・￡公・社会纵横／２００７・８—９
我国政府投资项目监管存在问题分析
金风
（中共江苏省委党校，江苏南京２１０００４）
摘要：当前我国政府投资项目的监管主要存在以下几方面问题：投资主体缺位，内在约束薄弱；多共监管，职责不清；管理制度缺失，制衡机制不全｝监管水平不高，效率低下；从业人员素质不高，监管不力；社会发育迟缓，中介组织缺乏公信力；政府投资项目透明度低，缺乏完善的社会监督机制。
关键词：政府投资项目；监管；问题分析
中图分类号：Ｄ６３０．９文献标识码：Ａ文章编号：１００４—１６０５ｆ２００７）０８／０９—０１６８—０３
政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。在国外，一般称为“政府工程”，如美国；也有的国家和地区称为“公共工程”，如日本和我国的香港。目前我国每年的全社会固定资产投资为三万亿元，近年来随着实施积极的财政政策、扩大内需等政策措施，政府投资数额急剧增长，每年“政府投资工程”占到约１０％，达３５００亿元左右。
改革开放以来，国家对原有投资体制进行了一系列改革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。伴随投资体制改革的开展，我国政府投资监管工作逐步得到加强，工作环境明显改善，政府投资占全社会固定资产的比重逐年下降，其投资范围和领域逐步缩小，项目也逐步从竞争性领域退出。但由于政府投资承担着满足社会公共需要的目的，虽然目前在全社会固定资产中所占比重降低，但地位和作用仍很重要。然而，多年来，我国对政府投资项目的管理却始终没有突破性的进展，对不同投资主体的工程项目管理仍套用同一模式，没有实行分类管理，各自为政，多头管理．不仅存在严重的超概算、拖工期和工程质量问题，而且存在严重的项目决策失误，一些项目建成后即
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成为报废项目，无法产生经济教益，给国家财产造成巨大损失。尤其是由于种种因素的制约。对政府投资项目的监管不力，存在着“寻租”空间。导致腐败现象蔓延，严重影响了。政府投资的社会效益和经济效益，影响了党和政府的形象。由于我国尚处于经济改革和体制转轨过程之中，现行投资体制、机制等方面的问题仍然较多，给投资监管工作带来了很大影响。主要是：政府对企业的管理没有充分体现政企分开的原则，市场配置资源的基础性作用尚未充分发挥｛企业融资渠道不够通畅，投资管理和投资中介服务需要进一步规范；政府对投资的管理体系不够完善，投融资宏观调控体系还不健全，投融资领域的法制建设需要加强，等等。此外，投资监管工作本身也还在探索过程中，仍然存在不少缺陷和问题。如从投资监管机制看，外部监管机制比较配套，内部制约机制普遍乏力；从投资过程看。实施阶段监管比较重视，决策过程监管有所忽视；从投资监管方式看，事后监管比较多，事中、事前监管比较缺乏；从监管形式看，行政监管比较多，法律、舆论和社会监管比较缺乏；从监管层次看，单个项目单个问题的处理处罚比较重视，对市场环境、企业业绩信誉的评价等激励与制约力度不够，缺乏对投资项目整体情况的监测和监督。因此，加强和改善政府投资项目监管工作仍然任重道远。
当前我国政府投资项目的监管主要存在以下几方面问题：
万方数据
一、投资主体缺位，内在约束薄弱。一般竞争性领域的投资项目，其投资主体十分明确，而政府投资项目由于其资金来源姓“公”，其投资主体看似明确．实质上是投资主体缺位。比较典型的做法是政府责成行业主管部门或是项目使用单位临时组建“指挥部”或是“筹建办”一类的非法人机构负责建设，由于项目单位不承担筹措和运作资金的责任，靠吃财政投资的“太锅饭”，使项目投资规模难以得到有效控制，给政府财政性投资的总体平衡和计划安排带来很大难度。政府投资项目与非政府投资项目有很大的差异，其中最核心的，是非政府投资项且由于其资金来源为社会自有资金，具有内在的投资决策和风险约束机制，而政府投资项目由于其资金来源为财政或公共性资金，容易出现争要积极、投资无度等现象，这决定了对政府投资项目的管理方式不仅需要外部监管，同时要建立内在的投资决策和风险约束机制，而目前我国政府投资项目与非政府投资项目的管理方式类同。它限制了一般企业性投资主体的投资自主权和积极性，弱化了政府投资项目的规范运作和监管力度，造成对企业等民间投资为主体的经济性、竞争性项目管理过细过严，而对政府投资项目又失之过宽。政府投资项目产权的模糊性，使参与政府投资项目的个人有了实现自身利益的“设租”或“寻租”空间。由于绝大多数政府投资项目属于无收益或非盈利的公益性项目，没有增殖锞值、还本付息的压力，各方参与者似乎都希望投资额越大越好，多多益善，因此极易导致投资虚增，总额失控，决策部门以完成投资量为政绩，项目设计部门以投资额的比例计取设计费，施工单位以虚增的投资额谋取更大的利润，心术不正者更是大傲钱权交易文章。这种管理的模式极易造成决策失误或监督失效，形成投资“黑洞”并滋生腐败现象。
二、多头监管，职责不清。政府投资项目管理上各自为政，多头管理，各负其责又不知谁最后负责，实质上是管理主体模糊。我国的政府投资建设接受计委（立项、审批、招投标）、财政（资金拨付与财务管理）、审计（资金运用）、建委（建设监理）、国有资产管理部门（使用）、质量监督、监察、纪委等部门以及重大建设项目稽察特派员的监管。看似机构很多，监督机制健全，但在实际的运作中则
万方数据
嚷《・社会纵横／２００７・８—９
出现多头监管、责权不明、部门之间配合不协调、责任落实不到位的现象。大家都在管，但最终效果不佳，具体表现为缺乏对项目全过程、全方位、全覆盖监管，政府对立项审批把关不严，对承包商、监理和各类工程师资质等把关不严，对项目建设过程中出现的质量问题、财务问题等难以及时发现和处理，对项目后评价不重视，竣工验收和后评价也常常是走过场，对工程建设如何预防腐败和“寻租”现象的产生蔓延缺乏必要和有效的制约手段等等。
三、管理制度缺失，制衡机制不全。在发达国家和地区，政府投资项目监管的时间长，积累的经验多。政府在投资项目的规划设计、资金筹措、建设、经营使用以及政府、企业和个人的责权利等都有明确的法律规定，相应的监管措旌和管理法规很完善、健全，几乎无懈可击。在我国，目前尚无政府性投资项目管理的综合性规范化规定，出台的大多是条线为主的单项性规范，如涉及计划、财政、审计和建设等系统的法规，这些法规，多是在部门职责基础上形成，不仅存在相互抵触、混乱不清的现象，而且带有明显的部门痕迹，从而造成部门问或职责错位，都不管或都来管，或相互制掣．政府各部门的管理功能在内部抵消。同时还缺少
许多相应的立法，比如基本建设方面的专门立法，
政府投资项目管理监理方面的立法，后评价方面的立法，以及国有资产经营管理方面的专门立法等，对工程建设领域的反腐败问题也缺乏行之有效的规定和办法，计划、财政、建设、审计和纪检监察等部门，在政府投资项目管理上具有项目计划、资金、建设管理与审计监督、程序和廉政监督等方面职能，但目前对各自定位和职能还缺乏清晰界定，没有充分发挥其台力，对政府投资项目领域的违法违纪问题也缺乏强有力的制衡机制，
四、监管水平不高．效率低下。目前我国的政府投资的规模大．涉及行业多。投资领域宽，不仅投资公共领域和半公共领域，还涉足竞争性领域。据有关统计，１９９８年到２００２年底我国仅围债项目就将超过１万个，国债发行额达６６００亿元之多．投资总额估计近３万亿元。而相关监管部门的监管能力根本无法满足现实需要。而且国务院稽查办和各级纪检监察等部ｒ１由于受到专业限制，对超出其专业的问题不敢表态、深究，实际上
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很难做到对政府工程建设进行全面有效的监管，这在一定程度上降低了监督的实际效果，通常只能起到一定的威慑作用。结果是对投资项目的监管水平和效率低下，某些项目甚至处于失控状态，呈现“只重投资，不重效益”的“粗放”状态。目前政府投资管理项目，基本处于“重建设、轻管理，少论证，无评估”的状况。缺乏有效的后评价体制，在相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥，使各种腐败现象不能得到监督和审查，一些隐患工程也不能及时给以清查。同时对违纪违规行为惩处不力，处罚较轻，有的甚至拖上一段时间后不了了之，且很多处罚没有真正落实到直接责任人身上，这就使我国政府投资工程建设领域的违规行为成本很低，而收益却很高，导致各类违规行为屡禁不止。接国际惯例，业主、承包商和监理三方间的关系是平等法人实体之间的受法律约束的契约关系。业主和监理是通过双方平等协商并以监理委托合同的形式予以确立，是一种合同关系。对于合同以外的工作任务，不受业主的指派。业主和承包商他们之间并没有合同约束。在交往程序上，监理单位处理同设计、施工单位关系的基本原则是：一方面要严格监督承包商全面履行合同规定的义务；另一方面，又耍积极维护其合法权益。承包商对业主的任何要求，以及业主对承包商的任何要求，都必须通过监理工程师转达对方，不得绕过监理直接做出处置。监理工程师则要为双方的利益服务。业主、承包商和监理三方形成一种有效的内在制衡。在我国，监理单位往往成为被动，附属的机构。常常是这种情况，业主与承包商私下已有默契，监理只是一个形式，按业主的要求走过场；或者监理方一味站在业主一边，只管维护业主的利益，两对承包商的利益却缺乏应有的关注和保护，造成双方的对立和紧张。我国对监理工程师作用的理解和运用不符合国际惯例，使得业主、承包商和监理三方有效制衡关系没有形成。
五、从业人员素质不高，监管不力。政府投资项目种类繁多，具有很强的专业性和综合性，建设过程中需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理效果不佳，工程质量难以保证。由于非专业部门对基本建设行政审批程序和项目周期不是
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万方数据
很熟悉，难以科学控制建设工期，常常出现超工期现象，还造成资源重复配置，管理成本上升。目前我国对项目管理人才的培养和资质认定工作多偏重于承包商和监理工程师方面，忽视了对业主项目管理人员的培训，考核和资质认定。相当一部分项目业主素质不高。不仅思想政治素质不高，业务素质也比较差。有的业主根本没有想过要把项目建设好，只是想通过项目谋取私利。所以项目还没开始就留下了祸根，项目一开始问题就层出不穷。同时从业人员总体技术水平不高，各专业技术人员占全行业总人数比例相差较大。在中国今天的工程建设行业中，具有初级职称以上的管理技术人员的数量只占全体员工的－２％一３％，而机械、电子等行业所拥有的人才比例达到２０％以上，而国外的比例高达６０％。人才的知识结构不尽合理，工程师普遍欠缺经济、法律、ＦＩＤＩＣ等方面的系统知识。综合协调管理能力差，市场调查、经济评价，风险分析等对于科学决策至关重要的内容往往成为薄弱环节。中国工程管理业目前拥有的人才中，外语永平较高且能熟练地进行对外工作交流的从事国际化经营管理的人才短缺，既懂技术又懂材料，又懂预算的人员短缺，能熟练计算国际投标报价的人员短缺，能熟练运用国际上通用技术法规及法律的人才短缺。由于业主对施工队伍的进场把关不严，对合同执行的监督不力，致使出现“一级队伍投标、二级队伍入场，民工队伍施工”的现象。监理也有类似情况，“有证者投标，无证者服务”的现象较普遍。承包商本身没有资质或资质不够，通过上挂符合资质的公司来承揽工程，承包工程后，再组织一些挂在自己名下的包工队伍进行施工。这种。上挂下联”，变无资质为有资质、低资质为高资质，承揽业务后层层转包、层层吃管理费。相关监督部门更是存在专业知识缺乏，无法有效监督的问题，这种现象在当前工程项目建设中相当普遍和严重，显然无法保证工程质量，也难以预防和治理各种消极腐败现象。
六、社会发育迟缓，中介组织缺乏公信力。从发达国家的经验来看，一个相对独立功能完备的社会体系，是政府投资项目顺利实施的重要保证，是政府和市场之间现实有效的中间地带。改革开放以来，中国的各类中介组织尽管有了较大发展，
嚷霄－社会纵横／２００７・８—９
苏州市人口与计划生育目标管理的对策措施
中共苏州市委党校课题组
（中共苏州市委党校，江苏苏州
２１５０００）
多年来，苏州市的人１３与计划生育工作，坚持实行目标管理．极大地促进了各级政府对人口与计划生育工作责任意识的增强和组织程度的提高，促进了各级政府职能部门在人口与计划生育工作中的各项管理责任的落实，对垒市保持低生育水平和人口增长的控制发挥了重要作用。随着
到，新世纪新阶段苏州改革开放的新发展，使苏州人口形势发生了很多新变化，苏州人口发展正处在人Ｅｌ总量快速增长、流动人口出生人１３上升较快、出生婴儿性别比上升、人口管理困境增多难度增大的变动时期，面临着人口总量调控、独生子女家庭风险、人口结构性矛盾、人口计生行政管理、出生人口素质和育龄群众生殖健康水平有待提高等诸多新的挑战情况和新问题。
１．苏州人口总量逐年增加，人口数量的调控任务仍十分艰巨
根据“苏州适度经济人口规模研究”结果，苏州经济总量每年１２％的递增速度将会吸引各类人才和外来劳动力流人，机械迁移人口和流动人口势必继续增长；同时，“十一五”时期，苏州户籍人口中进入生育旺盛期的人口增多，符合再生育条件人数也在增多，部分群众生育意愿有所上升，流动人口在苏人口出生数量上升较侠，呈现逐年
设革开放和现代化建设的推进，苏州人口与计划
生育工作也面临着新的形势和新的问题。深入分析研究这些新情况新问题，进而提出相应的对策，对苏州落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、实现“两个率先”有着十分重要的意义。
一、苏州市人口与计划生育目标管理面临的新情况新问题
自实施目标管理以来，苏州市的人口与计生工作管理虽取得了很大的成效，目标管理本身也在管理的实践中不断得到了完善。但是也应当看但与现代项目管理的要求还有一定差距，风险约束机制和信誉约束机制还没有形成，社会发育迟缓。社会功能不健全，远远不能满足市场经济发展的需要，各类中介组织相对于政府部门缺乏应有的独立性和公信力，常常变成政府部门的附属体，没有发挥应有的作用。目前我国工程咨询机构多采取有限责任制，缺少风险约束，大大影响了咨询机构的诚信度，阻碍了市场的发展。许多国外工程咨询机构一般都对其债务承担无限责任，这就增大了咨询企业的责任风险，所以这类企业信誉一般较佳，不敢弄虚作假。同时，这类咨询企业为了转移风险，往往在境外投保专业责任险，以降低自身的责任风险，增大信誉度。因此，改变我国咨询行业机制，大力发展工程建设领域的社会中介组织，通过行业自律，建立风险约束机制和信誉约
束机制，推行担保制度和职业责任保险，是实现政府投资项目管理优化的必要前提。
七、政府投资项目透明度低．缺乏完善的社会监督机制。政府投资项目，关系国计民生，是纳税人的血汗钱，与老百姓工作和生活息息相关，公众应享有知情权，但目前我国政府投资项目一定程度上存在着暗箱操作现象，透明度不高，社会公众舆论无法发挥应有的监督作用，老百姓的要求和愿望不能及时得到反映和吸纳，而且缺乏社会监督的制度化保证和监督参与机制包括监督举报系统，对工程领域的质量问题和腐败现象不能及时发现和处理。口
责任编辑：钱国华
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我国政府投资项目监管存在问题分析
金风
（中共江苏省委党校，江苏南京２１０００４）
摘要：当前我国政府投资项目的监管主要存在以下几方面问题：投资主体缺位，内在约束薄弱；多共监管，职责不清；管理制度缺失，制衡机制不全｝监管水平不高，效率低下；从业人员素质不高，监管不力；社会发育迟缓，中介组织缺乏公信力；政府投资项目透明度低，缺乏完善的社会监督机制。
关键词：政府投资项目；监管；问题分析
中图分类号：Ｄ６３０．９文献标识码：Ａ文章编号：１００４—１６０５ｆ２００７）０８／０９—０１６８—０３
政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。在国外，一般称为“政府工程”，如美国；也有的国家和地区称为“公共工程”，如日本和我国的香港。目前我国每年的全社会固定资产投资为三万亿元，近年来随着实施积极的财政政策、扩大内需等政策措施，政府投资数额急剧增长，每年“政府投资工程”占到约１０％，达３５００亿元左右。
改革开放以来，国家对原有投资体制进行了一系列改革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。伴随投资体制改革的开展，我国政府投资监管工作逐步得到加强，工作环境明显改善，政府投资占全社会固定资产的比重逐年下降，其投资范围和领域逐步缩小，项目也逐步从竞争性领域退出。但由于政府投资承担着满足社会公共需要的目的，虽然目前在全社会固定资产中所占比重降低，但地位和作用仍很重要。然而，多年来，我国对政府投资项目的管理却始终没有突破性的进展，对不同投资主体的工程项目管理仍套用同一模式，没有实行分类管理，各自为政，多头管理．不仅存在严重的超概算、拖工期和工程质量问题，而且存在严重的项目决策失误，一些项目建成后即
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成为报废项目，无法产生经济教益，给国家财产造成巨大损失。尤其是由于种种因素的制约。对政府投资项目的监管不力，存在着“寻租”空间。导致腐败现象蔓延，严重影响了。政府投资的社会效益和经济效益，影响了党和政府的形象。由于我国尚处于经济改革和体制转轨过程之中，现行投资体制、机制等方面的问题仍然较多，给投资监管工作带来了很大影响。主要是：政府对企业的管理没有充分体现政企分开的原则，市场配置资源的基础性作用尚未充分发挥｛企业融资渠道不够通畅，投资管理和投资中介服务需要进一步规范；政府对投资的管理体系不够完善，投融资宏观调控体系还不健全，投融资领域的法制建设需要加强，等等。此外，投资监管工作本身也还在探索过程中，仍然存在不少缺陷和问题。如从投资监管机制看，外部监管机制比较配套，内部制约机制普遍乏力；从投资过程看。实施阶段监管比较重视，决策过程监管有所忽视；从投资监管方式看，事后监管比较多，事中、事前监管比较缺乏；从监管形式看，行政监管比较多，法律、舆论和社会监管比较缺乏；从监管层次看，单个项目单个问题的处理处罚比较重视，对市场环境、企业业绩信誉的评价等激励与制约力度不够，缺乏对投资项目整体情况的监测和监督。因此，加强和改善政府投资项目监管工作仍然任重道远。
当前我国政府投资项目的监管主要存在以下几方面问题：
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一、投资主体缺位，内在约束薄弱。一般竞争性领域的投资项目，其投资主体十分明确，而政府投资项目由于其资金来源姓“公”，其投资主体看似明确．实质上是投资主体缺位。比较典型的做法是政府责成行业主管部门或是项目使用单位临时组建“指挥部”或是“筹建办”一类的非法人机构负责建设，由于项目单位不承担筹措和运作资金的责任，靠吃财政投资的“太锅饭”，使项目投资规模难以得到有效控制，给政府财政性投资的总体平衡和计划安排带来很大难度。政府投资项目与非政府投资项目有很大的差异，其中最核心的，是非政府投资项且由于其资金来源为社会自有资金，具有内在的投资决策和风险约束机制，而政府投资项目由于其资金来源为财政或公共性资金，容易出现争要积极、投资无度等现象，这决定了对政府投资项目的管理方式不仅需要外部监管，同时要建立内在的投资决策和风险约束机制，而目前我国政府投资项目与非政府投资项目的管理方式类同。它限制了一般企业性投资主体的投资自主权和积极性，弱化了政府投资项目的规范运作和监管力度，造成对企业等民间投资为主体的经济性、竞争性项目管理过细过严，而对政府投资项目又失之过宽。政府投资项目产权的模糊性，使参与政府投资项目的个人有了实现自身利益的“设租”或“寻租”空间。由于绝大多数政府投资项目属于无收益或非盈利的公益性项目，没有增殖锞值、还本付息的压力，各方参与者似乎都希望投资额越大越好，多多益善，因此极易导致投资虚增，总额失控，决策部门以完成投资量为政绩，项目设计部门以投资额的比例计取设计费，施工单位以虚增的投资额谋取更大的利润，心术不正者更是大傲钱权交易文章。这种管理的模式极易造成决策失误或监督失效，形成投资“黑洞”并滋生腐败现象。
二、多头监管，职责不清。政府投资项目管理上各自为政，多头管理，各负其责又不知谁最后负责，实质上是管理主体模糊。我国的政府投资建设接受计委（立项、审批、招投标）、财政（资金拨付与财务管理）、审计（资金运用）、建委（建设监理）、国有资产管理部门（使用）、质量监督、监察、纪委等部门以及重大建设项目稽察特派员的监管。看似机构很多，监督机制健全，但在实际的运作中则
万方数据
嚷《・社会纵横／２００７・８—９
出现多头监管、责权不明、部门之间配合不协调、责任落实不到位的现象。大家都在管，但最终效果不佳，具体表现为缺乏对项目全过程、全方位、全覆盖监管，政府对立项审批把关不严，对承包商、监理和各类工程师资质等把关不严，对项目建设过程中出现的质量问题、财务问题等难以及时发现和处理，对项目后评价不重视，竣工验收和后评价也常常是走过场，对工程建设如何预防腐败和“寻租”现象的产生蔓延缺乏必要和有效的制约手段等等。
三、管理制度缺失，制衡机制不全。在发达国家和地区，政府投资项目监管的时间长，积累的经验多。政府在投资项目的规划设计、资金筹措、建设、经营使用以及政府、企业和个人的责权利等都有明确的法律规定，相应的监管措旌和管理法规很完善、健全，几乎无懈可击。在我国，目前尚无政府性投资项目管理的综合性规范化规定，出台的大多是条线为主的单项性规范，如涉及计划、财政、审计和建设等系统的法规，这些法规，多是在部门职责基础上形成，不仅存在相互抵触、混乱不清的现象，而且带有明显的部门痕迹，从而造成部门问或职责错位，都不管或都来管，或相互制掣．政府各部门的管理功能在内部抵消。同时还缺少
许多相应的立法，比如基本建设方面的专门立法，
政府投资项目管理监理方面的立法，后评价方面的立法，以及国有资产经营管理方面的专门立法等，对工程建设领域的反腐败问题也缺乏行之有效的规定和办法，计划、财政、建设、审计和纪检监察等部门，在政府投资项目管理上具有项目计划、资金、建设管理与审计监督、程序和廉政监督等方面职能，但目前对各自定位和职能还缺乏清晰界定，没有充分发挥其台力，对政府投资项目领域的违法违纪问题也缺乏强有力的制衡机制，
四、监管水平不高．效率低下。目前我国的政府投资的规模大．涉及行业多。投资领域宽，不仅投资公共领域和半公共领域，还涉足竞争性领域。据有关统计，１９９８年到２００２年底我国仅围债项目就将超过１万个，国债发行额达６６００亿元之多．投资总额估计近３万亿元。而相关监管部门的监管能力根本无法满足现实需要。而且国务院稽查办和各级纪检监察等部ｒ１由于受到专业限制，对超出其专业的问题不敢表态、深究，实际上
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．莨喀－社会纵横／２００７・８—９
很难做到对政府工程建设进行全面有效的监管，这在一定程度上降低了监督的实际效果，通常只能起到一定的威慑作用。结果是对投资项目的监管水平和效率低下，某些项目甚至处于失控状态，呈现“只重投资，不重效益”的“粗放”状态。目前政府投资管理项目，基本处于“重建设、轻管理，少论证，无评估”的状况。缺乏有效的后评价体制，在相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥，使各种腐败现象不能得到监督和审查，一些隐患工程也不能及时给以清查。同时对违纪违规行为惩处不力，处罚较轻，有的甚至拖上一段时间后不了了之，且很多处罚没有真正落实到直接责任人身上，这就使我国政府投资工程建设领域的违规行为成本很低，而收益却很高，导致各类违规行为屡禁不止。接国际惯例，业主、承包商和监理三方间的关系是平等法人实体之间的受法律约束的契约关系。业主和监理是通过双方平等协商并以监理委托合同的形式予以确立，是一种合同关系。对于合同以外的工作任务，不受业主的指派。业主和承包商他们之间并没有合同约束。在交往程序上，监理单位处理同设计、施工单位关系的基本原则是：一方面要严格监督承包商全面履行合同规定的义务；另一方面，又耍积极维护其合法权益。承包商对业主的任何要求，以及业主对承包商的任何要求，都必须通过监理工程师转达对方，不得绕过监理直接做出处置。监理工程师则要为双方的利益服务。业主、承包商和监理三方形成一种有效的内在制衡。在我国，监理单位往往成为被动，附属的机构。常常是这种情况，业主与承包商私下已有默契，监理只是一个形式，按业主的要求走过场；或者监理方一味站在业主一边，只管维护业主的利益，两对承包商的利益却缺乏应有的关注和保护，造成双方的对立和紧张。我国对监理工程师作用的理解和运用不符合国际惯例，使得业主、承包商和监理三方有效制衡关系没有形成。
五、从业人员素质不高，监管不力。政府投资项目种类繁多，具有很强的专业性和综合性，建设过程中需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理效果不佳，工程质量难以保证。由于非专业部门对基本建设行政审批程序和项目周期不是
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很熟悉，难以科学控制建设工期，常常出现超工期现象，还造成资源重复配置，管理成本上升。目前我国对项目管理人才的培养和资质认定工作多偏重于承包商和监理工程师方面，忽视了对业主项目管理人员的培训，考核和资质认定。相当一部分项目业主素质不高。不仅思想政治素质不高，业务素质也比较差。有的业主根本没有想过要把项目建设好，只是想通过项目谋取私利。所以项目还没开始就留下了祸根，项目一开始问题就层出不穷。同时从业人员总体技术水平不高，各专业技术人员占全行业总人数比例相差较大。在中国今天的工程建设行业中，具有初级职称以上的管理技术人员的数量只占全体员工的－２％一３％，而机械、电子等行业所拥有的人才比例达到２０％以上，而国外的比例高达６０％。人才的知识结构不尽合理，工程师普遍欠缺经济、法律、ＦＩＤＩＣ等方面的系统知识。综合协调管理能力差，市场调查、经济评价，风险分析等对于科学决策至关重要的内容往往成为薄弱环节。中国工程管理业目前拥有的人才中，外语永平较高且能熟练地进行对外工作交流的从事国际化经营管理的人才短缺，既懂技术又懂材料，又懂预算的人员短缺，能熟练计算国际投标报价的人员短缺，能熟练运用国际上通用技术法规及法律的人才短缺。由于业主对施工队伍的进场把关不严，对合同执行的监督不力，致使出现“一级队伍投标、二级队伍入场，民工队伍施工”的现象。监理也有类似情况，“有证者投标，无证者服务”的现象较普遍。承包商本身没有资质或资质不够，通过上挂符合资质的公司来承揽工程，承包工程后，再组织一些挂在自己名下的包工队伍进行施工。这种。上挂下联”，变无资质为有资质、低资质为高资质，承揽业务后层层转包、层层吃管理费。相关监督部门更是存在专业知识缺乏，无法有效监督的问题，这种现象在当前工程项目建设中相当普遍和严重，显然无法保证工程质量，也难以预防和治理各种消极腐败现象。
六、社会发育迟缓，中介组织缺乏公信力。从发达国家的经验来看，一个相对独立功能完备的社会体系，是政府投资项目顺利实施的重要保证，是政府和市场之间现实有效的中间地带。改革开放以来，中国的各类中介组织尽管有了较大发展，
嚷霄－社会纵横／２００７・８—９
苏州市人口与计划生育目标管理的对策措施
中共苏州市委党校课题组
（中共苏州市委党校，江苏苏州
２１５０００）
多年来，苏州市的人１３与计划生育工作，坚持实行目标管理．极大地促进了各级政府对人口与计划生育工作责任意识的增强和组织程度的提高，促进了各级政府职能部门在人口与计划生育工作中的各项管理责任的落实，对垒市保持低生育水平和人口增长的控制发挥了重要作用。随着
到，新世纪新阶段苏州改革开放的新发展，使苏州人口形势发生了很多新变化，苏州人口发展正处在人Ｅｌ总量快速增长、流动人口出生人１３上升较快、出生婴儿性别比上升、人口管理困境增多难度增大的变动时期，面临着人口总量调控、独生子女家庭风险、人口结构性矛盾、人口计生行政管理、出生人口素质和育龄群众生殖健康水平有待提高等诸多新的挑战情况和新问题。
１．苏州人口总量逐年增加，人口数量的调控任务仍十分艰巨
根据“苏州适度经济人口规模研究”结果，苏州经济总量每年１２％的递增速度将会吸引各类人才和外来劳动力流人，机械迁移人口和流动人口势必继续增长；同时，“十一五”时期，苏州户籍人口中进入生育旺盛期的人口增多，符合再生育条件人数也在增多，部分群众生育意愿有所上升，流动人口在苏人口出生数量上升较侠，呈现逐年
设革开放和现代化建设的推进，苏州人口与计划
生育工作也面临着新的形势和新的问题。深入分析研究这些新情况新问题，进而提出相应的对策，对苏州落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、实现“两个率先”有着十分重要的意义。
一、苏州市人口与计划生育目标管理面临的新情况新问题
自实施目标管理以来，苏州市的人口与计生工作管理虽取得了很大的成效，目标管理本身也在管理的实践中不断得到了完善。但是也应当看但与现代项目管理的要求还有一定差距，风险约束机制和信誉约束机制还没有形成，社会发育迟缓。社会功能不健全，远远不能满足市场经济发展的需要，各类中介组织相对于政府部门缺乏应有的独立性和公信力，常常变成政府部门的附属体，没有发挥应有的作用。目前我国工程咨询机构多采取有限责任制，缺少风险约束，大大影响了咨询机构的诚信度，阻碍了市场的发展。许多国外工程咨询机构一般都对其债务承担无限责任，这就增大了咨询企业的责任风险，所以这类企业信誉一般较佳，不敢弄虚作假。同时，这类咨询企业为了转移风险，往往在境外投保专业责任险，以降低自身的责任风险，增大信誉度。因此，改变我国咨询行业机制，大力发展工程建设领域的社会中介组织，通过行业自律，建立风险约束机制和信誉约
束机制，推行担保制度和职业责任保险，是实现政府投资项目管理优化的必要前提。
七、政府投资项目透明度低．缺乏完善的社会监督机制。政府投资项目，关系国计民生，是纳税人的血汗钱，与老百姓工作和生活息息相关，公众应享有知情权，但目前我国政府投资项目一定程度上存在着暗箱操作现象，透明度不高，社会公众舆论无法发挥应有的监督作用，老百姓的要求和愿望不能及时得到反映和吸纳，而且缺乏社会监督的制度化保证和监督参与机制包括监督举报系统，对工程领域的质量问题和腐败现象不能及时发现和处理。口
责任编辑：钱国华
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