西北大学学报(哲学社会科学版)2005年11月,第35卷第6期,Nov.,2005,Vol.35,No.6
JournalofNorthwestUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition)
浅析公共政策的本质属性———公共性的涵义
黄维民
(西北大学公共管理学院,陕西西安 710069)
摘 要:依据多样化理念,诠释公共政策的本质属性———公共性的涵义。公共性理念及其制度在传统国家体制内的影响日益扩大,人们对政府善治和公共政策的深层次了解对于实现公共政策的科学化与民主化,。
关键词:公共政策;本质属性;公共性;涵义中图分类号:C93 文献标识码:A 文章编号:2(2 在具有全球化背景下的当今社会,面临的已不是个别的、单一的、者再重复出现的社会问题,、相、专业性、问题。与此同时的焦点,也不再是抽象的理念或原则性问题,而是那些与现实切身利益密切相关的、特殊的公共政策问题。例如,犯罪与社会安全,公平与经济发展,种族与社会和谐,污染与环境保护,以及住房、卫生、教育、社会保障、公共交通等一系列的、实际的公共问题。公共政策作为一门新兴的学科,正是在这样的社会背景下形成和发展起来的,并且成为第二次世界大战以后社会科学领域中发展最迅速、影响面最大、应用领域最广、实证性最强、社会效用最明显的学科之一。被人们誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”,是当代西方政治学的“最重大的
[1]
突破”,以及“当代公共行政学最重要的发展”。公共政策之所以会在较短的时间内迅速地兴起和发展,既与现代社会的特征相联系,也与公共政策自身的学科特点相关联。那么,公共政策到底是什么?它具有哪些基本特征呢?这些根本性问题都是必须
。———公共,,以供大家探讨。
一
自从美国著名学者哈罗德・拉斯韦尔(HaroldD.Lasswell)和丹尼尔・勒纳(DanielLemer)于1951年发表《政策科学:范围与方法的新发展》一文以来,公共政策作为政治科学中的一个新的边缘性领域,正在逐步成为公共行政学界研究中的热门话题之一。在回顾公共政策研究领域几十年的发展成就之际,人们发现,虽然公共政策日益渗透到了公共部门的管理活动中,对公共部门的管理活动产生了深远的影响,人们对公共政策的研究也取得了巨大的成就,但是需要指出的是,公共政策至今尚未在学理研究和实证研究之间,在行为科学和管理学科以及学术界和实务界之间构架起一座真正稳固、一致的桥梁。换句话说,公共政策这门新兴学科的科际整合任务并未完成,人们迄今尚未就公共政策的本质内涵及其根本属性达成真正的共识。其主要原因是公共政策并不是一个或者几个学科简单的集合、发展或更新,而是一个几乎全新的学科研究领域。
公共政策明显的跨学科性特点,并被广泛地应
收稿日期:2005204202
基金项目:陕西省教育厅专项科研计划项目(02JK015)
作者简介:黄维民(19552),男,江西南昌人,西北大学公共管理学院副教授,博士,硕士研究生导师,主要从事国际政治、
国际关系与行政管理方面的教学与研究。
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用于各行各业、各个领域,因而迄今为止,它所涉及的学科边际的界线是非常模糊的。从1951年至现在的50余年中,世界上出现了许多与公共政策属于同一研究领域的研究名称,例如政策科学、公共政策分析、政策研究、社会工程、系统工程等。因此,对于公共政策的确切定义,学界的看法是众说纷纭,莫衷一是。制度学派的学者们倾向于从政府不同部门之间的互动关系来研究公共政策的制定与执行过程,而行为主义学派的学者们则倾向于在公共政策问题上关注政府活动与各种力量(如政党或公众舆论)之间的相互依赖关系。尽管如此,他们在这一点上是存在共识的:即没有政府的参与和领导,就没有公共政策的制定与执行。近些年来,国内外学界关于公共政策定义的代表性观点,大致可分为以下几种:
其一,“现代行政之父”伍德罗・威尔逊(Wood2rowWilson)认为,公共政策是由政治家即具有立法
[2]
权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。伍德罗・威尔逊所提出的这个定义,带有明显的“政治-行政二分法”,,,、指示、决议,号,。其次,参与公共政策制定的人员不仅是政治家,还包括公众代表和专家学者。尤其是在当今的“行政国家”时代,随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用,使得行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。
其二,政策科学的创立者哈罗德・拉斯韦尔(HaroldD.Lasswell)和亚伯拉罕・卡普兰(A.Kap2lan)认为,公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。哈罗德・拉斯韦尔和亚伯拉罕・卡普兰所提出的定义,既包含了公共政策的工具理性(策略),又注意到了公共政策的价值理性(目标和价值),应该说是对公共政策极有见地的认识。但是,过于宽泛地把公共政策等同于计划则是完全不可取的,因为计划可以是政策,而政策并不天然就是计划,它还包括法律、法规以及政府发出的其他符号系统。
其三,美国著名学者托马斯・戴伊(TomasR.Dye)认为,凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。托马斯・戴伊的这一定义不仅看到了政府的“为”,又注意到了政府的“不为”,因而具有明显的行为主义色彩,体现了公共政策实践性的学科特征。所谓“为”,就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或公然做出一定的符号表
[4]
[3]
示;所谓“不为”,就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则,不采取任何行动,不做出任何积极性的符号表示。因此,“为”和“不为”都是公共问题的重要解决之道。但是,在日常公共事务中人们所讲的“遵循公共政策”,显然不是遵循政府的行为,而是遵循一定的规则和符号表示,因此,把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。
其四,美国著名学者罗伯特・艾思顿(RobertEyestone)对公共政策所下的定义则最为宽泛。他认为,从广义上讲,公共政策就是政府机构与其周围
[5]
环境之间的关系。虽然罗伯特・艾思顿的观点明显受到了生态行政学的影响,定义也过于泛化,但事实上,公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间相互策动的函数,策的重要性,,,而这种。因此,,公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求,所以说,罗伯特・艾思顿的观点还是比较深刻的。但是,政府的环境究竟是什么?难道公共政策仅仅就是政府机构与其周围环境之间的关系吗?对此,罗伯特・艾思顿并未做出令人信服的回答。一般来说,政府作为一种开发系统的社会组织,它与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。因此,仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。
目前,国内的一些学者依据不同的理念,从不同的视角也对公共政策的定义进行了诠释。一是基于现代政治学的理念,认为公共政策是政府对社会公共利益分配的动态过程。这一分配的基础是政府选择利益和综合利益,分配的关键是落实利益。因此,从社会公共利益中,由利益选择到利益综合,由利益分配到利益落实,是公共政策的一个完整过程,而这一过程的价值取向,是与这种利益的价值取向完全
[6]
一致的。二是基于制度经济学的理念,以现代市场经济制度为背景,把公共政策理解为政府运用自己的职能来规范、引导经济法人实体、市场主体和个人行为,以及有效调动和利用社会经济资源,有利于实现公平与效率目标的一种制度安排。因此,公共政策是调控现代市场经济不可或缺的一个重要方面和关键因素,社会经济发展的程度越高,公共政策的
[7]
作用和影响也就越大。三是基于公共管理理念,认为公共政策是以政府为主的公共机构,为确保社
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会朝着政治体系所确定、承诺的正确方向发展,通过广泛参与和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径,利用公共资源达到解决社会公共问题,平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程
[8]
政策的某种规定性,譬如增加或减少或修改某一项
政策条款,甚至改变公共政策的方向;譬如制定或撤销或终止某一公共政策,是社会政治法权主体的主要功能。社会政治法权主体主要有三种基本的存在形式,即政党、利益集团和作为个体的公民。作为影响公共政策制定的社会非法权主体,是指那些其宗旨不在于参与制定公共政策,但却有能力在需要的时候直接和强有力地影响公共政策的社会行为主体。这主要包括两类主体:其一,不见诸公众的利益集团。他们以利益尤其是经济利益为追逐目的,以执掌制定和执行公共政策权柄的官员为行为对象,主要通过以幕后活动的方式影响公共政策,其中很可能有许多活动是极其不合法的,金钱利诱甚至是,社会非,也可以是某一,,,从世界上一些国,凡对制定和执行公共政,其中不乏声名显赫的政界人士,如议员、行政长官、法官、工会首脑、党魁等,都具有可能与社会非法权主体相互勾结和受制于他们。当然,这些是社会公众所不能容忍的。因此,社会非法权主体影响公共政策的活动都极具隐蔽性。其二,新闻媒体。新闻媒体通过制造和传播社会舆论而形成极具“影响力”的社会行为主体,因此,历来受到公共政策研究的重视。社会舆论是一种广泛的社会权力,是一种并列于立法、司法和行政权力的第四种公共权力。这种权力虽然不是正式法定的公共权力,但它却对政府公共政策的形成过程有着极大的影响作用,特别是对政府公共政策的执行构成直接的制约作用,即所谓的“舆论控制”。
总之,只有公共权力机关和公共权力授权的组织,才有制定公共政策的权力,因此,公共政策是以公共权力的存在和出现作为其前提与基础的,或者说公共权力是通过公共政策才得到体现的,所以公共政策的制定主体具有公共的属性。
第二,公共政策的客体具有公共性。人类社会所面临的社会问题成千上万、无边无际。旧的问题刚刚解决或者旧的问题尚未解决,新的问题又产生了,人类就是在不断解决社会问题的过程中进步和发展的。政府的基本功能和公共政策的社会意义,就在于及时和有效地解决人类所面临的诸多社会问题。因此,社会问题,特别是公共问题是公共政策的真正起点,是以解决任何公共问题作为其存在的基
。
二
以上诸种关于公共政策的定义都具有其合理之处,亦都有遗珠之憾。因此,要想全面、科学地了解公共政策的本质内涵,笔者认为,应该从其存在的根由和逻辑起点中去找寻,也就是必须要了解公共政策的基本特性———公共性,因为公共性是公共政策所固有的基本属性。笔者认为,公共政策是政府或公共权威为处理公共事务、提供公共服务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略的总和。它以国家权力为后盾,具有极强的公共权威性和普遍的社会影响力,制约性、导向性、管理性、调控性、分配性是它的基本功能。因此,无论是从公共政策的本质涵义,能作用来看,,,具、自然解:第一,。作为直接或间接地参与公共政策的制定主体,它主要是国家公共法权主体,即国家法定的公共权力主体、社会政治权力主体和社会非法权主体。国家公共法权主体一般被称之为体制内的政策力量,是指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定公共政策的机关和职位(个人)。通常,他们也被称之为官方的决策者,属于公共权力的范畴。
社会政治法权主体和社会非法权主体被称之为体制外的政策力量,属于政策组织的社会环境因素之一。作为制定公共政策主体的社会政治法权主体,是指那些虽然在一定程度上通过多种方式参与了公共政策的制定过程,并且法律对他们的合法参与提供保护,但由于地位的限制,不管他们在各种场合多么重要或处于何种主导地位,他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定的社会行为主体。此外,虽然他们被称之为非官方的政策参与者,但在地位上,他们通常经过合法的程序,获准享有社会法人的资格并受法律的保护。
一般来说,社会政治法权主体经常表现为一定的组织形式,并且以政府的公共政策作为行为对象。他们试图通过自身的一定形式授权参与,改变公共
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本前提条件的。
问题通常是指人们的需要受到剥夺或不满足的感觉,这种感觉可以由自己认定也可以由他人代为认定,但却同时又产生了彻底解决问题的强烈诉求。此外,问题有私人问题与社会问题之分。私人问题是指那些因个体人的性格或与他人的直接关系而发生的问题。在影响范围上,私人问题一般只涉及一个或几个人的问题。在通常情况下,私人问题主要由私人自行解决,基本上不会构成社会性问题。但是,当相当一部分人遇到同一个问题,并且彼此意识到这一点进而认为社会规范出现问题的时候,那么所出现的问题就不再是私人问题了,就完全变成了社会性问题。社会问题虽然具有了一定严重性,但只是关系到具体当事人,而尚未直接影响到其他人。然而,当社会问题逐渐超出了当事人,特别是其影响最终波及到了那些不直接相关的社会群体时,社会问题就完全转化成为了公共问题。公共问题是公共的,它应当不直接限于当事人,语,它具有“外部性”,这个“外部。
一般来说,,表,并且基,社会公众开始提出。当公共权力主体体会到公众的公意性并且趋同于公众的诉求时,那么该问题就完全成为了一项公共政策问题。因此,解决公共问题是公共政策的前提,是公共政策存在的价值,是其目的所在,灵魂所系,也只有如此,公共政策才能够获得它的合法性、普适性和强制性。尽管在现实生活中存在着一系列通过公共权力机关的行为,将社会公共利益转化为私人利益的情况,我们可以把它看作是对公共政策的一种异化,因为从根本上来讲,也只有公共利益才是公共政策的对象,公共政策只能是以解决公共问题、提供公共服务、实现公共利益作为其存在的根本性理由。例如,过去计划经济时代,我们国家的政府以公共政策的手段,解决了很多属于职责范围之外不该管、也管不好的事情,表现为过多干预企业的自主权,把许多该属于自己管的事情却没有很好地管起来,而把许多属于公共问题的事情却让少数法人组织去解决,从而造成政企不分,效率低下,增大了这些社会组织的运行成本,最终导致许多公共问题不能够得到很好的解决。所以说,公共政策只能用于解决公共问题,解决公共问题是公共政策的核心和存在的基本前提。
第三,公共政策的目标具有公共性。公共政策
的全部价值和目的就在于能否在实际行动中,按照社会公众的意愿和利益,向社会公众提供优质的公共物品和公共服务,完全满足社会公众的基本需求和实现他们的根本利益,从而塑造井然有序的公共秩序,规范公平的公共交易,解决所有的公共问题。公共政策的这种基本属性和内涵,强调了公共政策目标的公共性,规定了政府及其工作人员在制定和执行公共政策的时候,必须要以公共利益的维护和实现为其根本目的。也就是说,无论是公共政策的制定与执行,还是公共政策的评估,都必须应该从公共利益的角度出发,在整个公共政策活动中都应该将社会公众的基本需求和公共利益贯彻始终。因此,提供优质的公共物品和公共服务,满足社会公众的基本需求,,有效完成公,,可以说是公,。
,还是从公,公共政策的公。因为社会公共权力和组织在制定和执行公共政策的过程中,必然是以满足社会公众的基本需求,实现公共利益作为其根本目标的,是以解决公共问题,实现社会的公平与正义,提供优质的公共物品和公共服务,全面管理好公共事务作为其根本宗旨的,这是公共政策最重要的社会作用和价值意义,是公共政策的基本特色和根本内容。所以,满足社会大多数人的基本需求和保护社会少数人的根本权益,是公共政策内在的、自然的最终目标和必不可缺的公共属性。
三
公共政策所具有的本质属性在于不容置疑的公共性,而这种公共本质属性充分显示了公共政策科学化与民主化的主要特征和基本内涵,决定了公共政策必须要在实践中坚持科学与民主原则的高度统一。因此,公共政策的科学化与民主化,是现代社会的一项政治原则和社会行为准则,也是中国社会公共管理发展的必然归宿。在政府公共权力日益扩大,公共政策对社会政治、经济、文化等领域影响不断加深的今天,公共政策制定与执行的质量是好还是坏,直接关系到国计民生等重大社会问题和政府的公共形象。为了规范政府公共政策的行为,减少公共政策的失误,树立良好的公共形象,保证国家公共管理秩序的高效运行,就必须要求公共政策在制定和执行过程中,坚持科学化与民主化原则,这是我
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们强调公共政策“公共性”的根本意义所在。
所谓公共政策的科学化,是指公共政策的制定者与执行者充分利用现代科学技术的知识与方法,特别是政策科学的理论和方法来进行决策,在采用科学合理的决策程序过程中,避免任何人随意地改变或者不执行这些程序,并且在公共政策成熟的基础上,把调查程序、决策程序、执行程序、评估程序等这些合理的程序变成制度和法律。
所谓公共政策的民主化,是指必须有效地保障社会公众和各种社会团体以及政策研究组织,能够充分地参与公共事务的整个决策过程,从而在公共政策中全面反映社会公众的根本利益和需求,并在决策系统及其运行中逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制和营造良好的决策社会环境,充分体现广大人民群众国家主人公的政治地位和参加国家公共管理的民主权利,公平、
[9]
合理地完成对公共利益的权威性分配。
是公民社会,,,两者相辅相成,使得公共政策制定与执行的同体化与异体化同步发展,其根本的出发点就是加强公众对社会公共事务管理的参与,把民主贯彻于公共政策制定与执行的整个活动过程当中。特别是现代政府活动的缺陷以及公民社会的发达,要求公民积极参与公共政策的制定与执行,更使得公民敢于并能够组织起来,向政府提出诉求,而开明、民主的现代政府也愿意倾听民众的呼声,因为公共政策的需求信息来自于社会公众,特别是公共政策的最终实施需要社会公众的密切合作和贯彻执行。
总之,公共性对于公共政策而言,主要表现为如下几个方面:从基本理念上讲,公共性是指公共政策在制定与执行的过程中,应该着眼于社会的和谐发展
来开展其基本的活动;在政治层面上,公共性意味着公共政策在涉及提供公共物品和公共服务的行动中,存在着有效的决策参与通道和决策机制;在道德层面上,公共性规定了公共政策的制定主体必须具备公共人格,从而防止公共政策违背公共利益,偏离其公共性,成为社会某一利益集团获取垄断利益的工具。因此,公共性对于公共政策的性质、内涵及其影响都具有根本性和方向性的决定作用,因为一旦公共政策丧失了公共性并向私人性转化,那就必然造成公共权力腐败、寻租现象的大量产生,造成社会资源的巨大浪费,造成社会的价值取向失之于公平与正义,最终必然导致公共权威合法性的丧失。搞清楚这一点,对于我们实现公共政策的科学化与民主化,提高公共政策的制定质量与执行效率,理政策体系,1,大卫・沙维奇,孙兰芝.政策分析和
[M].胡启生译.北京:华夏出版社,
2001.
[2]伍启元.公共政策[M].香港:商务印书馆,1989.[3]林水波,张世贤.公共政策[M].台北:五南图书出版公
司,1982.
[4]TomasR.Dye.UnderstandingPublicPolicy(theseconde2
dition)[M].NewJersey:NewYorkPress,1975.
[5]RoberEyestone.TheThreadsofPublicPolicy[M].New
York:Indianapo2lis,1971.
[6]陈庆云.公共政策分析[M].北京:中国经济出版社,
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[7]刘溶沧.中国经济体制转型与公共政策的重新定位
[M].北京:社会科学文献出版社,1999.
[8]胡宁生.现代公共政策研究[M].北京:中国社会科学出
版社,2000.
[9]陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,
1998.
[责任编辑 陈 萍]
ConceptionofPublicity:AnAnalysisoftheEssentialPropertyofPublicPolicy
HUANGWei2min
(SchoolofPublicAdministration,NorthwestUniversity,Xi′anChina,710069)
Abstract:Publicityisillustratedastheessentialpropertyofpublicpolicybasedondifferentideasinawayofrea2soning.Ithasveryimportanttheoreticalandpracticalvaluesforthescientificalizationanddemocraticizationofpub2licpolicy,theimprovementofdecisionqualityandexcutiveefficiencyofpublicpolicy.Keywords:publicpolicy;essentialfeature;commonality;meaning
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西北大学学报(哲学社会科学版)2005年11月,第35卷第6期,Nov.,2005,Vol.35,No.6
JournalofNorthwestUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition)
浅析公共政策的本质属性———公共性的涵义
黄维民
(西北大学公共管理学院,陕西西安 710069)
摘 要:依据多样化理念,诠释公共政策的本质属性———公共性的涵义。公共性理念及其制度在传统国家体制内的影响日益扩大,人们对政府善治和公共政策的深层次了解对于实现公共政策的科学化与民主化,。
关键词:公共政策;本质属性;公共性;涵义中图分类号:C93 文献标识码:A 文章编号:2(2 在具有全球化背景下的当今社会,面临的已不是个别的、单一的、者再重复出现的社会问题,、相、专业性、问题。与此同时的焦点,也不再是抽象的理念或原则性问题,而是那些与现实切身利益密切相关的、特殊的公共政策问题。例如,犯罪与社会安全,公平与经济发展,种族与社会和谐,污染与环境保护,以及住房、卫生、教育、社会保障、公共交通等一系列的、实际的公共问题。公共政策作为一门新兴的学科,正是在这样的社会背景下形成和发展起来的,并且成为第二次世界大战以后社会科学领域中发展最迅速、影响面最大、应用领域最广、实证性最强、社会效用最明显的学科之一。被人们誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”,是当代西方政治学的“最重大的
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突破”,以及“当代公共行政学最重要的发展”。公共政策之所以会在较短的时间内迅速地兴起和发展,既与现代社会的特征相联系,也与公共政策自身的学科特点相关联。那么,公共政策到底是什么?它具有哪些基本特征呢?这些根本性问题都是必须
。———公共,,以供大家探讨。
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自从美国著名学者哈罗德・拉斯韦尔(HaroldD.Lasswell)和丹尼尔・勒纳(DanielLemer)于1951年发表《政策科学:范围与方法的新发展》一文以来,公共政策作为政治科学中的一个新的边缘性领域,正在逐步成为公共行政学界研究中的热门话题之一。在回顾公共政策研究领域几十年的发展成就之际,人们发现,虽然公共政策日益渗透到了公共部门的管理活动中,对公共部门的管理活动产生了深远的影响,人们对公共政策的研究也取得了巨大的成就,但是需要指出的是,公共政策至今尚未在学理研究和实证研究之间,在行为科学和管理学科以及学术界和实务界之间构架起一座真正稳固、一致的桥梁。换句话说,公共政策这门新兴学科的科际整合任务并未完成,人们迄今尚未就公共政策的本质内涵及其根本属性达成真正的共识。其主要原因是公共政策并不是一个或者几个学科简单的集合、发展或更新,而是一个几乎全新的学科研究领域。
公共政策明显的跨学科性特点,并被广泛地应
收稿日期:2005204202
基金项目:陕西省教育厅专项科研计划项目(02JK015)
作者简介:黄维民(19552),男,江西南昌人,西北大学公共管理学院副教授,博士,硕士研究生导师,主要从事国际政治、
国际关系与行政管理方面的教学与研究。
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用于各行各业、各个领域,因而迄今为止,它所涉及的学科边际的界线是非常模糊的。从1951年至现在的50余年中,世界上出现了许多与公共政策属于同一研究领域的研究名称,例如政策科学、公共政策分析、政策研究、社会工程、系统工程等。因此,对于公共政策的确切定义,学界的看法是众说纷纭,莫衷一是。制度学派的学者们倾向于从政府不同部门之间的互动关系来研究公共政策的制定与执行过程,而行为主义学派的学者们则倾向于在公共政策问题上关注政府活动与各种力量(如政党或公众舆论)之间的相互依赖关系。尽管如此,他们在这一点上是存在共识的:即没有政府的参与和领导,就没有公共政策的制定与执行。近些年来,国内外学界关于公共政策定义的代表性观点,大致可分为以下几种:
其一,“现代行政之父”伍德罗・威尔逊(Wood2rowWilson)认为,公共政策是由政治家即具有立法
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权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。伍德罗・威尔逊所提出的这个定义,带有明显的“政治-行政二分法”,,,、指示、决议,号,。其次,参与公共政策制定的人员不仅是政治家,还包括公众代表和专家学者。尤其是在当今的“行政国家”时代,随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用,使得行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。
其二,政策科学的创立者哈罗德・拉斯韦尔(HaroldD.Lasswell)和亚伯拉罕・卡普兰(A.Kap2lan)认为,公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。哈罗德・拉斯韦尔和亚伯拉罕・卡普兰所提出的定义,既包含了公共政策的工具理性(策略),又注意到了公共政策的价值理性(目标和价值),应该说是对公共政策极有见地的认识。但是,过于宽泛地把公共政策等同于计划则是完全不可取的,因为计划可以是政策,而政策并不天然就是计划,它还包括法律、法规以及政府发出的其他符号系统。
其三,美国著名学者托马斯・戴伊(TomasR.Dye)认为,凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。托马斯・戴伊的这一定义不仅看到了政府的“为”,又注意到了政府的“不为”,因而具有明显的行为主义色彩,体现了公共政策实践性的学科特征。所谓“为”,就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或公然做出一定的符号表
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示;所谓“不为”,就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则,不采取任何行动,不做出任何积极性的符号表示。因此,“为”和“不为”都是公共问题的重要解决之道。但是,在日常公共事务中人们所讲的“遵循公共政策”,显然不是遵循政府的行为,而是遵循一定的规则和符号表示,因此,把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。
其四,美国著名学者罗伯特・艾思顿(RobertEyestone)对公共政策所下的定义则最为宽泛。他认为,从广义上讲,公共政策就是政府机构与其周围
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环境之间的关系。虽然罗伯特・艾思顿的观点明显受到了生态行政学的影响,定义也过于泛化,但事实上,公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间相互策动的函数,策的重要性,,,而这种。因此,,公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求,所以说,罗伯特・艾思顿的观点还是比较深刻的。但是,政府的环境究竟是什么?难道公共政策仅仅就是政府机构与其周围环境之间的关系吗?对此,罗伯特・艾思顿并未做出令人信服的回答。一般来说,政府作为一种开发系统的社会组织,它与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。因此,仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。
目前,国内的一些学者依据不同的理念,从不同的视角也对公共政策的定义进行了诠释。一是基于现代政治学的理念,认为公共政策是政府对社会公共利益分配的动态过程。这一分配的基础是政府选择利益和综合利益,分配的关键是落实利益。因此,从社会公共利益中,由利益选择到利益综合,由利益分配到利益落实,是公共政策的一个完整过程,而这一过程的价值取向,是与这种利益的价值取向完全
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一致的。二是基于制度经济学的理念,以现代市场经济制度为背景,把公共政策理解为政府运用自己的职能来规范、引导经济法人实体、市场主体和个人行为,以及有效调动和利用社会经济资源,有利于实现公平与效率目标的一种制度安排。因此,公共政策是调控现代市场经济不可或缺的一个重要方面和关键因素,社会经济发展的程度越高,公共政策的
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作用和影响也就越大。三是基于公共管理理念,认为公共政策是以政府为主的公共机构,为确保社
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会朝着政治体系所确定、承诺的正确方向发展,通过广泛参与和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径,利用公共资源达到解决社会公共问题,平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程
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政策的某种规定性,譬如增加或减少或修改某一项
政策条款,甚至改变公共政策的方向;譬如制定或撤销或终止某一公共政策,是社会政治法权主体的主要功能。社会政治法权主体主要有三种基本的存在形式,即政党、利益集团和作为个体的公民。作为影响公共政策制定的社会非法权主体,是指那些其宗旨不在于参与制定公共政策,但却有能力在需要的时候直接和强有力地影响公共政策的社会行为主体。这主要包括两类主体:其一,不见诸公众的利益集团。他们以利益尤其是经济利益为追逐目的,以执掌制定和执行公共政策权柄的官员为行为对象,主要通过以幕后活动的方式影响公共政策,其中很可能有许多活动是极其不合法的,金钱利诱甚至是,社会非,也可以是某一,,,从世界上一些国,凡对制定和执行公共政,其中不乏声名显赫的政界人士,如议员、行政长官、法官、工会首脑、党魁等,都具有可能与社会非法权主体相互勾结和受制于他们。当然,这些是社会公众所不能容忍的。因此,社会非法权主体影响公共政策的活动都极具隐蔽性。其二,新闻媒体。新闻媒体通过制造和传播社会舆论而形成极具“影响力”的社会行为主体,因此,历来受到公共政策研究的重视。社会舆论是一种广泛的社会权力,是一种并列于立法、司法和行政权力的第四种公共权力。这种权力虽然不是正式法定的公共权力,但它却对政府公共政策的形成过程有着极大的影响作用,特别是对政府公共政策的执行构成直接的制约作用,即所谓的“舆论控制”。
总之,只有公共权力机关和公共权力授权的组织,才有制定公共政策的权力,因此,公共政策是以公共权力的存在和出现作为其前提与基础的,或者说公共权力是通过公共政策才得到体现的,所以公共政策的制定主体具有公共的属性。
第二,公共政策的客体具有公共性。人类社会所面临的社会问题成千上万、无边无际。旧的问题刚刚解决或者旧的问题尚未解决,新的问题又产生了,人类就是在不断解决社会问题的过程中进步和发展的。政府的基本功能和公共政策的社会意义,就在于及时和有效地解决人类所面临的诸多社会问题。因此,社会问题,特别是公共问题是公共政策的真正起点,是以解决任何公共问题作为其存在的基
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二
以上诸种关于公共政策的定义都具有其合理之处,亦都有遗珠之憾。因此,要想全面、科学地了解公共政策的本质内涵,笔者认为,应该从其存在的根由和逻辑起点中去找寻,也就是必须要了解公共政策的基本特性———公共性,因为公共性是公共政策所固有的基本属性。笔者认为,公共政策是政府或公共权威为处理公共事务、提供公共服务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略的总和。它以国家权力为后盾,具有极强的公共权威性和普遍的社会影响力,制约性、导向性、管理性、调控性、分配性是它的基本功能。因此,无论是从公共政策的本质涵义,能作用来看,,,具、自然解:第一,。作为直接或间接地参与公共政策的制定主体,它主要是国家公共法权主体,即国家法定的公共权力主体、社会政治权力主体和社会非法权主体。国家公共法权主体一般被称之为体制内的政策力量,是指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定公共政策的机关和职位(个人)。通常,他们也被称之为官方的决策者,属于公共权力的范畴。
社会政治法权主体和社会非法权主体被称之为体制外的政策力量,属于政策组织的社会环境因素之一。作为制定公共政策主体的社会政治法权主体,是指那些虽然在一定程度上通过多种方式参与了公共政策的制定过程,并且法律对他们的合法参与提供保护,但由于地位的限制,不管他们在各种场合多么重要或处于何种主导地位,他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定的社会行为主体。此外,虽然他们被称之为非官方的政策参与者,但在地位上,他们通常经过合法的程序,获准享有社会法人的资格并受法律的保护。
一般来说,社会政治法权主体经常表现为一定的组织形式,并且以政府的公共政策作为行为对象。他们试图通过自身的一定形式授权参与,改变公共
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本前提条件的。
问题通常是指人们的需要受到剥夺或不满足的感觉,这种感觉可以由自己认定也可以由他人代为认定,但却同时又产生了彻底解决问题的强烈诉求。此外,问题有私人问题与社会问题之分。私人问题是指那些因个体人的性格或与他人的直接关系而发生的问题。在影响范围上,私人问题一般只涉及一个或几个人的问题。在通常情况下,私人问题主要由私人自行解决,基本上不会构成社会性问题。但是,当相当一部分人遇到同一个问题,并且彼此意识到这一点进而认为社会规范出现问题的时候,那么所出现的问题就不再是私人问题了,就完全变成了社会性问题。社会问题虽然具有了一定严重性,但只是关系到具体当事人,而尚未直接影响到其他人。然而,当社会问题逐渐超出了当事人,特别是其影响最终波及到了那些不直接相关的社会群体时,社会问题就完全转化成为了公共问题。公共问题是公共的,它应当不直接限于当事人,语,它具有“外部性”,这个“外部。
一般来说,,表,并且基,社会公众开始提出。当公共权力主体体会到公众的公意性并且趋同于公众的诉求时,那么该问题就完全成为了一项公共政策问题。因此,解决公共问题是公共政策的前提,是公共政策存在的价值,是其目的所在,灵魂所系,也只有如此,公共政策才能够获得它的合法性、普适性和强制性。尽管在现实生活中存在着一系列通过公共权力机关的行为,将社会公共利益转化为私人利益的情况,我们可以把它看作是对公共政策的一种异化,因为从根本上来讲,也只有公共利益才是公共政策的对象,公共政策只能是以解决公共问题、提供公共服务、实现公共利益作为其存在的根本性理由。例如,过去计划经济时代,我们国家的政府以公共政策的手段,解决了很多属于职责范围之外不该管、也管不好的事情,表现为过多干预企业的自主权,把许多该属于自己管的事情却没有很好地管起来,而把许多属于公共问题的事情却让少数法人组织去解决,从而造成政企不分,效率低下,增大了这些社会组织的运行成本,最终导致许多公共问题不能够得到很好的解决。所以说,公共政策只能用于解决公共问题,解决公共问题是公共政策的核心和存在的基本前提。
第三,公共政策的目标具有公共性。公共政策
的全部价值和目的就在于能否在实际行动中,按照社会公众的意愿和利益,向社会公众提供优质的公共物品和公共服务,完全满足社会公众的基本需求和实现他们的根本利益,从而塑造井然有序的公共秩序,规范公平的公共交易,解决所有的公共问题。公共政策的这种基本属性和内涵,强调了公共政策目标的公共性,规定了政府及其工作人员在制定和执行公共政策的时候,必须要以公共利益的维护和实现为其根本目的。也就是说,无论是公共政策的制定与执行,还是公共政策的评估,都必须应该从公共利益的角度出发,在整个公共政策活动中都应该将社会公众的基本需求和公共利益贯彻始终。因此,提供优质的公共物品和公共服务,满足社会公众的基本需求,,有效完成公,,可以说是公,。
,还是从公,公共政策的公。因为社会公共权力和组织在制定和执行公共政策的过程中,必然是以满足社会公众的基本需求,实现公共利益作为其根本目标的,是以解决公共问题,实现社会的公平与正义,提供优质的公共物品和公共服务,全面管理好公共事务作为其根本宗旨的,这是公共政策最重要的社会作用和价值意义,是公共政策的基本特色和根本内容。所以,满足社会大多数人的基本需求和保护社会少数人的根本权益,是公共政策内在的、自然的最终目标和必不可缺的公共属性。
三
公共政策所具有的本质属性在于不容置疑的公共性,而这种公共本质属性充分显示了公共政策科学化与民主化的主要特征和基本内涵,决定了公共政策必须要在实践中坚持科学与民主原则的高度统一。因此,公共政策的科学化与民主化,是现代社会的一项政治原则和社会行为准则,也是中国社会公共管理发展的必然归宿。在政府公共权力日益扩大,公共政策对社会政治、经济、文化等领域影响不断加深的今天,公共政策制定与执行的质量是好还是坏,直接关系到国计民生等重大社会问题和政府的公共形象。为了规范政府公共政策的行为,减少公共政策的失误,树立良好的公共形象,保证国家公共管理秩序的高效运行,就必须要求公共政策在制定和执行过程中,坚持科学化与民主化原则,这是我
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们强调公共政策“公共性”的根本意义所在。
所谓公共政策的科学化,是指公共政策的制定者与执行者充分利用现代科学技术的知识与方法,特别是政策科学的理论和方法来进行决策,在采用科学合理的决策程序过程中,避免任何人随意地改变或者不执行这些程序,并且在公共政策成熟的基础上,把调查程序、决策程序、执行程序、评估程序等这些合理的程序变成制度和法律。
所谓公共政策的民主化,是指必须有效地保障社会公众和各种社会团体以及政策研究组织,能够充分地参与公共事务的整个决策过程,从而在公共政策中全面反映社会公众的根本利益和需求,并在决策系统及其运行中逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制和营造良好的决策社会环境,充分体现广大人民群众国家主人公的政治地位和参加国家公共管理的民主权利,公平、
[9]
合理地完成对公共利益的权威性分配。
是公民社会,,,两者相辅相成,使得公共政策制定与执行的同体化与异体化同步发展,其根本的出发点就是加强公众对社会公共事务管理的参与,把民主贯彻于公共政策制定与执行的整个活动过程当中。特别是现代政府活动的缺陷以及公民社会的发达,要求公民积极参与公共政策的制定与执行,更使得公民敢于并能够组织起来,向政府提出诉求,而开明、民主的现代政府也愿意倾听民众的呼声,因为公共政策的需求信息来自于社会公众,特别是公共政策的最终实施需要社会公众的密切合作和贯彻执行。
总之,公共性对于公共政策而言,主要表现为如下几个方面:从基本理念上讲,公共性是指公共政策在制定与执行的过程中,应该着眼于社会的和谐发展
来开展其基本的活动;在政治层面上,公共性意味着公共政策在涉及提供公共物品和公共服务的行动中,存在着有效的决策参与通道和决策机制;在道德层面上,公共性规定了公共政策的制定主体必须具备公共人格,从而防止公共政策违背公共利益,偏离其公共性,成为社会某一利益集团获取垄断利益的工具。因此,公共性对于公共政策的性质、内涵及其影响都具有根本性和方向性的决定作用,因为一旦公共政策丧失了公共性并向私人性转化,那就必然造成公共权力腐败、寻租现象的大量产生,造成社会资源的巨大浪费,造成社会的价值取向失之于公平与正义,最终必然导致公共权威合法性的丧失。搞清楚这一点,对于我们实现公共政策的科学化与民主化,提高公共政策的制定质量与执行效率,理政策体系,1,大卫・沙维奇,孙兰芝.政策分析和
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[责任编辑 陈 萍]
ConceptionofPublicity:AnAnalysisoftheEssentialPropertyofPublicPolicy
HUANGWei2min
(SchoolofPublicAdministration,NorthwestUniversity,Xi′anChina,710069)
Abstract:Publicityisillustratedastheessentialpropertyofpublicpolicybasedondifferentideasinawayofrea2soning.Ithasveryimportanttheoreticalandpracticalvaluesforthescientificalizationanddemocraticizationofpub2licpolicy,theimprovementofdecisionqualityandexcutiveefficiencyofpublicpolicy.Keywords:publicpolicy;essentialfeature;commonality;meaning
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