[摘要]食品安全关系到人民的健康、社会的稳定和国民经济的发展，但我国目前食用农产品安全状况触目惊心，解决这一问题迫在眉睫。文章分析了我国食用农产品安全的现状和存在的问题，从理论上探讨了食用农产品安全的外部性和信息不对称问题，在借鉴发达国家食品安全管理经验的基础上，根据无缝隙组织理论提出构建我国食用农产品安全监管体系的构想。 [关键词]食品安全；外部性；信息不对称；无缝隙组织；监管体系 [中图分类号]F320［文献标识码］ Ａ [文章编号] １６７３－０４６１（２００8）０2－００18－０5 ※基金项目：国家自然科学基金资助项目（70673012），复旦大学“金苗”项目（07JM003）。 一、引 言 2005年4月5日，国家质检总局宣布广东亨氏辣椒酱含有苏丹红后，质监部门在对全国18个省、市、区的食品专项检查后发现，我国有30家生产企业的88种食品及添加剂含有苏丹红。5月25日，雀巢金牌成长3＋奶粉碘超标见诸报端，6月6日光明回收“过期奶”被卧底记者揭发。据商务部2005年3月发布的《我国流通领域食品安全状况的调查报告》显示：我国目前上市蔬菜农药残留超标率为7％，畜产品“瘦肉精”检出率为1.2％；消费者对任何一类食品安全性的信任度均低于50％。2007年上半年又连续发生多起针对我国食品安全的国际问题，国际影响很大，为此，国务院决定从2007年8月起在全国用四个月时间进行产品质量和食品安全专项整治。虽然我国各级政府高度重视食用农产品的安全问题，采取了多项措施，但食品安全问题却越来越严重，甚至到了非开展专项治理不可的程度，这不得不引起我们从食品安全监管体系层次进行深刻反思。 二、我国食用农产品安全的现状分析 （一）我国食用农产品安全的现状 我国政府对食品安全问题越来越重视，实施了“无公害食品行动计划”，并把食品安全列为“国家中长期科学和技术发展规划”的重要问题来研究，目前在食用农产品安全管理方面取得了阶段性成果，如：从2003年1月开始，在全国全面推行“无公害食品行动计划”。国家质检总局从2005年7月1日起对肉制品、乳制品、罐头等十类食品强制实行市场准入制度，并加贴QS标志。农业部从2001年开始对北京、天津等四城市蔬菜中农药残留和畜产品中“瘦肉精”污染开展了例行监测；2002年蔬菜监测扩大到37个城市、畜产品监测扩大到16个城市，并开始实施农药、兽药及农药、兽药残留监控计划，饲料和饲料添加剂中药物残留及有害物质污染监控计划，水产品中药物残留监控计划；2003年又将水产品中氯霉素污染纳入例行监测范围，对北京等5城市进行监测。农业部积极会同有关部门制定、修订了《农业法》、《基本农田保护条例》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等相关法律法规。但取得的成绩与人民的安全需求还有相当大的差距。 （二）目前存在的主要问题 我国食用农产品安全全过程监管能力不能适应新形势发展的要求，主要存在以下问题： 1.食品安全监管体系不完善。长期以来，我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉，都可以执法；另一方面则出现模糊或真空地带，给不法分子可乘之机[1]。如我国现行的食品安全监督管理机构被分割在农业、商业、卫生、轻工、工商、进出口、质量监督、环保等十多个部门，管理机构职能重叠，人浮于事，这就造成了各部门“都管但都管不好”的局面，也为一些部门权力寻租制造了借口，而一旦发生问题，各部门只考虑自己的利益，推卸责任。 2.食品安全管理的法律法规不健全。与食品安全相关的法律法规及标准没有适应社会的发展而及时进行修订调整。最新的《食品卫生法》也是1995年10月通过的，存在许多问题，如范围狭窄，没有涵盖从农田到餐桌整个生物链条；内容单薄，对新形势下的许多新问题尚未涉及，如食品安全评价制度等；确定的各执法主体职责与现实情况脱节，没有随着国家机构改革而进行必要调整等[1]。 3.食品安全标准严重滞后。我国食品安全标准主要存在以下问题[2][3]：标准总体水平低，许多标准的限量指标与食品法典委员会（CAC）的标准限量指标差距；标准数量少，覆盖面低，如我国农药残留量标准只有484项，占CAC的18.8%，占欧盟标准的2.2%；部分标准之间存在交叉甚至相互矛盾，如对乳酸饮料，QB1554-1992规定铅含量不超过1.0mg/L，而GB16321-2003规定铅含量不超过0.05mg/L；某些重要领域的标准短缺，标准的前期研究薄弱，标准的实施较差等。 4.农业标准化生产程度低。我国自实行家庭联产承包制以后，每户农民分得几亩土地，广大农民自主决策生产经营，很不利于推行机械化耕作和标准化生产。农户和农产品加工企业数目多，规模小，标准化生产程度低，尤其很少实行良好农业规范(GAP)、良好生产规范(GMP)和危害分析和关键控制点体系(HACCP)，不论在源头上还是在后期加工，产品安全都没有得到很好控制，与欧洲等发达国家差距很大[4][5]。 5.食品安全的技术供给不足。过去，我国农业发展的目标一直是解决人民的温饱问题，农业技术多以增加产量为目标，而用于提高农产品安全的技术却一直没有得到重视，导致农业生产技术、农产品加工技术、农产品保鲜技术、安全检测技术等都不能满足当前食品安全的需要，尤其是随着食品安全标准的不断提高和完善，更加迫切需求实用的食品安全新技术。 6.确保食用农产品安全的基础设施不健全。随着经济的发展和农产品的大范围流通，确保食品安全的运输设备、储存设备、保鲜设备、市场销售等基础设施都没有跟上当前食品安全的发展需要，如确保鲜活食品安全的冷藏链发展在我国的发展一直严重滞后于发达国家水平。 7.违法违规处罚太轻。我国现行的法律法规对违反食品卫生规范而导致食品安全问题的处罚太轻。如：“对生产经营不符合卫生标准的食品、造成食物中毒或者其他食源性疾病的，责令停止生产经营，销毁食品，没收违法所得，并处以一倍以上五倍以下的罚款”。处罚太轻不足以对不法企业起到震慑作用，违法所得暴利驱使不法企业铤而走险。 8.缺乏有效执法的长效机制。在打击假冒伪劣食品、促进食品安全的执法过程中，大多数采用临时性的突击检查方式，往往是在出现重大安全事故后，或者节假日前，监管部门进行一阵风式的检查、处理，不法商贩早已掌握了规律，风头一过，不法商贩又重操旧业。这种缺乏连续性和规范性的突击执法方式，滋长了不法商贩的投机侥幸心理，亟待建立保障食品安全的长效机制。 9.缺少全国性的食品安全监测网络。我国应充分利用有关的实验室、检测中心、认证机构、大专院校、科研单位的设备、技术、人力资源和信息，建立全国性的食品安全监测网络，为政府科学决策、消费者咨询、发布食品安全信息及媒体监督等提供信息平台。 10.公众全员参与明显不足。从整体来看，我国具有食品安全知识和意识的消费者还不多，许多消费者缺乏自我保护意识和能力，同时由于消费者反馈食品安全问题的渠道不畅，我国食品安全问题一直得不到公众全员参与。 三、食用农产品安全的经济学分析 理论与实践经验证明，保障食品安全不能仅靠市场调节，政府必须在其中发挥主导作用，同时应特别重视发挥第三方的监督作用，这是由食品安全的外部性、信息不对称等特性决定的。
（一）食用农产品安全的外部性分析 外部性是指那些生产或消费对其他团体造成了强迫赋予的成本或给予了无需补偿的收益的情形[6]。与食用农产品安全相关的外部性有以下几种情况。 1.现代工业生产产生的外部性。现代工业为农业生产提供了必要的生产资料，提高了生产率，但现代工业生产向自然界中排放的“三废”及由此引起的酸雨等对生态与自然环境造成了严重的威胁与破坏，而农业生产对自然资源和生态环境有极强的依赖性，恶劣的自然生态环境严重影响了农产品的质量和安全，现代工业对农业生产产生了严重的负外部性。 2.现代化农、牧、渔业生产产生的外部性。化肥、农药、地膜等现代农业生产资料的使用，虽然可以提高产品产量，但盲目滥用则不可避免地会对环境与农产品本身产生影响。动物饲料及添加剂的滥用不但使畜牧渔产品质量下降，更通过生物富集对消费者健康造成重大威胁。 3.科技进步产生的外部性。科技进步使一些原先未被认识到的产品安全隐患不断被发现，这对给食品安全带来积极影响，但科学技术是把双刃剑，也有其对食品安全不利的一面，科技成果的副作用一旦爆发，往往会导致巨大的外部负效应，包括生态环境的严重破坏及对人类健康的严重威胁。 4.信息不对称产生的外部性。由于产品市场中存在严重的信息不对称问题，优质食用农产品生产者出售的安全产品使那些假冒伪劣者“搭便车”获得额外收入；另一方面，劣质食用农产品生产者出售的假冒伪劣农产品除对消费者的健康造成影响外，还会使该产品在消费者心目中产生负面影响，对优质安全食用农产品的销售造成损害。 外部性属市场失灵范畴，价格机制不能发挥其经济效率作用。因此，食用农产品安全中的外部性不能仅依靠市场力量解决，而需要政府采取直接或间接措施进行调控，如税收（或补贴）或政府管制等,使生产者或消费者产生的外部成本进入他们的生产或消费决策，由他们自己承担，从而弥补外部成本与社会成本的差额。 （二）食用农产品安全中的信息不对称问题分析 食用农产品的生产和流通过程中始终贯穿着信息不对称的问题。信息不对称以及缺乏对入市农产品行之有效的监督管理机制是出现农产品安全问题的重要原因[7]。食用农产品是一种“经验产品”乃至“后验产品”，即食用农产品的安全问题只有在最终消费者食用之后才能有所体验和了解，甚至对于农药残留等问题在一定程度上通过检验也难于得出结论，有些潜在危害可能长期存在，短期内无法表现出来，但积累到一定程度才会爆发。同时，食用农产品生产流通的链条不断延长，环节不断增加，每个过程又缺乏可追溯性，而消费者致病原因复杂，很难分辨的真正原因，也滋长了一些生产经营者故意隐瞒信息，欺骗消费者。图1为食用农产品的一般生产流通链，从最初的农业投入品经销商到消费者消费的整个过程都可能存在着严重的信息不对称问题。 1.农户与农业生产资料提供商之间的信息不对称。农业生产资料目前主要由农资公司和销售，农资公司长期经营农资商品，拥有完善的市场网络，容易搜集信息，掌握的市场信息比农户丰富得多，出于自身利益的考虑，常常通过误导、隐瞒、欺诈等手段向农户传递虚假信息。在农资市场上，农户处于信息劣势，若农民不能辨清真货与假货、优品与次品，便会出现“劣货驱逐良货”的现象。 2.农产品生产特点导致的信息不对称。农业生产的前期投入在动植物产品生产一段时期以后才能知道投入品的真实程度，如种籽的好坏，要等到产品收获后才能知道，化肥的好坏同样要等施用一段时间才能显现出来，况且影响农产品最终质量的因素很多，如复杂的自然条件和生产工艺等，农民常常很难分辨出农产品质量安全问题的真正原因。 3.农户和收购者或商贩之间的信息不对称。从收购者的角度，由于信息搜寻成本的存在，收购者往往无法及时了解农户的生产水平和个人信誉。农户为了追求个人利益，常常隐藏产品的真实信息，以次充好。但农户也面临着信息不对称问题，主要是对市场供求信息的不了解，而食用农产品加工流通企业却拥有丰富的市场信息，为了获得更高利润，对农民误传、假传信息的现象经常发生。 4.加工企业和各级商贩之间的信息不对称。由于食用农产品加工企业对于资金和技术要求不高，行业进入门槛低，食品加工企业众多，特别是中小企业占绝大多数，这些中小企业存在许多食品安全隐患，如设备简陋、工艺落后、生产环境差、偷工减料、粗制滥造等。各级商贩在追求成本最小的情况下，无法及时或根本不愿花费更大成本了解加工企业的产品质量。 5.加工企业之间的信息不对称。为了增加产品的附加值，初级农产品一般要经过初加工和若干深加工环节，作为供应商的初级加工企业对自己的产品质量非常了解，而深加工企业却对初级产品不具有信息优势，同样情况存在于上下游各级加工企业之间。 6.最终消费者和商贩或加工企业之间的信息不对称。商贩和加工企业往往具有产品质量的信息优势，而广大消费者明显处于信息劣势地位，在市场监管不到位的情况下，消费者总是受害者。 产品经过的环节越多，从产品源头到最终消费者的信息不对称越厉害。假定每个环节的信息真实率都为K，那么经过n个环节后，信息的真实率为Kn，以图1的食用农产品的生产流通链为例，如果从农业投入品到最终消费者每个环节的信息真实率都为0.95，那么经过n个环节后，信息的真实率为0.95n，以最短的生产流通路径A―B―D―J为例，最终消费者得到的产品信息真实率只为0.954=0.8145。食用农产品的生产流通链越长，最终消费者的产品信息真实率越低。因此，减少产品生产流通环节来减少信息不对称是提高食品安全的有效方法。 四、构建安全监管体系的理论支撑-无缝隙组织理论 构建我国食用农产品安全监管体系的基本理论可以采用近年来在西方发达国家刚刚兴起的无缝隙组织（Seamless Organization）理论。20世纪90年代以来，针对全球范围内技术、政治、全球经济、公民需求和偏好等各个领域发生的巨大变化，西方发达国家的政府开展了一场静悄悄的公共管理革命，Linden于1990年创造了“无缝隙组织”这一概念，是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态；它以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织变革[8]。无缝隙组织理论为政府和其他公共部门再造提供了迫切需要的理论指导：一种面向未来的公共机构自我改革的模式。无缝隙组织理论在发达国家的公共部门再造得到广泛应用，而我国对这一理论的研究还很少，2001年林大海通过翻译Linden的著作把无缝隙组织理论引入我国，李伟宁和蓝常高[9]、王其颖[10]、龙朝晖[11]等人先后探讨了无缝隙组织理论在我国税收征管上的应用，赵来军2007年探讨了无缝隙组织理论在我国危险化学品安全管理、火灾安全监管上的具体应用[12]。无缝隙组织理论的“全局的”、“整体的”、“集成的”、“无缝隙服务”等核心理念和结果导向、过程导向等基本原则非常适合我国食用农产品安全监管体系构建。 五、构建我国食用农产品无缝隙化安全监管体系 （一）发达国家食品安全管理经验分析 根据联合国卫生组织公布的资料，每年由于食源性病原引起100人以上食物中毒事件竟多达10 万起。鉴于食品安全问题的重要性，发达国家都建立了严格的食品安全监管体系，以保证人们的食品安全和卫生[13][14]。而近些年世界各地频繁发生的食品安全事件，如英国的疯牛病、口蹄疫，比利时的二恶英，亚洲的禽流感等，迫使各国不断采取各种措施对其进行补充和完善。这些发达国家中，尤以美国、欧盟、日本的措施最为得力，其食品安全监管体系也最具有代表性。发达国家有关食用农产品安全的管理体系有以下几方面主要特点[15][16]。
1.在法律法规及标准方面。通过立法来防止食品污染，保障消费者“健康权”已成为发达国家食品安全监管的主要特点。①食用农产品安全法律法规体系成网状结构，最大限度地覆盖与食用农产品安全有关的各个方面，宁可交叉、重复，也不留“死角”。像美国既有《食品质量保护法》《公共卫生服务法》等综合性法律，也有《蛋制品检验法》等非常具体的法律。②食用农产品质量标准覆盖面宽、数量大。③各国食用农产品安全法律法规和质量标准都处于不断地修订、完善之中。 2.在管理方式方面。发达国家的食用农产品安全管理机构都比较健全，运作比较规范，通过推行HACCP和食品可追溯制度确保消费者“知情权”。①实施产品标识和认证制度，使消费者了解食用农产品质量的全面信息，同时也对生产者造成压力。②以风险分析为基础，推行HACCP体系，强化GAP和GMP管理，加强对食用农产品食品全过程监控。③实行食品召回制度。④大力推广食品可追溯制度。通过可追溯制度可以追查到生产过程中的各种质量记录，了解作业过程的条件和操作人员。一旦发现问题，能迅速查明原因并采取措施。 3.在支持体系方面。支撑体系是发达国家食品安全监管体系的重要内容和基础保障。如：提供经费保障，支持科学研究，加强宣传，鼓励公众参与。 （二）我国食用农产品无缝隙化安全监管体系设计 由于我国的食用农产品管理起步较晚，基础薄弱，生产、流通及消费等方面都存在突出问题，安全监管的体制、法制、标准等方面存在缺陷，目前的安全监管体系已不能适应新形势的发展要求，本文在借鉴发达国家经验基础上，根据无缝隙组织理论的基本原理，结合我国的实际情况，探讨我国食用农产品安全监管体系。 1.确立我国食用农产品无缝隙化安全监管体系的总体目标。遵循食用农产品安全管理工作规律，加强立法、司法和执法能力建设，强化食用农产品的生产流通全程监控，全面提升食用农产品安全管理能力和水平，确保食用农产品安全生产和消费，提高食用农产品的国际竞争力，这是对我国食用农产品安全监管体系进行无缝隙组织再造的总体目标。 2.我国食用农产品无缝隙化安全监管体系的总体框架。根据总体目标，构建我国食用农产品无缝隙化安全监管体系的总体框架，如图2所示，通过立法、执法和司法部门的分工，保证体制上的公平、公正、公开；通过健全地方性法规，明确产、供、售各环节的责任和权利；通过各部门的联合监督管理，控制食用农产品安全各个环节；通过生产者、消费者和政府的共同参与、通力合作，立法、司法和执法部门在各自的权限内各尽其职、互相监督，确保整个食用农产品安全监管体系的透明、稳定、高效、无缝隙运行。 （1）立法部门通过制定国家法律法规明确食用农产品链中各主体及政府的权利和安全责任，约束各主体行为。食品安全的法律法规和标准是整个管理体系的基石，是执法机构执法和司法机构调节纠纷的依据。我国目前的有关食品安全的法律法规和标准并没有覆盖如图2所示的食用农产品的生产流通链的整个过程，因此，我国立法机构应尽快全面清理和修订现有的食用农产品安全法律、法规和标准，制定科学性、全面性、系统性和可操作性的新体系。主要包括：加快建立健全农业质量法律法规和标准体系及加强食用农产品安全认证的开展工作。 （2）食用农产品安全管理涉及产供售等众多环节，需要调动各相关执法部门力量，如农业、商业、环保、质检、工商等部门，齐抓共管，形成合力，因此必须成立联合执法机构，组织、领导与协调各执法部门的工作，改变各部门权利分散、各自为政的现象，堵塞监管漏洞，按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制，提高食用农产品安全管理工作的力度与效率。主要包括以下内容：建立食用农产品安全联合监管部门，如国务院成立或授权成立跨部委的全国统一食品安全管理委员会，建立全国性监测与区域性监测互为补充的食用农产品安全信息网络，建立食用农产品安全问题突发应急系统，以及加强食用农产品可追溯制度建设。 （3）司法部门对执法部门的行为进行监督，并解决执法过程中产生的争端与法律纠纷，以保持执法过程的公正。司法部门应加强对执法部门的监督，消除食用农产品安全管理中存在的有法不依、执法不严、监管不力现象，使各执法部门严格按照法律法规的要求尽职尽责。 （4）对整个食用农产品链进行无缝监控，加强食用农产品产地环境、农业投入品、生产过程、流通过程和市场环境等环节的管理。每个环节都应该有明确的标准和法规、法律，环节之间都应有相应执法部门监督、执法，确保食用农产品链的各生产流通主体都处于严密监管之下运行，确保各生产流通主体规范操作、有法可依、有法必依。主要包括：加强农产品产地环境管理，强化投入品市场的监督管理，大力推进农业标准化工作和HACCP管理，以及加强食用农产品流通和市场环境建设。 （5）加强支撑体系建设，建立政府主导、行业协同、公众参与的农产品质量安全管理格局，主要包括：经费保障、社会中介组织建设及宣传教育等。 六、结 论 保证食品安全从农田到餐桌的全程控制需要多方共同努力，政府、企业和消费者都有责任，根据无缝隙组织理论构建无缝隙监管网络。各级政府部门主要是科学研究、制定法律法规和标准并贯彻实施；企业主要是按照标准形成良好操作规范，建立质量控制和保证体系。而消费者应不断增强食品安全的意识，监督和反馈食品安全各环节出现的问题。食用农产品安全监管体系是一个不断变化的动态体系，需要及时修改与完善，只有“与时俱进”，才能为我国的食用农产品安全撑起保护伞。 [参考文献] [1]张永建，刘 宁，杨建华.建立和完善我国食品安全保障体系研究[J].中国工业经济，2005，(2):14-20. [2]房 庆，刘 文，王 菁.我国食品安全标准体系的现状与展望[J].世界标准化与质量管理，2004，(12):4-8. [3]李江华，赵 苏.对中国食品安全标准体系的探讨[J].食品科学，2004，(11):382-385. [4]单之玮，佟建明.HACCP应用现状及前景[J].中国农业科技导报，2003，(1):53-56. [5]刘俊华，王 菁，刘 文，我国食品安全监督管理体系建设研究[J].世界标准化与质量管理，2003，(5):4-7. [6]Jame E. Meade. The theory of economic externalities[M].Geneve press,1973. [7]王华书，徐 翔.微观行为与农产品安全――对农户生产与居民 消费的分析[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2004 ，(1):23-28. [8]Russell M. Linden. A Practical Guide to Re-Engineering in the Public Sector [M].Jossey-Bass Inc,1994. [9]李伟宁，等.“无缝隙化组织”理论与税收征纳机制取向[J]. 税务研究，2003，(4):38-42. [10]王其颖.运用无缝隙组织理论探索税收征管改革新思路[J]. 税收资料研究，2004，(8):14-16. [11]龙朝晖，等.税收征管中的无缝隙组织建设研究[J]. 涉外税务，2005，(2):27-29.
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[摘要]食品安全关系到人民的健康、社会的稳定和国民经济的发展，但我国目前食用农产品安全状况触目惊心，解决这一问题迫在眉睫。文章分析了我国食用农产品安全的现状和存在的问题，从理论上探讨了食用农产品安全的外部性和信息不对称问题，在借鉴发达国家食品安全管理经验的基础上，根据无缝隙组织理论提出构建我国食用农产品安全监管体系的构想。 [关键词]食品安全；外部性；信息不对称；无缝隙组织；监管体系 [中图分类号]F320［文献标识码］ Ａ [文章编号] １６７３－０４６１（２００8）０2－００18－０5 ※基金项目：国家自然科学基金资助项目（70673012），复旦大学“金苗”项目（07JM003）。 一、引 言 2005年4月5日，国家质检总局宣布广东亨氏辣椒酱含有苏丹红后，质监部门在对全国18个省、市、区的食品专项检查后发现，我国有30家生产企业的88种食品及添加剂含有苏丹红。5月25日，雀巢金牌成长3＋奶粉碘超标见诸报端，6月6日光明回收“过期奶”被卧底记者揭发。据商务部2005年3月发布的《我国流通领域食品安全状况的调查报告》显示：我国目前上市蔬菜农药残留超标率为7％，畜产品“瘦肉精”检出率为1.2％；消费者对任何一类食品安全性的信任度均低于50％。2007年上半年又连续发生多起针对我国食品安全的国际问题，国际影响很大，为此，国务院决定从2007年8月起在全国用四个月时间进行产品质量和食品安全专项整治。虽然我国各级政府高度重视食用农产品的安全问题，采取了多项措施，但食品安全问题却越来越严重，甚至到了非开展专项治理不可的程度，这不得不引起我们从食品安全监管体系层次进行深刻反思。 二、我国食用农产品安全的现状分析 （一）我国食用农产品安全的现状 我国政府对食品安全问题越来越重视，实施了“无公害食品行动计划”，并把食品安全列为“国家中长期科学和技术发展规划”的重要问题来研究，目前在食用农产品安全管理方面取得了阶段性成果，如：从2003年1月开始，在全国全面推行“无公害食品行动计划”。国家质检总局从2005年7月1日起对肉制品、乳制品、罐头等十类食品强制实行市场准入制度，并加贴QS标志。农业部从2001年开始对北京、天津等四城市蔬菜中农药残留和畜产品中“瘦肉精”污染开展了例行监测；2002年蔬菜监测扩大到37个城市、畜产品监测扩大到16个城市，并开始实施农药、兽药及农药、兽药残留监控计划，饲料和饲料添加剂中药物残留及有害物质污染监控计划，水产品中药物残留监控计划；2003年又将水产品中氯霉素污染纳入例行监测范围，对北京等5城市进行监测。农业部积极会同有关部门制定、修订了《农业法》、《基本农田保护条例》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等相关法律法规。但取得的成绩与人民的安全需求还有相当大的差距。 （二）目前存在的主要问题 我国食用农产品安全全过程监管能力不能适应新形势发展的要求，主要存在以下问题： 1.食品安全监管体系不完善。长期以来，我国对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉，都可以执法；另一方面则出现模糊或真空地带，给不法分子可乘之机[1]。如我国现行的食品安全监督管理机构被分割在农业、商业、卫生、轻工、工商、进出口、质量监督、环保等十多个部门，管理机构职能重叠，人浮于事，这就造成了各部门“都管但都管不好”的局面，也为一些部门权力寻租制造了借口，而一旦发生问题，各部门只考虑自己的利益，推卸责任。 2.食品安全管理的法律法规不健全。与食品安全相关的法律法规及标准没有适应社会的发展而及时进行修订调整。最新的《食品卫生法》也是1995年10月通过的，存在许多问题，如范围狭窄，没有涵盖从农田到餐桌整个生物链条；内容单薄，对新形势下的许多新问题尚未涉及，如食品安全评价制度等；确定的各执法主体职责与现实情况脱节，没有随着国家机构改革而进行必要调整等[1]。 3.食品安全标准严重滞后。我国食品安全标准主要存在以下问题[2][3]：标准总体水平低，许多标准的限量指标与食品法典委员会（CAC）的标准限量指标差距；标准数量少，覆盖面低，如我国农药残留量标准只有484项，占CAC的18.8%，占欧盟标准的2.2%；部分标准之间存在交叉甚至相互矛盾，如对乳酸饮料，QB1554-1992规定铅含量不超过1.0mg/L，而GB16321-2003规定铅含量不超过0.05mg/L；某些重要领域的标准短缺，标准的前期研究薄弱，标准的实施较差等。 4.农业标准化生产程度低。我国自实行家庭联产承包制以后，每户农民分得几亩土地，广大农民自主决策生产经营，很不利于推行机械化耕作和标准化生产。农户和农产品加工企业数目多，规模小，标准化生产程度低，尤其很少实行良好农业规范(GAP)、良好生产规范(GMP)和危害分析和关键控制点体系(HACCP)，不论在源头上还是在后期加工，产品安全都没有得到很好控制，与欧洲等发达国家差距很大[4][5]。 5.食品安全的技术供给不足。过去，我国农业发展的目标一直是解决人民的温饱问题，农业技术多以增加产量为目标，而用于提高农产品安全的技术却一直没有得到重视，导致农业生产技术、农产品加工技术、农产品保鲜技术、安全检测技术等都不能满足当前食品安全的需要，尤其是随着食品安全标准的不断提高和完善，更加迫切需求实用的食品安全新技术。 6.确保食用农产品安全的基础设施不健全。随着经济的发展和农产品的大范围流通，确保食品安全的运输设备、储存设备、保鲜设备、市场销售等基础设施都没有跟上当前食品安全的发展需要，如确保鲜活食品安全的冷藏链发展在我国的发展一直严重滞后于发达国家水平。 7.违法违规处罚太轻。我国现行的法律法规对违反食品卫生规范而导致食品安全问题的处罚太轻。如：“对生产经营不符合卫生标准的食品、造成食物中毒或者其他食源性疾病的，责令停止生产经营，销毁食品，没收违法所得，并处以一倍以上五倍以下的罚款”。处罚太轻不足以对不法企业起到震慑作用，违法所得暴利驱使不法企业铤而走险。 8.缺乏有效执法的长效机制。在打击假冒伪劣食品、促进食品安全的执法过程中，大多数采用临时性的突击检查方式，往往是在出现重大安全事故后，或者节假日前，监管部门进行一阵风式的检查、处理，不法商贩早已掌握了规律，风头一过，不法商贩又重操旧业。这种缺乏连续性和规范性的突击执法方式，滋长了不法商贩的投机侥幸心理，亟待建立保障食品安全的长效机制。 9.缺少全国性的食品安全监测网络。我国应充分利用有关的实验室、检测中心、认证机构、大专院校、科研单位的设备、技术、人力资源和信息，建立全国性的食品安全监测网络，为政府科学决策、消费者咨询、发布食品安全信息及媒体监督等提供信息平台。 10.公众全员参与明显不足。从整体来看，我国具有食品安全知识和意识的消费者还不多，许多消费者缺乏自我保护意识和能力，同时由于消费者反馈食品安全问题的渠道不畅，我国食品安全问题一直得不到公众全员参与。 三、食用农产品安全的经济学分析 理论与实践经验证明，保障食品安全不能仅靠市场调节，政府必须在其中发挥主导作用，同时应特别重视发挥第三方的监督作用，这是由食品安全的外部性、信息不对称等特性决定的。
（一）食用农产品安全的外部性分析 外部性是指那些生产或消费对其他团体造成了强迫赋予的成本或给予了无需补偿的收益的情形[6]。与食用农产品安全相关的外部性有以下几种情况。 1.现代工业生产产生的外部性。现代工业为农业生产提供了必要的生产资料，提高了生产率，但现代工业生产向自然界中排放的“三废”及由此引起的酸雨等对生态与自然环境造成了严重的威胁与破坏，而农业生产对自然资源和生态环境有极强的依赖性，恶劣的自然生态环境严重影响了农产品的质量和安全，现代工业对农业生产产生了严重的负外部性。 2.现代化农、牧、渔业生产产生的外部性。化肥、农药、地膜等现代农业生产资料的使用，虽然可以提高产品产量，但盲目滥用则不可避免地会对环境与农产品本身产生影响。动物饲料及添加剂的滥用不但使畜牧渔产品质量下降，更通过生物富集对消费者健康造成重大威胁。 3.科技进步产生的外部性。科技进步使一些原先未被认识到的产品安全隐患不断被发现，这对给食品安全带来积极影响，但科学技术是把双刃剑，也有其对食品安全不利的一面，科技成果的副作用一旦爆发，往往会导致巨大的外部负效应，包括生态环境的严重破坏及对人类健康的严重威胁。 4.信息不对称产生的外部性。由于产品市场中存在严重的信息不对称问题，优质食用农产品生产者出售的安全产品使那些假冒伪劣者“搭便车”获得额外收入；另一方面，劣质食用农产品生产者出售的假冒伪劣农产品除对消费者的健康造成影响外，还会使该产品在消费者心目中产生负面影响，对优质安全食用农产品的销售造成损害。 外部性属市场失灵范畴，价格机制不能发挥其经济效率作用。因此，食用农产品安全中的外部性不能仅依靠市场力量解决，而需要政府采取直接或间接措施进行调控，如税收（或补贴）或政府管制等,使生产者或消费者产生的外部成本进入他们的生产或消费决策，由他们自己承担，从而弥补外部成本与社会成本的差额。 （二）食用农产品安全中的信息不对称问题分析 食用农产品的生产和流通过程中始终贯穿着信息不对称的问题。信息不对称以及缺乏对入市农产品行之有效的监督管理机制是出现农产品安全问题的重要原因[7]。食用农产品是一种“经验产品”乃至“后验产品”，即食用农产品的安全问题只有在最终消费者食用之后才能有所体验和了解，甚至对于农药残留等问题在一定程度上通过检验也难于得出结论，有些潜在危害可能长期存在，短期内无法表现出来，但积累到一定程度才会爆发。同时，食用农产品生产流通的链条不断延长，环节不断增加，每个过程又缺乏可追溯性，而消费者致病原因复杂，很难分辨的真正原因，也滋长了一些生产经营者故意隐瞒信息，欺骗消费者。图1为食用农产品的一般生产流通链，从最初的农业投入品经销商到消费者消费的整个过程都可能存在着严重的信息不对称问题。 1.农户与农业生产资料提供商之间的信息不对称。农业生产资料目前主要由农资公司和销售，农资公司长期经营农资商品，拥有完善的市场网络，容易搜集信息，掌握的市场信息比农户丰富得多，出于自身利益的考虑，常常通过误导、隐瞒、欺诈等手段向农户传递虚假信息。在农资市场上，农户处于信息劣势，若农民不能辨清真货与假货、优品与次品，便会出现“劣货驱逐良货”的现象。 2.农产品生产特点导致的信息不对称。农业生产的前期投入在动植物产品生产一段时期以后才能知道投入品的真实程度，如种籽的好坏，要等到产品收获后才能知道，化肥的好坏同样要等施用一段时间才能显现出来，况且影响农产品最终质量的因素很多，如复杂的自然条件和生产工艺等，农民常常很难分辨出农产品质量安全问题的真正原因。 3.农户和收购者或商贩之间的信息不对称。从收购者的角度，由于信息搜寻成本的存在，收购者往往无法及时了解农户的生产水平和个人信誉。农户为了追求个人利益，常常隐藏产品的真实信息，以次充好。但农户也面临着信息不对称问题，主要是对市场供求信息的不了解，而食用农产品加工流通企业却拥有丰富的市场信息，为了获得更高利润，对农民误传、假传信息的现象经常发生。 4.加工企业和各级商贩之间的信息不对称。由于食用农产品加工企业对于资金和技术要求不高，行业进入门槛低，食品加工企业众多，特别是中小企业占绝大多数，这些中小企业存在许多食品安全隐患，如设备简陋、工艺落后、生产环境差、偷工减料、粗制滥造等。各级商贩在追求成本最小的情况下，无法及时或根本不愿花费更大成本了解加工企业的产品质量。 5.加工企业之间的信息不对称。为了增加产品的附加值，初级农产品一般要经过初加工和若干深加工环节，作为供应商的初级加工企业对自己的产品质量非常了解，而深加工企业却对初级产品不具有信息优势，同样情况存在于上下游各级加工企业之间。 6.最终消费者和商贩或加工企业之间的信息不对称。商贩和加工企业往往具有产品质量的信息优势，而广大消费者明显处于信息劣势地位，在市场监管不到位的情况下，消费者总是受害者。 产品经过的环节越多，从产品源头到最终消费者的信息不对称越厉害。假定每个环节的信息真实率都为K，那么经过n个环节后，信息的真实率为Kn，以图1的食用农产品的生产流通链为例，如果从农业投入品到最终消费者每个环节的信息真实率都为0.95，那么经过n个环节后，信息的真实率为0.95n，以最短的生产流通路径A―B―D―J为例，最终消费者得到的产品信息真实率只为0.954=0.8145。食用农产品的生产流通链越长，最终消费者的产品信息真实率越低。因此，减少产品生产流通环节来减少信息不对称是提高食品安全的有效方法。 四、构建安全监管体系的理论支撑-无缝隙组织理论 构建我国食用农产品安全监管体系的基本理论可以采用近年来在西方发达国家刚刚兴起的无缝隙组织（Seamless Organization）理论。20世纪90年代以来，针对全球范围内技术、政治、全球经济、公民需求和偏好等各个领域发生的巨大变化，西方发达国家的政府开展了一场静悄悄的公共管理革命，Linden于1990年创造了“无缝隙组织”这一概念，是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态；它以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织变革[8]。无缝隙组织理论为政府和其他公共部门再造提供了迫切需要的理论指导：一种面向未来的公共机构自我改革的模式。无缝隙组织理论在发达国家的公共部门再造得到广泛应用，而我国对这一理论的研究还很少，2001年林大海通过翻译Linden的著作把无缝隙组织理论引入我国，李伟宁和蓝常高[9]、王其颖[10]、龙朝晖[11]等人先后探讨了无缝隙组织理论在我国税收征管上的应用，赵来军2007年探讨了无缝隙组织理论在我国危险化学品安全管理、火灾安全监管上的具体应用[12]。无缝隙组织理论的“全局的”、“整体的”、“集成的”、“无缝隙服务”等核心理念和结果导向、过程导向等基本原则非常适合我国食用农产品安全监管体系构建。 五、构建我国食用农产品无缝隙化安全监管体系 （一）发达国家食品安全管理经验分析 根据联合国卫生组织公布的资料，每年由于食源性病原引起100人以上食物中毒事件竟多达10 万起。鉴于食品安全问题的重要性，发达国家都建立了严格的食品安全监管体系，以保证人们的食品安全和卫生[13][14]。而近些年世界各地频繁发生的食品安全事件，如英国的疯牛病、口蹄疫，比利时的二恶英，亚洲的禽流感等，迫使各国不断采取各种措施对其进行补充和完善。这些发达国家中，尤以美国、欧盟、日本的措施最为得力，其食品安全监管体系也最具有代表性。发达国家有关食用农产品安全的管理体系有以下几方面主要特点[15][16]。
1.在法律法规及标准方面。通过立法来防止食品污染，保障消费者“健康权”已成为发达国家食品安全监管的主要特点。①食用农产品安全法律法规体系成网状结构，最大限度地覆盖与食用农产品安全有关的各个方面，宁可交叉、重复，也不留“死角”。像美国既有《食品质量保护法》《公共卫生服务法》等综合性法律，也有《蛋制品检验法》等非常具体的法律。②食用农产品质量标准覆盖面宽、数量大。③各国食用农产品安全法律法规和质量标准都处于不断地修订、完善之中。 2.在管理方式方面。发达国家的食用农产品安全管理机构都比较健全，运作比较规范，通过推行HACCP和食品可追溯制度确保消费者“知情权”。①实施产品标识和认证制度，使消费者了解食用农产品质量的全面信息，同时也对生产者造成压力。②以风险分析为基础，推行HACCP体系，强化GAP和GMP管理，加强对食用农产品食品全过程监控。③实行食品召回制度。④大力推广食品可追溯制度。通过可追溯制度可以追查到生产过程中的各种质量记录，了解作业过程的条件和操作人员。一旦发现问题，能迅速查明原因并采取措施。 3.在支持体系方面。支撑体系是发达国家食品安全监管体系的重要内容和基础保障。如：提供经费保障，支持科学研究，加强宣传，鼓励公众参与。 （二）我国食用农产品无缝隙化安全监管体系设计 由于我国的食用农产品管理起步较晚，基础薄弱，生产、流通及消费等方面都存在突出问题，安全监管的体制、法制、标准等方面存在缺陷，目前的安全监管体系已不能适应新形势的发展要求，本文在借鉴发达国家经验基础上，根据无缝隙组织理论的基本原理，结合我国的实际情况，探讨我国食用农产品安全监管体系。 1.确立我国食用农产品无缝隙化安全监管体系的总体目标。遵循食用农产品安全管理工作规律，加强立法、司法和执法能力建设，强化食用农产品的生产流通全程监控，全面提升食用农产品安全管理能力和水平，确保食用农产品安全生产和消费，提高食用农产品的国际竞争力，这是对我国食用农产品安全监管体系进行无缝隙组织再造的总体目标。 2.我国食用农产品无缝隙化安全监管体系的总体框架。根据总体目标，构建我国食用农产品无缝隙化安全监管体系的总体框架，如图2所示，通过立法、执法和司法部门的分工，保证体制上的公平、公正、公开；通过健全地方性法规，明确产、供、售各环节的责任和权利；通过各部门的联合监督管理，控制食用农产品安全各个环节；通过生产者、消费者和政府的共同参与、通力合作，立法、司法和执法部门在各自的权限内各尽其职、互相监督，确保整个食用农产品安全监管体系的透明、稳定、高效、无缝隙运行。 （1）立法部门通过制定国家法律法规明确食用农产品链中各主体及政府的权利和安全责任，约束各主体行为。食品安全的法律法规和标准是整个管理体系的基石，是执法机构执法和司法机构调节纠纷的依据。我国目前的有关食品安全的法律法规和标准并没有覆盖如图2所示的食用农产品的生产流通链的整个过程，因此，我国立法机构应尽快全面清理和修订现有的食用农产品安全法律、法规和标准，制定科学性、全面性、系统性和可操作性的新体系。主要包括：加快建立健全农业质量法律法规和标准体系及加强食用农产品安全认证的开展工作。 （2）食用农产品安全管理涉及产供售等众多环节，需要调动各相关执法部门力量，如农业、商业、环保、质检、工商等部门，齐抓共管，形成合力，因此必须成立联合执法机构，组织、领导与协调各执法部门的工作，改变各部门权利分散、各自为政的现象，堵塞监管漏洞，按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制，提高食用农产品安全管理工作的力度与效率。主要包括以下内容：建立食用农产品安全联合监管部门，如国务院成立或授权成立跨部委的全国统一食品安全管理委员会，建立全国性监测与区域性监测互为补充的食用农产品安全信息网络，建立食用农产品安全问题突发应急系统，以及加强食用农产品可追溯制度建设。 （3）司法部门对执法部门的行为进行监督，并解决执法过程中产生的争端与法律纠纷，以保持执法过程的公正。司法部门应加强对执法部门的监督，消除食用农产品安全管理中存在的有法不依、执法不严、监管不力现象，使各执法部门严格按照法律法规的要求尽职尽责。 （4）对整个食用农产品链进行无缝监控，加强食用农产品产地环境、农业投入品、生产过程、流通过程和市场环境等环节的管理。每个环节都应该有明确的标准和法规、法律，环节之间都应有相应执法部门监督、执法，确保食用农产品链的各生产流通主体都处于严密监管之下运行，确保各生产流通主体规范操作、有法可依、有法必依。主要包括：加强农产品产地环境管理，强化投入品市场的监督管理，大力推进农业标准化工作和HACCP管理，以及加强食用农产品流通和市场环境建设。 （5）加强支撑体系建设，建立政府主导、行业协同、公众参与的农产品质量安全管理格局，主要包括：经费保障、社会中介组织建设及宣传教育等。 六、结 论 保证食品安全从农田到餐桌的全程控制需要多方共同努力，政府、企业和消费者都有责任，根据无缝隙组织理论构建无缝隙监管网络。各级政府部门主要是科学研究、制定法律法规和标准并贯彻实施；企业主要是按照标准形成良好操作规范，建立质量控制和保证体系。而消费者应不断增强食品安全的意识，监督和反馈食品安全各环节出现的问题。食用农产品安全监管体系是一个不断变化的动态体系，需要及时修改与完善，只有“与时俱进”，才能为我国的食用农产品安全撑起保护伞。 [参考文献] [1]张永建，刘 宁，杨建华.建立和完善我国食品安全保障体系研究[J].中国工业经济，2005，(2):14-20. [2]房 庆，刘 文，王 菁.我国食品安全标准体系的现状与展望[J].世界标准化与质量管理，2004，(12):4-8. [3]李江华，赵 苏.对中国食品安全标准体系的探讨[J].食品科学，2004，(11):382-385. [4]单之玮，佟建明.HACCP应用现状及前景[J].中国农业科技导报，2003，(1):53-56. [5]刘俊华，王 菁，刘 文，我国食品安全监督管理体系建设研究[J].世界标准化与质量管理，2003，(5):4-7. [6]Jame E. Meade. The theory of economic externalities[M].Geneve press,1973. [7]王华书，徐 翔.微观行为与农产品安全――对农户生产与居民 消费的分析[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2004 ，(1):23-28. [8]Russell M. Linden. A Practical Guide to Re-Engineering in the Public Sector [M].Jossey-Bass Inc,1994. [9]李伟宁，等.“无缝隙化组织”理论与税收征纳机制取向[J]. 税务研究，2003，(4):38-42. [10]王其颖.运用无缝隙组织理论探索税收征管改革新思路[J]. 税收资料研究，2004，(8):14-16. [11]龙朝晖，等.税收征管中的无缝隙组织建设研究[J]. 涉外税务，2005，(2):27-29.
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