DOI:10.13861/j.cnki.sece.2012.08.006
2012年第8期
）（总第212期Studies in Preschool Education 学前教育研究No.8，2012Serial No.212
日本学前教育的新构想
山﨑高哉1樊秀丽2*杨奕3
3100037；日本同志社2（1日本大阪综合保育大学，日本大阪；首都师范大学教育学院，北京
大学社会学部，日本京都）
［摘要］长期以来，日本的学前教育主要是由具备不同职能的保育所和幼稚园来承担。两者最大的区别在于保育所是由厚生劳动省管辖的儿童福利机构，主要负责为有工作的监护人托管照顾幼儿；幼稚园则是由文部科学省管辖的学前教育机构，主要对幼儿进行学前教育。针对这样一种不合理的管理方式，日本社会一直以来都存有争议，要求行政一体化、设施一体化的改革呼声也此起彼伏。1980年代后半期至1990年代前半期出现了向行政一体化和设施一体化的转化契机。这一契机出现的原因一是出生率的下降，二是适龄待入保育所的儿童数量的增加。日本政府为此出台了相应的政策和措施，但是由于多方面的原因，特别是在当今日本政局不稳定的背景之下，其实施起来还具有一定的难度。本文对保育所和幼稚园的历史发展脉络进行了梳理，对日本学前教育制度改革的两个转化契机进行了阐释，并以此为基础，描述了幼保一体化的动向以及综合设施（暂称）创办的历程、具体构想及其希望达到的目标，并对综合设施（暂称）的组织结构与具体制度进行了阐述。
［关键词］日本学前教育；幼稚园；保育所；幼保一体化；综合设施
长期以来，日本学前教育主要由具备不同职能的保育所和幼稚园来承担。两者最大的区别在于：保育所专门负责为那些有工作的幼儿监护人托管照顾幼儿，是属于厚生劳动省管辖的儿童福利机构；幼稚园则是由文部科学省管辖的学前教育机构，其主要职责是对幼儿进行学前教育。①两者同为照顾幼儿的机构，其设施、福利、保健（护养）和教育职能都缺一不可，但却被隶属于不同的行政部门管辖。对于这样一种不合理的管理方式，日本社会一直以来都存有争议，要求实施行政一体化和设施一体化的改革呼声也此起彼伏，而最终推进行政一体化和设施一体化的契机则出现在20世纪80年代末到90年代初。
一、日本幼稚园的发展历史
在日本，幼稚园的创办早于保育所。②日本步入近代国家初期，在1872年颁布“学制”时，就规定设置“幼稚小学”，但此规定仅为一纸空文，当时并未开设一所幼稚小学。1876年11月，日本以福禄贝尔幼稚园为参照，开设了第一所幼稚园———东京女子师范学校附属幼稚园（后为东京女子高等师范学校附属幼稚园，现为御茶水女子大学附属幼稚园）。这所幼稚园的开设为幼稚园在日本的发展打下了基础，随后日本各地相继开设了幼稚园。较早的有1879年4月在鹿儿岛开设的鹿儿岛女子师范学校附属幼稚园，同年5月在大阪开设的大阪府立模范幼稚园，以及1880年5月在大阪开设的“爱珠幼稚园”。1880年4月在东京开设了最早的私立幼稚园———樱井女学校附属幼稚园。截至1886年，收稿日期：２０１２－３－２７；作者修改返回日期：２０１２－４－１０
＊通讯作者：樊秀丽，首都师范大学教育学院教授，Ｅ－ｍａｉｌ：ｘｌｆａｎ＠ｂｎｕ．ｅｄｕ．ｃｎ
１９
日本的幼稚园数量还不到40所，到1887年增加至67所，以后每年大概增加20至30所，到1890年末日本的幼稚园超过了200所。
随着幼稚园数量的增加，将幼稚园制度化并明确其职能的呼声日益高涨。1899年6月，文部省制定了《幼稚园保育及设备规定》。该规定重点指出，幼稚园乃是为3岁以上至小学入学前幼儿提供保
“保育幼儿，促进其身心健康发展，培养良好习惯，辅助家庭保育”。此育的场所，其保育的目的在于
一个保育员照顾的幼儿不超过40名；一所外，该规定还定了以下细则：保育时间为一天5小时以内；
幼稚园的幼儿总数不得超过100人，若有特殊情况可增加到150人；保育项目以游戏、唱歌、讲故事、做手工为主；园内配置恩物、绘画、游戏玩具、乐器、黑板、桌子、椅子、时钟、温度计、暖房设备等。这个规定是日本最早制定的有关幼稚园的详细法律规定，因而具有重要的意义。
1900年8月，文部省对《小学校令》进行了修改，其中规定小学可以附设幼稚园，《小学校令施行规则》规定市町村设置的小学也可以附设幼稚园，而且还第一次规定了幼稚园必须设有园长，保育员的职责在于“保育幼儿”。随后，1911年7月文部省对《小学校令施行规则》进行了修改，把之前规定的每日5小时以下的保育时间改为“保育时间由管理者或设立者决定，但须经过府县知事的认可”；将幼稚园的幼儿人数由“100人以下”改为“约120人以下”，特殊情况下的“150人”改为“约200人”；保育员一人所负责的保育的幼儿人数也由“40人以下”改为“约40人以下”。幼稚园的修正规则扩大了入园人数，保育员一人照看幼儿的比例数也得以放宽，从而使得幼稚园的设置变得较为容易。
1926年4月，文部省公布的《幼稚园令》和《幼稚园令施行规则》确立了幼稚园的地位，其内容与以往条例规定的内容大体相同，但其中有一项规定值得注意，那就是在父母需要工作而幼儿教育相对比
保育时间可以从清晨延长至傍晚，入园较困难的家庭集中的地区，在设置幼稚园时要多做考虑。例如，
年龄也可从以往的3岁至小学入学前放宽到3岁以下。但是，1941年太平洋战争的爆发给幼稚园带来了很大的影响。在战时体制下，幼稚园与托儿所几乎没有区别。1943年日本制定了《战时托儿所令》，遵照此令，东京都于1944年发布了《幼稚园封锁令》，很多战时托儿所为此取代了幼稚园的职能。
1945年太平洋战争结束后，日本于1947年5月公布了《教育基本法》，1948年3月又公布了《学校
和《学校教育法施行规则》，日本的幼儿教育体制迈出了新的一步，幼稚园开始作为正规学校教教育法》
育体系的一部分，确定了其独自的地位。这两项制度与旧制度的不同之处在于：明确了幼稚园的目的及目标；原则上幼稚园的设置主体是国家、地方公共团体及学校法人；明确有关设置、废除的手续原则；明确有关园长及教员的许可证、资格等原则；保育员的名称改为教谕，并明确了园长及教谕的职能。
1948年2月，文部省发行了《保育要领———幼儿教育手册》，其主要内容是将以往5项保育内容“游戏、唱歌、观察、讲故事、做手工”增加到12项“参观、韵律、休息、自由玩耍、音乐、听故事、绘画、制作、自然观察、玩游戏、角色扮演、玩偶戏、健康保育、年中活动”。保育内容以“愉快的幼儿体验”为主，幼儿一天的生活也以“自由玩耍”为主。文部省在《保育要领》实施后，在积累实践经验与研究结果的基础上，为满足各方面的要求，于1955年制定了《幼稚园教育大纲》。在此《幼稚园教育大纲》中，教育内容被分为“健康”“社会”“自然”“语言”“音乐韵律”“绘画制作”6个领域，并提出了在每个领域“幼儿成长（发育）过程的特质”，以及在各个领域内期望达到的“理想的经历”。1964年，为制定更为合适的教育课程与指导计划，文部省有效地利用在此之前的实践经验和研究成果，重新修订了《幼稚园教育大纲》并发布了公告。随后，《幼稚园教育大纲》在1989、1998、2008年度又经过多次修改，一直沿用至今。
2006年12月，日本修改了时隔60年的《教育基本法》，对第11条重新作了规定：“幼儿期的教育是培养其终生人格形成的重要基础，国家、地方公共团体必须为幼儿的健康成长提供良好环境、设施配备等，并以适宜的方法努力振兴幼儿教育”。在此基础上，日本在2007年6月修改的《学校教育法》中，将以前“第1章总则”第1条的“在此法律中，学校是指小学、中学、高中、大学、高等专门学校、盲２０
学校、聋学校、护养（保健）学校以及幼稚园”修改为“在此法律中，学校是指幼稚园、小学、中学、高中、中等教育学校、特别支援学校、大学以及高等专门学校”。自此幼稚园被放到了学校体系的首位。在日本，幼儿教育被视为儿童终生人格形成的基础部分，其占有的重要地位由此可见一斑。
二、日本保育所的发展历史③
1890年6月，日本新泻市赤泽钟美? 奈香夫妇开设了作为新泻静修学校附属设施的托儿所，之后命名为“守孤扶独幼稚儿保护会”，这可以说是日本保育事业的开端。随后，为满足女性劳动者的要求，1894年大日本纺织在东京深川工厂创办了附属托儿所；1896年在福冈县设立了三井炭坑托儿所。1900年，野口幽香与森岛美根一起创办了“二叶幼儿园”（即之后的二叶保育园），其创办之初是作为接受贫民子女入园的慈善幼儿园起步的。1906年，该园由麹町迁移到四谷鲛河桥，入园儿童人数发展到200名以上。“二叶幼儿园”是“贫民幼稚园”的典型，在1916年就开始为婴幼儿提供保育服
“二叶幼儿园”后将“幼稚园”改称为“保育园”。1904年6务。为适应事业的发展及社会制度的变化，
月，日本政府为安置参加日俄战争战死军人的遗孤设立了“出征军人儿童保育所”“东京军人家族授产妇会幼儿保育所”。随后，一些战时托儿所发展为日后的托儿所。
1908年9月，内务省召集全国的社会企业家召开了第一届感化救济事业讲习会。此后，托儿所作
这就是一直持续至今的幼保二元化的雏形，即幼为区别于幼稚园的另一种保育机构，由内务省赞助。
稚园是由文部省管辖的幼儿教育设施，托儿所（保育所）是由内务省管辖的“感化救济事业”。1919年，政府在大阪市开设了最初的公立托儿所。随后，京都市和东京市也分别在1920年和1921年开设了相同性质的托儿所。1923年，政府设置了“农忙期保育所”，为帮助农忙期的家庭解决哺乳期幼儿的保育问题。1938年1月，日本设置了厚生省，托儿所的管辖从此由内务省移交到厚生省。
二战结束后，日本于1947年12月颁布了《儿童福祉法》。根据此法，“托儿所”的名称一律改称为“保育所”。保育所被定位为儿童福祉（利）设施，这也正是支撑当今保育所的法律依据。1950年9月，
。此要领是为作为儿童福祉设施的保育所的运营而提出的基本方厚生省刊发了《保育所运营要领》
《保育要领》完全不同。之后，厚生省于1952针，并作为试行案编辑而成，这与文部省1948年公布的
年3月刊行了《保育指南》。1963年10月，文部、厚生两局长就《关于幼儿园与保育所的关系》下达通告，明确规定“幼稚园的目的在于实施学校教育，保育所的目的在于保育幼儿，两者的职能完全不同。”明确区别两者职能，在于推进行政两元化的方针。
三、学前教育制度改革的契机
20世纪80年代后半期至90年代前半期，日本学前教育体制管理出现了向行政一体化、设施一
1989年日本的合计特殊出生率（即一个女性一生的体化转化的契机，其原因之一是出生率的下降，
平均生育数）仅为1.57（见图1）。
图1日本1947-2010年各年度的出生数及合计特殊出生率２１
日本的第一次生育高峰期出现在1947至1949年，当时每个家庭的孩子平均超过4个，之后急剧下降。虽然1960年代从2.1恢复到了2.2，但到了1966年又急剧下降到最低水平的1.58。究其原因，据说1966年为丙午之年，此年丙、午与火性相冲，传说“这一年火灾多”“这一年出生的人性情暴躁”“这一年出生的女人多会杀夫”，由于迷信导致多数居住在偏远地方或农村的夫妇决定不在这一
此后，虽然出生率有所回升，到1971年第二次生育高峰期时达到了2.16，但此后一直处于年要孩子。
1989年（丙午年）下降至1.57，低于1966年的1.58，从而有了“1.57shock ”一词。至此，政府下降趋势。
认识到出生率下降和孩子数减少倾向的问题，并全力开始探讨和研究各种对策。
原因之二是适龄待入保育所儿童数量的增加。适龄待入保育所儿童，指由于保育所不够，虽然提交了入所申请但入不了所的儿童。待入所儿童数量的增加主要是因为，有关教师的招聘和录取、配置和晋级、教育培训、福利厚生、退休和解雇等规定的影响，禁止男女差异的《男女雇用均等法》的渗透，以及产假制度的实施等，减少了因结婚、生育而辞职的现象，导致生育后回归职场的女性在不断增加。但是，过去的保育所主要录取3岁以上的幼儿，不能满足0岁、1岁幼儿的保育需求，而适龄待入所儿童主要是不满3岁的低年龄儿童。因此，与少子化问题相对应，日本政府实施了多项解决待入所儿童问题的措施。
四、幼保一体化的动向
幼保一体化最早出现于1994年由文部、厚生、劳动、建设四大臣协商制定的《关于今后支援育儿措施的基本方针》（也称“安琪儿计划“）之中，其主要内容是针对出现的待入所儿童问题，提出了“充
的各项措施，主要包括：第一，促进保育体系的多样化、弹性化，评估和改善现有实多样的保育服务”
的保育所制度，促进保育体系的多样化和弹性化发展，届时将实现以车站型保育和家庭保育服务为主的培养与振兴；第二，提供低年龄婴儿（0至2岁）保育服务，延长通常的保育时间（大体上到下午6点），增加临时性保育事业；第三，完善保育所的保育功能，如配置充足的保育员，提供延长保育、乳幼儿保育、商谈指导服务等。另外，保育所还应具有地域育儿支援中心的功能，为乳幼儿保育、商谈指导、育儿社会支援等需求提供设施和设备；第四，充实放学后儿童对策，为白天监护者不在家的小学生（1年级至3年级）提供儿童馆、儿童中心等设施，充分利用放学后的儿童俱乐部，培养身心健康的儿童。
1996年12月，内阁府设置了“地方分权推进委员会”，该委员会在第一次公告中要求实现适合各
保育所设施共同使用的弹性化运用。1997年，文部省将保育时间1天超过4地实际情况的幼稚园、
小时的幼稚园“托管保育”编入“托管保育推进事业”预算，以此推进幼稚园的“保育所化”。1999年12月，日本的财务、文部、厚生、劳动、建设、自治6省的大臣对《少子化对策推进基本方针》以及以此方
“安琪儿计划”，制定了“新安琪儿计针为基础的相关重点对策的具体实施计划达成了协议，重新修改
划”（2000年度至2004年度），其主要内容之一是确立了“充实保育服务等育儿支援服务”的四项目
的入所年龄；推进满足多种需求的保育服务项目（如推进延长保育，休息标：扩大低年龄儿（0—2岁）
日保育等）；推进包括家庭育儿在内的多种支援形式，如地域育儿支援中心、临时保育、家庭支援中心等；推进放学后儿童俱乐部。
2001年4月组成的小泉内阁提出了工作与育儿并存的支援方案，同年7月出台了“适龄待入所儿童零作战———最低成本，最佳服务”政策，并提出了以下三项其本方针：以解除待入所儿童入所问题为目标，特别要重点完善待入所儿童多的都市的保育设施；扩充保育，在坚持以公立及社会福利法人为基础的同时，引入民间活力，实现公设民营等多样化运行形式，以迅速满足自治体等的标准设施的设置要求；充分利用学校的闲置教室等可利用的公共设施，作为保育措施的有效补充。此外，该政策还例举了待入所儿童零作战策略的具体目标，以及保育所、保育妈妈、自治体的各项单独对策，目２２
的在于充分发挥幼稚园的托管和保育功能。
2003年7月，为应对家庭与地域育儿力量低下的问题，本着全社会支援家庭、共同承担培养下一代孩子的初衷，日本政府制定了《培养下一代支援对策推进法》，并针对少子化问题制定了《少子化社会对策基本法》，为少子化问题的解决提供了综合性措施。2004年6月在《少子化社会对策基本法》的基础上，内阁会议通过了《少子化社会对策大纲》，并于同年12月制定了《以少子化社会对策大纲为基础的
（幼儿·育儿支援计划）。其中2005至2009年度“幼儿·育儿支援计划”还制定了极为具具体实施计划》
“待入所儿童零作战”计划，以待入所儿童多体的支援地域育儿和防止虐待儿童等对策。为近一步推进
的市町村为中心，“幼儿·育儿支援计划”将保育所接收的儿童数量增加至215万，并设置了育儿支援基—“集会广场”“地域育儿支援中心”等，同时规定在每个市町村设置防止虐待儿童网络。地——
2007年12月，日本政府制定了《支援幼儿和家庭的重点战略》，其中为帮助日本国民实现关于结生育、育儿的理想提出了以下两项措施：一是重新认识工作的意义，调整工作与生活的平衡；二是婚、
决定推进支援父母的工作和培养孩子并存。2008年2月发表的《新适龄待入所儿童零作战声明》，提出为解决适龄待入所儿童问题，应从数量和质量两方面充实强化来推进保育措施。
自1994年“安琪儿计划”制定之后，多项措施的实施使得全日本保育所的数量从2001年起开始呈增长趋势，到2008年保育所的数量已超过了1985年的数量。保育所的定员数在1999年以后也随着招生人数的增多而呈增长趋势，到2006年时已恢复到1985年的定员数水平。1995年以后保育所
合计特殊出生率自的利用率也在不断提升，到2004年时已超过了1980年的利用水平。但与此同时，
1993年开始却在不断下降，至2005年已下降至最低水平，之后稍有上升。针对少子化问题，日本政府虽竭尽全力采取了很多措施，但成效并不明显。适龄待入所儿童也面临同样问题，依据厚生劳动省的调查，2004年以后，虽然保育所的定员数有所增加，但是待入所儿童数量却在减少。从2009年起，保
至2011年4月1日总计为25556人，与2009年相比仍然减少育所的入所人数虽然连续3年增加，
了719人（见图2）。
225220
210
200万人万人定员数3.0
2.0
1.0
待入所儿童数
02004年[1**********]011
（每年4月1日现在）
图2认可保育所的定员数和待入所儿童数为此，2006年6月，日本政府设立了《关于推进有关学前儿童的教育、保育等提供综合性的法律》（以下简称“认证儿童园法”），同年10月又设立了具有保育功能的幼稚园以及具有幼稚园功能的保育所，两者统称为“认证儿童园”。这种认证儿童园是在就业形态多样化的背景下，无论监护人有无工作，都将所有学前儿童作为接受对象，为其提供幼儿教育和保育服务，即3至5岁的儿童接受教育与保育的时间各占一半，上午实施原来的幼稚园教育，下午至傍晚实施托管保育。0至2岁幼儿以保育为主，实施一整天保育，其中还包括未入园幼儿的短时间保育。托管时间原则上为8小时，但也实施清晨与晚间的托幼服务，以支援监护人的工作。另外，日本政府还开展了社区育儿支援活动，为在育儿过程中感到不安或困惑的家长和家庭提供商量与交流的场所。
认证儿童园主要有四种类型：第一种是“幼保联合型”，经过认可的幼稚园与保育所联合，实施一２３
体化经营；第二种是“幼稚园型”，经过认可的幼稚园为需要保育的幼儿提供保育（服务），确保保育时间，使之具备保育所的功能；第三种是“保育所型”，经过认可的保育所为无法获得保育的儿童提供保育教育服务，使之具备幼稚园功能；第四种是“地方裁量型”，没有经过认可的幼稚园或保育所，作为地方教育、保育设施，发挥作为认证儿童园所应具有的功能。认证儿童园数当初设定的目标是到2012年要达到2000所以上，但从现状来看，认证儿童园数增加缓慢，与设定目标相差甚远，至2011年4月1日全国才达到762所（见表1）。
表1认证儿童园认定数量的变化公·私立的细目
认证数量
2008年4月1日
2009年4月1日
2010年4月1日
2011年4月1日[1**********]2公立5587122149私立[1**********]3幼保联合型[1**********]6类型的细目幼稚园型[1**********]保育所型355586100地方裁量型14202531资料来源：文部科学省、厚生劳动省幼保联合推进室资料
五、综合设施（暂称）的创办
2009年9月，诞生了以民主党为中心的政权（以下简称“民主党政权”）。关于行政一体化问题，在自民党政权时期，由于和各省厅关系密切的议员的存在，实施起来十分困难。民主党执政以后，行政一体化是否有可能实现成为众人关注的话题。民主党于2009年举行的众议院选举公约中有关于“做全社会
“能放心实行育儿和教育的政策”“将儿童纵向划分的政策一体化，配备高质量的保育环育儿的国家”
境”等的明文记载。当时的鸠山由纪夫内阁总理大臣申明为促进幼保一体化，尽可能实现政府机关的一体化。仙谷由人内阁府特命担当大臣也明确提出“为支援新一代，要推进包含幼保一体化在内的一元化
提出所需的法案，致力于以利用者为本的保育制度的根制度的建构；要在2011年召开定期国会之前，
本改革；要吸收满足一定条件的株式会社、NPO 法人的参入，推进幼保一体化的实现。”
2010年1月，民主党制定了新的儿童、育儿支援综合性对策———“儿童、育儿的未来展望”，召开了由相关内阁构成的“儿童、育儿新体系研讨会”。“儿童、育儿的未来展望”将儿童放置于主人公
的地位，将以往的“少子化对策”转移到以“支援儿童和育儿”为主的理念上来，并指出（children first ）
育儿的责任不仅仅由家庭和父母来承担，国家、地方、企业主、个人等社会全体都负有责任。在2010
④年至2014年的5年期间，政府将为实现这样一个社会而努力。其中，对占未满3岁儿童总数80%的
适龄待入所儿童的公立保育资源的利用率问题也制定了明确的目标。2010年6月内阁会议通过了《儿童、育儿新体系的基本制度案纲要》，提出要实现以下目标：一是政府推进体制、财源的一元化，即把每一制度分散的政府推进体制、财源进行一元化；二是由社会全体（国家、地方、企业、个人）共同承担费用，以确保国家及地方永久财源为前提；三是重视基础自治体（市町村）的作用，由市町村根据地域的需求制定计划，实施供给事业。国家、都道府县要在多层面上支持作为实施主体的市町村；四是幼稚园、保育所一体化，提出创办新型的儿童园；五是提供多样化的保育服务，如开展小规模保育服
夜间、休息日保育服务，企事业单位内开展保育服务，务，向短时间利用者提供保育服务，提供清晨、
扩大保育服务范围，提供病儿和病后儿保育服务等；六是重视工作、生活的平衡。
另外，关于“幼稚园、保育所一体化”的详细内容如下：一是拆除幼稚园、保育所、认证儿童园的篱笆（取消缺乏保育的必要条件），依据新的方针，共同提供幼儿教育和保育的一体化儿童园；二是在保障所有幼儿受到高质量的幼儿教育、保育的同时，也要对家庭的育儿和教育给予帮助，创设新的儿童指南（暂称），统合幼稚园教育要领和保育所保育方针，确保与小学学习指导要领的整合性和一贯性；
２４
三是根据幼儿方针(暂称) 提供的幼儿教育、保育，推进作为首次具有共同资格的儿童园(暂称) 的功能一体化；四是关于儿童园(暂称) ，考虑到从现在的幼稚园、保育所、认证儿童园的顺利过渡，学校法人、社会福利法人、株式会社、NPO 等多种多样的经营者主体都可以参与。
在“儿童、育儿新体系研讨会”上，民主党政权设立了“工作团队”。该团队以内阁府副大臣为首，
政务官员、有学识者、保育和幼稚园的相关者、地方团体、劳资代表、育儿当事者等相由各省副大臣、
即探讨儿童、育儿体系整体制度的“基本制度工作组”，关人组成。另外工作团队又分为三个工作组，
专业性探讨幼保一体化的具体内容和推进方法的“幼保一体化工作组”，以及推进探讨制定新的“儿童指南（暂称）”的“儿童指南（暂称）工作组”。
上述目标和内容基本呈现了幼保一体化的具体构想：即提供一体化高质量的学校教育、保育服务，扩大保育的数量，以及发挥每个家庭的养育职能。幼保一体化的具体实践途径是供给体系的一体化和实施一体化。就供给体系一体化———儿童·育儿新体系的创设来说，首先要求完善地域学校教育? 保育计划，制定市町村新体系事业（暂称）。由市町村根据地域学校教育保育的需要，制定以确保儿童、育儿所需要的财政预算以及预算量的对策为内容的市町村新体系事业（暂称）。市町村以该计划为基础，把被指定的儿童园（暂称）和多样化的保育事业实施者作为共同的财政措施对象，并根据地域的实际情况，完善计划提供体制；其次应努力扩大多样化保育事业的量，确定指定制度⑤的导入。通过对满足客观标准的设施以及多样化的保育事业实施财政措施，以促进保育事业的事业者多样化的进入，扩大幼儿的入园量；再次应实现供给的一体化以及强化。通过创设一体化学校教育、保育供
保育的相关财政措施的双重行政，并确保其公给所需要的儿童园供给（暂称），以解除关于学校教育、
平性。
就设施一体化———综合设施（暂称）的创办来说，2010年12月，内阁会议决定了《关于推进社会保障改革案》，其中显示了为稳定和加强社会保障的制度改革案，应把一体化探讨研究进行下去的决心，并把优先致力于儿童、育儿对策和支援年轻人对策尽早提交儿童、育儿新体系法案（暂称），作为紧急任务来探讨研究。由于2011年3月11日发生了东日本大震灾，为了同时推进前所未有的灾害
税金一体改革作为个别领域，日本政府提出了“儿童、修复和复兴对策，以及把优先致力于社会保障、
育儿支援、年轻人雇佣对策”。其中关于“儿童、育儿支援“的部分被认为是“伴随着儿童、育儿新体系的制度实施的，根据地域的实际情况，扩大保育量和强化幼保一体化功能”的有力举措，研究探讨了为2015年阶段追加约0.7兆日元所需额（公费）和包含除去税制改革以外的财源超过约1兆日元的措施。
六、综合设施（暂称）的具体制度设计
2011年5月25日日本召开了第九届幼保一体化共同研究会，其发放的资料“关于综合设施（暂称）的具体的制度设计（议案）”为综合设施（暂称）与保育所、幼稚园、认证儿童园的不同之处的辨析，以及综合设施具体制度的论述提供了依据。
（一）基本观点
首先，综合设施（暂称）被赋予的基本地位是“提供一体化学校教育、保育以及家庭抚养支援的设施。”在此所指的“学校教育”是具有学校教育法地位且以学前儿童为对象的教育，即幼儿期的学校教育；“保育”指的是赋予儿童福利法地位且以乳幼儿为对象的保育。此外，所谓“提供一体化学校教育、保育以及家庭的抚养支援”是指义务接受满3岁以上的儿童，同时根据监护人的劳动时间等，为其提供所需要的保育。关于未满3岁的儿童，则要根据监护人的劳动时间等对需要保育的儿童提供保育。总之，综合施设（暂称）被赋予的地位，可视为“作为学校教育法、儿童福祉法以及社会福祉法的学校（第1条学校）、儿童福祉设施以及第二种社会福祉（利）事业的地位”。２５
其次，关于综合设施所需要的具体制度设计是从保障高质量学校教育、保育的观点出发，要求以现行的幼稚园制度以及保育所制度的双方的质量水平为基础进行设计。
（二）设置主体
关于综合设施（暂称）的设置主体，被视为“在组织、资产等方面，为担保永久性、可靠性、公共性，
地方公共团体、学校法人、社会福祉法人以及一定的必要条件的株式会社、NPO 等法人”。满足国家、
关于对国家、地方公共团体、学校法人、社会福祉法人以外的法人所负担的“一定的必要条件”为：1. 主管省厅制定适合标准的设施以及设备，或者具有能够提供同样多的资金作为该综合设施（暂称）的经营所需的必要财产；2. 担当该综合设施（暂称）的经营董事应具备经营该综合设施（暂称）必备的知识或经验；3. 担当该法人的经营董事还要有一定的社会信誉。
（三）设置认可、指导监督等
1. 设置认可、指导监督主体。
关于综合设施（暂称）的设置认可，参照现有的幼稚园以及保育所的设置在都道府县级单位进行。因为综合设施（暂称）是提供学校教育和保育一体化的设施，所以在有关其设置认可、指导监督等方面，参照认证儿童园的事例，都道府县知事对学校教育和保育的双方进行设置认可和指导监督。
2．设置、废止手续。
根据现有的有关幼稚园以及保育所的手续，准许申报公立的综合设施（暂称）的设置、废止，准许申报私立的综合设施（暂称）的设置、废止。
3. 监督。
综合设施（暂称）具有学校以及儿童福祉设施的双重性格。因为它是为学校教育和保育提供的一体化设施，关于其监督业务无论是对现有的幼稚园的监督还是对保育所的监督（进入检查、改善劝告、改善命令、业务停止命令、关闭命令）都是正当的。为此，虽然对私立幼稚园，都道府县知事的监督权限只是关闭命令。但是，对于私立的综合设施，都道府县知事却可以对现有的保育所执行进入检查、改善劝告、改善命令、业务停止命令的权限。
4．与道府县知事和都道府县教育委员会的关系。
都道府县知事在综合设施执行事务时，都道府县教育委员要参与如下事项：在公立综合设施，为确保学校教育的质量和政治的中立性，都道府县知事对有关公立的综合设施（暂称）执行监督业务时，都道府县教育委员会允许提意见，并要进行一定的参与；在私立综合设施，都道府县知事认为有必要对有关私立的综合设施（暂称）的事务进行负责管理时，都道府县教育委员会可以要求对专门的事项提供建议或援助。
5. 审议会。
都道府县知事等在对儿童福祉设施进行重大行政处分时，从确保行政处分的适当性的角度出发，事前必须听取儿童福祉审议会的意见。另外，都道府县知事在对私立学校进行行政处分时，从确保私立学校的自主性的角度出发，也必须事前听取私立学校审议会的意见，所以在关于综合设施（暂称）方面必须遵循以下规定：就公立综合设施来说，在对公立的综合设施（暂称）执行事业停止命令、关闭命令时，从确保行政处分的适当性的角度出发, 必须事前听取有关综合设施（暂称）审议会的意见；就私立综合设施来说，对于私立的综合设施，在执行设置认可、劝告改善和命令、事业停止命令、关闭命令时，从确保其自主性的角度出发，必须事前听取有关综合设施（暂称）审议会的意见。另外，关于综合设施（暂称）审议会，以及被视为能够有效地利用有关学校教育和保育的现有的审议会，可以根据地域的实际情况进行灵活设置和运营。
6. 评价、信息公开。
从提高学校教育和保育质量的角度出发，把自评作为义务，在努力进行相互评价、第三者评价的２６
同时，为了增进地域居民和保护者的理解，有助于联合、合作，相关部门应义务提供有关综合设施（暂称）的运营信息。
（四）设置标准
1. 原则。
从确保学校教育和保育质量的角度出发，以现行幼保联合型认证儿童园制度的标准⑥为基础，制定全国统一标准。为充实综合设施（暂称）的学校教育功能以及保育功能，探讨提高职员配置标准（班级编制标准）。⑦
2. 设置标准的特例。
考虑到幼稚园、保育所、认证儿童园能顺利过渡，在运动场以及设施面积方面制定了与现行幼保联合型认证儿童园标准相同的特例。⑧
（五）公立设施管理
在地方公共团体中，公立综合设施（暂称）的管理由地方公共团体之长负责，这一管理包括对学校教育和保育的管理。综合设施（暂称）是提供学校教育的设施，为确保学校教育的质量和政治的中立性等，地方公共团体之长在执行有关公立的综合设施（暂称）的规则制定等任务时，教育委员会有权参与并提供相关的意见与建议。
（六）设施的职员安排
综合设施（暂称）是为学校教育和保育提供一体化的设施，所以在现行的幼稚园以及保育所的双
作为担任学校教育和保育的职员，设置新的保育教谕（暂称）时，应要求同时具有方都需要安排职员。
幼稚园教谕的许可证和保育所资格证。对于只持有其中一种证的职员，在参考现有的幼保联合型认证儿童园制度予以适当对待的同时，还要制定相关的特殊措施。另外，在职员的资格方面，需根据新的教员资格、培养制度以及新的保育士资格的研究探讨状况再作进一步的研究。
（七）职员的身份等
1. 职员的身份。
关于公立综合设施（暂称）的职员，享受以教育公务员特例法规定的教育公务员的待遇，并考虑其职务和责任的特殊性，对其提供进修和政治性行为的限制。关于私立综合设施（暂称）的职员，依照制定的就业规则等部分执行。
2. 职员的进修。
对于公立综合设施的职员，依照教育基本法第9条的规定，应与公立幼稚园教员一样给予接受进修的机会，并对新上任者义务提供进修。对私立综合设施的职员，依照教育基本法第9条的规定来满足职员的进修需要。
3. 政治性行为的限制。
在公立综合设施中禁止开展政治教育及其他政治性行为活动。为确保职员的政治中立性，综合设施（暂称）要对现有的公立幼稚园教谕和具有政治性的行为给予限制。在私立综合设施中，禁止开展政治教育及其他政治性行为活动。
4. 职员的薪金以及福利保健（退职金、年金以及医疗保险）。
⑨公立综合设施（暂称）要根据保育所职员的详细工作情况，调整不适当的教职职务金额制度，并
休息日工作补贴，公立综合设施（暂称）的职员要加入公立学校共济组合。私支付各种超时工作补贴、
立综合设施（暂称）的职员以设置主体（学校法人、社会福利法人等）为对象加入福利保健制度，以便在社会福祉法人等设置的幼稚园、幼稚园型认证儿童园、幼保联合型认证园向综合设施（暂称）过渡的情况下，依然能够像过渡前那样加入年金、医疗保险制度。
（八）其他（公共贷款、保健、灾害补贴、名称的使用限制）２７
1. 公共贷。按照经营主体划分，学校法人设置的综合设施（暂称）的贷款对象为日本私立学校振兴、共济事业集团，社会福利法人设置的综合设施（暂称）的贷款对象为独立行政法人福利医疗机构。
2. 保健。从确保婴儿及幼儿的保健卫生的的角度出发，综合设施（暂称）需要采取防止感染病流行的措施，以及相关应急措施。
3. 灾害补贴。在综合设施（暂称）的灾害补贴对象上，与幼稚园以及认证儿童园一样，依照独立行政法人日本体育振兴中心的灾害互助补贴条款进行划定。
4. “综合设施（暂称）”的名称使用限。关于幼稚园以及认证儿童园的名称，在其使用上受到限制。⑩关于“综合设施（暂称）”这一名称，也与幼稚园以及认证儿童园同样受到限制。关于当前名称的使用
（九）税制上的措施
对有关综合设施所需的税制，同样需要对现行的幼稚园以及保育所所采用的措施进行探讨研究。
（十）经过措施等
有关保育所（只保育未满3岁儿童），从保障所有学前学校教育的观点来看，在一定期限后都会限制上，综合设施法（暂称）实施后要制定具体的延期期限。向综合设施过渡；为保证认证儿童园能顺利地向综合设施（暂称）过渡，需采取必要的措施；在适应有关建筑标准法等其他相关法令上，考虑到现行幼稚园和保育所以及认证儿童园向综合设施的顺利过渡，需要整理相关规定。
七、结束语
实现幼保一体化是日本民主党政权的一项最主要的政策，只是在当今政局不稳定的背景之下，
“儿童、育儿新体系”的相关法案，原计划于该政策的实施还具有一定的难度。促进幼保一体化的
2011年6月之前向国会提出，现推迟到2012年，其原因为幼稚园和保育所在实现一体化的讨论过程中，彼此之间有一定的隔阂，在“有关综合设施（暂称）”等的制度设计方面也出现了意见不统一。另外，就幼稚园和保育所单方面而言也不例外，虽然有“综合设施（暂称）”一体化的构想，但由于幼稚园相关者的强烈反对，目前依然存在“名牌幼稚园”（在中国被称为“贵族幼儿园”）的现象。我们在考虑儿童健康成长时，首先要考虑的是幼稚园和保育所这一制度的完善化，而不希望看到其财源、组织等出现散乱的现象。关于幼保一体化问题，在提高国民关注度的同时，还应该加强有关部门、相关者之间真挚的探讨，以期达成共识，方能有助于一体化的实现。
注释：
①2001年1月日本中央省厅进行了重组（再编）统合，厚生和劳动省再编统合为厚生劳动省，文部省和科学技术厅再编统合为文部科学省。之前，保育所属于厚生省管辖，幼稚园属于文部省管辖。
②有关日本幼稚园的历史，主要参照文部省《学制百年史》（帝国地方行政学会，1986年）和文部省《幼稚园教育百年史》（ひかりのくに，1979年）。
③有关日本保育所的历史，主要参照日本保育学会编《日本幼儿保育史》（フレーベル館，1968年）。④2010至2014年有关“应对潜在的保育需要，解除保育所待入所儿童”的数值目标如下表所示:2010年现状2014年目标值
平日白天的保育服务（认可保育所等）（未满3岁幼儿的保育服务利用率）215万人（75万人，24%）214万人（102万人，35%）
保育时间的延长等
病儿、病后儿保育（延长天数）认证儿童园下课后儿童俱乐部79万人31万日358所81万人96万人200万人2000所（2012年）111万人
２８
⑤关于指定制度的基本想法是为确保质量必须满足的客观性标准条件，一是允许包括认可外设施的进入，二是允许株式会社、NPO 等多种多样的事业（经营）主体进入。根据这些，在扩大保育量的同时，作为利用者也能够选择更为适合自己需要的多种多样的施设和事业。这样，多种多样的事业主体的进入是自由的，退出也是自由的。而为防止盲目非法退出，又设置了相关退出规定：一是经营主体在退出时必须提前申报，设定预告期，为利用者继续利用负责调整义务；二是从确保质量的角度出发，指定更新年数；三是从有利于监护者的选择的角度出发，信息义务公开。
⑥现有幼保联合型认证儿童园的职员配置是，保育部分0岁幼儿为3:1、1至2岁幼儿为6:1、3岁幼儿为20:1、4至5岁幼儿为30:1；学校教育部分（只有3岁以上）平均每一班级是35人。此外，在运动场面积方面，2岁幼儿人均3.3m 2（能够代替附近的场地或即使屋顶也可），3-5岁的幼儿为1班
2级330m 2、2班级360m 2、3班级400m 2，之后每增加1班级就增加80m （原则是在同一场地或邻接位
置）。就餐由园内烹调提供，在规定上只有关于3岁以上幼儿才可由外部搬入配餐，但即使由外部搬入配餐，也必须设置烹调室（与自园烹调情况相比，小规模也可，不必是专用烹调室）。关于设施面积，
220—1岁幼儿的情况为每一乳幼儿平均面积3.3m （匍匐室）、1.65m （仅为哺乳室），2岁幼儿为每一幼
儿平均面积1.98m 2（仅为保育室或游戏室），3—5岁幼儿为1班级180m 2、2班级320m 2、3班级
2420m 2，之后每增加1班级就增加100m （园舍整体）。
⑦在综合设施（暂称）方面，与现行的幼保联合型认证儿童园同样对待，但是提出了如下职员配置标准及学级编制标准。一是配置可以应对各种情况的职员，在儿童园（暂称），需要确保对长时间利用和短时间利用等多样化利用形态的对应，如与小规模保育等的多样化保育的联合、对健康状况不良幼儿等给予必要的精心护理。因要应对这些状况，所以需要实施更详细的应对方案，例如研究探讨配置专业人员，以3岁幼儿为中心的职员配置的改善（家庭内保育的顺利过渡等），配置护士等，以及提供地域的特殊支援、育儿支援。二是改善3岁以上儿童（利用标准时间）班级编成单位。为提高学校教育的质量，改善小学1年级学生的班级编制标准（由40人一班减至35人一班），以应对幼儿的年龄和发育成长状况；推进更细致的教育方案，探讨研究重新修订1个班级的人数。
⑧在现行的幼保联合型认证儿童园的特例中，关于运动场的设置要求，如果达到了幼稚园、保育所的任何一方的面积标准（幼稚园1班级330m 2等、保育所人均为3.3m 2、保育所附近能够代替的地方或房顶也可）就会得到许可（只限从原有设施的过渡）。关于设施面积，如果达到了幼稚园、保育所的任何一方的面积标准（幼稚园1班级180m 2，园舍总体面积、保育所人均为1.98m 2、只限保育室或游戏室）就会得到许可（只限从原有设施的过渡）。
⑨在这里所说的教职调整额制度是指根据教员的职务和工作状态的特殊性，无论教员是在工作时间内还是在工作以外的时间，不支付在工作时间外的勤务津贴和休息日勤务津贴。为代替这些而一律支付教职调整额（以工资月额的4%为基础）。
⑩关于幼稚园，《学校教育法》第135条规定：“学校以外的教育设施不能用幼稚园的学校名称”；《认证儿童园法》第9条规定：“对于未获得认证儿童园认定的机构，任何人都不得使用认证儿童园的名称或与此相近容易造成混淆的名称”。The New Conception of Japanese Preschool Education
Yamazaki Takaya, 1Fan Xiuli, 2Yang Yi 3
（1Osaka University of Comprehensive Children Education ，Osaka ；2College of Education,
Capital Normal University, Beijing 100037；3Doshisha University ，Kyoto ）
２９
DOI:10.13861/j.cnki.sece.2012.08.006
2012年第8期
）（总第212期Studies in Preschool Education 学前教育研究No.8，2012Serial No.212
日本学前教育的新构想
山﨑高哉1樊秀丽2*杨奕3
3100037；日本同志社2（1日本大阪综合保育大学，日本大阪；首都师范大学教育学院，北京
大学社会学部，日本京都）
［摘要］长期以来，日本的学前教育主要是由具备不同职能的保育所和幼稚园来承担。两者最大的区别在于保育所是由厚生劳动省管辖的儿童福利机构，主要负责为有工作的监护人托管照顾幼儿；幼稚园则是由文部科学省管辖的学前教育机构，主要对幼儿进行学前教育。针对这样一种不合理的管理方式，日本社会一直以来都存有争议，要求行政一体化、设施一体化的改革呼声也此起彼伏。1980年代后半期至1990年代前半期出现了向行政一体化和设施一体化的转化契机。这一契机出现的原因一是出生率的下降，二是适龄待入保育所的儿童数量的增加。日本政府为此出台了相应的政策和措施，但是由于多方面的原因，特别是在当今日本政局不稳定的背景之下，其实施起来还具有一定的难度。本文对保育所和幼稚园的历史发展脉络进行了梳理，对日本学前教育制度改革的两个转化契机进行了阐释，并以此为基础，描述了幼保一体化的动向以及综合设施（暂称）创办的历程、具体构想及其希望达到的目标，并对综合设施（暂称）的组织结构与具体制度进行了阐述。
［关键词］日本学前教育；幼稚园；保育所；幼保一体化；综合设施
长期以来，日本学前教育主要由具备不同职能的保育所和幼稚园来承担。两者最大的区别在于：保育所专门负责为那些有工作的幼儿监护人托管照顾幼儿，是属于厚生劳动省管辖的儿童福利机构；幼稚园则是由文部科学省管辖的学前教育机构，其主要职责是对幼儿进行学前教育。①两者同为照顾幼儿的机构，其设施、福利、保健（护养）和教育职能都缺一不可，但却被隶属于不同的行政部门管辖。对于这样一种不合理的管理方式，日本社会一直以来都存有争议，要求实施行政一体化和设施一体化的改革呼声也此起彼伏，而最终推进行政一体化和设施一体化的契机则出现在20世纪80年代末到90年代初。
一、日本幼稚园的发展历史
在日本，幼稚园的创办早于保育所。②日本步入近代国家初期，在1872年颁布“学制”时，就规定设置“幼稚小学”，但此规定仅为一纸空文，当时并未开设一所幼稚小学。1876年11月，日本以福禄贝尔幼稚园为参照，开设了第一所幼稚园———东京女子师范学校附属幼稚园（后为东京女子高等师范学校附属幼稚园，现为御茶水女子大学附属幼稚园）。这所幼稚园的开设为幼稚园在日本的发展打下了基础，随后日本各地相继开设了幼稚园。较早的有1879年4月在鹿儿岛开设的鹿儿岛女子师范学校附属幼稚园，同年5月在大阪开设的大阪府立模范幼稚园，以及1880年5月在大阪开设的“爱珠幼稚园”。1880年4月在东京开设了最早的私立幼稚园———樱井女学校附属幼稚园。截至1886年，收稿日期：２０１２－３－２７；作者修改返回日期：２０１２－４－１０
＊通讯作者：樊秀丽，首都师范大学教育学院教授，Ｅ－ｍａｉｌ：ｘｌｆａｎ＠ｂｎｕ．ｅｄｕ．ｃｎ
１９
日本的幼稚园数量还不到40所，到1887年增加至67所，以后每年大概增加20至30所，到1890年末日本的幼稚园超过了200所。
随着幼稚园数量的增加，将幼稚园制度化并明确其职能的呼声日益高涨。1899年6月，文部省制定了《幼稚园保育及设备规定》。该规定重点指出，幼稚园乃是为3岁以上至小学入学前幼儿提供保
“保育幼儿，促进其身心健康发展，培养良好习惯，辅助家庭保育”。此育的场所，其保育的目的在于
一个保育员照顾的幼儿不超过40名；一所外，该规定还定了以下细则：保育时间为一天5小时以内；
幼稚园的幼儿总数不得超过100人，若有特殊情况可增加到150人；保育项目以游戏、唱歌、讲故事、做手工为主；园内配置恩物、绘画、游戏玩具、乐器、黑板、桌子、椅子、时钟、温度计、暖房设备等。这个规定是日本最早制定的有关幼稚园的详细法律规定，因而具有重要的意义。
1900年8月，文部省对《小学校令》进行了修改，其中规定小学可以附设幼稚园，《小学校令施行规则》规定市町村设置的小学也可以附设幼稚园，而且还第一次规定了幼稚园必须设有园长，保育员的职责在于“保育幼儿”。随后，1911年7月文部省对《小学校令施行规则》进行了修改，把之前规定的每日5小时以下的保育时间改为“保育时间由管理者或设立者决定，但须经过府县知事的认可”；将幼稚园的幼儿人数由“100人以下”改为“约120人以下”，特殊情况下的“150人”改为“约200人”；保育员一人所负责的保育的幼儿人数也由“40人以下”改为“约40人以下”。幼稚园的修正规则扩大了入园人数，保育员一人照看幼儿的比例数也得以放宽，从而使得幼稚园的设置变得较为容易。
1926年4月，文部省公布的《幼稚园令》和《幼稚园令施行规则》确立了幼稚园的地位，其内容与以往条例规定的内容大体相同，但其中有一项规定值得注意，那就是在父母需要工作而幼儿教育相对比
保育时间可以从清晨延长至傍晚，入园较困难的家庭集中的地区，在设置幼稚园时要多做考虑。例如，
年龄也可从以往的3岁至小学入学前放宽到3岁以下。但是，1941年太平洋战争的爆发给幼稚园带来了很大的影响。在战时体制下，幼稚园与托儿所几乎没有区别。1943年日本制定了《战时托儿所令》，遵照此令，东京都于1944年发布了《幼稚园封锁令》，很多战时托儿所为此取代了幼稚园的职能。
1945年太平洋战争结束后，日本于1947年5月公布了《教育基本法》，1948年3月又公布了《学校
和《学校教育法施行规则》，日本的幼儿教育体制迈出了新的一步，幼稚园开始作为正规学校教教育法》
育体系的一部分，确定了其独自的地位。这两项制度与旧制度的不同之处在于：明确了幼稚园的目的及目标；原则上幼稚园的设置主体是国家、地方公共团体及学校法人；明确有关设置、废除的手续原则；明确有关园长及教员的许可证、资格等原则；保育员的名称改为教谕，并明确了园长及教谕的职能。
1948年2月，文部省发行了《保育要领———幼儿教育手册》，其主要内容是将以往5项保育内容“游戏、唱歌、观察、讲故事、做手工”增加到12项“参观、韵律、休息、自由玩耍、音乐、听故事、绘画、制作、自然观察、玩游戏、角色扮演、玩偶戏、健康保育、年中活动”。保育内容以“愉快的幼儿体验”为主，幼儿一天的生活也以“自由玩耍”为主。文部省在《保育要领》实施后，在积累实践经验与研究结果的基础上，为满足各方面的要求，于1955年制定了《幼稚园教育大纲》。在此《幼稚园教育大纲》中，教育内容被分为“健康”“社会”“自然”“语言”“音乐韵律”“绘画制作”6个领域，并提出了在每个领域“幼儿成长（发育）过程的特质”，以及在各个领域内期望达到的“理想的经历”。1964年，为制定更为合适的教育课程与指导计划，文部省有效地利用在此之前的实践经验和研究成果，重新修订了《幼稚园教育大纲》并发布了公告。随后，《幼稚园教育大纲》在1989、1998、2008年度又经过多次修改，一直沿用至今。
2006年12月，日本修改了时隔60年的《教育基本法》，对第11条重新作了规定：“幼儿期的教育是培养其终生人格形成的重要基础，国家、地方公共团体必须为幼儿的健康成长提供良好环境、设施配备等，并以适宜的方法努力振兴幼儿教育”。在此基础上，日本在2007年6月修改的《学校教育法》中，将以前“第1章总则”第1条的“在此法律中，学校是指小学、中学、高中、大学、高等专门学校、盲２０
学校、聋学校、护养（保健）学校以及幼稚园”修改为“在此法律中，学校是指幼稚园、小学、中学、高中、中等教育学校、特别支援学校、大学以及高等专门学校”。自此幼稚园被放到了学校体系的首位。在日本，幼儿教育被视为儿童终生人格形成的基础部分，其占有的重要地位由此可见一斑。
二、日本保育所的发展历史③
1890年6月，日本新泻市赤泽钟美? 奈香夫妇开设了作为新泻静修学校附属设施的托儿所，之后命名为“守孤扶独幼稚儿保护会”，这可以说是日本保育事业的开端。随后，为满足女性劳动者的要求，1894年大日本纺织在东京深川工厂创办了附属托儿所；1896年在福冈县设立了三井炭坑托儿所。1900年，野口幽香与森岛美根一起创办了“二叶幼儿园”（即之后的二叶保育园），其创办之初是作为接受贫民子女入园的慈善幼儿园起步的。1906年，该园由麹町迁移到四谷鲛河桥，入园儿童人数发展到200名以上。“二叶幼儿园”是“贫民幼稚园”的典型，在1916年就开始为婴幼儿提供保育服
“二叶幼儿园”后将“幼稚园”改称为“保育园”。1904年6务。为适应事业的发展及社会制度的变化，
月，日本政府为安置参加日俄战争战死军人的遗孤设立了“出征军人儿童保育所”“东京军人家族授产妇会幼儿保育所”。随后，一些战时托儿所发展为日后的托儿所。
1908年9月，内务省召集全国的社会企业家召开了第一届感化救济事业讲习会。此后，托儿所作
这就是一直持续至今的幼保二元化的雏形，即幼为区别于幼稚园的另一种保育机构，由内务省赞助。
稚园是由文部省管辖的幼儿教育设施，托儿所（保育所）是由内务省管辖的“感化救济事业”。1919年，政府在大阪市开设了最初的公立托儿所。随后，京都市和东京市也分别在1920年和1921年开设了相同性质的托儿所。1923年，政府设置了“农忙期保育所”，为帮助农忙期的家庭解决哺乳期幼儿的保育问题。1938年1月，日本设置了厚生省，托儿所的管辖从此由内务省移交到厚生省。
二战结束后，日本于1947年12月颁布了《儿童福祉法》。根据此法，“托儿所”的名称一律改称为“保育所”。保育所被定位为儿童福祉（利）设施，这也正是支撑当今保育所的法律依据。1950年9月，
。此要领是为作为儿童福祉设施的保育所的运营而提出的基本方厚生省刊发了《保育所运营要领》
《保育要领》完全不同。之后，厚生省于1952针，并作为试行案编辑而成，这与文部省1948年公布的
年3月刊行了《保育指南》。1963年10月，文部、厚生两局长就《关于幼儿园与保育所的关系》下达通告，明确规定“幼稚园的目的在于实施学校教育，保育所的目的在于保育幼儿，两者的职能完全不同。”明确区别两者职能，在于推进行政两元化的方针。
三、学前教育制度改革的契机
20世纪80年代后半期至90年代前半期，日本学前教育体制管理出现了向行政一体化、设施一
1989年日本的合计特殊出生率（即一个女性一生的体化转化的契机，其原因之一是出生率的下降，
平均生育数）仅为1.57（见图1）。
图1日本1947-2010年各年度的出生数及合计特殊出生率２１
日本的第一次生育高峰期出现在1947至1949年，当时每个家庭的孩子平均超过4个，之后急剧下降。虽然1960年代从2.1恢复到了2.2，但到了1966年又急剧下降到最低水平的1.58。究其原因，据说1966年为丙午之年，此年丙、午与火性相冲，传说“这一年火灾多”“这一年出生的人性情暴躁”“这一年出生的女人多会杀夫”，由于迷信导致多数居住在偏远地方或农村的夫妇决定不在这一
此后，虽然出生率有所回升，到1971年第二次生育高峰期时达到了2.16，但此后一直处于年要孩子。
1989年（丙午年）下降至1.57，低于1966年的1.58，从而有了“1.57shock ”一词。至此，政府下降趋势。
认识到出生率下降和孩子数减少倾向的问题，并全力开始探讨和研究各种对策。
原因之二是适龄待入保育所儿童数量的增加。适龄待入保育所儿童，指由于保育所不够，虽然提交了入所申请但入不了所的儿童。待入所儿童数量的增加主要是因为，有关教师的招聘和录取、配置和晋级、教育培训、福利厚生、退休和解雇等规定的影响，禁止男女差异的《男女雇用均等法》的渗透，以及产假制度的实施等，减少了因结婚、生育而辞职的现象，导致生育后回归职场的女性在不断增加。但是，过去的保育所主要录取3岁以上的幼儿，不能满足0岁、1岁幼儿的保育需求，而适龄待入所儿童主要是不满3岁的低年龄儿童。因此，与少子化问题相对应，日本政府实施了多项解决待入所儿童问题的措施。
四、幼保一体化的动向
幼保一体化最早出现于1994年由文部、厚生、劳动、建设四大臣协商制定的《关于今后支援育儿措施的基本方针》（也称“安琪儿计划“）之中，其主要内容是针对出现的待入所儿童问题，提出了“充
的各项措施，主要包括：第一，促进保育体系的多样化、弹性化，评估和改善现有实多样的保育服务”
的保育所制度，促进保育体系的多样化和弹性化发展，届时将实现以车站型保育和家庭保育服务为主的培养与振兴；第二，提供低年龄婴儿（0至2岁）保育服务，延长通常的保育时间（大体上到下午6点），增加临时性保育事业；第三，完善保育所的保育功能，如配置充足的保育员，提供延长保育、乳幼儿保育、商谈指导服务等。另外，保育所还应具有地域育儿支援中心的功能，为乳幼儿保育、商谈指导、育儿社会支援等需求提供设施和设备；第四，充实放学后儿童对策，为白天监护者不在家的小学生（1年级至3年级）提供儿童馆、儿童中心等设施，充分利用放学后的儿童俱乐部，培养身心健康的儿童。
1996年12月，内阁府设置了“地方分权推进委员会”，该委员会在第一次公告中要求实现适合各
保育所设施共同使用的弹性化运用。1997年，文部省将保育时间1天超过4地实际情况的幼稚园、
小时的幼稚园“托管保育”编入“托管保育推进事业”预算，以此推进幼稚园的“保育所化”。1999年12月，日本的财务、文部、厚生、劳动、建设、自治6省的大臣对《少子化对策推进基本方针》以及以此方
“安琪儿计划”，制定了“新安琪儿计针为基础的相关重点对策的具体实施计划达成了协议，重新修改
划”（2000年度至2004年度），其主要内容之一是确立了“充实保育服务等育儿支援服务”的四项目
的入所年龄；推进满足多种需求的保育服务项目（如推进延长保育，休息标：扩大低年龄儿（0—2岁）
日保育等）；推进包括家庭育儿在内的多种支援形式，如地域育儿支援中心、临时保育、家庭支援中心等；推进放学后儿童俱乐部。
2001年4月组成的小泉内阁提出了工作与育儿并存的支援方案，同年7月出台了“适龄待入所儿童零作战———最低成本，最佳服务”政策，并提出了以下三项其本方针：以解除待入所儿童入所问题为目标，特别要重点完善待入所儿童多的都市的保育设施；扩充保育，在坚持以公立及社会福利法人为基础的同时，引入民间活力，实现公设民营等多样化运行形式，以迅速满足自治体等的标准设施的设置要求；充分利用学校的闲置教室等可利用的公共设施，作为保育措施的有效补充。此外，该政策还例举了待入所儿童零作战策略的具体目标，以及保育所、保育妈妈、自治体的各项单独对策，目２２
的在于充分发挥幼稚园的托管和保育功能。
2003年7月，为应对家庭与地域育儿力量低下的问题，本着全社会支援家庭、共同承担培养下一代孩子的初衷，日本政府制定了《培养下一代支援对策推进法》，并针对少子化问题制定了《少子化社会对策基本法》，为少子化问题的解决提供了综合性措施。2004年6月在《少子化社会对策基本法》的基础上，内阁会议通过了《少子化社会对策大纲》，并于同年12月制定了《以少子化社会对策大纲为基础的
（幼儿·育儿支援计划）。其中2005至2009年度“幼儿·育儿支援计划”还制定了极为具具体实施计划》
“待入所儿童零作战”计划，以待入所儿童多体的支援地域育儿和防止虐待儿童等对策。为近一步推进
的市町村为中心，“幼儿·育儿支援计划”将保育所接收的儿童数量增加至215万，并设置了育儿支援基—“集会广场”“地域育儿支援中心”等，同时规定在每个市町村设置防止虐待儿童网络。地——
2007年12月，日本政府制定了《支援幼儿和家庭的重点战略》，其中为帮助日本国民实现关于结生育、育儿的理想提出了以下两项措施：一是重新认识工作的意义，调整工作与生活的平衡；二是婚、
决定推进支援父母的工作和培养孩子并存。2008年2月发表的《新适龄待入所儿童零作战声明》，提出为解决适龄待入所儿童问题，应从数量和质量两方面充实强化来推进保育措施。
自1994年“安琪儿计划”制定之后，多项措施的实施使得全日本保育所的数量从2001年起开始呈增长趋势，到2008年保育所的数量已超过了1985年的数量。保育所的定员数在1999年以后也随着招生人数的增多而呈增长趋势，到2006年时已恢复到1985年的定员数水平。1995年以后保育所
合计特殊出生率自的利用率也在不断提升，到2004年时已超过了1980年的利用水平。但与此同时，
1993年开始却在不断下降，至2005年已下降至最低水平，之后稍有上升。针对少子化问题，日本政府虽竭尽全力采取了很多措施，但成效并不明显。适龄待入所儿童也面临同样问题，依据厚生劳动省的调查，2004年以后，虽然保育所的定员数有所增加，但是待入所儿童数量却在减少。从2009年起，保
至2011年4月1日总计为25556人，与2009年相比仍然减少育所的入所人数虽然连续3年增加，
了719人（见图2）。
225220
210
200万人万人定员数3.0
2.0
1.0
待入所儿童数
02004年[1**********]011
（每年4月1日现在）
图2认可保育所的定员数和待入所儿童数为此，2006年6月，日本政府设立了《关于推进有关学前儿童的教育、保育等提供综合性的法律》（以下简称“认证儿童园法”），同年10月又设立了具有保育功能的幼稚园以及具有幼稚园功能的保育所，两者统称为“认证儿童园”。这种认证儿童园是在就业形态多样化的背景下，无论监护人有无工作，都将所有学前儿童作为接受对象，为其提供幼儿教育和保育服务，即3至5岁的儿童接受教育与保育的时间各占一半，上午实施原来的幼稚园教育，下午至傍晚实施托管保育。0至2岁幼儿以保育为主，实施一整天保育，其中还包括未入园幼儿的短时间保育。托管时间原则上为8小时，但也实施清晨与晚间的托幼服务，以支援监护人的工作。另外，日本政府还开展了社区育儿支援活动，为在育儿过程中感到不安或困惑的家长和家庭提供商量与交流的场所。
认证儿童园主要有四种类型：第一种是“幼保联合型”，经过认可的幼稚园与保育所联合，实施一２３
体化经营；第二种是“幼稚园型”，经过认可的幼稚园为需要保育的幼儿提供保育（服务），确保保育时间，使之具备保育所的功能；第三种是“保育所型”，经过认可的保育所为无法获得保育的儿童提供保育教育服务，使之具备幼稚园功能；第四种是“地方裁量型”，没有经过认可的幼稚园或保育所，作为地方教育、保育设施，发挥作为认证儿童园所应具有的功能。认证儿童园数当初设定的目标是到2012年要达到2000所以上，但从现状来看，认证儿童园数增加缓慢，与设定目标相差甚远，至2011年4月1日全国才达到762所（见表1）。
表1认证儿童园认定数量的变化公·私立的细目
认证数量
2008年4月1日
2009年4月1日
2010年4月1日
2011年4月1日[1**********]2公立5587122149私立[1**********]3幼保联合型[1**********]6类型的细目幼稚园型[1**********]保育所型355586100地方裁量型14202531资料来源：文部科学省、厚生劳动省幼保联合推进室资料
五、综合设施（暂称）的创办
2009年9月，诞生了以民主党为中心的政权（以下简称“民主党政权”）。关于行政一体化问题，在自民党政权时期，由于和各省厅关系密切的议员的存在，实施起来十分困难。民主党执政以后，行政一体化是否有可能实现成为众人关注的话题。民主党于2009年举行的众议院选举公约中有关于“做全社会
“能放心实行育儿和教育的政策”“将儿童纵向划分的政策一体化，配备高质量的保育环育儿的国家”
境”等的明文记载。当时的鸠山由纪夫内阁总理大臣申明为促进幼保一体化，尽可能实现政府机关的一体化。仙谷由人内阁府特命担当大臣也明确提出“为支援新一代，要推进包含幼保一体化在内的一元化
提出所需的法案，致力于以利用者为本的保育制度的根制度的建构；要在2011年召开定期国会之前，
本改革；要吸收满足一定条件的株式会社、NPO 法人的参入，推进幼保一体化的实现。”
2010年1月，民主党制定了新的儿童、育儿支援综合性对策———“儿童、育儿的未来展望”，召开了由相关内阁构成的“儿童、育儿新体系研讨会”。“儿童、育儿的未来展望”将儿童放置于主人公
的地位，将以往的“少子化对策”转移到以“支援儿童和育儿”为主的理念上来，并指出（children first ）
育儿的责任不仅仅由家庭和父母来承担，国家、地方、企业主、个人等社会全体都负有责任。在2010
④年至2014年的5年期间，政府将为实现这样一个社会而努力。其中，对占未满3岁儿童总数80%的
适龄待入所儿童的公立保育资源的利用率问题也制定了明确的目标。2010年6月内阁会议通过了《儿童、育儿新体系的基本制度案纲要》，提出要实现以下目标：一是政府推进体制、财源的一元化，即把每一制度分散的政府推进体制、财源进行一元化；二是由社会全体（国家、地方、企业、个人）共同承担费用，以确保国家及地方永久财源为前提；三是重视基础自治体（市町村）的作用，由市町村根据地域的需求制定计划，实施供给事业。国家、都道府县要在多层面上支持作为实施主体的市町村；四是幼稚园、保育所一体化，提出创办新型的儿童园；五是提供多样化的保育服务，如开展小规模保育服
夜间、休息日保育服务，企事业单位内开展保育服务，务，向短时间利用者提供保育服务，提供清晨、
扩大保育服务范围，提供病儿和病后儿保育服务等；六是重视工作、生活的平衡。
另外，关于“幼稚园、保育所一体化”的详细内容如下：一是拆除幼稚园、保育所、认证儿童园的篱笆（取消缺乏保育的必要条件），依据新的方针，共同提供幼儿教育和保育的一体化儿童园；二是在保障所有幼儿受到高质量的幼儿教育、保育的同时，也要对家庭的育儿和教育给予帮助，创设新的儿童指南（暂称），统合幼稚园教育要领和保育所保育方针，确保与小学学习指导要领的整合性和一贯性；
２４
三是根据幼儿方针(暂称) 提供的幼儿教育、保育，推进作为首次具有共同资格的儿童园(暂称) 的功能一体化；四是关于儿童园(暂称) ，考虑到从现在的幼稚园、保育所、认证儿童园的顺利过渡，学校法人、社会福利法人、株式会社、NPO 等多种多样的经营者主体都可以参与。
在“儿童、育儿新体系研讨会”上，民主党政权设立了“工作团队”。该团队以内阁府副大臣为首，
政务官员、有学识者、保育和幼稚园的相关者、地方团体、劳资代表、育儿当事者等相由各省副大臣、
即探讨儿童、育儿体系整体制度的“基本制度工作组”，关人组成。另外工作团队又分为三个工作组，
专业性探讨幼保一体化的具体内容和推进方法的“幼保一体化工作组”，以及推进探讨制定新的“儿童指南（暂称）”的“儿童指南（暂称）工作组”。
上述目标和内容基本呈现了幼保一体化的具体构想：即提供一体化高质量的学校教育、保育服务，扩大保育的数量，以及发挥每个家庭的养育职能。幼保一体化的具体实践途径是供给体系的一体化和实施一体化。就供给体系一体化———儿童·育儿新体系的创设来说，首先要求完善地域学校教育? 保育计划，制定市町村新体系事业（暂称）。由市町村根据地域学校教育保育的需要，制定以确保儿童、育儿所需要的财政预算以及预算量的对策为内容的市町村新体系事业（暂称）。市町村以该计划为基础，把被指定的儿童园（暂称）和多样化的保育事业实施者作为共同的财政措施对象，并根据地域的实际情况，完善计划提供体制；其次应努力扩大多样化保育事业的量，确定指定制度⑤的导入。通过对满足客观标准的设施以及多样化的保育事业实施财政措施，以促进保育事业的事业者多样化的进入，扩大幼儿的入园量；再次应实现供给的一体化以及强化。通过创设一体化学校教育、保育供
保育的相关财政措施的双重行政，并确保其公给所需要的儿童园供给（暂称），以解除关于学校教育、
平性。
就设施一体化———综合设施（暂称）的创办来说，2010年12月，内阁会议决定了《关于推进社会保障改革案》，其中显示了为稳定和加强社会保障的制度改革案，应把一体化探讨研究进行下去的决心，并把优先致力于儿童、育儿对策和支援年轻人对策尽早提交儿童、育儿新体系法案（暂称），作为紧急任务来探讨研究。由于2011年3月11日发生了东日本大震灾，为了同时推进前所未有的灾害
税金一体改革作为个别领域，日本政府提出了“儿童、修复和复兴对策，以及把优先致力于社会保障、
育儿支援、年轻人雇佣对策”。其中关于“儿童、育儿支援“的部分被认为是“伴随着儿童、育儿新体系的制度实施的，根据地域的实际情况，扩大保育量和强化幼保一体化功能”的有力举措，研究探讨了为2015年阶段追加约0.7兆日元所需额（公费）和包含除去税制改革以外的财源超过约1兆日元的措施。
六、综合设施（暂称）的具体制度设计
2011年5月25日日本召开了第九届幼保一体化共同研究会，其发放的资料“关于综合设施（暂称）的具体的制度设计（议案）”为综合设施（暂称）与保育所、幼稚园、认证儿童园的不同之处的辨析，以及综合设施具体制度的论述提供了依据。
（一）基本观点
首先，综合设施（暂称）被赋予的基本地位是“提供一体化学校教育、保育以及家庭抚养支援的设施。”在此所指的“学校教育”是具有学校教育法地位且以学前儿童为对象的教育，即幼儿期的学校教育；“保育”指的是赋予儿童福利法地位且以乳幼儿为对象的保育。此外，所谓“提供一体化学校教育、保育以及家庭的抚养支援”是指义务接受满3岁以上的儿童，同时根据监护人的劳动时间等，为其提供所需要的保育。关于未满3岁的儿童，则要根据监护人的劳动时间等对需要保育的儿童提供保育。总之，综合施设（暂称）被赋予的地位，可视为“作为学校教育法、儿童福祉法以及社会福祉法的学校（第1条学校）、儿童福祉设施以及第二种社会福祉（利）事业的地位”。２５
其次，关于综合设施所需要的具体制度设计是从保障高质量学校教育、保育的观点出发，要求以现行的幼稚园制度以及保育所制度的双方的质量水平为基础进行设计。
（二）设置主体
关于综合设施（暂称）的设置主体，被视为“在组织、资产等方面，为担保永久性、可靠性、公共性，
地方公共团体、学校法人、社会福祉法人以及一定的必要条件的株式会社、NPO 等法人”。满足国家、
关于对国家、地方公共团体、学校法人、社会福祉法人以外的法人所负担的“一定的必要条件”为：1. 主管省厅制定适合标准的设施以及设备，或者具有能够提供同样多的资金作为该综合设施（暂称）的经营所需的必要财产；2. 担当该综合设施（暂称）的经营董事应具备经营该综合设施（暂称）必备的知识或经验；3. 担当该法人的经营董事还要有一定的社会信誉。
（三）设置认可、指导监督等
1. 设置认可、指导监督主体。
关于综合设施（暂称）的设置认可，参照现有的幼稚园以及保育所的设置在都道府县级单位进行。因为综合设施（暂称）是提供学校教育和保育一体化的设施，所以在有关其设置认可、指导监督等方面，参照认证儿童园的事例，都道府县知事对学校教育和保育的双方进行设置认可和指导监督。
2．设置、废止手续。
根据现有的有关幼稚园以及保育所的手续，准许申报公立的综合设施（暂称）的设置、废止，准许申报私立的综合设施（暂称）的设置、废止。
3. 监督。
综合设施（暂称）具有学校以及儿童福祉设施的双重性格。因为它是为学校教育和保育提供的一体化设施，关于其监督业务无论是对现有的幼稚园的监督还是对保育所的监督（进入检查、改善劝告、改善命令、业务停止命令、关闭命令）都是正当的。为此，虽然对私立幼稚园，都道府县知事的监督权限只是关闭命令。但是，对于私立的综合设施，都道府县知事却可以对现有的保育所执行进入检查、改善劝告、改善命令、业务停止命令的权限。
4．与道府县知事和都道府县教育委员会的关系。
都道府县知事在综合设施执行事务时，都道府县教育委员要参与如下事项：在公立综合设施，为确保学校教育的质量和政治的中立性，都道府县知事对有关公立的综合设施（暂称）执行监督业务时，都道府县教育委员会允许提意见，并要进行一定的参与；在私立综合设施，都道府县知事认为有必要对有关私立的综合设施（暂称）的事务进行负责管理时，都道府县教育委员会可以要求对专门的事项提供建议或援助。
5. 审议会。
都道府县知事等在对儿童福祉设施进行重大行政处分时，从确保行政处分的适当性的角度出发，事前必须听取儿童福祉审议会的意见。另外，都道府县知事在对私立学校进行行政处分时，从确保私立学校的自主性的角度出发，也必须事前听取私立学校审议会的意见，所以在关于综合设施（暂称）方面必须遵循以下规定：就公立综合设施来说，在对公立的综合设施（暂称）执行事业停止命令、关闭命令时，从确保行政处分的适当性的角度出发, 必须事前听取有关综合设施（暂称）审议会的意见；就私立综合设施来说，对于私立的综合设施，在执行设置认可、劝告改善和命令、事业停止命令、关闭命令时，从确保其自主性的角度出发，必须事前听取有关综合设施（暂称）审议会的意见。另外，关于综合设施（暂称）审议会，以及被视为能够有效地利用有关学校教育和保育的现有的审议会，可以根据地域的实际情况进行灵活设置和运营。
6. 评价、信息公开。
从提高学校教育和保育质量的角度出发，把自评作为义务，在努力进行相互评价、第三者评价的２６
同时，为了增进地域居民和保护者的理解，有助于联合、合作，相关部门应义务提供有关综合设施（暂称）的运营信息。
（四）设置标准
1. 原则。
从确保学校教育和保育质量的角度出发，以现行幼保联合型认证儿童园制度的标准⑥为基础，制定全国统一标准。为充实综合设施（暂称）的学校教育功能以及保育功能，探讨提高职员配置标准（班级编制标准）。⑦
2. 设置标准的特例。
考虑到幼稚园、保育所、认证儿童园能顺利过渡，在运动场以及设施面积方面制定了与现行幼保联合型认证儿童园标准相同的特例。⑧
（五）公立设施管理
在地方公共团体中，公立综合设施（暂称）的管理由地方公共团体之长负责，这一管理包括对学校教育和保育的管理。综合设施（暂称）是提供学校教育的设施，为确保学校教育的质量和政治的中立性等，地方公共团体之长在执行有关公立的综合设施（暂称）的规则制定等任务时，教育委员会有权参与并提供相关的意见与建议。
（六）设施的职员安排
综合设施（暂称）是为学校教育和保育提供一体化的设施，所以在现行的幼稚园以及保育所的双
作为担任学校教育和保育的职员，设置新的保育教谕（暂称）时，应要求同时具有方都需要安排职员。
幼稚园教谕的许可证和保育所资格证。对于只持有其中一种证的职员，在参考现有的幼保联合型认证儿童园制度予以适当对待的同时，还要制定相关的特殊措施。另外，在职员的资格方面，需根据新的教员资格、培养制度以及新的保育士资格的研究探讨状况再作进一步的研究。
（七）职员的身份等
1. 职员的身份。
关于公立综合设施（暂称）的职员，享受以教育公务员特例法规定的教育公务员的待遇，并考虑其职务和责任的特殊性，对其提供进修和政治性行为的限制。关于私立综合设施（暂称）的职员，依照制定的就业规则等部分执行。
2. 职员的进修。
对于公立综合设施的职员，依照教育基本法第9条的规定，应与公立幼稚园教员一样给予接受进修的机会，并对新上任者义务提供进修。对私立综合设施的职员，依照教育基本法第9条的规定来满足职员的进修需要。
3. 政治性行为的限制。
在公立综合设施中禁止开展政治教育及其他政治性行为活动。为确保职员的政治中立性，综合设施（暂称）要对现有的公立幼稚园教谕和具有政治性的行为给予限制。在私立综合设施中，禁止开展政治教育及其他政治性行为活动。
4. 职员的薪金以及福利保健（退职金、年金以及医疗保险）。
⑨公立综合设施（暂称）要根据保育所职员的详细工作情况，调整不适当的教职职务金额制度，并
休息日工作补贴，公立综合设施（暂称）的职员要加入公立学校共济组合。私支付各种超时工作补贴、
立综合设施（暂称）的职员以设置主体（学校法人、社会福利法人等）为对象加入福利保健制度，以便在社会福祉法人等设置的幼稚园、幼稚园型认证儿童园、幼保联合型认证园向综合设施（暂称）过渡的情况下，依然能够像过渡前那样加入年金、医疗保险制度。
（八）其他（公共贷款、保健、灾害补贴、名称的使用限制）２７
1. 公共贷。按照经营主体划分，学校法人设置的综合设施（暂称）的贷款对象为日本私立学校振兴、共济事业集团，社会福利法人设置的综合设施（暂称）的贷款对象为独立行政法人福利医疗机构。
2. 保健。从确保婴儿及幼儿的保健卫生的的角度出发，综合设施（暂称）需要采取防止感染病流行的措施，以及相关应急措施。
3. 灾害补贴。在综合设施（暂称）的灾害补贴对象上，与幼稚园以及认证儿童园一样，依照独立行政法人日本体育振兴中心的灾害互助补贴条款进行划定。
4. “综合设施（暂称）”的名称使用限。关于幼稚园以及认证儿童园的名称，在其使用上受到限制。⑩关于“综合设施（暂称）”这一名称，也与幼稚园以及认证儿童园同样受到限制。关于当前名称的使用
（九）税制上的措施
对有关综合设施所需的税制，同样需要对现行的幼稚园以及保育所所采用的措施进行探讨研究。
（十）经过措施等
有关保育所（只保育未满3岁儿童），从保障所有学前学校教育的观点来看，在一定期限后都会限制上，综合设施法（暂称）实施后要制定具体的延期期限。向综合设施过渡；为保证认证儿童园能顺利地向综合设施（暂称）过渡，需采取必要的措施；在适应有关建筑标准法等其他相关法令上，考虑到现行幼稚园和保育所以及认证儿童园向综合设施的顺利过渡，需要整理相关规定。
七、结束语
实现幼保一体化是日本民主党政权的一项最主要的政策，只是在当今政局不稳定的背景之下，
“儿童、育儿新体系”的相关法案，原计划于该政策的实施还具有一定的难度。促进幼保一体化的
2011年6月之前向国会提出，现推迟到2012年，其原因为幼稚园和保育所在实现一体化的讨论过程中，彼此之间有一定的隔阂，在“有关综合设施（暂称）”等的制度设计方面也出现了意见不统一。另外，就幼稚园和保育所单方面而言也不例外，虽然有“综合设施（暂称）”一体化的构想，但由于幼稚园相关者的强烈反对，目前依然存在“名牌幼稚园”（在中国被称为“贵族幼儿园”）的现象。我们在考虑儿童健康成长时，首先要考虑的是幼稚园和保育所这一制度的完善化，而不希望看到其财源、组织等出现散乱的现象。关于幼保一体化问题，在提高国民关注度的同时，还应该加强有关部门、相关者之间真挚的探讨，以期达成共识，方能有助于一体化的实现。
注释：
①2001年1月日本中央省厅进行了重组（再编）统合，厚生和劳动省再编统合为厚生劳动省，文部省和科学技术厅再编统合为文部科学省。之前，保育所属于厚生省管辖，幼稚园属于文部省管辖。
②有关日本幼稚园的历史，主要参照文部省《学制百年史》（帝国地方行政学会，1986年）和文部省《幼稚园教育百年史》（ひかりのくに，1979年）。
③有关日本保育所的历史，主要参照日本保育学会编《日本幼儿保育史》（フレーベル館，1968年）。④2010至2014年有关“应对潜在的保育需要，解除保育所待入所儿童”的数值目标如下表所示:2010年现状2014年目标值
平日白天的保育服务（认可保育所等）（未满3岁幼儿的保育服务利用率）215万人（75万人，24%）214万人（102万人，35%）
保育时间的延长等
病儿、病后儿保育（延长天数）认证儿童园下课后儿童俱乐部79万人31万日358所81万人96万人200万人2000所（2012年）111万人
２８
⑤关于指定制度的基本想法是为确保质量必须满足的客观性标准条件，一是允许包括认可外设施的进入，二是允许株式会社、NPO 等多种多样的事业（经营）主体进入。根据这些，在扩大保育量的同时，作为利用者也能够选择更为适合自己需要的多种多样的施设和事业。这样，多种多样的事业主体的进入是自由的，退出也是自由的。而为防止盲目非法退出，又设置了相关退出规定：一是经营主体在退出时必须提前申报，设定预告期，为利用者继续利用负责调整义务；二是从确保质量的角度出发，指定更新年数；三是从有利于监护者的选择的角度出发，信息义务公开。
⑥现有幼保联合型认证儿童园的职员配置是，保育部分0岁幼儿为3:1、1至2岁幼儿为6:1、3岁幼儿为20:1、4至5岁幼儿为30:1；学校教育部分（只有3岁以上）平均每一班级是35人。此外，在运动场面积方面，2岁幼儿人均3.3m 2（能够代替附近的场地或即使屋顶也可），3-5岁的幼儿为1班
2级330m 2、2班级360m 2、3班级400m 2，之后每增加1班级就增加80m （原则是在同一场地或邻接位
置）。就餐由园内烹调提供，在规定上只有关于3岁以上幼儿才可由外部搬入配餐，但即使由外部搬入配餐，也必须设置烹调室（与自园烹调情况相比，小规模也可，不必是专用烹调室）。关于设施面积，
220—1岁幼儿的情况为每一乳幼儿平均面积3.3m （匍匐室）、1.65m （仅为哺乳室），2岁幼儿为每一幼
儿平均面积1.98m 2（仅为保育室或游戏室），3—5岁幼儿为1班级180m 2、2班级320m 2、3班级
2420m 2，之后每增加1班级就增加100m （园舍整体）。
⑦在综合设施（暂称）方面，与现行的幼保联合型认证儿童园同样对待，但是提出了如下职员配置标准及学级编制标准。一是配置可以应对各种情况的职员，在儿童园（暂称），需要确保对长时间利用和短时间利用等多样化利用形态的对应，如与小规模保育等的多样化保育的联合、对健康状况不良幼儿等给予必要的精心护理。因要应对这些状况，所以需要实施更详细的应对方案，例如研究探讨配置专业人员，以3岁幼儿为中心的职员配置的改善（家庭内保育的顺利过渡等），配置护士等，以及提供地域的特殊支援、育儿支援。二是改善3岁以上儿童（利用标准时间）班级编成单位。为提高学校教育的质量，改善小学1年级学生的班级编制标准（由40人一班减至35人一班），以应对幼儿的年龄和发育成长状况；推进更细致的教育方案，探讨研究重新修订1个班级的人数。
⑧在现行的幼保联合型认证儿童园的特例中，关于运动场的设置要求，如果达到了幼稚园、保育所的任何一方的面积标准（幼稚园1班级330m 2等、保育所人均为3.3m 2、保育所附近能够代替的地方或房顶也可）就会得到许可（只限从原有设施的过渡）。关于设施面积，如果达到了幼稚园、保育所的任何一方的面积标准（幼稚园1班级180m 2，园舍总体面积、保育所人均为1.98m 2、只限保育室或游戏室）就会得到许可（只限从原有设施的过渡）。
⑨在这里所说的教职调整额制度是指根据教员的职务和工作状态的特殊性，无论教员是在工作时间内还是在工作以外的时间，不支付在工作时间外的勤务津贴和休息日勤务津贴。为代替这些而一律支付教职调整额（以工资月额的4%为基础）。
⑩关于幼稚园，《学校教育法》第135条规定：“学校以外的教育设施不能用幼稚园的学校名称”；《认证儿童园法》第9条规定：“对于未获得认证儿童园认定的机构，任何人都不得使用认证儿童园的名称或与此相近容易造成混淆的名称”。The New Conception of Japanese Preschool Education
Yamazaki Takaya, 1Fan Xiuli, 2Yang Yi 3
（1Osaka University of Comprehensive Children Education ，Osaka ；2College of Education,
Capital Normal University, Beijing 100037；3Doshisha University ，Kyoto ）
２９