作者：韩志明
探索 2010年06期
中图分类号：D63；D035文献标识码：A文章编号：1007-5194(2010)01-0062-07
一、公民问责的缘起、概念及其优势
自2003年“SARS”危机以来，行政问责风暴此起彼伏，席卷中国官场，各级政府有一大批官员在各种问责事件中受到不同程度的责任追究。同时，中央和地方各级政府不断制定和出台行政问责制度，将行政问责制度化、规范化和法制化，推动了中国行政问责体系的发展和完善。
众所周知，当前的行政问责主要是党政体系的“同体问责”和“上问下责”，而缺少“异体问责”和“下问上责”，存在着显而易见的缺陷和不足。因此，加强“异体问责”和“下问上责”的主张一直格外引人注目。相应的政策主张包括强化人大监督、司法监督、民主党派监督、舆论监督和促进公民参与等。其中，人大监督、司法监督、舆论监督等涉及政治法律体制的一些基本问题，虽然其状况对行政问责有着深刻而重要的影响，但行政问责研究更多是将其作为前提性的或外在性的条件来予以对待的，而并不直接研究这些问题。
行政问责的研究者大都不约而同地指出了公民参与的必要性、价值或意义。一些研究者(李妙然，2005；汪伟全，2007；周亚越①，2008；朱燕，2008；程鹏，2009；刘永彪，2009；等)还直接分析了公民参与行政问责的问题。但是，在公民参与行政问责的语境中，行政问责是党和政府机关及其他权力监督机关与被问责的政府及其官员之间的二元关系建构；公民主要以举证者或见证人等角色进入到问责活动中来，并且通常是消极被动的、边缘性的或临时性的存在，服从于权力监督机构的议题、节奏和进程；在权力监督机构主导的问责结构中，公民参与既不是行政问责的必要条件，也非行政问责的充分条件。换言之，公民参与对于问责固然具有支持性作用，但没有公民参与的行政问责是完全可能的。
公民有问责的权利，也有问责的动力，是问责政府及其官员的重要主体。根据民主政治的基本理念，主权在民，一切权力来自人民。政府及其官员接受人民的委托，为社会提供公共产品和公共服务。虽然建立了各种权力监督机构来防范和制裁可能发生的权力滥用，但既然公民是主权者，建立政府就是为了保障和维护公民的权利，那么，对于政府及其官员行使权力和履行职责的情况，特别是当公民权益受到侵害的时候，公民就应该能够以主权者的姿态站出来说话，主张或指控政府及其官员的责任，要求政府及其官员作出回应，制裁和惩罚那些失责或卸责的行为。这也就产生了各种形式的公民问责。
公民问责，简而言之，就是指公民发起的主张或指控政府及其官员责任的社会活动。具体来说，就是针对各级政府及其官员履行职责、行使权力和社会活动等方面的情况，公民个人或公民集体通过批评、检举、申诉、复议、诉讼甚至抗议的方式，对政府及其官员进行批评、责难和责任追究。与之相应，对于来自公民的问责，政府及其官员或者要为其行动等作出回应性的解释、说明和辩护，或者要为之受到某种形式的制裁或惩罚。其具体形式包括质疑、指责、批评、检举政府及其官员的活动，也包括直接对政府或其官员提起诉讼甚至进行抗议等性质的活动。总之，作为政治参与的一种特殊形式，公民问责是建构行政问责的途径，是依靠公民行动的力量来推动政府责任的发展。
在公民问责的范畴中，公民是一个或一些积极主动的目的性行动者，是行政问责的建构者。通过公民行动建构起“公民问责VS政府应责”的双边关系，这种互动具有某种直接民主的性质：公民问责直接指向政府及其官员，公民很大程度上影响并控制着问责的议题、节奏和进程。与公民参与权力监督机关行政问责的情形不同，在公民问责的框架中，没有公民的出场，就没有公民问责。并且，没有权力监督机构的参与，也可以存在公民问责。因为，公民既可以利用权力监督机构的资源来实现问责的目的，也可以直接主张和指控政府及其官员的责任。与之相应，公民问责的最终实现，既可以是权力监督机构对政府及其官员的调查及制裁和惩处，也可以是公民对政府的不信任、针对政府的抗议性行动，或者是政府及其官员直接向公民履行职责，兑现承诺，进行解释、说明或辩护等。
从“委托-代理”理论的角度来分析，公民是权力的委托人，无论是权力监督机构还是政府机关，都是公民意志的“代理人”，因此权力监督机构对政府及其官员的问责，可以说是“代理人”对“代理人”的问责，问责者和被问责者之间是横向的责任关系，而公民问责则是“委托人”对“代理人”的问责，问责者和被问责者之间是纵向的责任关系。在另一个维度上，在代议制结构中，权力监督机构问责中的责任是政府及其官员对执政党、人大、上级政府以及法律法规的一种间接的“长线责任”，而公民问责中的政府责任大多则诉诸一种直接的“短线责任”。如此，长线责任与短线责任、横向责任与纵向责任的转换，从权力监督机构的问责向公民问责的转变，就不仅改变了行动者之间的关系、位置和结构，也改变了行动者的激励、策略和价值取向。其行动结构如下图所示。
因此，公民问责是公民行动建构起来的公民与政府之间的特殊互动关系。公民以主权者的姿态来问责政府及其官员，这不仅是民主政治发展和公民权利成长的逻辑结果，也是深化和推进行政问责的必然趋势。相比于同体问责或由其他权力监督机构实施的行政问责，公民问责具有独特的优势。
首先，“同体问责”主要是指上级政府或政府的专门监督机关实施的问责，它具有直接性、针对性和可控性强的特点。由于政府系统的内部监督者对行政法规和政策实施情况都较为熟悉，有利于对失责或卸责行为进行比较深入的审查和细致的问责。然而，同体问责的缺陷也很明显，例如彼此相熟而息事宁人，互相袒护；害怕部门利益冲突而不闻不问；怀着“遮羞”心理而不愿问责[1]。这就容易导致问责不深入、缺乏力度和人为操纵等情况，影响了问责效果。相反，公民作为异体问责主体，具有相对独立性，不易受行政机关权力体系的约束和制约，也较少受到政府官员个别利益的干扰，不需要互相“给面子”，不容易被收买，难以进行内部交易。
其次，公民问责具有民主党派、立法机关和司法机关等其他异体问责主体所不具备的优势。民主党派、立法机关和司法机关等固然是合法的行政问责主体，但政府是否履行责任以及责任履行得好与坏，通常对这些机关及其成员的利益并无直接影响，因此，在行使监督权的过程中就难以避免一些“事不关己”的思维，使得他们缺乏行政问责的激励。但是对公民而言，政府职责履行、政策实施和权力行使的情况，不仅直接决定着公共服务的品质和数量，而且直接关涉公民的切身利益，影响个人的生存与发展。相比于权力监督机构及其成员，公民作为公共权力的消费者或服务对象，对权力运用高度敏感，是最具有发言权的裁判。如果说“个人是他自己的权利和利益的唯一可靠保卫者”[2]，那么，公民与权力的直接利害关系就提供了公民问责的内在激励。
最后，公民问责意味着，每一位公民都是一名“私人检察官”，都是对行政权力进行监督的“免费的”监督员[3]。当每一位公民都有一种自觉意识来审视和检查政府及其官员的一举一动的时候，当每一位公民都能向权力滥用说不，坚决地捍卫自己的合法权益的时候，也就建构起对政府权力广泛而全面的强大监督网络。这样，相比于由权力监督机构启动的问责，公民直接问责有助于降低权力监督机构行使监督权的信息成本和组织成本。而且，让公共服务的消费者来提起问责，能够直接反映政府权力运用的状况，有助于改进和提高公共服务的品质。特别是，弱势社会群体的问责主张，是发出他们声音的重要途径，有助于改变既有权力体系的压抑性话语对其利益和福利的漠视和压制，改进公共服务分配的公平性，促进社会正义。
二、我国公民问责机制的缺失状况分析
我国宪法第四十一条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”就此而言，公民问责是宪法认可的一项基本政治权利。根据我国行政复议法和行政诉讼法的规定，对于政府机关作出的侵犯其合法权益的行政行为，公民可以依法向行政机关提出行政复议申请或向法院提起行政诉讼。国务院和各级地方政府的信访条例也规定，公民、法人或者其他组织可以采用书信、电话、走访等形式来“反映情况，提出建议、意见或投诉请求”。这些法律法规对公民问责的途径、方式和手段作出了基本的规定。但是，虽然当前我国社会的公民问责已显示出了巨大的潜力，但公民问责的相关机制还非常缺乏，影响了公民问责的积极性，也制约了公民问责的效果。
1.公民问责的参与机制匮乏。虽然我国宪法和法律法规确认了公民问责的权利，但还需要具体的制度和机制来予以落实，加以规范。2003年以来，中央和地方的党和政府部门陆续出台了大量行政问责的行政法规和行政规章。这些规章制度主要来自《监督法》、《行政监察法》、《行政处罚法》和《国家公务员法》的相关规定，其中大多是对同体问责或权力监督机构问责的规定，而基本上没有公民问责的规定，更缺乏操作性的规则。例如，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第二十一条规定，个人“有权向上级人民政府或者政府部门举报地方人民政府或者政府部门不履行安全监管职责或者不按照规定履行职责的情况”，但除此之外，并没有对公民问责的程序、步骤等作出明确而详细的规定。此外，由于历史的和现实的原因，行政公益诉讼制度、宪法审查制度和宪法诉讼制度在我国都还没有建立起来。因此，对于政府及其官员侵害个人宪法权利或公共利益的问题，公民就丧失了这些重要的申诉手段和救济途径。这种状况使得公民问责无章可循，无路可走，也使公民问责缺乏可操作性，深陷于“话语缺失”和“权利虚置”的状态之中。
2.对政府应责缺乏相应规定。我国法律规定公民可以批评、监督政府及其官员，但对于政府及其官员如何回应公民的诉求、批评和责难等却没有规定，由此导致虽有公民来问责，民意喧腾，但却没有政府及其官员来应责。比如，在2007年陕西省镇坪县的“虎照之争”事件中，周正龙造假的手段并不高明，但他却能在多个政府部门之间“过关闯将”：从最初的草率鉴定，到陕西省林业厅草率召开新闻发布会；从起初政府对媒体和公众要求信息公开所采取的“拖”字诀，到受到社会舆论强烈质疑后，漠视公众的知情权，在媒体的持续追问下，又念起了“默”字诀[4]……直到硬生生将一个普通的诈骗案演变成举国关注的公共事件，极大地损害了政府的公信力。追根溯源，就是法律法规并未对政府及其相关部门何时回应、如何回应、回应到什么程度等作出明确规范。如此一来，公民问责就形同一场自言自语、自说自话的独白，根本没有办法触动政府及其官员，更无从发挥监督的力量。同样，从贵州瓮安事件、湖北石首事件等群体性事件来看，事件之所以闹大，主要是政府部门没能积极回应民意，采取措施化解群众的质疑和不满。当前，随着网络舆论的兴起，一些政府部门开始积极监测舆论，并对公民的质疑或责难等作出解释、说明和辩护，比如铁道部对其在2008年抗击雪灾中的表现进行公开辩解、国家统计局就其发布的统计数据回应网民的质疑等，但这些还只是个别现象，没有稳定的制度来加以规范。
3.公民问责的权利保障还不完善。公民问责是实现公民权利的重要工具，但公民权利更是公民问责的基石。公民问责的权利基础主要是指公民的参与权、知情权、表达权和监督权。党的十七大提出要充分保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。我国《国家人权行动计划(2009-2010年)》也承诺要强化提高公民权利的保障水平。但权利被认可与权利的充分落实之间还有很大的距离。就公民问责而言，这主要表现在：
(1)虽然有法律法规，但并没有得到充分落实。以《政府信息公开条例》为例，其中对信息公开或不公开的规定大多较原则化甚至模糊化，对于公开哪些信息、以什么形式公开、何时公开特别是如何应公民申请公开等问题，目前都还缺乏操作性规定。各地的“信息公开第一案”不时见诸报端，但是诉讼渠道并不通畅，大多数法院不愿受理此类案件，即使受理了，胜诉率也很低。一些政府机关不仅不主动公开信息，还以“国家机密”来作为拒绝信息公开的挡箭牌。以公民的名义要求政府公开“四万亿投资”、“政府预算”、“三公消费”等方面信息的问责者，如严明义、温善祥、王清、李德涛等，不仅没有达到行使知情权的目的，还承受了巨大的压力甚至遭受了威胁。
(2)公民问责的权利缺乏有效的法律保障。据统计，70％的腐败案件都来自人民群众的举报。我国宪法第四十一条第二款规定“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。我国刑事诉讼法第85条第3款也规定了“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全”，但这些规定由于缺乏具体的具体措施和程序性规定，而难以起到保护举报人的作用，举报人受到打击报复甚至迫害的情况一直没有得到显著改观。社会公众对于制定一部《举报法》或《举报人权利保障法》的呼声不断，但相关的法规却迟迟难以出台。
(3)公民权利的空间正在受到挤压。近年来，发达的互联网为公民通过网上发帖检举或揭发政府及其官员的过错行为等提供了便捷的条件。从林嘉祥事件、周久耕事件到各地曝光公务员消费账单和出国旅游等事件来看，蓬勃发展的网络监督提供了公民自下而上地进行“草根监督”的范本。但是，公民的表达权同时也因为诽谤罪(如彭水诗案)、诬陷罪(如范燕琼等3人案)、造谣罪(如熊忠俊案)、跨省追捕(如王帅案)以及对“人肉搜索”的严厉限制等而面临更多的风险和不确定性。就是说，开放的信息渠道开启了公民问责更大的可能性，但“因言(文)获罪”的可能性又在威胁着公民的参与权、表达权和监督权，抑制了公民问责的前进步伐。
4.公民问责与权力监督机构的对接机制还不顺畅。公民问责包括了广泛的问责行为和多种多样的问责工具。在公民问责的理论框架中，各种合法的、正式的权力监督机构就是公民的问责工具。对于政府及其官员的失责或卸责行为，公民既可以选择利用人大或纪委监察机关的监督权，也可以求助于政府领导人或上级行政机关，还可以诉诸司法手段。此外，公民也可以选择取消对政府及其官员的信任、直接表达对政府及其官员的不满、采取游行、示威等抗议性的行动。当然，在一个正常的社会中，对政府及其官员的责任追究，最终还得依靠权力监督机构根据法律来采取行动。因此，要实现公民问责的目的，就必须要保证问责工具的有效性，保证权力监督机构具有灵敏的响应机制，与公民行动进行顺利对接，顺应民意进行调查、取证、裁断、制裁和惩罚等。以“周久耕事件”为例，网民可以曝光其天价烟和名牌手表，但如果没有权力监督机构的跟进，周久耕可能将继续留任，也不会受到法律的惩罚。如果只有公民积极行动，但权力监督机构却漠然视之，无所作为，这不仅会湮灭公民问责的愿望和热情，而且还可能会导致个别公民因为对体制的失望而撇开制度和程序，通过采取过激的行为来申诉和维权。
总之，参与机制的匮乏，权利保障不充分，政府及其官员回应不力，权力监督机构消极无为、袖手旁观，这些都极大地抑制了公民问责的积极性和主动性，使公民不愿问责，不敢问责，也导致问责效果差。
三、推进和深化公民问责的基本途径
自下而上的公民问责，是建构完善的权力监督体系所不可或缺的，因此，发展和完善行政问责制，必须要大力发展民主政治，切实保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权，推动和深化公民问责。针对当前公民问责所面临的机制缺失及现实限制，应当着重注意从如下几个方面入手，保障公民问责的权利，夯实公民问责的基础，提高公民问责的效能。
1.完善政务公开机制，保障公民的知情权。公民有权利知道政府及其官员在做什么以及做得怎么样。公民问责是从公民问政开始的。如果公民从不过问政府事务，对政务一无所知，也就不会在意政府及其官员是否负责，也难以对其作出检查和监督。正如美国政治社会学家安东尼·奥罗姆指出的：“政治参与要求接受广泛的特殊的信息，那些获取这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的投入，因此，也就很少有可能参与政治生活。”[5]因此，作为一种特殊的政治参与形式，公民问责只有在一个信息公开透明的环境中才是可能的。自《政府信息公开条例》实施以来，信息公开的观念日渐深入人心，一些公民主动申请政府信息公开，不断挑战“信息保密”的传统思维。总体上看，目前信息公开的程度还远远不能满足公众群众知情权的需要，公民依法申请信息公开仍遭遇到“玻璃门”。
政务的“信息黑箱”不仅屏蔽了外界的监督，也会摧毁公民问责的基础。促进信息自由，保障公众的知情权，是民主政治的必然趋势，也是建构法治国家的基本要求。公民知情权需要强有力的透明机制来保障，其核心就是要大力推行政务公开，就是政府及其运行的各种信息，除法律规定的特殊情况外，必须依照法定的程序予以公开，特别是决策过程、用人权力、财务情况要公开。为此，首先必须继续大力传播信息公开的理念，培育公众的知情权意识，扭转政府官员的“信息保密”思维，树立公开行政的现代观念。其次，要尽快健全《政府信息公开条例》的实施细则，明确信息公开的内容、形式、程序和时限等，特别是要廓清信息公开与不公开的界限，使信息公开落到实处。最后，健全知情权的救济渠道，关键是加大对隐瞒信息或抵制信息公开的惩戒力度，防止政府官员以各种方式和方法来阻碍信息公开。
2.强化网络监督，畅通问责的网络渠道。网络是公民问责的利器。从BBS、个人博客、新闻网站、门户网站到个人维权网站、舆论监督网站以及网上举报网站等，各种形式的网络渠道共同构筑了公民问责的强大火力。与传统的媒体相比，网络途径具有无可匹敌的独特优势。网络的开放性、平等性、快捷性、交互性及成本低等方面的特征，开拓了公民问责的巨大空间。甚至当传统的新闻媒体失语的时候，公民也可以利用网络来发出声音。截止到2009年6月，中国网民人数规模达到3.38亿人[6]。如此庞大的网民人数，使得网络监督无所不在，无时不在，更有无孔不入之趋势。随着公民权利意识和主体意识的发育，网络正在成为实现公民参与权、表达权、监督权的重要工具。在近年来引人注目的“华南虎事件”、“林嘉祥事件”、“周久耕事件”、“躲猫猫”事件、“钓鱼执法”事件以及各地的“出国考察事件”、公务员消费账单曝光等一系列公共事件中，分散的网民都扮演了主力军的角色。
尽管网络监督存在着匿名性、虚假信息、网络暴力、欠缺规范等方面的问题，但蓬勃兴起的网络问责已经成为一种独特的权力监督形式，深刻地改变着当今社会的权力生态，并日益展示出权力监督的巨大潜力。中共中央十七届四中全会还将“网络反腐”正式写进党建词典。因此，必须大力推进网络监督，畅通公民问责的信息渠道。这就要求，在言论自由、表达自由和信息公开的理念下，政府及其官员必须以更加开放和互信的心态来正确认识和对待公民网络途径的问责，尊重公民的知情权和表达权，谨慎确立网络表达的自由与限度，做到既充分利用网络的优势，鼓励更多的网络表达，疏通民意，为公民问责创造条件，又要加强网络监督方面的立法规范，防止网络的匿名性、随意性和虚假信息等带来的负面影响。当然，广大网民在利用网络来表达意见、维护权益和鞭笞腐败的过程中，也要自觉遵守国家法律，树立良好的网络道德。
3.建立和完善政府应责的相关机制和程序。“问责是指委托方与代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方(个人或机构)有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。”[7]如果没有政府的应责，如果权力监督机构无动于衷，公民问责就会形同“拳头打在棉花上”。随着公民权利意识的增长，广泛的公民问责正在对治理体系形成“倒逼”效应，进而要求建立和完善政府应责的相关机制和程序。这主要包括两个方面的内容。一是，要在政府机关建立和完善公民问责的回应机制，促使政府机关及其官员必须正面回应民意，并作出及时和负责的反应，具体的做法如设立新闻发言人和网络发言人等。为此，行政问责制必须要明确如下方面的问题，即对于公民诉求，明确什么情况下需要答应、什么时候答应、谁来答应、采取什么样的方式和程序进行答应等。也就是说，要明确应答主体、应答条件、应答时限、应答方式和应答程序。除此之外，积极回应民意也需要政府官员具备良好的责任感、敏感性和应对媒体的技巧和能力。
政府官员能够密切监测舆情，积极主动地回应民意，当然是最理想的了。即便如此，由于公民问政所涉内容极其繁复多样，对于是否回应、如何回应、回应到什么程度等问题，也很难由法律法规作出详尽规定。问题是，如果公民问责舆情汹涌，政府及其官员却超然事外，这就需要某些权力监督部门介入，迫使政府“接招”。实际上，宪法制度、人大制度都规定了质询案。我国宪法第七十一条规定，全国人大代表和全国人民代表大会常务委员会可以组织调查委员会，一切政府机关都有义务向它提供必要的材料；第七十三条规定，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案，受质询的机关必须负责答复。但对于如何质询、向什么人质询，质询人如何应答等，都缺乏操作化的规定，因而也导致公民问责最终无法借助正式制度的桥梁而与政府应责衔接起来。就此而言，大力完善人大制度和纪检监察制度等，让权力监督机关督促政府应责，也是推进公民问责的应有之义。
4.加强对公民问责的权利保护。公民问责是一种弱者的武器。在任何社会当中，公民问责所面对的都是一个组织严密的机构、一种习以为常的观念、一套盘根错节的体制和一个(或一群)掌握权力的政府官员。如果权力监督机关懈怠失职，无所作为，公民不得不与权力滥用作斗争，这对公民本身就是不公平的。同时，由于非政府组织不发达，缺乏独立性，很难充当公民问责的代言人，新闻媒体和互联网也容易受到权力意志的钳制，公民问责就往往是孤军奋战，公民问责的力量对比一目了然。其结果就是，公民问责大多承受着巨大的压力，充满了是非成败的焦虑，面临着被“穿小鞋”、打击报复甚至“跨省追捕”之类的不确定性威胁。这就反过来要求加强对问责者的权利保护，增强公民的安全感。强化对公民问责者的保护，最重要的就是要严格保护问责者的人身安全、工作安全和家庭安全，遏制打击报复者的嚣张气焰，防止来自当权者的再度侵害。
总的来看，当前我国公民问责的权利基础还比较薄弱，对公民问责者的保护也还远未到位。试以举报为例，诸如陈晓兰、郭光允、陈荣杰、顾汝汉、李文娟、吕净一、龚明远、周伟等举报人，在其举报生涯中，都有过危险的举报经历和艰难的生存境遇，其根本原因就是对举报人的合法权益缺乏保护。随着互联网的迅猛发展，网络监督呈现出风生水起之势，但关于实行BBS实名制、对“人肉搜索”立法的呼声，以及罗织诬陷毁谤罪名的阴影，又在抑制着问责者表达权的行使。2009年6月，检察机关开通了全国统一举报电话“12309”，中纪委监察部开通了全国纪检监察举报网站www.12388.gov.cn，以更好地借助人民群众的力量来推动反腐倡廉。但是，在保护问责者还很不到位的条件下，公民举报的前景仍难预料。让缺乏权利保障的公民去充当权力监督的马前卒，反衬了权力监督机构的某种无奈。而对公民问责的缺乏保护，又不免存在纵容权力滥用和权力腐败的嫌疑。
5.增强对公民问责的激励。公民问责是一种具有正社会效用的社会行动。即便是一个纯粹为了私利而与政府及其官员分庭抗礼、讨价还价的公民行动，无论其成败与否，其监督权力的行为也会为社会带来或多或少的正价值。对于遭受权力严重侵害的人而言，维护其基本的公民权利和合法权益，就是维护公民生存的底线，给受害者一个伸张正义、反败为胜的机会。但维护公民权只能是消极的举措，推进公民问责的发展，更需要采取和运用一些积极的激励手段。毕竟，公民问责是一个主动句，而不是被动句。只有公民积极行动起来，才谈得上公民问责。因此，推进和完善公民问责，必须要强化对问责者的激励。至少，如果公民问责是可取的，那么完全可以通过最大可能平衡问责者的支出与收益的办法来激励公民问责，最常见的办法就是给予举报者、行政公益诉讼人等以诱人的奖励。
比如，美国有一部保护举报人的“吹哨人法案”(“吹哨人”即举报人)，该法案规定，司法部如果在收到举报人投诉、告发决定，作为原告参与起诉，举报人可以分到赔偿额的15％-25％；如果司法部不参与，举报人可以自行调查、起诉，并可分到赔偿额的25％-30％。物质奖励的办法具有广泛的适应性。比如，2009年5月，广东省廉江县向行政机关“闲懒散”的作风开炮，设立重奖鼓励市民举报行政机关的不良工作作风。市民举报人最高可获得一万元人民币的奖励[8]。湖南省人民检察院副检察长、新闻发言人常智余2009年6月22日表示，为鼓励公民举报官员贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件，检察机关将予以重金奖励，一般按照举报所涉事实追缴赃款的百分之十以内发放奖金，数额高达二十万元人民币甚至更多[9]。虽然这些办法在实践中还面临很多质疑，但考虑到权力监督的巨大价值，奖励既是必要的，也是必需的。
6.提高公民问责的技巧和能力。公民问责需要公民的能力，而不是“臣民的能力”[10]。换言之，公民问责需要公民发挥一个积极公民的作用，自觉承担起监督政府及其官员的责任，而不是做一个消极被动的公民，更不是做一个逆来顺受的臣民。而“假若一般人抱着‘让别人去干’的态度，则公民活动便将萎缩瘫痪……但如果大多数公民都抱持着要政府去做应该做的事，而且非要做好不可的态度，则一切社会活动及公共行政便可大大加强起来，每一个人都将努力于自己所应担负的任务。政府的专横跋扈，唯有在公民对政治抱持冷淡态度，以及没有尽到控制的责任等情况之下，才会发生。”[11]现代国家多少都有一些公民问责的途径，但是，“如果公民社会自身无法主动地从政府的公开性中寻求有利的因素，坐等的结果将会使我们发现，即使有好的法律、公开性的制度和具有前瞻性意识的公务员，其所能发挥的作用也十分有限。公民社会组织和团体必须加强自自身能力的培养，学会通过对话的方式与政府进行沟通并使得政府接受问责。”[12]总之，只有更多合格的、成熟的公民，才会有更多公民姿态的问责，并且有效的公民问责也是教育和培育现代公民的重要途径。
必须提高公民问责的能力和技巧，才能实现行之有效的问责。公民问责的能力直接体现为公民权利的范围以及其受到保障及可实现的程度。权利能力从根本上确立了公民问责的潜能、手段和成效。虽然具体权利的实现离不开公民的积极争取，但保障和维护公民基本权利主要是政府应该做的事情。在制度安排所确立的机会结构面前，公民采取不同的行动策略和问责工具，通过社会动员和整合资源，可以不同程度地实现公民问责的目标。这些不仅取决于问责者的身份、职业、社会地位和社会资本，也与行动者自身的行动能力、政治智慧和学习能力密切相关。特别是，问责者的企业家能力和集体行动能力，对于公民问责的成败具有至关重要的意义。企业家能力的关键是能否发现并运用最有效的问责工具。这其中包含了学习的过程，比如掌握法律法规、利用网络平台等。学习使问责者懂得如何规避风险，扩大影响，取得效果。集体行动的能力是指现实中的集体行动的组织与动员问题，也是指将分散化的公民意愿及诉求聚合成强大的社会影响力，将问责议题推进政府议程，促进问题得到解决。
综上所述，公民问责区别于公民参与权力监督机关进行的行政问责，具有不同的关系、结构和激励机制。在当前我国的政治社会条件下，公民问责所面临的制约是多方面的，机制缺失是一个刚性的结构性问题，导致公民问责萎靡不振，步履维艰。而公民问责中的无序化或欠缺规范也反过来恶化了自身的政治生态。机制发展何去何从，既取决于理性反思的深度和制度设计的智慧，也是在权利与权力的博弈中随机演进的。机制不是万能的，也不是一劳永逸的。建立了机制但没有人来运用它，机制就是一堆无用的躯壳。公民积极行动起来了，但机制却不为所动，这种机制是一个无效率的机制。因此积极行动起来的公民与有效率的制度安排，两者不可偏废。特别是，由于我国社会“官本位”思想的传统根深蒂固，政府及其官员还没有养成接受公民问责的良好习惯。公众普遍存在着臣民意识和服从权威的心理，缺乏民主观念、参与意识和监督意识。因此，培育理性开明的官员和合格的现代公民，都将是一个长远而艰难的任务。当然，根本性的问题依然是要发展民主政治，提高法治程度，建构行之有效的权力监督体系，驯服公共权力以及那些行使权力的人。
注释：
①本文参考借鉴了周亚越教授的会议论文，特向周亚越教授致谢。
作者介绍：韩志明(1977-)，法学博士，天津师范大学政治与行政学院副教授，天津 300387
作者：韩志明
探索 2010年06期
中图分类号：D63；D035文献标识码：A文章编号：1007-5194(2010)01-0062-07
一、公民问责的缘起、概念及其优势
自2003年“SARS”危机以来，行政问责风暴此起彼伏，席卷中国官场，各级政府有一大批官员在各种问责事件中受到不同程度的责任追究。同时，中央和地方各级政府不断制定和出台行政问责制度，将行政问责制度化、规范化和法制化，推动了中国行政问责体系的发展和完善。
众所周知，当前的行政问责主要是党政体系的“同体问责”和“上问下责”，而缺少“异体问责”和“下问上责”，存在着显而易见的缺陷和不足。因此，加强“异体问责”和“下问上责”的主张一直格外引人注目。相应的政策主张包括强化人大监督、司法监督、民主党派监督、舆论监督和促进公民参与等。其中，人大监督、司法监督、舆论监督等涉及政治法律体制的一些基本问题，虽然其状况对行政问责有着深刻而重要的影响，但行政问责研究更多是将其作为前提性的或外在性的条件来予以对待的，而并不直接研究这些问题。
行政问责的研究者大都不约而同地指出了公民参与的必要性、价值或意义。一些研究者(李妙然，2005；汪伟全，2007；周亚越①，2008；朱燕，2008；程鹏，2009；刘永彪，2009；等)还直接分析了公民参与行政问责的问题。但是，在公民参与行政问责的语境中，行政问责是党和政府机关及其他权力监督机关与被问责的政府及其官员之间的二元关系建构；公民主要以举证者或见证人等角色进入到问责活动中来，并且通常是消极被动的、边缘性的或临时性的存在，服从于权力监督机构的议题、节奏和进程；在权力监督机构主导的问责结构中，公民参与既不是行政问责的必要条件，也非行政问责的充分条件。换言之，公民参与对于问责固然具有支持性作用，但没有公民参与的行政问责是完全可能的。
公民有问责的权利，也有问责的动力，是问责政府及其官员的重要主体。根据民主政治的基本理念，主权在民，一切权力来自人民。政府及其官员接受人民的委托，为社会提供公共产品和公共服务。虽然建立了各种权力监督机构来防范和制裁可能发生的权力滥用，但既然公民是主权者，建立政府就是为了保障和维护公民的权利，那么，对于政府及其官员行使权力和履行职责的情况，特别是当公民权益受到侵害的时候，公民就应该能够以主权者的姿态站出来说话，主张或指控政府及其官员的责任，要求政府及其官员作出回应，制裁和惩罚那些失责或卸责的行为。这也就产生了各种形式的公民问责。
公民问责，简而言之，就是指公民发起的主张或指控政府及其官员责任的社会活动。具体来说，就是针对各级政府及其官员履行职责、行使权力和社会活动等方面的情况，公民个人或公民集体通过批评、检举、申诉、复议、诉讼甚至抗议的方式，对政府及其官员进行批评、责难和责任追究。与之相应，对于来自公民的问责，政府及其官员或者要为其行动等作出回应性的解释、说明和辩护，或者要为之受到某种形式的制裁或惩罚。其具体形式包括质疑、指责、批评、检举政府及其官员的活动，也包括直接对政府或其官员提起诉讼甚至进行抗议等性质的活动。总之，作为政治参与的一种特殊形式，公民问责是建构行政问责的途径，是依靠公民行动的力量来推动政府责任的发展。
在公民问责的范畴中，公民是一个或一些积极主动的目的性行动者，是行政问责的建构者。通过公民行动建构起“公民问责VS政府应责”的双边关系，这种互动具有某种直接民主的性质：公民问责直接指向政府及其官员，公民很大程度上影响并控制着问责的议题、节奏和进程。与公民参与权力监督机关行政问责的情形不同，在公民问责的框架中，没有公民的出场，就没有公民问责。并且，没有权力监督机构的参与，也可以存在公民问责。因为，公民既可以利用权力监督机构的资源来实现问责的目的，也可以直接主张和指控政府及其官员的责任。与之相应，公民问责的最终实现，既可以是权力监督机构对政府及其官员的调查及制裁和惩处，也可以是公民对政府的不信任、针对政府的抗议性行动，或者是政府及其官员直接向公民履行职责，兑现承诺，进行解释、说明或辩护等。
从“委托-代理”理论的角度来分析，公民是权力的委托人，无论是权力监督机构还是政府机关，都是公民意志的“代理人”，因此权力监督机构对政府及其官员的问责，可以说是“代理人”对“代理人”的问责，问责者和被问责者之间是横向的责任关系，而公民问责则是“委托人”对“代理人”的问责，问责者和被问责者之间是纵向的责任关系。在另一个维度上，在代议制结构中，权力监督机构问责中的责任是政府及其官员对执政党、人大、上级政府以及法律法规的一种间接的“长线责任”，而公民问责中的政府责任大多则诉诸一种直接的“短线责任”。如此，长线责任与短线责任、横向责任与纵向责任的转换，从权力监督机构的问责向公民问责的转变，就不仅改变了行动者之间的关系、位置和结构，也改变了行动者的激励、策略和价值取向。其行动结构如下图所示。
因此，公民问责是公民行动建构起来的公民与政府之间的特殊互动关系。公民以主权者的姿态来问责政府及其官员，这不仅是民主政治发展和公民权利成长的逻辑结果，也是深化和推进行政问责的必然趋势。相比于同体问责或由其他权力监督机构实施的行政问责，公民问责具有独特的优势。
首先，“同体问责”主要是指上级政府或政府的专门监督机关实施的问责，它具有直接性、针对性和可控性强的特点。由于政府系统的内部监督者对行政法规和政策实施情况都较为熟悉，有利于对失责或卸责行为进行比较深入的审查和细致的问责。然而，同体问责的缺陷也很明显，例如彼此相熟而息事宁人，互相袒护；害怕部门利益冲突而不闻不问；怀着“遮羞”心理而不愿问责[1]。这就容易导致问责不深入、缺乏力度和人为操纵等情况，影响了问责效果。相反，公民作为异体问责主体，具有相对独立性，不易受行政机关权力体系的约束和制约，也较少受到政府官员个别利益的干扰，不需要互相“给面子”，不容易被收买，难以进行内部交易。
其次，公民问责具有民主党派、立法机关和司法机关等其他异体问责主体所不具备的优势。民主党派、立法机关和司法机关等固然是合法的行政问责主体，但政府是否履行责任以及责任履行得好与坏，通常对这些机关及其成员的利益并无直接影响，因此，在行使监督权的过程中就难以避免一些“事不关己”的思维，使得他们缺乏行政问责的激励。但是对公民而言，政府职责履行、政策实施和权力行使的情况，不仅直接决定着公共服务的品质和数量，而且直接关涉公民的切身利益，影响个人的生存与发展。相比于权力监督机构及其成员，公民作为公共权力的消费者或服务对象，对权力运用高度敏感，是最具有发言权的裁判。如果说“个人是他自己的权利和利益的唯一可靠保卫者”[2]，那么，公民与权力的直接利害关系就提供了公民问责的内在激励。
最后，公民问责意味着，每一位公民都是一名“私人检察官”，都是对行政权力进行监督的“免费的”监督员[3]。当每一位公民都有一种自觉意识来审视和检查政府及其官员的一举一动的时候，当每一位公民都能向权力滥用说不，坚决地捍卫自己的合法权益的时候，也就建构起对政府权力广泛而全面的强大监督网络。这样，相比于由权力监督机构启动的问责，公民直接问责有助于降低权力监督机构行使监督权的信息成本和组织成本。而且，让公共服务的消费者来提起问责，能够直接反映政府权力运用的状况，有助于改进和提高公共服务的品质。特别是，弱势社会群体的问责主张，是发出他们声音的重要途径，有助于改变既有权力体系的压抑性话语对其利益和福利的漠视和压制，改进公共服务分配的公平性，促进社会正义。
二、我国公民问责机制的缺失状况分析
我国宪法第四十一条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”就此而言，公民问责是宪法认可的一项基本政治权利。根据我国行政复议法和行政诉讼法的规定，对于政府机关作出的侵犯其合法权益的行政行为，公民可以依法向行政机关提出行政复议申请或向法院提起行政诉讼。国务院和各级地方政府的信访条例也规定，公民、法人或者其他组织可以采用书信、电话、走访等形式来“反映情况，提出建议、意见或投诉请求”。这些法律法规对公民问责的途径、方式和手段作出了基本的规定。但是，虽然当前我国社会的公民问责已显示出了巨大的潜力，但公民问责的相关机制还非常缺乏，影响了公民问责的积极性，也制约了公民问责的效果。
1.公民问责的参与机制匮乏。虽然我国宪法和法律法规确认了公民问责的权利，但还需要具体的制度和机制来予以落实，加以规范。2003年以来，中央和地方的党和政府部门陆续出台了大量行政问责的行政法规和行政规章。这些规章制度主要来自《监督法》、《行政监察法》、《行政处罚法》和《国家公务员法》的相关规定，其中大多是对同体问责或权力监督机构问责的规定，而基本上没有公民问责的规定，更缺乏操作性的规则。例如，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第二十一条规定，个人“有权向上级人民政府或者政府部门举报地方人民政府或者政府部门不履行安全监管职责或者不按照规定履行职责的情况”，但除此之外，并没有对公民问责的程序、步骤等作出明确而详细的规定。此外，由于历史的和现实的原因，行政公益诉讼制度、宪法审查制度和宪法诉讼制度在我国都还没有建立起来。因此，对于政府及其官员侵害个人宪法权利或公共利益的问题，公民就丧失了这些重要的申诉手段和救济途径。这种状况使得公民问责无章可循，无路可走，也使公民问责缺乏可操作性，深陷于“话语缺失”和“权利虚置”的状态之中。
2.对政府应责缺乏相应规定。我国法律规定公民可以批评、监督政府及其官员，但对于政府及其官员如何回应公民的诉求、批评和责难等却没有规定，由此导致虽有公民来问责，民意喧腾，但却没有政府及其官员来应责。比如，在2007年陕西省镇坪县的“虎照之争”事件中，周正龙造假的手段并不高明，但他却能在多个政府部门之间“过关闯将”：从最初的草率鉴定，到陕西省林业厅草率召开新闻发布会；从起初政府对媒体和公众要求信息公开所采取的“拖”字诀，到受到社会舆论强烈质疑后，漠视公众的知情权，在媒体的持续追问下，又念起了“默”字诀[4]……直到硬生生将一个普通的诈骗案演变成举国关注的公共事件，极大地损害了政府的公信力。追根溯源，就是法律法规并未对政府及其相关部门何时回应、如何回应、回应到什么程度等作出明确规范。如此一来，公民问责就形同一场自言自语、自说自话的独白，根本没有办法触动政府及其官员，更无从发挥监督的力量。同样，从贵州瓮安事件、湖北石首事件等群体性事件来看，事件之所以闹大，主要是政府部门没能积极回应民意，采取措施化解群众的质疑和不满。当前，随着网络舆论的兴起，一些政府部门开始积极监测舆论，并对公民的质疑或责难等作出解释、说明和辩护，比如铁道部对其在2008年抗击雪灾中的表现进行公开辩解、国家统计局就其发布的统计数据回应网民的质疑等，但这些还只是个别现象，没有稳定的制度来加以规范。
3.公民问责的权利保障还不完善。公民问责是实现公民权利的重要工具，但公民权利更是公民问责的基石。公民问责的权利基础主要是指公民的参与权、知情权、表达权和监督权。党的十七大提出要充分保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。我国《国家人权行动计划(2009-2010年)》也承诺要强化提高公民权利的保障水平。但权利被认可与权利的充分落实之间还有很大的距离。就公民问责而言，这主要表现在：
(1)虽然有法律法规，但并没有得到充分落实。以《政府信息公开条例》为例，其中对信息公开或不公开的规定大多较原则化甚至模糊化，对于公开哪些信息、以什么形式公开、何时公开特别是如何应公民申请公开等问题，目前都还缺乏操作性规定。各地的“信息公开第一案”不时见诸报端，但是诉讼渠道并不通畅，大多数法院不愿受理此类案件，即使受理了，胜诉率也很低。一些政府机关不仅不主动公开信息，还以“国家机密”来作为拒绝信息公开的挡箭牌。以公民的名义要求政府公开“四万亿投资”、“政府预算”、“三公消费”等方面信息的问责者，如严明义、温善祥、王清、李德涛等，不仅没有达到行使知情权的目的，还承受了巨大的压力甚至遭受了威胁。
(2)公民问责的权利缺乏有效的法律保障。据统计，70％的腐败案件都来自人民群众的举报。我国宪法第四十一条第二款规定“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。我国刑事诉讼法第85条第3款也规定了“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全”，但这些规定由于缺乏具体的具体措施和程序性规定，而难以起到保护举报人的作用，举报人受到打击报复甚至迫害的情况一直没有得到显著改观。社会公众对于制定一部《举报法》或《举报人权利保障法》的呼声不断，但相关的法规却迟迟难以出台。
(3)公民权利的空间正在受到挤压。近年来，发达的互联网为公民通过网上发帖检举或揭发政府及其官员的过错行为等提供了便捷的条件。从林嘉祥事件、周久耕事件到各地曝光公务员消费账单和出国旅游等事件来看，蓬勃发展的网络监督提供了公民自下而上地进行“草根监督”的范本。但是，公民的表达权同时也因为诽谤罪(如彭水诗案)、诬陷罪(如范燕琼等3人案)、造谣罪(如熊忠俊案)、跨省追捕(如王帅案)以及对“人肉搜索”的严厉限制等而面临更多的风险和不确定性。就是说，开放的信息渠道开启了公民问责更大的可能性，但“因言(文)获罪”的可能性又在威胁着公民的参与权、表达权和监督权，抑制了公民问责的前进步伐。
4.公民问责与权力监督机构的对接机制还不顺畅。公民问责包括了广泛的问责行为和多种多样的问责工具。在公民问责的理论框架中，各种合法的、正式的权力监督机构就是公民的问责工具。对于政府及其官员的失责或卸责行为，公民既可以选择利用人大或纪委监察机关的监督权，也可以求助于政府领导人或上级行政机关，还可以诉诸司法手段。此外，公民也可以选择取消对政府及其官员的信任、直接表达对政府及其官员的不满、采取游行、示威等抗议性的行动。当然，在一个正常的社会中，对政府及其官员的责任追究，最终还得依靠权力监督机构根据法律来采取行动。因此，要实现公民问责的目的，就必须要保证问责工具的有效性，保证权力监督机构具有灵敏的响应机制，与公民行动进行顺利对接，顺应民意进行调查、取证、裁断、制裁和惩罚等。以“周久耕事件”为例，网民可以曝光其天价烟和名牌手表，但如果没有权力监督机构的跟进，周久耕可能将继续留任，也不会受到法律的惩罚。如果只有公民积极行动，但权力监督机构却漠然视之，无所作为，这不仅会湮灭公民问责的愿望和热情，而且还可能会导致个别公民因为对体制的失望而撇开制度和程序，通过采取过激的行为来申诉和维权。
总之，参与机制的匮乏，权利保障不充分，政府及其官员回应不力，权力监督机构消极无为、袖手旁观，这些都极大地抑制了公民问责的积极性和主动性，使公民不愿问责，不敢问责，也导致问责效果差。
三、推进和深化公民问责的基本途径
自下而上的公民问责，是建构完善的权力监督体系所不可或缺的，因此，发展和完善行政问责制，必须要大力发展民主政治，切实保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权，推动和深化公民问责。针对当前公民问责所面临的机制缺失及现实限制，应当着重注意从如下几个方面入手，保障公民问责的权利，夯实公民问责的基础，提高公民问责的效能。
1.完善政务公开机制，保障公民的知情权。公民有权利知道政府及其官员在做什么以及做得怎么样。公民问责是从公民问政开始的。如果公民从不过问政府事务，对政务一无所知，也就不会在意政府及其官员是否负责，也难以对其作出检查和监督。正如美国政治社会学家安东尼·奥罗姆指出的：“政治参与要求接受广泛的特殊的信息，那些获取这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的投入，因此，也就很少有可能参与政治生活。”[5]因此，作为一种特殊的政治参与形式，公民问责只有在一个信息公开透明的环境中才是可能的。自《政府信息公开条例》实施以来，信息公开的观念日渐深入人心，一些公民主动申请政府信息公开，不断挑战“信息保密”的传统思维。总体上看，目前信息公开的程度还远远不能满足公众群众知情权的需要，公民依法申请信息公开仍遭遇到“玻璃门”。
政务的“信息黑箱”不仅屏蔽了外界的监督，也会摧毁公民问责的基础。促进信息自由，保障公众的知情权，是民主政治的必然趋势，也是建构法治国家的基本要求。公民知情权需要强有力的透明机制来保障，其核心就是要大力推行政务公开，就是政府及其运行的各种信息，除法律规定的特殊情况外，必须依照法定的程序予以公开，特别是决策过程、用人权力、财务情况要公开。为此，首先必须继续大力传播信息公开的理念，培育公众的知情权意识，扭转政府官员的“信息保密”思维，树立公开行政的现代观念。其次，要尽快健全《政府信息公开条例》的实施细则，明确信息公开的内容、形式、程序和时限等，特别是要廓清信息公开与不公开的界限，使信息公开落到实处。最后，健全知情权的救济渠道，关键是加大对隐瞒信息或抵制信息公开的惩戒力度，防止政府官员以各种方式和方法来阻碍信息公开。
2.强化网络监督，畅通问责的网络渠道。网络是公民问责的利器。从BBS、个人博客、新闻网站、门户网站到个人维权网站、舆论监督网站以及网上举报网站等，各种形式的网络渠道共同构筑了公民问责的强大火力。与传统的媒体相比，网络途径具有无可匹敌的独特优势。网络的开放性、平等性、快捷性、交互性及成本低等方面的特征，开拓了公民问责的巨大空间。甚至当传统的新闻媒体失语的时候，公民也可以利用网络来发出声音。截止到2009年6月，中国网民人数规模达到3.38亿人[6]。如此庞大的网民人数，使得网络监督无所不在，无时不在，更有无孔不入之趋势。随着公民权利意识和主体意识的发育，网络正在成为实现公民参与权、表达权、监督权的重要工具。在近年来引人注目的“华南虎事件”、“林嘉祥事件”、“周久耕事件”、“躲猫猫”事件、“钓鱼执法”事件以及各地的“出国考察事件”、公务员消费账单曝光等一系列公共事件中，分散的网民都扮演了主力军的角色。
尽管网络监督存在着匿名性、虚假信息、网络暴力、欠缺规范等方面的问题，但蓬勃兴起的网络问责已经成为一种独特的权力监督形式，深刻地改变着当今社会的权力生态，并日益展示出权力监督的巨大潜力。中共中央十七届四中全会还将“网络反腐”正式写进党建词典。因此，必须大力推进网络监督，畅通公民问责的信息渠道。这就要求，在言论自由、表达自由和信息公开的理念下，政府及其官员必须以更加开放和互信的心态来正确认识和对待公民网络途径的问责，尊重公民的知情权和表达权，谨慎确立网络表达的自由与限度，做到既充分利用网络的优势，鼓励更多的网络表达，疏通民意，为公民问责创造条件，又要加强网络监督方面的立法规范，防止网络的匿名性、随意性和虚假信息等带来的负面影响。当然，广大网民在利用网络来表达意见、维护权益和鞭笞腐败的过程中，也要自觉遵守国家法律，树立良好的网络道德。
3.建立和完善政府应责的相关机制和程序。“问责是指委托方与代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方(个人或机构)有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。”[7]如果没有政府的应责，如果权力监督机构无动于衷，公民问责就会形同“拳头打在棉花上”。随着公民权利意识的增长，广泛的公民问责正在对治理体系形成“倒逼”效应，进而要求建立和完善政府应责的相关机制和程序。这主要包括两个方面的内容。一是，要在政府机关建立和完善公民问责的回应机制，促使政府机关及其官员必须正面回应民意，并作出及时和负责的反应，具体的做法如设立新闻发言人和网络发言人等。为此，行政问责制必须要明确如下方面的问题，即对于公民诉求，明确什么情况下需要答应、什么时候答应、谁来答应、采取什么样的方式和程序进行答应等。也就是说，要明确应答主体、应答条件、应答时限、应答方式和应答程序。除此之外，积极回应民意也需要政府官员具备良好的责任感、敏感性和应对媒体的技巧和能力。
政府官员能够密切监测舆情，积极主动地回应民意，当然是最理想的了。即便如此，由于公民问政所涉内容极其繁复多样，对于是否回应、如何回应、回应到什么程度等问题，也很难由法律法规作出详尽规定。问题是，如果公民问责舆情汹涌，政府及其官员却超然事外，这就需要某些权力监督部门介入，迫使政府“接招”。实际上，宪法制度、人大制度都规定了质询案。我国宪法第七十一条规定，全国人大代表和全国人民代表大会常务委员会可以组织调查委员会，一切政府机关都有义务向它提供必要的材料；第七十三条规定，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案，受质询的机关必须负责答复。但对于如何质询、向什么人质询，质询人如何应答等，都缺乏操作化的规定，因而也导致公民问责最终无法借助正式制度的桥梁而与政府应责衔接起来。就此而言，大力完善人大制度和纪检监察制度等，让权力监督机关督促政府应责，也是推进公民问责的应有之义。
4.加强对公民问责的权利保护。公民问责是一种弱者的武器。在任何社会当中，公民问责所面对的都是一个组织严密的机构、一种习以为常的观念、一套盘根错节的体制和一个(或一群)掌握权力的政府官员。如果权力监督机关懈怠失职，无所作为，公民不得不与权力滥用作斗争，这对公民本身就是不公平的。同时，由于非政府组织不发达，缺乏独立性，很难充当公民问责的代言人，新闻媒体和互联网也容易受到权力意志的钳制，公民问责就往往是孤军奋战，公民问责的力量对比一目了然。其结果就是，公民问责大多承受着巨大的压力，充满了是非成败的焦虑，面临着被“穿小鞋”、打击报复甚至“跨省追捕”之类的不确定性威胁。这就反过来要求加强对问责者的权利保护，增强公民的安全感。强化对公民问责者的保护，最重要的就是要严格保护问责者的人身安全、工作安全和家庭安全，遏制打击报复者的嚣张气焰，防止来自当权者的再度侵害。
总的来看，当前我国公民问责的权利基础还比较薄弱，对公民问责者的保护也还远未到位。试以举报为例，诸如陈晓兰、郭光允、陈荣杰、顾汝汉、李文娟、吕净一、龚明远、周伟等举报人，在其举报生涯中，都有过危险的举报经历和艰难的生存境遇，其根本原因就是对举报人的合法权益缺乏保护。随着互联网的迅猛发展，网络监督呈现出风生水起之势，但关于实行BBS实名制、对“人肉搜索”立法的呼声，以及罗织诬陷毁谤罪名的阴影，又在抑制着问责者表达权的行使。2009年6月，检察机关开通了全国统一举报电话“12309”，中纪委监察部开通了全国纪检监察举报网站www.12388.gov.cn，以更好地借助人民群众的力量来推动反腐倡廉。但是，在保护问责者还很不到位的条件下，公民举报的前景仍难预料。让缺乏权利保障的公民去充当权力监督的马前卒，反衬了权力监督机构的某种无奈。而对公民问责的缺乏保护，又不免存在纵容权力滥用和权力腐败的嫌疑。
5.增强对公民问责的激励。公民问责是一种具有正社会效用的社会行动。即便是一个纯粹为了私利而与政府及其官员分庭抗礼、讨价还价的公民行动，无论其成败与否，其监督权力的行为也会为社会带来或多或少的正价值。对于遭受权力严重侵害的人而言，维护其基本的公民权利和合法权益，就是维护公民生存的底线，给受害者一个伸张正义、反败为胜的机会。但维护公民权只能是消极的举措，推进公民问责的发展，更需要采取和运用一些积极的激励手段。毕竟，公民问责是一个主动句，而不是被动句。只有公民积极行动起来，才谈得上公民问责。因此，推进和完善公民问责，必须要强化对问责者的激励。至少，如果公民问责是可取的，那么完全可以通过最大可能平衡问责者的支出与收益的办法来激励公民问责，最常见的办法就是给予举报者、行政公益诉讼人等以诱人的奖励。
比如，美国有一部保护举报人的“吹哨人法案”(“吹哨人”即举报人)，该法案规定，司法部如果在收到举报人投诉、告发决定，作为原告参与起诉，举报人可以分到赔偿额的15％-25％；如果司法部不参与，举报人可以自行调查、起诉，并可分到赔偿额的25％-30％。物质奖励的办法具有广泛的适应性。比如，2009年5月，广东省廉江县向行政机关“闲懒散”的作风开炮，设立重奖鼓励市民举报行政机关的不良工作作风。市民举报人最高可获得一万元人民币的奖励[8]。湖南省人民检察院副检察长、新闻发言人常智余2009年6月22日表示，为鼓励公民举报官员贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件，检察机关将予以重金奖励，一般按照举报所涉事实追缴赃款的百分之十以内发放奖金，数额高达二十万元人民币甚至更多[9]。虽然这些办法在实践中还面临很多质疑，但考虑到权力监督的巨大价值，奖励既是必要的，也是必需的。
6.提高公民问责的技巧和能力。公民问责需要公民的能力，而不是“臣民的能力”[10]。换言之，公民问责需要公民发挥一个积极公民的作用，自觉承担起监督政府及其官员的责任，而不是做一个消极被动的公民，更不是做一个逆来顺受的臣民。而“假若一般人抱着‘让别人去干’的态度，则公民活动便将萎缩瘫痪……但如果大多数公民都抱持着要政府去做应该做的事，而且非要做好不可的态度，则一切社会活动及公共行政便可大大加强起来，每一个人都将努力于自己所应担负的任务。政府的专横跋扈，唯有在公民对政治抱持冷淡态度，以及没有尽到控制的责任等情况之下，才会发生。”[11]现代国家多少都有一些公民问责的途径，但是，“如果公民社会自身无法主动地从政府的公开性中寻求有利的因素，坐等的结果将会使我们发现，即使有好的法律、公开性的制度和具有前瞻性意识的公务员，其所能发挥的作用也十分有限。公民社会组织和团体必须加强自自身能力的培养，学会通过对话的方式与政府进行沟通并使得政府接受问责。”[12]总之，只有更多合格的、成熟的公民，才会有更多公民姿态的问责，并且有效的公民问责也是教育和培育现代公民的重要途径。
必须提高公民问责的能力和技巧，才能实现行之有效的问责。公民问责的能力直接体现为公民权利的范围以及其受到保障及可实现的程度。权利能力从根本上确立了公民问责的潜能、手段和成效。虽然具体权利的实现离不开公民的积极争取，但保障和维护公民基本权利主要是政府应该做的事情。在制度安排所确立的机会结构面前，公民采取不同的行动策略和问责工具，通过社会动员和整合资源，可以不同程度地实现公民问责的目标。这些不仅取决于问责者的身份、职业、社会地位和社会资本，也与行动者自身的行动能力、政治智慧和学习能力密切相关。特别是，问责者的企业家能力和集体行动能力，对于公民问责的成败具有至关重要的意义。企业家能力的关键是能否发现并运用最有效的问责工具。这其中包含了学习的过程，比如掌握法律法规、利用网络平台等。学习使问责者懂得如何规避风险，扩大影响，取得效果。集体行动的能力是指现实中的集体行动的组织与动员问题，也是指将分散化的公民意愿及诉求聚合成强大的社会影响力，将问责议题推进政府议程，促进问题得到解决。
综上所述，公民问责区别于公民参与权力监督机关进行的行政问责，具有不同的关系、结构和激励机制。在当前我国的政治社会条件下，公民问责所面临的制约是多方面的，机制缺失是一个刚性的结构性问题，导致公民问责萎靡不振，步履维艰。而公民问责中的无序化或欠缺规范也反过来恶化了自身的政治生态。机制发展何去何从，既取决于理性反思的深度和制度设计的智慧，也是在权利与权力的博弈中随机演进的。机制不是万能的，也不是一劳永逸的。建立了机制但没有人来运用它，机制就是一堆无用的躯壳。公民积极行动起来了，但机制却不为所动，这种机制是一个无效率的机制。因此积极行动起来的公民与有效率的制度安排，两者不可偏废。特别是，由于我国社会“官本位”思想的传统根深蒂固，政府及其官员还没有养成接受公民问责的良好习惯。公众普遍存在着臣民意识和服从权威的心理，缺乏民主观念、参与意识和监督意识。因此，培育理性开明的官员和合格的现代公民，都将是一个长远而艰难的任务。当然，根本性的问题依然是要发展民主政治，提高法治程度，建构行之有效的权力监督体系，驯服公共权力以及那些行使权力的人。
注释：
①本文参考借鉴了周亚越教授的会议论文，特向周亚越教授致谢。
作者介绍：韩志明(1977-)，法学博士，天津师范大学政治与行政学院副教授，天津 300387