为适应水利工程建设投融资多元化发展的新要求，增强贷款能力测算的可操作性，适应国家关于行政审批程序简化的要求，国家发改委和水利部委托水利部水利水电规划设计总院、国家投资项目评审中心和中国国际工程咨询公司联合开展重大水利建设项目贷款能力测算指南的编制工作。为更好地服务于测算指南编写工作的开展，三家单位联合组成调研组于2016年11月21日赴重庆市对典型重大水利建设项目展开调研工作。
一、调研项目基本情况
1、玉滩水库工程
玉滩水库(扩建)工程任务为灌溉、供水、防洪等综合利用。水库总库容1.496亿m3，设计灌溉面积30.13万亩，城乡供水人口59.10万人。玉滩水库扩建工程可研批复总投资121270万元，工程初设概算批复投资15.2532亿元， 2014年玉滩水库工程完成了调概工作，调概后批复投资为17.6755亿元。
2、观景口水库工程
观景口水利工程位于重庆市巴南区东温泉镇，水库总库容1.52亿立方米，工程主要解决重庆市东部城市拓展区茶园—鹿角组团69万人供水，沿线小城镇5万人、农村7万人饮水及5万亩农田灌溉，同时承担重庆市中心城区380万人的生活应急供水任务。
2015年7月国家发改委批复总投资32.838亿元。2015年12月重庆市发改委审核初步设计概算投资为38.68亿元，其中中央补助投资14.97亿元，市级补助投资12.11亿元，南岸区和巴南区各分别自筹3.8亿元，市水投集团自筹投资4亿元。
3、鲤鱼塘水库
鲤鱼塘水库是一座以城镇供水为主，兼顾农田灌溉、水力发电等综合利用的大(二)型水利枢纽工程。总库容1.024亿m3。工程批复总投资93888万元，已完工程投资94060万元，其中中央补助42000万元，市级配套资金32763万元，其余为业主贷款约19000万元。
二、存在问题及分析
通过对重庆市3个项目的实地调研与座谈，以及对资料的总结与分析，初步认为本次调研的重庆市在项目贷款能力测算中存在以下几个方面问题。
（一）关于资金筹措
1、区县级配套资金落实较为困难
从本次调研的三个项目看，中央和重庆市级资本金均能足额到位，区县配套资金落实存在一定的困难。
玉滩水库批复区县配套资本金占总投资19.15%，实际到位资金占总投资2.85%。项目执行分批验收，部分灌区配套工程未建，目前大足区尚有配套资金4948.55万元、荣昌区有配套资9227万元未到位。
鲤鱼塘水库工程资本金由中央和市级资金组成，未安排区县配套资本金。观景口水库正在建设中，地方配套资金和社会出资人依靠中国农发重点建设基金作为资本金投入。
从调研的项目和座谈了解的情况来看，由于地方财力有限，加之重大水利建设项目投资较大，移民征地费用不断提高，区县配套资金存在一定的困难，多靠过桥贷款形式弥补资本金缺口，目前中国农业发展重点建设基金政策的出台，在一定程度上缓解了地方配套资金的压力。
2、部分贷款没有执行
重庆市在中小型水利工程建设中均未采用贷款的形式，国家已批复的具有贷款能力的大型水利项目，市发改委根据项目情况，重新核算项目贷款能力。目前，在玉滩水库申请分批验收，没有完成全部投资，批复的项目贷款16371万元没有到位。观景口水库国家发改委批复的贷款为7.8932亿元，重庆市发改委在初步设计阶段重新核算，采用PPP方式，项目实际贷款未执行贷款。
3、PPP模式仍在探索阶段
观景口水库工程是国家第一批重大水利工程PPP试点项目，经重庆市政府授权并同意，重庆市发改委、市水利局和市财政局3家市级部门作为投融资实施主体，决定对观景口水库引入社会投资人采用“BOT”的PPP合作模式。经要约谈判，确定重庆市水利投资（集团）有限公司为观景口水库及其配置水厂的社会投资人。市水投集团作为社会投资人出资4亿元，但水投集团具有政府融资平台的性质，与一般社会投资人性质不同，在PPP模式上存在一定问题，PPP模式仍在探索之中。
（二）关于成本费用
1、工程日常维护养护费用低于设计方案，大修费没有计提
本次调研的玉滩水库和鲤鱼塘水库已进入实际运营阶段，从两项目实际经营成本上看，工程日常维护费低于设计方案，工程大修费也没有计提。
鲤鱼塘初步设计阶段测算供水工程维护费为每年175万元，近五年每年实际发生12~50万元，总计159万元，约为设计方案的18%。初步设计阶段测算发电工程维护费由第一年51万元，经10年时间增长至156万元/年，而实际近5年发电部分维护费24~60万元，总计197万元，约为设计方案的40%。玉滩水库15年工程维护费91.82万元，16年（至10月底）工程维护费67.53万元，远远低于可研阶段测算的1459万元/年。
从两工程实际运行上看，无论供水和发电，在工程维护费上均远低于设计方案，而在财务报表中也没有计提相应的大修费用，给今后工程大修造成一定风险。
2、管理费用（含工资薪酬、其他费用）占运营成本比例高
在项目前期测算中，项目年运行费用以工程维护费支出为主，而在实际调研中发现，管理费用（含工资薪酬、其他费用）占运营成本比例较高。
鲤鱼塘水库初步设计方案管理费用（含职工薪酬、其他费用等）占年运行费的40.7%，而近5年管理费用占年运行费用的85%~92%。
玉滩水库可研阶段测算管理费用（含工资薪酬、其他费用）为366万元/年，占年运行费2553万元的14.3%，而2015年实际管理费435.92万元，占年运行费的82.6%，2016年截止到10月份管理费用占年运行费用的79%，管理费用占比远高于设计方案。
可以看出，测算方案工程年运行费以工程维护费用支出为主，而实际管理费用（含工资薪酬、其他费用）占到年运行费的80%以上，一方面由于测算方案人员工资及福利费用较低，而当前工资水平远高于测算方案，另一方面两项目均在运营初期，工程刚刚建成不久，需要的维修费用相对较少。
（三）关于供水项目初期达产率
本次调研的三个项目均有供水任务，其中玉滩和鲤鱼塘水库已建成发挥了供水效益，但从目前实际供水情况看，受需求下降及配套工程滞后的影响，达产率远低于原设计方案，预计达产过程非常缓慢。
鲤鱼塘水库设计供水量4322万m3/年，设计方案考虑了10年的达产期，由第一年的2679万m3均匀增长到设计供水能力。工程于2009年下闸开始供水，从近五年的供水情况看，供水实际达产率为45%~57%，实际供水量是测算达产方案的57%~65%，低于设计方案。
玉滩水库已向城镇供水2年，设计供水量5124万m3/年，设计阶段未考虑项目初期达产过程。工程2015年协议供水300万m3，2016年协议供水400万m3，实际初期达产率仅为5.9%~7.8%；农田灌溉由于配套工程滞后等原因未进行供水。
重庆市相关部门测算，观景口水库城镇供水达产期约25~30年，达产过程非常缓慢。
（四）水价、电价
1、实际执行水价低于批复水价
重庆各区县城镇供水原水价格存在差异，目前重庆市最高执行0.7元/m3（玉滩水库刚刚执行），其余工程原水价格低至0.1~0.2元/m3，实际水价低于批复水价，供水项目自身难以维持经营。
鲤鱼塘水库批复供水原水水价0.73元/m3，实际执行0.45元/m3，是测算水价的61.6%。玉滩水库批复供水原水水价0.95元/m3，实际执行0.70元/m3，是测算水价的73.7%。观景口水库测算供水原水价格为2.0元/m3，工程正在建设中，就目前重庆市整体情况来看，短期内很难达到此价格。
本次调研的项目目前实际执行水价均低于批复水价，一是由于自来水其公益属性大于产品属性，受多方面因素影响，终端水价不能完全按照市场机制调节，进而压缩了原水价格的提升空间；二是随着水利工程投资的不断增大，致使供水成本大幅提高，尤其是新建工程其测算水价明显高于当前水价。
2、灌溉水费征收困难
已建成的鲤鱼塘水库和玉滩水库均有灌溉任务，但目前两工程均无灌溉水费收入。一方面由于农民收入低，在重庆等雨量较为丰富的地区，多为补充灌溉，农民对于灌溉水费征收认可度较低；另一方面，在干旱年份，灌溉关乎民生问题，水库往往无偿向农业供水，造成水费征收困难。
3、实际电价低于设计方案
调研的项目中鲤鱼塘水库有发电任务，工程可研阶段测算电价为0.38元/KW·h，实际运行过程中初期为0.26元/ KW·h，经调整后目前执行0.305元/KW·h，仍低于设计方案电价，致使项目收入降低，运营存在困难。
三、重庆市水利项目投融资工作经验
重庆市在水利建设项目投融资工作上本着实事求是的态度，整合各方资源，在水利建设工作中不断摸索，在水利投融资体制改革和融资模式上总结了诸多优秀经验。
1、水利投融资体制改革转变
市水投集团成立后，重庆水利投融资体制改革实现“六大转变”：一是变无偿补助为资本金投入，即将原政府对单个项目的无偿补助变为对水投集团的资本金注入，以壮大集团资产；二是变分散投入为集中投入，即每年对多个项目少量的投入变为集中对几个项目投入，以加快项目完工投运；三是变政府直接管理项目为业主负责制，即变行政管理体制为市场化管理体制；四是变建管分离为建管一体，即将原建设和管理分离变为建设和管理为同一主体；五是变水利单纯服务农业为服务统筹城乡，实现水利经济从公益性向准公益性、经营性转变；六是单一政府筹资为多渠道筹资，即改变原单一的政府投入为多渠道筹集资金，以保障项目建设快、省、好。
重庆水利投融资体制改革的“六大转变”，充分发挥了市场机制在水利建设与管理中的积极作用，挖掘出水利公益性项目在市场中的潜力，一方面减轻了政府在水利建设项目中融资的压力，另一方面做到建管统一，使项目建设后的管理机制更加顺畅，充分发挥出项目管理单位的主观能动性，提升了工程管理水平，更好地发挥项目效益。
2、水利投融资平台的融资模式
重庆市水利投融资平台的融资模式可以概括为：政府通过水利建设与运营的特许授权、优质水利资产注入、稳定可靠的财政扶持政策为水利投融资平台建立优质的信用基础；按照“以水养水，以电补水，以经营性收入反哺公益性职能”的统筹思想，策划和包装优质项目，充分体现“利益导向”；以高效的项目运营管理和严格的监管措施，保证项目实施和运营的效益水平，实现项目的财务平衡，确保按时还款，不断增强平台的信用水平；在项目“利益导向”和“优质信用”的双重保证下，灵活运用银行贷款、企业债券、信托、股权融资等多渠道融资方式，顺利实现融资。
水利投融资平台的融资模式是一个系统性的问题，不能只从融资的角度来思考；要突破水利建设融资难的问题，要从“融钱”、“管钱”与“用钱”三方面进行系统规划；只有建立符合市场经济规律的投融资机制，才能有效破解“巧妇难为无米之炊”的水利建设困局
为适应水利工程建设投融资多元化发展的新要求，增强贷款能力测算的可操作性，适应国家关于行政审批程序简化的要求，国家发改委和水利部委托水利部水利水电规划设计总院、国家投资项目评审中心和中国国际工程咨询公司联合开展重大水利建设项目贷款能力测算指南的编制工作。为更好地服务于测算指南编写工作的开展，三家单位联合组成调研组于2016年11月21日赴重庆市对典型重大水利建设项目展开调研工作。
一、调研项目基本情况
1、玉滩水库工程
玉滩水库(扩建)工程任务为灌溉、供水、防洪等综合利用。水库总库容1.496亿m3，设计灌溉面积30.13万亩，城乡供水人口59.10万人。玉滩水库扩建工程可研批复总投资121270万元，工程初设概算批复投资15.2532亿元， 2014年玉滩水库工程完成了调概工作，调概后批复投资为17.6755亿元。
2、观景口水库工程
观景口水利工程位于重庆市巴南区东温泉镇，水库总库容1.52亿立方米，工程主要解决重庆市东部城市拓展区茶园—鹿角组团69万人供水，沿线小城镇5万人、农村7万人饮水及5万亩农田灌溉，同时承担重庆市中心城区380万人的生活应急供水任务。
2015年7月国家发改委批复总投资32.838亿元。2015年12月重庆市发改委审核初步设计概算投资为38.68亿元，其中中央补助投资14.97亿元，市级补助投资12.11亿元，南岸区和巴南区各分别自筹3.8亿元，市水投集团自筹投资4亿元。
3、鲤鱼塘水库
鲤鱼塘水库是一座以城镇供水为主，兼顾农田灌溉、水力发电等综合利用的大(二)型水利枢纽工程。总库容1.024亿m3。工程批复总投资93888万元，已完工程投资94060万元，其中中央补助42000万元，市级配套资金32763万元，其余为业主贷款约19000万元。
二、存在问题及分析
通过对重庆市3个项目的实地调研与座谈，以及对资料的总结与分析，初步认为本次调研的重庆市在项目贷款能力测算中存在以下几个方面问题。
（一）关于资金筹措
1、区县级配套资金落实较为困难
从本次调研的三个项目看，中央和重庆市级资本金均能足额到位，区县配套资金落实存在一定的困难。
玉滩水库批复区县配套资本金占总投资19.15%，实际到位资金占总投资2.85%。项目执行分批验收，部分灌区配套工程未建，目前大足区尚有配套资金4948.55万元、荣昌区有配套资9227万元未到位。
鲤鱼塘水库工程资本金由中央和市级资金组成，未安排区县配套资本金。观景口水库正在建设中，地方配套资金和社会出资人依靠中国农发重点建设基金作为资本金投入。
从调研的项目和座谈了解的情况来看，由于地方财力有限，加之重大水利建设项目投资较大，移民征地费用不断提高，区县配套资金存在一定的困难，多靠过桥贷款形式弥补资本金缺口，目前中国农业发展重点建设基金政策的出台，在一定程度上缓解了地方配套资金的压力。
2、部分贷款没有执行
重庆市在中小型水利工程建设中均未采用贷款的形式，国家已批复的具有贷款能力的大型水利项目，市发改委根据项目情况，重新核算项目贷款能力。目前，在玉滩水库申请分批验收，没有完成全部投资，批复的项目贷款16371万元没有到位。观景口水库国家发改委批复的贷款为7.8932亿元，重庆市发改委在初步设计阶段重新核算，采用PPP方式，项目实际贷款未执行贷款。
3、PPP模式仍在探索阶段
观景口水库工程是国家第一批重大水利工程PPP试点项目，经重庆市政府授权并同意，重庆市发改委、市水利局和市财政局3家市级部门作为投融资实施主体，决定对观景口水库引入社会投资人采用“BOT”的PPP合作模式。经要约谈判，确定重庆市水利投资（集团）有限公司为观景口水库及其配置水厂的社会投资人。市水投集团作为社会投资人出资4亿元，但水投集团具有政府融资平台的性质，与一般社会投资人性质不同，在PPP模式上存在一定问题，PPP模式仍在探索之中。
（二）关于成本费用
1、工程日常维护养护费用低于设计方案，大修费没有计提
本次调研的玉滩水库和鲤鱼塘水库已进入实际运营阶段，从两项目实际经营成本上看，工程日常维护费低于设计方案，工程大修费也没有计提。
鲤鱼塘初步设计阶段测算供水工程维护费为每年175万元，近五年每年实际发生12~50万元，总计159万元，约为设计方案的18%。初步设计阶段测算发电工程维护费由第一年51万元，经10年时间增长至156万元/年，而实际近5年发电部分维护费24~60万元，总计197万元，约为设计方案的40%。玉滩水库15年工程维护费91.82万元，16年（至10月底）工程维护费67.53万元，远远低于可研阶段测算的1459万元/年。
从两工程实际运行上看，无论供水和发电，在工程维护费上均远低于设计方案，而在财务报表中也没有计提相应的大修费用，给今后工程大修造成一定风险。
2、管理费用（含工资薪酬、其他费用）占运营成本比例高
在项目前期测算中，项目年运行费用以工程维护费支出为主，而在实际调研中发现，管理费用（含工资薪酬、其他费用）占运营成本比例较高。
鲤鱼塘水库初步设计方案管理费用（含职工薪酬、其他费用等）占年运行费的40.7%，而近5年管理费用占年运行费用的85%~92%。
玉滩水库可研阶段测算管理费用（含工资薪酬、其他费用）为366万元/年，占年运行费2553万元的14.3%，而2015年实际管理费435.92万元，占年运行费的82.6%，2016年截止到10月份管理费用占年运行费用的79%，管理费用占比远高于设计方案。
可以看出，测算方案工程年运行费以工程维护费用支出为主，而实际管理费用（含工资薪酬、其他费用）占到年运行费的80%以上，一方面由于测算方案人员工资及福利费用较低，而当前工资水平远高于测算方案，另一方面两项目均在运营初期，工程刚刚建成不久，需要的维修费用相对较少。
（三）关于供水项目初期达产率
本次调研的三个项目均有供水任务，其中玉滩和鲤鱼塘水库已建成发挥了供水效益，但从目前实际供水情况看，受需求下降及配套工程滞后的影响，达产率远低于原设计方案，预计达产过程非常缓慢。
鲤鱼塘水库设计供水量4322万m3/年，设计方案考虑了10年的达产期，由第一年的2679万m3均匀增长到设计供水能力。工程于2009年下闸开始供水，从近五年的供水情况看，供水实际达产率为45%~57%，实际供水量是测算达产方案的57%~65%，低于设计方案。
玉滩水库已向城镇供水2年，设计供水量5124万m3/年，设计阶段未考虑项目初期达产过程。工程2015年协议供水300万m3，2016年协议供水400万m3，实际初期达产率仅为5.9%~7.8%；农田灌溉由于配套工程滞后等原因未进行供水。
重庆市相关部门测算，观景口水库城镇供水达产期约25~30年，达产过程非常缓慢。
（四）水价、电价
1、实际执行水价低于批复水价
重庆各区县城镇供水原水价格存在差异，目前重庆市最高执行0.7元/m3（玉滩水库刚刚执行），其余工程原水价格低至0.1~0.2元/m3，实际水价低于批复水价，供水项目自身难以维持经营。
鲤鱼塘水库批复供水原水水价0.73元/m3，实际执行0.45元/m3，是测算水价的61.6%。玉滩水库批复供水原水水价0.95元/m3，实际执行0.70元/m3，是测算水价的73.7%。观景口水库测算供水原水价格为2.0元/m3，工程正在建设中，就目前重庆市整体情况来看，短期内很难达到此价格。
本次调研的项目目前实际执行水价均低于批复水价，一是由于自来水其公益属性大于产品属性，受多方面因素影响，终端水价不能完全按照市场机制调节，进而压缩了原水价格的提升空间；二是随着水利工程投资的不断增大，致使供水成本大幅提高，尤其是新建工程其测算水价明显高于当前水价。
2、灌溉水费征收困难
已建成的鲤鱼塘水库和玉滩水库均有灌溉任务，但目前两工程均无灌溉水费收入。一方面由于农民收入低，在重庆等雨量较为丰富的地区，多为补充灌溉，农民对于灌溉水费征收认可度较低；另一方面，在干旱年份，灌溉关乎民生问题，水库往往无偿向农业供水，造成水费征收困难。
3、实际电价低于设计方案
调研的项目中鲤鱼塘水库有发电任务，工程可研阶段测算电价为0.38元/KW·h，实际运行过程中初期为0.26元/ KW·h，经调整后目前执行0.305元/KW·h，仍低于设计方案电价，致使项目收入降低，运营存在困难。
三、重庆市水利项目投融资工作经验
重庆市在水利建设项目投融资工作上本着实事求是的态度，整合各方资源，在水利建设工作中不断摸索，在水利投融资体制改革和融资模式上总结了诸多优秀经验。
1、水利投融资体制改革转变
市水投集团成立后，重庆水利投融资体制改革实现“六大转变”：一是变无偿补助为资本金投入，即将原政府对单个项目的无偿补助变为对水投集团的资本金注入，以壮大集团资产；二是变分散投入为集中投入，即每年对多个项目少量的投入变为集中对几个项目投入，以加快项目完工投运；三是变政府直接管理项目为业主负责制，即变行政管理体制为市场化管理体制；四是变建管分离为建管一体，即将原建设和管理分离变为建设和管理为同一主体；五是变水利单纯服务农业为服务统筹城乡，实现水利经济从公益性向准公益性、经营性转变；六是单一政府筹资为多渠道筹资，即改变原单一的政府投入为多渠道筹集资金，以保障项目建设快、省、好。
重庆水利投融资体制改革的“六大转变”，充分发挥了市场机制在水利建设与管理中的积极作用，挖掘出水利公益性项目在市场中的潜力，一方面减轻了政府在水利建设项目中融资的压力，另一方面做到建管统一，使项目建设后的管理机制更加顺畅，充分发挥出项目管理单位的主观能动性，提升了工程管理水平，更好地发挥项目效益。
2、水利投融资平台的融资模式
重庆市水利投融资平台的融资模式可以概括为：政府通过水利建设与运营的特许授权、优质水利资产注入、稳定可靠的财政扶持政策为水利投融资平台建立优质的信用基础；按照“以水养水，以电补水，以经营性收入反哺公益性职能”的统筹思想，策划和包装优质项目，充分体现“利益导向”；以高效的项目运营管理和严格的监管措施，保证项目实施和运营的效益水平，实现项目的财务平衡，确保按时还款，不断增强平台的信用水平；在项目“利益导向”和“优质信用”的双重保证下，灵活运用银行贷款、企业债券、信托、股权融资等多渠道融资方式，顺利实现融资。
水利投融资平台的融资模式是一个系统性的问题，不能只从融资的角度来思考；要突破水利建设融资难的问题，要从“融钱”、“管钱”与“用钱”三方面进行系统规划；只有建立符合市场经济规律的投融资机制，才能有效破解“巧妇难为无米之炊”的水利建设困局