作者：李东燕
中国改革 2003年05期
按照美国自己的说法，当前能对美国国家利益构成威胁的已不是某个大国，而是“无赖国家”，“失败国家”、“邪恶轴心”国家、支持恐怖主义的国家等。美国将中国也列为“可能卷入一种即刻或潜在的紧急情况的国家。”意识形态利益在美国战略中的地位已十分显露。
美国的安全战略不可避免地要涉及一个关键问题，对国家安全利益的威胁是什么，敌人是谁，来自何方。国家利益的内容是相对稳定的，最能体现战略变化的就是威胁和敌人的变化。
威胁来源多样化
根据冷战后美国有关国家战略和国家利益方面的文件和报告，美国目前和未来面临的威胁一是来自敌对国家，二是来自非国家或跨国家行为者，如恐怖分子、跨国犯罪集团等。尤其在“9·11”事件之后，恐怖组织或恐怖分子已经被视为威胁美国利益的头号敌人。2002年美国国家安全战略报告的分析认为：对具有破坏性的集权主义国家的斗争已经战束，制造灾难的好战国家已经被打败或不足以构成威胁。如今美国更多面临的威胁不是来自征服性的国家，而是来自失败的国家；不是来自炮舰，而是来自少数人手中灾难性的技术。
被认为对美国利益构成威胁的国家分为三类：
“无赖国家”。这是冷战后较早提出的一类，主要包括伊朗、伊拉克、利比亚、朝鲜、叙利亚等国家。美国认为，随着历史走向市场经济和民主，一些国家被抛在了这条道路旁边，脱离了国际体系，与美国为敌人，支持恐怖主义，对美国和西方盟国的利益构成了威胁，因此美国必须集中资源将它们干掉。
“9·11”事件以后，那些支持恐怖主义的国家成为“无赖国家”中的一类，被美国视为最主要、最紧迫的威胁。这些国家的名单也被列出。在美国国务院《2001年全球恐怖主义形式报告》中，列举了7个所谓“支持恐怖主义的国家”，它们是：古巴、伊朗、伊拉克、利比亚、叙利亚、朝鲜、苏丹。美国认为支持恐怖主义的国家是美国重点打击对象，这些国家将受到美国的重点制裁。
在“9·11”事件后，布什总统在2002年国情咨文中又提出了一个与前二者类似的“敌人概念”，即所谓“邪恶轴心”。被列入“邪恶轴心”名单的有朝鲜、伊朗和伊拉克。理由是“这些国家和它们的恐怖主义同伙构成了一个邪恶轴心，其目的就是威胁世界和平”，“可能袭击我们的盟国或者胁迫美国”。布什总统的这一提法，使人们立刻想到冷战时期的被美国称为“邪恶帝国”的苏联，这一提法遭到许多国家包括盟国的反对。
在2002年《美国国家安全战略》报告中，“无赖国家和恐怖主义”仍然被列为头号敌人。该报告还列举了5种属于“无赖国家”的行为：残酷对待本国国民，为个人统治而挥霍国家资源；无视国际法，违背国际公约，威胁邻国；企图获得大杀伤性武器以作为威胁手段；资助全球恐怖主义；违背基本人权价值，仇视美国。
潜在大国。如果前面一类被视为美国最紧迫的敌人和眼前的威胁，那么具有潜在威胁的大国主要指中国和俄罗斯。这种看法在美国政界和学术界仍然是很普遍的。胡佛研究所的《政策评论》发表的《自由学说》将中国看成是“半个威胁”，而俄罗斯是“半个盟友”。美国国防部发布的《核态势评估》报告中，中国被美国列为“可能卷入一种即刻或潜在的紧急情况的国家”，俄罗斯则“仍然是一个忧患”，“未来航向没把握确定”。因此，美国认为，一旦美俄关系恶化，美国的核武器也将针对俄国。在2002年《美国国家安全战略》报告中，“无赖国家”和恐怖主义成为美国的主要威胁，没有再将中国和俄罗斯列为对美国的威胁，而且强调了大国合作的重要性。但还是提出中国与美国在政治体制、台湾问题、人权问题以及武器扩散问题上的分歧，提到中国追求提高军事能力对亚太地区的邻国构成了威胁。
“失败国家”。这也是冷战后美国学者经常使用的一个词，它为美国实施干涉主义提供了理论依据。例如1999年白宫《新世纪国家安全战略》、2001年《四年防务评估》等报告都将“失败国家”列入威胁名单。因为这些国家“不能为其人民提供基本的管理、保障、安全和机会，存在着发生国际冲突、大规模移民、饥荒、流行疾病、环境灾难、大规模屠杀和对邻国及其他种族集团侵犯的可能性，这类事件的发生将威胁地区安全和美国的利益。”这类国家对美国的威胁显然没有第一类那么紧迫和严峻，但这类国家可能导致的难民危机、武器扩散等问题，仍然引起美国的高度重视。美国《华盛顿季刊》2002年夏季刊发表了罗伯特·罗特伯格一篇题为《民族国家失败的新实质》的文章，该文对“失败国家”进行了定义，认为这类国家具有以下一些特征：发生持续的暴力，已陷于全面内战，正常生活的基础出现衰败，国家无法控制自己的边界，官方失去对大片领土的权威，并对自己的公民进行掠夺，犯罪组织取得控制权，常规警察部队瘫痪，“失败国家”无法向其整个领土范围提供安全保证，等等。文章列举了7个“失败国家”：阿富汗、安哥拉、布隆迪、刚果民主共和国、利比亚、塞拉利昂和苏丹。
冷战结束后，美国在定义敌人和威胁上最明显的一个变化，就是威胁来源的多样化。除了前面提到的来自国家的威胁外，非国家和跨国家行为体成为威胁的主要来源。被经常提到的这类威胁来源，有恐怖主义组织和跨国犯罪集团等。它们的活动被视为对美国利益的威胁，如从事恐怖主义袭击、非法毒品走私、贩卖武器、非法移民等。它们还可能对美国国内的基础设施进行袭击和破坏，或采取计算机袭击的方式。这类威胁“来自敌对国家，同样也来自恐怖分子和犯罪集团。”
威胁方式多样化
冷战时期，被提到的美国利益遭受威胁的方式主要有入侵、征服、经济包围及核武器攻击。但“9·11”以后，美国所设想的可能受到威胁的方式也更多样化。美国更关注威胁的方式，而不是固定的敌人。冷战时期，美国的主要敌人是苏联，最担心的威胁方式是苏联的核打击。今天，美国主要担心的不仅有恐怖主义或无赖国家使用大规模杀伤性武器对美国本土发动的攻击，还包括：环境灾难；移民、难民引起的动乱；电脑、信息面临的威胁等。2002年《国家安全战略》报告提出，冷战时期，美国军事机构针对的是遏制强大的敌人，这种结构必须改变，重要的不是关注敌人在哪里，什么时候将发生战争，而是对手将如何进行斗争。
今天美国关注的威胁方式主要包括：国家或非国家行为者使用核武器、生物武器、化学武器对美国本土实施打击。美国最关心的、也是一直放在首要位置的，是预防本土安全免遭打击。征服和入侵的可能性一般被认为是不可能的。冷战时期预防苏联的核武器打击是美国战略的一个历史性转变。在这以前，打击美国本土几乎是不可能的。在苏联威胁消失之后，美国立即将注意力放在核武器的扩散上，担心扩散的武器包括大规模杀伤性武器落入“流氓国家”、国际犯罪组织及恐怖主义之手，被用来对美国本土实施打击。
敌人以恐怕主义或其他不对称形式对美国本土、重要基础设施、电脑空间、海外基地或公民进行袭击。这点在冷战后已经提出，如《四年防务评估》特别强调对手可能以恐怖主义或不对称手段对美国袭击。“9·11”事件后，这一点更受到重视。
敌人对战略通道和战略资源的破坏和控制造成的威胁。包括对关键的陆地、空中、海上通讯的控制，以及对外层空间和电脑空间的控制。这种形式的破坏可能来自国家、地区冲突和肆意破坏。中东地区被认为是重要的战略资源地区。
“失败国家”国内动乱和冲突造成的威胁。包括关键地区的冲突、难民危机、有组织犯罪、饥荒、种族屠杀、破坏人权、环境灾难、入侵邻国等。美国认为，这些不稳定因素将超出国境，导致地区不稳定，威胁到美国的安全利益。
武器扩散的威胁。冷战结束后，武器扩散一直是美国关注的一个重要问题。美国十分担心大规模杀伤性武器的扩散，将为“流氓国家”、恐怖主义和国际犯罪组织提供手段，使它们得以对美国及其盟国实施恐怖打击。在许多文件中，防止武器扩散被放在突出地位，它是保障防止美国免受打击的一个重要内容。
国际秩序变化的威胁。包括地区力量平衡发生不利于美国的变化，地区或全球范围内敌对大国的崛起，抗衡美国联盟的形成，国际经济秩序发生不利于美国的变化等。
威胁性质转变
美国政府及学者一直在关注对冷战结束后威胁性质的变化，2002年美国《国家安全战略》报告将冷战时期的对手与今天的对手进行了对比。报告认为，冷战时期的威胁要求美国和盟国注重对敌人使用武力的遏制，采用相互确保摧毁战略。冷战时期的对手主张维持现状，并不愿意冒险，大杀伤性武器只被视为最后的手段，使用者将同样面临同样的摧毁。对于这种性质的威胁，遏制是有效的。新威胁者的不同之处在于：首先，它们具有获得大杀伤性武器的动机、本性及决心；其次，它们更具有使用这类武器反对美国的意愿，愿意冒险，并可以以人民的生命和国家财富作为赌注；而且，大杀伤性武器已经被对手当作威胁、讹诈和侵略的工具，它们可能并不打算用常规手段袭击美国，而是不加通告地、用隐蔽的恐怖手段或大规模杀伤性武器袭击美国。
由于威胁和敌人的变化，美国安全战略也在变化。美国认为，由于威胁性质和形式的变化，冷战时期的威慑已经失去作用，因此主张，必须使用“紧迫性威胁”的概念，以适应敌人能力和目标的变化，美国将不排除使用“先发制人”的军事行动对付这类威胁。而且“9·11”之后，美国安全战略更具有战时特色，强调使美国国家安全机制和力量能够迅速转变，以应对新的危机和挑战，并将国土安全置于更突出的地位。例如布什总统在2002年国情咨文中提出，美国正处于战争状态，经济正在衰退之中，文明世界面临空前的威胁，并提出美国财政预算支持的三大目标：其中“赢得战争”被置于第一位，要求增加军费，装备最好的武器，能够使美国军队迅速安全地被派到世界任何地方；第二是“捍卫国土”，提出实施一项“可持续性国土安全战略”，重点放在生物恐怖主义、应急反映、机场和情报工作四个领域；第三才是“重振经济”，这与克林顿时期大讲“经济安全”的战略形成鲜明的对比。
邱少华摘自《中国改革》2003年第2期
作者：李东燕
中国改革 2003年05期
按照美国自己的说法，当前能对美国国家利益构成威胁的已不是某个大国，而是“无赖国家”，“失败国家”、“邪恶轴心”国家、支持恐怖主义的国家等。美国将中国也列为“可能卷入一种即刻或潜在的紧急情况的国家。”意识形态利益在美国战略中的地位已十分显露。
美国的安全战略不可避免地要涉及一个关键问题，对国家安全利益的威胁是什么，敌人是谁，来自何方。国家利益的内容是相对稳定的，最能体现战略变化的就是威胁和敌人的变化。
威胁来源多样化
根据冷战后美国有关国家战略和国家利益方面的文件和报告，美国目前和未来面临的威胁一是来自敌对国家，二是来自非国家或跨国家行为者，如恐怖分子、跨国犯罪集团等。尤其在“9·11”事件之后，恐怖组织或恐怖分子已经被视为威胁美国利益的头号敌人。2002年美国国家安全战略报告的分析认为：对具有破坏性的集权主义国家的斗争已经战束，制造灾难的好战国家已经被打败或不足以构成威胁。如今美国更多面临的威胁不是来自征服性的国家，而是来自失败的国家；不是来自炮舰，而是来自少数人手中灾难性的技术。
被认为对美国利益构成威胁的国家分为三类：
“无赖国家”。这是冷战后较早提出的一类，主要包括伊朗、伊拉克、利比亚、朝鲜、叙利亚等国家。美国认为，随着历史走向市场经济和民主，一些国家被抛在了这条道路旁边，脱离了国际体系，与美国为敌人，支持恐怖主义，对美国和西方盟国的利益构成了威胁，因此美国必须集中资源将它们干掉。
“9·11”事件以后，那些支持恐怖主义的国家成为“无赖国家”中的一类，被美国视为最主要、最紧迫的威胁。这些国家的名单也被列出。在美国国务院《2001年全球恐怖主义形式报告》中，列举了7个所谓“支持恐怖主义的国家”，它们是：古巴、伊朗、伊拉克、利比亚、叙利亚、朝鲜、苏丹。美国认为支持恐怖主义的国家是美国重点打击对象，这些国家将受到美国的重点制裁。
在“9·11”事件后，布什总统在2002年国情咨文中又提出了一个与前二者类似的“敌人概念”，即所谓“邪恶轴心”。被列入“邪恶轴心”名单的有朝鲜、伊朗和伊拉克。理由是“这些国家和它们的恐怖主义同伙构成了一个邪恶轴心，其目的就是威胁世界和平”，“可能袭击我们的盟国或者胁迫美国”。布什总统的这一提法，使人们立刻想到冷战时期的被美国称为“邪恶帝国”的苏联，这一提法遭到许多国家包括盟国的反对。
在2002年《美国国家安全战略》报告中，“无赖国家和恐怖主义”仍然被列为头号敌人。该报告还列举了5种属于“无赖国家”的行为：残酷对待本国国民，为个人统治而挥霍国家资源；无视国际法，违背国际公约，威胁邻国；企图获得大杀伤性武器以作为威胁手段；资助全球恐怖主义；违背基本人权价值，仇视美国。
潜在大国。如果前面一类被视为美国最紧迫的敌人和眼前的威胁，那么具有潜在威胁的大国主要指中国和俄罗斯。这种看法在美国政界和学术界仍然是很普遍的。胡佛研究所的《政策评论》发表的《自由学说》将中国看成是“半个威胁”，而俄罗斯是“半个盟友”。美国国防部发布的《核态势评估》报告中，中国被美国列为“可能卷入一种即刻或潜在的紧急情况的国家”，俄罗斯则“仍然是一个忧患”，“未来航向没把握确定”。因此，美国认为，一旦美俄关系恶化，美国的核武器也将针对俄国。在2002年《美国国家安全战略》报告中，“无赖国家”和恐怖主义成为美国的主要威胁，没有再将中国和俄罗斯列为对美国的威胁，而且强调了大国合作的重要性。但还是提出中国与美国在政治体制、台湾问题、人权问题以及武器扩散问题上的分歧，提到中国追求提高军事能力对亚太地区的邻国构成了威胁。
“失败国家”。这也是冷战后美国学者经常使用的一个词，它为美国实施干涉主义提供了理论依据。例如1999年白宫《新世纪国家安全战略》、2001年《四年防务评估》等报告都将“失败国家”列入威胁名单。因为这些国家“不能为其人民提供基本的管理、保障、安全和机会，存在着发生国际冲突、大规模移民、饥荒、流行疾病、环境灾难、大规模屠杀和对邻国及其他种族集团侵犯的可能性，这类事件的发生将威胁地区安全和美国的利益。”这类国家对美国的威胁显然没有第一类那么紧迫和严峻，但这类国家可能导致的难民危机、武器扩散等问题，仍然引起美国的高度重视。美国《华盛顿季刊》2002年夏季刊发表了罗伯特·罗特伯格一篇题为《民族国家失败的新实质》的文章，该文对“失败国家”进行了定义，认为这类国家具有以下一些特征：发生持续的暴力，已陷于全面内战，正常生活的基础出现衰败，国家无法控制自己的边界，官方失去对大片领土的权威，并对自己的公民进行掠夺，犯罪组织取得控制权，常规警察部队瘫痪，“失败国家”无法向其整个领土范围提供安全保证，等等。文章列举了7个“失败国家”：阿富汗、安哥拉、布隆迪、刚果民主共和国、利比亚、塞拉利昂和苏丹。
冷战结束后，美国在定义敌人和威胁上最明显的一个变化，就是威胁来源的多样化。除了前面提到的来自国家的威胁外，非国家和跨国家行为体成为威胁的主要来源。被经常提到的这类威胁来源，有恐怖主义组织和跨国犯罪集团等。它们的活动被视为对美国利益的威胁，如从事恐怖主义袭击、非法毒品走私、贩卖武器、非法移民等。它们还可能对美国国内的基础设施进行袭击和破坏，或采取计算机袭击的方式。这类威胁“来自敌对国家，同样也来自恐怖分子和犯罪集团。”
威胁方式多样化
冷战时期，被提到的美国利益遭受威胁的方式主要有入侵、征服、经济包围及核武器攻击。但“9·11”以后，美国所设想的可能受到威胁的方式也更多样化。美国更关注威胁的方式，而不是固定的敌人。冷战时期，美国的主要敌人是苏联，最担心的威胁方式是苏联的核打击。今天，美国主要担心的不仅有恐怖主义或无赖国家使用大规模杀伤性武器对美国本土发动的攻击，还包括：环境灾难；移民、难民引起的动乱；电脑、信息面临的威胁等。2002年《国家安全战略》报告提出，冷战时期，美国军事机构针对的是遏制强大的敌人，这种结构必须改变，重要的不是关注敌人在哪里，什么时候将发生战争，而是对手将如何进行斗争。
今天美国关注的威胁方式主要包括：国家或非国家行为者使用核武器、生物武器、化学武器对美国本土实施打击。美国最关心的、也是一直放在首要位置的，是预防本土安全免遭打击。征服和入侵的可能性一般被认为是不可能的。冷战时期预防苏联的核武器打击是美国战略的一个历史性转变。在这以前，打击美国本土几乎是不可能的。在苏联威胁消失之后，美国立即将注意力放在核武器的扩散上，担心扩散的武器包括大规模杀伤性武器落入“流氓国家”、国际犯罪组织及恐怖主义之手，被用来对美国本土实施打击。
敌人以恐怕主义或其他不对称形式对美国本土、重要基础设施、电脑空间、海外基地或公民进行袭击。这点在冷战后已经提出，如《四年防务评估》特别强调对手可能以恐怖主义或不对称手段对美国袭击。“9·11”事件后，这一点更受到重视。
敌人对战略通道和战略资源的破坏和控制造成的威胁。包括对关键的陆地、空中、海上通讯的控制，以及对外层空间和电脑空间的控制。这种形式的破坏可能来自国家、地区冲突和肆意破坏。中东地区被认为是重要的战略资源地区。
“失败国家”国内动乱和冲突造成的威胁。包括关键地区的冲突、难民危机、有组织犯罪、饥荒、种族屠杀、破坏人权、环境灾难、入侵邻国等。美国认为，这些不稳定因素将超出国境，导致地区不稳定，威胁到美国的安全利益。
武器扩散的威胁。冷战结束后，武器扩散一直是美国关注的一个重要问题。美国十分担心大规模杀伤性武器的扩散，将为“流氓国家”、恐怖主义和国际犯罪组织提供手段，使它们得以对美国及其盟国实施恐怖打击。在许多文件中，防止武器扩散被放在突出地位，它是保障防止美国免受打击的一个重要内容。
国际秩序变化的威胁。包括地区力量平衡发生不利于美国的变化，地区或全球范围内敌对大国的崛起，抗衡美国联盟的形成，国际经济秩序发生不利于美国的变化等。
威胁性质转变
美国政府及学者一直在关注对冷战结束后威胁性质的变化，2002年美国《国家安全战略》报告将冷战时期的对手与今天的对手进行了对比。报告认为，冷战时期的威胁要求美国和盟国注重对敌人使用武力的遏制，采用相互确保摧毁战略。冷战时期的对手主张维持现状，并不愿意冒险，大杀伤性武器只被视为最后的手段，使用者将同样面临同样的摧毁。对于这种性质的威胁，遏制是有效的。新威胁者的不同之处在于：首先，它们具有获得大杀伤性武器的动机、本性及决心；其次，它们更具有使用这类武器反对美国的意愿，愿意冒险，并可以以人民的生命和国家财富作为赌注；而且，大杀伤性武器已经被对手当作威胁、讹诈和侵略的工具，它们可能并不打算用常规手段袭击美国，而是不加通告地、用隐蔽的恐怖手段或大规模杀伤性武器袭击美国。
由于威胁和敌人的变化，美国安全战略也在变化。美国认为，由于威胁性质和形式的变化，冷战时期的威慑已经失去作用，因此主张，必须使用“紧迫性威胁”的概念，以适应敌人能力和目标的变化，美国将不排除使用“先发制人”的军事行动对付这类威胁。而且“9·11”之后，美国安全战略更具有战时特色，强调使美国国家安全机制和力量能够迅速转变，以应对新的危机和挑战，并将国土安全置于更突出的地位。例如布什总统在2002年国情咨文中提出，美国正处于战争状态，经济正在衰退之中，文明世界面临空前的威胁，并提出美国财政预算支持的三大目标：其中“赢得战争”被置于第一位，要求增加军费，装备最好的武器，能够使美国军队迅速安全地被派到世界任何地方；第二是“捍卫国土”，提出实施一项“可持续性国土安全战略”，重点放在生物恐怖主义、应急反映、机场和情报工作四个领域；第三才是“重振经济”，这与克林顿时期大讲“经济安全”的战略形成鲜明的对比。
邱少华摘自《中国改革》2003年第2期