再 加上 建筑
含着 “ 半城 镇 化 ” 的 因素 ， 去 除 这个 因 右 。 坚持 资源 节 约和 环 境 友好 地推 进
坚持 科 学 、 统 筹规 划 。 城 镇 化 建 设 材料生产过程中的能源消耗 ， 建筑 能耗 定 要 坚持 战 略谋 划 、 蓝 图 引领 、 统 筹 是发达国家的３ 倍。要切实实施建筑节
７ ％～ ４ ９ ％， 素，我 国真实的城镇化率只有３ ５ ％左 是一 个 长期 的过程 ，新 型城 镇 化 发展 在 社 会 总 耗 能 中 占比 高 达４
一
城 镇 化 建设 ， 是 我 国 的必 然选 择 。 如何 长 远 、 分步 实施 ， 切 不 能 急功 近利 ， 更 能 与绿 色 建筑 推 广 、 限制 、 禁止 使 用技
在 资源 、 环境 约 束 日益 突 出 条件 下 加 不 能盲 目、 无 序乱 为。规 划涉 及战 略和 术 目录 ， 推 广绿 色 节 能技 术 ， 严 格 执 行 速推 进 真 实城 镇 化 建设 是 我们 必 须 认 统 筹 、 高 屋 建瓴 ， 起 点要 高 ， 立足 长 远
， 建筑 节 能 强 制性 标准 。二 要促 进 土 地 真解 决 的 问题 。 形成 广泛 共识和 公众 认 同。 日本 、 欧洲 、 节 约集 约 利用 。我 国许 多 城市 建 设 都
合 理 布局 大 中小城 市。 大 中小 城 新 加坡 等 国 家城 镇 化 发展 的实践 都 证 存在着低效率配置土地的情况 ， 城市建
市和小城镇协调发展是《 决定》 明确 的 明 了好 的规 划 能给 城镇 发 展 带来 巨大 设和 县城 改造 “ 另 起炉灶 ” 搞 新建 ， 单 位
我国城镇化基本 方略。大城 市有节约 效益。要加强对城镇土地开发与空间 土 地人 口密度 低 的现 象较 为 普遍 。我
可利 用土 地 资源 紧缺 ， 必须 土地、 劳动生产率高的优势 ， 小城市有 布局、基础设施网络构建等进行长远 国人 口多 、
农村人 口转移成本低、宜居条件好 的 规划 ， 并将其与阶段性规划相结合， 避 在集约节约使用土地、 提高土地利用效
碎 片化 ， 在 建设 上 要 坚持 量 率 上 狠下 功 夫 。 需要 研 究确 定 合理 的 优势 。 国际上 ， 大 多数 国家是 走 以城 市 免 随 意性 、
城镇建设用地标准 ， 强化人均建设用地 园林城镇 ， 形成绿色保障， 提升和创造
形成 宜居 环 境 。 二是 要 指标控制 ， 把单位土地产 出率、 单位土 生态 文 化 气息 ， 地 经济 社 会效 益、 新增 建设 用地 消耗 等 提升 城 镇 污水 处理 、垃 圾 无 害化 处理 指 标作 为考 核 的重要 内容 ， 形成 节约 集 设施 的处理 能 力和 水平 ，严 格控 制 垃 约 用 地 的 激励 和 约 束机 制。 三 要重 视 圾 处理 对 地下 水 、 土地、 环 境 形成 第 二 发 展循 环经 济 。 按 照减 量化 、 再 利用 、 资 次污 染 。 要按 照 “ 两型” 要 求 构 建项 目 源 化原 则 ， 注重 从源 头上 减 少进入 生产 准 入 机 制 ， 严 把 企业 ； 隹入 关 ， 严 格 控 制
和消费过程的物质量 ， 重视商品完成使 高污 染 、 高消 耗 、 高排 放 项 目建设 。 三 用功能后 重新变成再生物资的回收和 是注重打造城市个性。根据城市发展 再生产 ， 加快形成覆盖全社会的资源循 的人文历史和资源禀赋 ，保留和利用
环 利用体 系。
不同的历史文化积淀、 民族风情特色 ， 济
提 升城 镇 综 合 承载 能力 。城 镇 公 打造各具文化魅力和特质 的个性化城 城 用 设 施 和 基础 设 施 ，是 人 口城 镇化 的 市 ，改 变 大拆 大 建 的粗 放 式城 市 扩 张 格
承载力和可持续能力的重要体现。真 方式和 照抄照搬 雷同化 的城市 规划、 企
正 的 城镇
化 必须 有 人气 支 撑 和 与 之相 设计 ， 延 续城 市 历 史 文脉 ， 保 留城 市 历 重
适 应 的 基 础 设 施 和 公 用 设 施 承 载 能 史记忆 ， 彰显城镇文化风貌。 力。 要 探 索创 新 城 镇 建 设投 融 资 方式 ， 按 照 政 府 引导 、 市 场 运作 、 企业经营的
中， 民营企业提供的就业岗位 比重超过 ／ 了５ ０ ％。要按照《 决定》 的要求， 下大力 气消除制约 民营经济发展的“ 潜规则 ”
坚 持 以 人 为 本 推 进 新 型 城 镇
化 建设
原则 ， 在加 大政 府 投 入 的 同时 ， 吸 引社 和“ 玻璃窗” “ 弹簧门” ， 制定更加积极的 业 进 著 平 以 划 的 乡 有 支持 民营 企业 发 展 ， 激 发 民众 自 会 资 金 、 民 间资 本 进入 城 镇 基 础设 施 城 镇 化 的根 本 目的 ，是 实现 经 济 政 策 ， 自我发 展。 要积极 推动 能够增 建 设 领 域 ，解 决 城 镇 化 建设 资 金短 缺 和社 会 现 代化 ，让 更 多 的居 民定 居 城 我 创业 、 的矛 盾 。 要研 究 将 单 纯 的房 地 产开 发 镇 享 受现 代 物质 文 明和 精 神 文 明 。 “ 推 强城 镇 就 业 承 载 能 力 的服 务 业 发 展 。 ， 必须 下 决 心 人 口由乡村向城市快速转移的过程 ， 也 与 市 政 基础 设 施 建 设和 公 共 服 务建 设 进 以人 为核 心 的城 镇 化 ”
有 效 结 合 的路 径 ，形成 公 共 基础 设 施 解 决 中国城 镇 化 进程 中 的半城 镇 化 问 是 居 民生 活 需 求转 向社 会化 服 务 的过
细密 建设、 发展服务业、 房地产开发联动和 题 。 按 照真 正 意 义 上 的城 镇 人 口统计 程。以大生产为主体的城市经济，
至２ ０ １ ２ 年底， 我国可能有２ （ Ｌ 多 化 的 专业 分工 也会 分 化 出更 多 的生 产 整 体 开 发 建设 。 两 型 发展 的城 镇 化 ， 需 计 算 ， 要在城市 提质改造和扩容 上下功夫 ， 城镇人 口被排除在市 民体 制之外 。这 性 服务业 。城 镇化 催生服 务业 、 推 动服
二 务 业 快速 兴 起 是历 史 的趋 势 。 要根 据 少搞新城 开发 ，突出抓好城市公用设 种半城镇化状态形成 了城镇 内部 的“
施、 基 础 设 施建 设 和城 镇 旧区 、 棚 户 区 元结 构 ” 和 不平 等 的 公 民待 遇 ， 严 重 影 这 种 趋势 和 国家推 进 城镇 化 发 展 的 需
改造 ， 在提 高质 量 、 整合 功 能 区和 现 代 响 了城 镇化 的真 实进程 和 社会 公平 性。 求， 围 绕城 市 经 济 、 现 代 生产 方 式和 现
二 元结构 ” ， 代 生 活 方式 ， 积极 催 生 服务 业 的 发展 ， 化 上 下 力气 。 通 过
市场 运 作 ， 引导民间 要打破 这种 半城镇 化状 态 “ 资 本 进 入城 际交 通 、 地 铁 等 公 共 交通 、 真 正让 农 民进得 来 、 留得住 、 生活 好 、 过 大力发展生产性服务业、消费性服务
城 市 信 息基 础 设 施 、 燃气普及、 城 市 防 得 体 面 、 有尊 严 ， 有城 市 认 同感 和 归属 业 和文 化旅 游业 。
洪、 建成 区排 水 管 道 建设 、 污 水集 中处 感 ， 从 而真 正 实现人 口城镇 化 。 理 以及 生 活垃 圾 处理 等 方面 的 建设 。 创 造稳 定 就 业 的条 件 。城 镇 化 的
强化公共服务 、健全公共服务体
系。 完 善 的政 府 公共 服 务体 系 ， 是 提高
保护环境 ， 建设优 美城市（ 镇） 。 有 关键 是 让进 城 人 口有稳 定 的就 业 机 会 城镇居民生活质量 、增强城市社会稳 效保护环境和生态建设是新型城镇化 和可靠的收入来源 ，这样才能使之有 定性的保 障。要加快和深化财政税收
建 设 的 内在 要 求 。重 视 有效 保 护 环 境 “ 立足 ” 之基和生活保障。 实现稳定就业 体 制 改革 ， 增 强地 方政府 特 别 是市 、 县 和生态建设 ， 一是要科学规划 、 建设、 则需要城市 的二三产 业发展作支撑 。
一
级政 府 提供 公 共 服 务 的能 力 ，逐 步
保 护城 镇 生 态 功 能 区 ，建 设 绿 色生 态 为此 ， 要积 极培 育和 发展产 业 园区 。产 形 成 与 其 事 权 相 匹配 的 财 税 体 制 结
，
努 力提升城镇公共服务设施水平。 提高农业经营效益。要按照《 决定》 的 行多方参与 ， 协同管理 ， 共同治理。注
改革 和完 善 农 村土 地 征 用制 度 ， 重引导社会、 企业、 公众等多元主体参 化公 共 服 务体 制 改 革 ，逐 步推 进 公 要 求 ，
服务覆盖常住人 口，将外未务工人 提高农村征地补偿标准 ，依法稳妥地 与到城市管理 中来 ， 发挥好社会组织、 纳入政府保障房范围，建立农民工 推动集体建设用地使用权进入市场流 中介机 构 等社 会 力 量在 城 市 管理 中 的
女 平 等接 受 义务 教 育 的机 制 。要 加 转 ， 逐步 实现农村集体土地 同权、 同价 协同、 自治 、 自律和互律作用。通过合
保障性住房尤其是公租房 的建设力 参 与城 镇 开 发 ，稳 步 提升 农 民在 土 地 理授权与分权 ， 形成政府与市场、 政府
，
推进廉租住房和公租房统筹建设 增值收益 中的分配比例。规范失地农 与企业之间的 良性互动 ，减轻政府 的 的就业和社会保障问题 ，加大对失地 购 买 服务 的形 式 ，运 用 市场 化 手段 选 择专
业化公司或社会组织 ，承担市政
设 施 维 护 、 园林 绿 化 、环 卫 等 运 营职
轨运行 ，鼓励和 引导社会资本参与 民保障机制 ，突出解决好征地后 农民 负担 ， 降低 运作 成 本 。 建 立政 府 向社 会
租 房 建设 和 运 营 。
有序 推 进 户籍 制 度 改革 。 现行 户 农 民的住 房 补 偿和 就 业 扶持 力度 。 管 理 制 度 制 约 农 村 居 民 向 城 市 迁
，
将城 镇 常 住人 口分 割 为户 籍 与 非
坚持 建 管并重 ， 提 高城 市治理 水 平
高度 重视 城 市治 理 ，实现 社 会 共
责。 提 升城 市管理 的法 治化 水 平 。 现
籍 二 元 结构 ，使 一部 分 人不 能 均 等
共管 ， 是追求新型城镇化建设外在环 代化 城 市 的文 明 存续 与 发展 要 靠 法治 受公共服务。 要按 照《 决定》 的要求， 治、
宽 中小城 市 和 小城 镇 落 户 的条件 和 境 、 条件和 内在质 量、 素质和谐 统一 的需 和道德维 系 ，城市 运转要求高效 、 有
，。
政策 ， 加快推进户籍制度改革 ， 引导非 要。 新型城镇 化建设 ， 必须 遵循城市发展 序 、 文 明， 需要 有 一 系列 严格 、 具体、 周
农产 业 和 农村 人 口有序 向中小 城 市和 和管理的规律 ， 根据发展变化的需求， 创 密、 完备的法律、 法规体系保 障。要通
建制镇转移。 户籍制度改革可按照“ 分 新城镇 管理和 服务 ， 把 为 人 民群 众提供 过深 化改 革完备城 市治 理 的法律体
类推 进 、 因城 而 异 、 因群 而 异 ” 的原则 ， 整洁优 美 、 秩序 井然 、 社 会和谐 、 生活 方 系 ， 推 进依 法行 政 ， 严 格 文 明执 法 ， 禁止 在全 面 规 划 的基础 上试 点推 广 ，逐 步 便 、 安居 乐业 的生存 与发展环 境作 为基 暴 力 、 野蛮 执法 ， 更 多地 运用 民主 的、 法 实 现人 口在城 乡之 间 、城 市 之 间 自由 本的落脚点 ， 逐步形成 “ 蓝天、 碧水、 净 律的、 服务的方式来协调各个方面、 各
迁徙和就业安居。 现阶段 ， 可以考虑把 土 、 静音 ” “ 优美、 和 谐、 文明、 宜居 ” ， 充 满 个层 次、 各 个群体 的利 益 诉 求 ， 实现城
户籍制度改革的重点放在县级城市 ， 朝气和活力的城镇体系。
市秩 序和群 众利 益 的有机 统一 。
加大对 已有政策落实情况的检查与督
理 顺城 市管 理体 制 。 我 国城 市 管
推动城 市管理智能化、 网络化。 作
促力度 ， 允许农民带地进城 ， 让进城落 理 中普 遍 存在 着 分 管部 门过 多 、职 能 为 新 经 济 时 代 先 进 生 产 力 的 象征 ， 信
户 农
民与 当地 城 镇 居 民在 子 女 就 学 、 交叉、 管理主体模糊 、 职能越位缺位 、 息 化 已经成 为衡 量 一个 国家 、一 个 城
就业劳保、 医保社保、 保障性住房等方 推 诿 扯 皮 等 问题 。 要 构 建 立 体 化 、 多 市 现 代 化 水 平 和 综 合 实 力 的 重 要 标
面 享有 同等权 益 。 层次、 简 洁 透 明 的管理 体 制 。 株 洲 市 的 志 。 推 进 新 型城 镇 化 建设 ， 必须 跟 进 现
加 快 农村 土地 流 转制 度 改革 。城 “ 两级主体 ， 分级 管 理 ” 的 治理 结 构 具 代 化 发展 的 进程 ，应 用好 现 代科 技 和
镇 化 的过 程 是 农村 人 口向城 市转 移 的 有 一定 的借 鉴意 义 。 这种 管理 体 制 包 现 代 工业 文 明成 果 ，积 极 推 进城 市 管 过程 ， 同时 也 是农 村 土地 流 转 的过 程 。 括： 由城 管 局 负责 指 导 、 协调 、 考 核 各 理的智能化、 网络化 ， 以后发优势在新
农村 土地流转会促进农业适度规模经 区园林 绿 化 、市 容 市 貌 以及 数 字化 城 型城 镇 化 建 设 上与 西 方 发达 国 家齐 头
营、 提供城市建设用地 ； 在土地流转过 管工作 ， 将环 保、 绿化、 城管执法等具 并 进 ， 建设 智 慧城 市 。 要在 城 市 建设 、
程 中农 民 的利 益能 合 法 、 公平、 合 理 地 体 作 业 、 执 法 事项 下 放 到城 区 ； 市里 定 城 市 管理 、政府 公 共 服 务 中广 泛应 用
得到维 护，将使他们有进城立足的资 标准 ， 区里 抓落实 ， 社 区有责任 ， 群众 新一代信息技术 ， 大力发展智慧交通 、 本。 再加上有效的就业保障 ， 就可以有 监 督 有 奖励 ，在 一 定 程 度上 解 决 了相 智 慧 城 管 、 智慧电网、 数 字文 化 和 电子 效解决农民义无反顾离开 土地 ，也可 互 推 诿扯 皮 、 都 管都 不 管 的 问题 。
以遏 制城 镇 建 设 因土 地价 格 便 宜 而盲
政务 ，既可 以扩 大形 成 新 的信 息 消费
推进 城 市管理 主 体 多元 化 。 要 改 领 域 ，又可 以提 高现 代 城市 的管理 科
目扩 张 、 滥用 土地 资 源 的行 为 ， 推 进 土 变城 市 管理 由政 府 大 包 大 揽 的模 式 ， 学化 、 制度 化 、 规范 化 、 数 字智 能 化 ， 推 地 资 源 整合 ， 规模 化 地 用于 农业 生 产 ， 建立政府主导、 社会共建的新模式 ， 实 进城 镇 高 效 、 规范、 有序 运 转 。