摘 要：随着中国法治化进程的进一步推进，社会各界关注税收的程度不断提高，税收执法行为受到了前所未有的监督和制约，税收执法风险开始显现。在现实中，由于税务人员执法程序不规范、执法过失或不当引起的税务执法风险比比皆是，近年来，因税务执法不当引起的税收复议和诉讼案件居高不下，因此有必要对于税收执法风险的成因及防范对策进行深入的研究。 关键词：税收；执法风险；执法监督；税收立法 中图分类号：F069 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0124-02�� 一、基层税务机关执法风险防范概述 随着纳税人法律意识的提高，特别是2009年11月国家税务总局明确公布了纳税人的具体权利义务，对基层税收执法人员提高执法质量提出了新的要求。 在我国现行的分税制税收体系下，基层税务机关承担着具体的税收职能，与纳税人进行着全方位的具体接触，行使税收执法权。税收执法权是国家行政执法权力的重要组成部分，它是税法赋予税务机关按照一定的法律程序和方法，用于税款征收、管理税收事务，以保证税收职能实现的一种行政执法权力。 税收执法是指国家税务机关及其工作人员执行国家税收法律、法规和规章，对特定公民、法人或其他组织的涉税事项所直接采取的行为。其重要性主要表现在两个方面：首先，税收执法是打击偷税抗税、实现税收职能、保证税款及时足额上缴的手段。其次，税收执法的规范运行是捍卫国家政权稳定和经济健康发展的有力保证。税收执法权行使的正确与否，关系到国家税收政策法规能否贯彻执行及国家财政收入能否实现，而且也关系到税务干部能否依法收税，廉洁从政的问题。 在税收执法活动中，基层税务机关因为其所处的地位，是实施税收法律，实现国家税收职能的主体。但是因为种种原因，基层税务机关及其执法人员在执法过程中可能会使纳税人的权利或者国家�权受到侵害，从而面临很多风险。从《中国统计年鉴》的统计数据可以看出，税务部门行政诉讼案件数量虽然呈现下降的趋势，但是败诉率还是很高，承担了很大的执法风险，这其中还不包括因税收纠纷提出税收行政复议的情况以及很多纳税人以为担心以后还要经常和税务机关打交道，特别是存在“赢了案子，输了生意，赢了这一次，输了一辈子”的心理，因此不敢也不愿意提起诉讼的情况，并且法律对起诉资格和起诉条件的严格限制把一部分纳税人挡在了法院大门之外，有些纳税人对于现在的司法环境信心不足，根本不愿意通过司法途径解决争议。所以税收执法活动中潜伏着很多风险，如果不注意防范可能会给纳税人和税务机关及其工作人员带来很多风险，并且有国家税收实现也有诸多不利影响。 二、 基层税务机关税收执法风险的成因和类型 1.政策性风险 （1）政策的制定和传达总是一个自上而下的过程，上级税务机关制定的政策法规总是具有概括性的特征，下级税务机关需要制定具体的执行标准和执行手段，在这个过程中，下级的工作人员对上级政策的理解可能会出现偏差，从而导致在执法时产生一定的风险。由于法律只能做出一个规范性的规定，但在实施中，从上到下，各级主管机关层层加码解释，同样存在脱离实际这一问题，而且，很多解释最终其实是推翻了条例的原文。作为行政部门，只能依据上级文件办事，但是，一旦涉及诉讼，法院判案的依据只有法律，这也是很大的风险。 （2）在政策发布的程序和生效时间方面，现在新闻媒体都把各种信息作为炒作的热点，一些税收法规和政策作出后，往往媒体首先作出报道，而下基层税务执法机关总是很晚才接到上级的文件，在这个过程中就会产生一个政策的真空期，纳税人如果在这个时间内产生纳税争议，执法人员就会面临一定的风险。 （3）政策文件的适应性差。个人所得税的起征点的规定，全国一刀切，没有考虑各地的实际情况，比如生活成本，收入水平等。现行政策的弊端还造成了及时足额缴纳税款的大企业产生诸多不满，因为小企业机动性强，违法成本太低，所以利用各种手段逃避税款。 2.部门间信息不对称产生的风险 税务机关和公检法、工商、银行等机构之间缺乏信息的沟通，有的企业进入破产程序，法院不通知税务机关进入清算组，甚至破产清算已经启动很长时间或者财产已经完成分配以后，税务机关才得到有关破产信息，这不仅造成税款的流失，一旦检察院查处，执法人员面临渎职的风险。还有的企业已经注销了工商登记，却还没有注销税务登记，有的公司进行工商登记增加注册资本，却没有在税务机关进行登记，税务机关去银行或者银监会调取信息，总是不能获得满意的配合。此外，在涉及到税收犯罪时，公安机关的立案情况很差，不予立案造成的结果是税务机关也放弃对此涉税案件的追究，造成税款的流失。 3.税收相关立法带来的风险 （1）税收相关立法层级低，制定快，执行快，废止更快，做出的各类指导尤甚。比如08年总局要求各税务部门信息系统安装绿霸软件，但是不到年底就叫停，上级发布的文件给基层执法人员带来诸多不便。 （2）现行税收法律法规留给执法人员大量的自由裁量权。比如在偷税处罚方面，税收执法人员因此就会面临很多困惑，其中也很可能包括受罚企业的威逼利诱，给执法人员带来很大风险。现在北京市税务系统正在要求对自由裁量权制定各种执行的标准，但是更大的困惑就是对自由裁量权进行标准化规定，又怎么体现出“自由”来呢？ （3）法律的不稳定性带来的风险。由于在总局内部的部门划分中，各主要税种都有相对应的主管部门，有的部门修改征管条例，别的部门为了显示政绩也对主管的税种征管进行不必要的修改，没有明确的立法计划，对法律的制定修改完全不按照《立法法》的规定执行。 （4）立法存在滞后性。《征管法》2001年就已经开始实施，《刑法》在刚修订的内容中对多种罪名都做了很多改动，两者在很多方面显得很不适应，甚至相互矛盾。 （5）现行法律定得太过粗糙，操作性很差，给基层执法带来隐患。《征管法》给了税务机关很多权力，但这些权力在基层几乎无法运作。法律可以适度超前，但对于基层而言，有了法律赋予的权力，也同时意味着职责的加重，但是这些职责由于缺乏具体的可操作性的条款，实际中又无法做到，这中间存在着的差距，便很容易被认为是工作不到位所致，没有做到“应收尽收”，从而引发风险。比如法律将代位权给了税务机关，但还规定必须通过法院来具体实施，成本太大，也不利于双方工作的衔接。 4.现行分税制的税收体制带来的执法风险 94年分税制改革的不彻底带来的风险。改革只是重新划分中央和地方税收收入的归属权，对于立法权却没有做出相应的划分，税收立法权集中在中央。中央和地方分享的税种太多，划分也不是特别明确，出现了同一个税种按照同一部法律而由国税地税分管不同年份设立的企业的现象。此外还带来了各地争抢税源的情况，如一房地产公司在某区有一项目，但是却在公司注册的住所地缴纳税款，造成两个地区管辖权的问题，解决不当则会造成一定执法风险。 三、 基层税务机关防范税收执法风险的措施 1.制定相关政策解释反馈制度 下级税务机关向政策制定机关发出书面解释请求，政策制定机关应该在7个工作日内作出书面答复，并且设定具体的责任，否则就要承担相对应的责任。此外，在政策发布前，最好先有一个部门内的通气会，给基层执法机关一个必要准备时间。 2.强化对执法各环节的监督处罚 加强税收执法各个环节的监督，可以有效的促使执法人员谨慎忠实的旅行法律赋予的职权，尤其是事前监督。认真执行
摘 要：随着中国法治化进程的进一步推进，社会各界关注税收的程度不断提高，税收执法行为受到了前所未有的监督和制约，税收执法风险开始显现。在现实中，由于税务人员执法程序不规范、执法过失或不当引起的税务执法风险比比皆是，近年来，因税务执法不当引起的税收复议和诉讼案件居高不下，因此有必要对于税收执法风险的成因及防范对策进行深入的研究。 关键词：税收；执法风险；执法监督；税收立法 中图分类号：F069 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2010）08-0124-02�� 一、基层税务机关执法风险防范概述 随着纳税人法律意识的提高，特别是2009年11月国家税务总局明确公布了纳税人的具体权利义务，对基层税收执法人员提高执法质量提出了新的要求。 在我国现行的分税制税收体系下，基层税务机关承担着具体的税收职能，与纳税人进行着全方位的具体接触，行使税收执法权。税收执法权是国家行政执法权力的重要组成部分，它是税法赋予税务机关按照一定的法律程序和方法，用于税款征收、管理税收事务，以保证税收职能实现的一种行政执法权力。 税收执法是指国家税务机关及其工作人员执行国家税收法律、法规和规章，对特定公民、法人或其他组织的涉税事项所直接采取的行为。其重要性主要表现在两个方面：首先，税收执法是打击偷税抗税、实现税收职能、保证税款及时足额上缴的手段。其次，税收执法的规范运行是捍卫国家政权稳定和经济健康发展的有力保证。税收执法权行使的正确与否，关系到国家税收政策法规能否贯彻执行及国家财政收入能否实现，而且也关系到税务干部能否依法收税，廉洁从政的问题。 在税收执法活动中，基层税务机关因为其所处的地位，是实施税收法律，实现国家税收职能的主体。但是因为种种原因，基层税务机关及其执法人员在执法过程中可能会使纳税人的权利或者国家�权受到侵害，从而面临很多风险。从《中国统计年鉴》的统计数据可以看出，税务部门行政诉讼案件数量虽然呈现下降的趋势，但是败诉率还是很高，承担了很大的执法风险，这其中还不包括因税收纠纷提出税收行政复议的情况以及很多纳税人以为担心以后还要经常和税务机关打交道，特别是存在“赢了案子，输了生意，赢了这一次，输了一辈子”的心理，因此不敢也不愿意提起诉讼的情况，并且法律对起诉资格和起诉条件的严格限制把一部分纳税人挡在了法院大门之外，有些纳税人对于现在的司法环境信心不足，根本不愿意通过司法途径解决争议。所以税收执法活动中潜伏着很多风险，如果不注意防范可能会给纳税人和税务机关及其工作人员带来很多风险，并且有国家税收实现也有诸多不利影响。 二、 基层税务机关税收执法风险的成因和类型 1.政策性风险 （1）政策的制定和传达总是一个自上而下的过程，上级税务机关制定的政策法规总是具有概括性的特征，下级税务机关需要制定具体的执行标准和执行手段，在这个过程中，下级的工作人员对上级政策的理解可能会出现偏差，从而导致在执法时产生一定的风险。由于法律只能做出一个规范性的规定，但在实施中，从上到下，各级主管机关层层加码解释，同样存在脱离实际这一问题，而且，很多解释最终其实是推翻了条例的原文。作为行政部门，只能依据上级文件办事，但是，一旦涉及诉讼，法院判案的依据只有法律，这也是很大的风险。 （2）在政策发布的程序和生效时间方面，现在新闻媒体都把各种信息作为炒作的热点，一些税收法规和政策作出后，往往媒体首先作出报道，而下基层税务执法机关总是很晚才接到上级的文件，在这个过程中就会产生一个政策的真空期，纳税人如果在这个时间内产生纳税争议，执法人员就会面临一定的风险。 （3）政策文件的适应性差。个人所得税的起征点的规定，全国一刀切，没有考虑各地的实际情况，比如生活成本，收入水平等。现行政策的弊端还造成了及时足额缴纳税款的大企业产生诸多不满，因为小企业机动性强，违法成本太低，所以利用各种手段逃避税款。 2.部门间信息不对称产生的风险 税务机关和公检法、工商、银行等机构之间缺乏信息的沟通，有的企业进入破产程序，法院不通知税务机关进入清算组，甚至破产清算已经启动很长时间或者财产已经完成分配以后，税务机关才得到有关破产信息，这不仅造成税款的流失，一旦检察院查处，执法人员面临渎职的风险。还有的企业已经注销了工商登记，却还没有注销税务登记，有的公司进行工商登记增加注册资本，却没有在税务机关进行登记，税务机关去银行或者银监会调取信息，总是不能获得满意的配合。此外，在涉及到税收犯罪时，公安机关的立案情况很差，不予立案造成的结果是税务机关也放弃对此涉税案件的追究，造成税款的流失。 3.税收相关立法带来的风险 （1）税收相关立法层级低，制定快，执行快，废止更快，做出的各类指导尤甚。比如08年总局要求各税务部门信息系统安装绿霸软件，但是不到年底就叫停，上级发布的文件给基层执法人员带来诸多不便。 （2）现行税收法律法规留给执法人员大量的自由裁量权。比如在偷税处罚方面，税收执法人员因此就会面临很多困惑，其中也很可能包括受罚企业的威逼利诱，给执法人员带来很大风险。现在北京市税务系统正在要求对自由裁量权制定各种执行的标准，但是更大的困惑就是对自由裁量权进行标准化规定，又怎么体现出“自由”来呢？ （3）法律的不稳定性带来的风险。由于在总局内部的部门划分中，各主要税种都有相对应的主管部门，有的部门修改征管条例，别的部门为了显示政绩也对主管的税种征管进行不必要的修改，没有明确的立法计划，对法律的制定修改完全不按照《立法法》的规定执行。 （4）立法存在滞后性。《征管法》2001年就已经开始实施，《刑法》在刚修订的内容中对多种罪名都做了很多改动，两者在很多方面显得很不适应，甚至相互矛盾。 （5）现行法律定得太过粗糙，操作性很差，给基层执法带来隐患。《征管法》给了税务机关很多权力，但这些权力在基层几乎无法运作。法律可以适度超前，但对于基层而言，有了法律赋予的权力，也同时意味着职责的加重，但是这些职责由于缺乏具体的可操作性的条款，实际中又无法做到，这中间存在着的差距，便很容易被认为是工作不到位所致，没有做到“应收尽收”，从而引发风险。比如法律将代位权给了税务机关，但还规定必须通过法院来具体实施，成本太大，也不利于双方工作的衔接。 4.现行分税制的税收体制带来的执法风险 94年分税制改革的不彻底带来的风险。改革只是重新划分中央和地方税收收入的归属权，对于立法权却没有做出相应的划分，税收立法权集中在中央。中央和地方分享的税种太多，划分也不是特别明确，出现了同一个税种按照同一部法律而由国税地税分管不同年份设立的企业的现象。此外还带来了各地争抢税源的情况，如一房地产公司在某区有一项目，但是却在公司注册的住所地缴纳税款，造成两个地区管辖权的问题，解决不当则会造成一定执法风险。 三、 基层税务机关防范税收执法风险的措施 1.制定相关政策解释反馈制度 下级税务机关向政策制定机关发出书面解释请求，政策制定机关应该在7个工作日内作出书面答复，并且设定具体的责任，否则就要承担相对应的责任。此外，在政策发布前，最好先有一个部门内的通气会，给基层执法机关一个必要准备时间。 2.强化对执法各环节的监督处罚 加强税收执法各个环节的监督，可以有效的促使执法人员谨慎忠实的旅行法律赋予的职权，尤其是事前监督。认真执行