1988 年前，我国《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。1988年《宪法修正案》，将上述条款修改为 “任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为土地租赁制的实行解开了禁锢。同年，根据《宪法修正案》，又对《土地管理法》相应修改，将原《土地管理法》第2条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，并明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1998年《土地管理法实施条例》第29条规定：“国有土地有偿使用的方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股”，从而正式将土地租赁确定为国有土地使用权取得方式之一。
1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》第9条规定：“土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为。”
1999年8月1日，国土资源部发布《规范国有土地租赁若干意见》，对国有土地租赁问题作了较为全面的规定，其规定：“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。”该《意见》第六条同时对国有土地使用权租赁做出规定：“ 国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。
国有土地使用权出租
国有土地使用权出租属于二级市场交易行为，按照土地使用权初始取得方式分类，其主要包括以下几种：以土地租赁方式取得之土地使用权的出租(下称租赁土地使用权的出租)、以出让方式取得之土地使用权的出租(下称出让土地使用权的出租)、以划拨方式取得之土地使用权的出租(下称划拨土地使用权的出租)。下面主要对上述以各种方式取得之土地使用权出租的限制条件进行分析。
首先对比谈一下租赁土地使用权的出租和出让土地使用权的出租。《规范国有土地租赁若干意见》第六条对租赁土地使用权的出租作了相关规定：“国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。”如前所述，该条款将以租赁方式取得之土地使用权的出租称为承租土地使用权转租，严格讲是不对的，因为本次出租是对以土地租赁方式初始取得土地使用权的第一次出租。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条则对出让土地使用权的出租作了有关规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。”
上述法律政策对租赁土地使用权的出租和出让土地使用权的出租，皆规定了以下同样的限制条件：必须按出让合同或租赁合同完成开发投资。不过，租赁土地使用权的出租在满足支付土地租金和完成开发建设的条件之后，还必须经土地行政主管部门同意或合乎租赁合同约定(指在土地租赁合同中约定允许出租或禁止出租或出租须经出租人同意)，而关于出让土地使用权的出租并无类似的明文规定。本人认为，上述租赁土地使用权出租须经土地行政主管部门之“同意”，应理解为对是否已经支付土地租金和完成开发建设条件的审查和监督，除此之外，土地行政主管部门不应以任何理由做出不同意出租的决定，否则将出现权利滥用等人为因素而阻碍租赁交易市场的发展。
从国家有关规定看，我国对国有土地使用权出租的限制条件与国有土地使用权转让的限制条件是一致的，即必须按出让合同或租赁合同完成开发投资。实际上，在土地使用权出租中，“承租人不是对出租人现有的租赁物加以占有和使用，而需要继续投资完成土地的开发、利用。而一般的财产租赁，承租人不必投资对租赁物加以改造”(赵红梅《论土地使用权租赁》)，在土地使用权出租中，并不发生土地使用权的权属转移，出租人作为土地使用权权属登记人，仍应负担交纳原相应土地税费的义务，而且承租人取得承租权后必须受原出让合同、租赁合同中对土地开发、用途等方面的限制，上述因素都将大大减少土地使用权出租的投机性。因此，个人认为，不宜将土地使用权的出租等同于土地使用权的转让而给予过多限制，比如《河北省国有土地租赁办法》仅对转让租赁土地使用权规定了限制条件，但对转租未设置限制条件。此外，可以尝试将招标拍卖挂牌制度引入土地使用权出租市场。
下面看一下划拨土地使用权的出租。1992年国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定：“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。” 第九条规定：“土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为。原拥有土地使用权的一方称为出租人，承租土地使用权的一方称为承租人”。第六条规定：“ 符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押：
(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;
(二)领有国有土地使用证;
(三)具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明;
(四)依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”
单从该《办法》第九条规定看，似乎允许划拨土地使用权单独出租，但根据《办法》第五条规定，划拨土地使用权必须经土管部门批准且办理出让手续后才能出租，若如此，在办理完出让手续后实际上就变成出让土地使用权的出租了，相应的应受关于出让土地使用权出租的法律规定的约束，也就谈不上划拨土地使用权的出租了，因此，个人认为，严格意义上讲，国家是不允许划拨土地使用权的单独出租的。
不过，对于划拨土地使用权随同建筑物一起出租的，法律是允许的，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十五条规定，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。
1988 年前，我国《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。1988年《宪法修正案》，将上述条款修改为 “任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为土地租赁制的实行解开了禁锢。同年，根据《宪法修正案》，又对《土地管理法》相应修改，将原《土地管理法》第2条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，并明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1998年《土地管理法实施条例》第29条规定：“国有土地有偿使用的方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股”，从而正式将土地租赁确定为国有土地使用权取得方式之一。
1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》第9条规定：“土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为。”
1999年8月1日，国土资源部发布《规范国有土地租赁若干意见》，对国有土地租赁问题作了较为全面的规定，其规定：“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。”该《意见》第六条同时对国有土地使用权租赁做出规定：“ 国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。
国有土地使用权出租
国有土地使用权出租属于二级市场交易行为，按照土地使用权初始取得方式分类，其主要包括以下几种：以土地租赁方式取得之土地使用权的出租(下称租赁土地使用权的出租)、以出让方式取得之土地使用权的出租(下称出让土地使用权的出租)、以划拨方式取得之土地使用权的出租(下称划拨土地使用权的出租)。下面主要对上述以各种方式取得之土地使用权出租的限制条件进行分析。
首先对比谈一下租赁土地使用权的出租和出让土地使用权的出租。《规范国有土地租赁若干意见》第六条对租赁土地使用权的出租作了相关规定：“国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。”如前所述，该条款将以租赁方式取得之土地使用权的出租称为承租土地使用权转租，严格讲是不对的，因为本次出租是对以土地租赁方式初始取得土地使用权的第一次出租。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条则对出让土地使用权的出租作了有关规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。”
上述法律政策对租赁土地使用权的出租和出让土地使用权的出租，皆规定了以下同样的限制条件：必须按出让合同或租赁合同完成开发投资。不过，租赁土地使用权的出租在满足支付土地租金和完成开发建设的条件之后，还必须经土地行政主管部门同意或合乎租赁合同约定(指在土地租赁合同中约定允许出租或禁止出租或出租须经出租人同意)，而关于出让土地使用权的出租并无类似的明文规定。本人认为，上述租赁土地使用权出租须经土地行政主管部门之“同意”，应理解为对是否已经支付土地租金和完成开发建设条件的审查和监督，除此之外，土地行政主管部门不应以任何理由做出不同意出租的决定，否则将出现权利滥用等人为因素而阻碍租赁交易市场的发展。
从国家有关规定看，我国对国有土地使用权出租的限制条件与国有土地使用权转让的限制条件是一致的，即必须按出让合同或租赁合同完成开发投资。实际上，在土地使用权出租中，“承租人不是对出租人现有的租赁物加以占有和使用，而需要继续投资完成土地的开发、利用。而一般的财产租赁，承租人不必投资对租赁物加以改造”(赵红梅《论土地使用权租赁》)，在土地使用权出租中，并不发生土地使用权的权属转移，出租人作为土地使用权权属登记人，仍应负担交纳原相应土地税费的义务，而且承租人取得承租权后必须受原出让合同、租赁合同中对土地开发、用途等方面的限制，上述因素都将大大减少土地使用权出租的投机性。因此，个人认为，不宜将土地使用权的出租等同于土地使用权的转让而给予过多限制，比如《河北省国有土地租赁办法》仅对转让租赁土地使用权规定了限制条件，但对转租未设置限制条件。此外，可以尝试将招标拍卖挂牌制度引入土地使用权出租市场。
下面看一下划拨土地使用权的出租。1992年国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定：“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。” 第九条规定：“土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为。原拥有土地使用权的一方称为出租人，承租土地使用权的一方称为承租人”。第六条规定：“ 符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押：
(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;
(二)领有国有土地使用证;
(三)具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明;
(四)依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”
单从该《办法》第九条规定看，似乎允许划拨土地使用权单独出租，但根据《办法》第五条规定，划拨土地使用权必须经土管部门批准且办理出让手续后才能出租，若如此，在办理完出让手续后实际上就变成出让土地使用权的出租了，相应的应受关于出让土地使用权出租的法律规定的约束，也就谈不上划拨土地使用权的出租了，因此，个人认为，严格意义上讲，国家是不允许划拨土地使用权的单独出租的。
不过，对于划拨土地使用权随同建筑物一起出租的，法律是允许的，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十五条规定，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。