中共井陉县委常委、组织部长 冯新健
随着农村基层民主政治建设的不断完善，基层组织尤其是农村“两委”班子在践行科学发展观、推进社会主义新农村建设中发挥着无可替代的作用。如何强化农村班子建设，特别是下大力解决“不上套”农村干部的问题，是摆在各级党委、政府面前一项亟待解决的重要课题。现就这一问题做一些粗浅探析。
一、存在问题及原因分析
在农村实际中，一些村民通过村委换届进入班子后，虽然在形式和实质上担任了农村干部，但在诸多方面与班子成员的内在素质和外在要求相距甚远，工作中常出现“不懂规矩”、“不上套”现象。其主要表现在两大方面：一方面是思想意识上，自认为当选干部是全体村民选举产生的，而支部成员尽管通过了“两推一选”程序，但最终只是党员选举产生，是少数人选出来的，因此不愿接受村党组织的领导，对上级党委的决定和要求，利己则为，不利己则推诿抵制，有时甚至绕开支部，自行其是。久之，导致支部、村委“两张皮”，埋下矛盾隐患，使村内各项工作无法正常开展。另一方面是施政行为上，事事以获取个人和小团体利益为目的，置工作原则、办事程序乃至法律、法纪于不顾，损公肥私，随心所欲。尤为突出的是把村委公章作为“权力”象征，把集体财物视为个人私有财产，不沟通、不研究、不讲原则和程序，在涉及集体资产承包、租赁、出让以及资金使用上优亲厚友，损害集体和群众利益。有的在卸任前，擅自更改或延长承包合同，提前收取若干年的承包费用，致使新班子上任后没有资金可用，工作不能正常运转；有的离职时以种种借口拖延或拒不移交公章、财务账册和其它档案资料；有的干部离任后用盖有公章的空白纸随意出具证明、签订协议，制造台上台下、干群之间矛盾。这些干部尽管是极少数，但如不加以有效管理，不仅会导致歪风蔓延，而且极易引起较大混乱，削弱党的执政基础。
“不上套”干部的产生和存在，固然有村情、环境、宗族派性等客观原因，但关键还是主观因素，究其根源，可粗略概括为三个方面：一是思想障碍。当选农村干部之后，虽接受过各种形式的岗位教育、业务培训等，但效果仍不明显，其主要症结是思想上存有三大障碍，即：“报恩心理”——当选干部过程中，得到一些人的支持和帮助，需要为他们谋取利益以作回报；“利己心理”——当选动机不纯，一心为亲友谋利益，为家族争好处，私心较重，缺乏为全村大多数群众服务的宗旨观念。“哗众心理”——主动迎合少数人对部分干部有看法的心理，捕风捉影，哗众取宠，公开与支部搞对立，闹意见，以此赢得部分人的支持，为自己进一步发展积累资本。二是恃才自傲。“不上套”干部之所以当选，大都具备一定的素质和水平，也有些经济实力和群众基础，在普通村民中也算是“能人”。自我发展块，不时有人捧，使这些人具有较强的权力欲和优越感，思想上难沟通，工作中难驾驭，不愿接受乡镇党委政府和村党组织的领导。三是“高人”指点。“不上套”干部背后大多有熟知法律政策的“高人”指点，这些人打的就是政策“擦边球”，即使其不按规矩行事，乡镇党委政府也很难追究其责任，法纪处理不够格，批评教育不管用，离岗停职不能用，启动罢免不容易，最终形成一大堆遗留问题，解决起来十分棘手。
二、主要对策
近年来，在规范农村干部施政行为上，各地都做了大量有益的探索，全国范围内推行的“四议两公开一监督”就是行之有效的机制之一。但对于“不上套”的农村干部来说，自觉遵从于严格规范的议事决策程序，几乎是不可能的，推行“四二一”机制也就成了一句空话。为此，从前几年开始，我们加大对解决村干部“不上套”问题的探究和调研，在加大干部培训力度的同时，重点从解决根本和基础性环节入手，探索试行了“两选一派双监管”村务工作新机制。两选，即选好农村财会工作人员和“两委”印章管理人员；一派，即乡镇党委直接向村下派挂职干部参与村务管理；双监管，即乡镇党委政府对村集体财务和公章实行监管。具体工作中，我们坚持做到“两明确一强化”。
一是明确乡镇财经办为村级集体财务监管机构。全县农村推行村财乡管，乡镇财经办统管所辖各村财务账目。各村财会人员优先选用有资质的农村“两委”干部兼职，减少开支，“两委”班子中无合适人选的则实行选聘或外聘，但只承担“报账员”角色。农村财务运作实行“报账制”，村会计员负责村级日常收支管理，每月到乡镇财经办报账、记账一次。各村按人口多少分大、中、小三个档次留一定预备金，用于日常事务处理和小额开支。所有财务账目须经村主任审查、村民理财小组审核和党组织书记审批“三审”后，方可上站报批。如有公益设施建设等工程项目大项开支，由村两委提出项目计划和资金使用申请，并按决策权限提供相关的会议记录，报乡镇主管领导审查、批准后执行；重点项目报书记、镇长直接审批。这样，大大避免了坐收坐支和不规范票据入账现象，使农村财务步入规范化运行轨道。
二是明确乡镇到村挂职干部为村级印章监管人。为进一步规范公章使用，我们把村“两委”印章纳入了乡镇党委政府的重点管理视野。公章保管上，乡镇党委统一选派乡镇党员干部到村兼任党建指导员和村主任助理职务，不占村干部职数，待遇补贴由乡镇负责解决。挂职干部参加村“两委”会议，参与党务村务管理，并在坚持所有权和使用权不变的基础上，保管支部印章，同时，经村民代表会议表决通过保管村委公章。公章使用上，日常党务工作，如党统、组织关系接转等，凭村党组织书记签字及私人印章，可加盖党组织章。日常村务工作如外出务工、统计报表等，凭村党组织书记和村主任“双签”可加盖党组织或村委公章。凡涉及村民和集体利益的贷款、户口迁移、基本建设、宅基地审批、对外签订发包承租经济合同等重大村务事项，须经村两委会议和相关党员、村民代表会议通过，分别经村书记、主任“双签”，统一填写审批表，报乡镇党委主管副职或乡镇党政正职签批后，方可加盖“两委”印章。
三是强化配套制度建设和责任查究。为更加有效杜绝村财务和公章在运行中出现的不规范、不合理、不合法现象，我们试行了一系列配套制度，并收到了良好效果。一方面，强化乡镇财经办职能，除管理村财务收支外，还负责对各村签订合同情况进行监管。实行了合同审查制度和合同备案制度，对合同内容的合法性、公平性和民主程序进行监督、审查，通过后方可正式签订。同时，要求新签订的各种合同协议原件和相关会议记录复印件必须报财经办存档备查，有效减少了村干部滥用权力、乱签合同的行为。另一方面，细化公章使用程序，实行登记备案制度。公章管理人员统一建立《公章使用登记簿》，详细登记每次用章的类别、时间、事由、申请人、经办人、批准人、用印数量等情况，存档备案以备核查。明确公章管理人员为保管使用“第一责任人”，每月会同相关村党组织书记、村主任对用章业务进行核实查对，并将核对情况形成专题报告报乡镇纪律检查委员会备案。对无故“失章毁章”、违反程序“滥用章”行为，一经查实，按相关规定给予相应党政纪处分。
“两选一派双监管”村务工作新机制的实行，为规范村级财务和印章管理使用装上了“监控器”，有效杜绝了“糊涂账”和“人情章”现象，村级党务政务实现了“阳光操作”，真正给了村干部一个清白，还了群众一个明白。威州镇是全县率先全面推行“双监管”机制的乡镇。过去，该镇南平望、上坡头等村均发生过因滥用公章而造成集体与个人法律纠纷的案件。2005年实行“双监管”机制后，全镇未发生过一例类似事件，干部、村民、外来投资者都十分认同这一做法，两委班子和谐了，干群关系密切了，投资环境优化了。南平望村两委干部团结协作，先后规范了10个石厂和两个钙厂的相关手续和合同，实施了街道硬化绿化、基础设施改造和空心村治理等项工程，由一个脏乱差的穷村变为集体年收入20万元，生活条件和发展环境极大改善的新农村。从全县来看，通过三年多来的试行，反映农村财务混乱和违规用章的信访件同比下降32.9%，农村干部违纪违法案件同比下降29%，群众对“两委”班子的整体评价有较大提升。同时，由于村干部随意行事的权力受到制约，客观上为规范施政奠定了基础，使得“四议两公开一监督”机制得到有效的推广落实，极大提升了全县农村规范化建设水平。
三、几点启示
(一)实施“两选一派双监管”工作机制是约束农村“两委”干部的“紧箍咒”。农村财务是村级组织运行的核心，村委会印章是村级组织行政权力的象征。乡镇党委对村级财务和印章实行监管，真正抓住了农村工作的重点和敏感部位，有效避免了农村干部在财务收支和印章使用上的随意性。
（二）实施“两选一派双监管”工作机制是提高乡村干部素质的“催化剂”。“双监管”工作机制的实施，从一定意义上讲是乡镇部分职能的下延，乡镇党委掌握着农村财务收支和印章使用的审核、审查、审批“生杀大权”，而这两项工作间接涉及到农村工作的各个方面，促使乡村干部必须接触群众，面对群众，密切干群关系；必须尽快熟悉业务知识和相关法律知识，坚持依法办事，从根本上促进乡镇和农村干部综合素质的不断提升。
（三）实施“两选一派双监管”工作机制是促进农村“两委”融合的“哥俩好”。实施“双监管”机制，不仅规范了财务收支和印章使用，而且使其它农村工作也得以理顺，逐步形成农村干部循章理事、依法办事的施政行为习惯，村班子内部由此产生的矛盾和分歧也会随之而淡化甚至消失，自然促成农村“两委”团结干事的良好氛围，极大增强了村级组织的战斗力和凝聚力。
（四）实施“两选一派双监管”工作机制是村务规范运作的“铺路石”。乡镇实施农村财务印章“双监管”机制，促进了农村各项工作走向规范化轨道，并在潜移默化中，促使农村干部的执政理念和施政行为逐步统一到上级党委的要求和法律法规所允许的范畴之内，大大减少了“不懂规矩”和“不上套”现象，有力促进了“四议两公开一监督”等规范化机制的顺利推行。实践证明，加强乡镇党委对农村工作的领导是农村各项规章制度得以落实并走上规范化轨道的必由之路。
中共井陉县委常委、组织部长 冯新健
随着农村基层民主政治建设的不断完善，基层组织尤其是农村“两委”班子在践行科学发展观、推进社会主义新农村建设中发挥着无可替代的作用。如何强化农村班子建设，特别是下大力解决“不上套”农村干部的问题，是摆在各级党委、政府面前一项亟待解决的重要课题。现就这一问题做一些粗浅探析。
一、存在问题及原因分析
在农村实际中，一些村民通过村委换届进入班子后，虽然在形式和实质上担任了农村干部，但在诸多方面与班子成员的内在素质和外在要求相距甚远，工作中常出现“不懂规矩”、“不上套”现象。其主要表现在两大方面：一方面是思想意识上，自认为当选干部是全体村民选举产生的，而支部成员尽管通过了“两推一选”程序，但最终只是党员选举产生，是少数人选出来的，因此不愿接受村党组织的领导，对上级党委的决定和要求，利己则为，不利己则推诿抵制，有时甚至绕开支部，自行其是。久之，导致支部、村委“两张皮”，埋下矛盾隐患，使村内各项工作无法正常开展。另一方面是施政行为上，事事以获取个人和小团体利益为目的，置工作原则、办事程序乃至法律、法纪于不顾，损公肥私，随心所欲。尤为突出的是把村委公章作为“权力”象征，把集体财物视为个人私有财产，不沟通、不研究、不讲原则和程序，在涉及集体资产承包、租赁、出让以及资金使用上优亲厚友，损害集体和群众利益。有的在卸任前，擅自更改或延长承包合同，提前收取若干年的承包费用，致使新班子上任后没有资金可用，工作不能正常运转；有的离职时以种种借口拖延或拒不移交公章、财务账册和其它档案资料；有的干部离任后用盖有公章的空白纸随意出具证明、签订协议，制造台上台下、干群之间矛盾。这些干部尽管是极少数，但如不加以有效管理，不仅会导致歪风蔓延，而且极易引起较大混乱，削弱党的执政基础。
“不上套”干部的产生和存在，固然有村情、环境、宗族派性等客观原因，但关键还是主观因素，究其根源，可粗略概括为三个方面：一是思想障碍。当选农村干部之后，虽接受过各种形式的岗位教育、业务培训等，但效果仍不明显，其主要症结是思想上存有三大障碍，即：“报恩心理”——当选干部过程中，得到一些人的支持和帮助，需要为他们谋取利益以作回报；“利己心理”——当选动机不纯，一心为亲友谋利益，为家族争好处，私心较重，缺乏为全村大多数群众服务的宗旨观念。“哗众心理”——主动迎合少数人对部分干部有看法的心理，捕风捉影，哗众取宠，公开与支部搞对立，闹意见，以此赢得部分人的支持，为自己进一步发展积累资本。二是恃才自傲。“不上套”干部之所以当选，大都具备一定的素质和水平，也有些经济实力和群众基础，在普通村民中也算是“能人”。自我发展块，不时有人捧，使这些人具有较强的权力欲和优越感，思想上难沟通，工作中难驾驭，不愿接受乡镇党委政府和村党组织的领导。三是“高人”指点。“不上套”干部背后大多有熟知法律政策的“高人”指点，这些人打的就是政策“擦边球”，即使其不按规矩行事，乡镇党委政府也很难追究其责任，法纪处理不够格，批评教育不管用，离岗停职不能用，启动罢免不容易，最终形成一大堆遗留问题，解决起来十分棘手。
二、主要对策
近年来，在规范农村干部施政行为上，各地都做了大量有益的探索，全国范围内推行的“四议两公开一监督”就是行之有效的机制之一。但对于“不上套”的农村干部来说，自觉遵从于严格规范的议事决策程序，几乎是不可能的，推行“四二一”机制也就成了一句空话。为此，从前几年开始，我们加大对解决村干部“不上套”问题的探究和调研，在加大干部培训力度的同时，重点从解决根本和基础性环节入手，探索试行了“两选一派双监管”村务工作新机制。两选，即选好农村财会工作人员和“两委”印章管理人员；一派，即乡镇党委直接向村下派挂职干部参与村务管理；双监管，即乡镇党委政府对村集体财务和公章实行监管。具体工作中，我们坚持做到“两明确一强化”。
一是明确乡镇财经办为村级集体财务监管机构。全县农村推行村财乡管，乡镇财经办统管所辖各村财务账目。各村财会人员优先选用有资质的农村“两委”干部兼职，减少开支，“两委”班子中无合适人选的则实行选聘或外聘，但只承担“报账员”角色。农村财务运作实行“报账制”，村会计员负责村级日常收支管理，每月到乡镇财经办报账、记账一次。各村按人口多少分大、中、小三个档次留一定预备金，用于日常事务处理和小额开支。所有财务账目须经村主任审查、村民理财小组审核和党组织书记审批“三审”后，方可上站报批。如有公益设施建设等工程项目大项开支，由村两委提出项目计划和资金使用申请，并按决策权限提供相关的会议记录，报乡镇主管领导审查、批准后执行；重点项目报书记、镇长直接审批。这样，大大避免了坐收坐支和不规范票据入账现象，使农村财务步入规范化运行轨道。
二是明确乡镇到村挂职干部为村级印章监管人。为进一步规范公章使用，我们把村“两委”印章纳入了乡镇党委政府的重点管理视野。公章保管上，乡镇党委统一选派乡镇党员干部到村兼任党建指导员和村主任助理职务，不占村干部职数，待遇补贴由乡镇负责解决。挂职干部参加村“两委”会议，参与党务村务管理，并在坚持所有权和使用权不变的基础上，保管支部印章，同时，经村民代表会议表决通过保管村委公章。公章使用上，日常党务工作，如党统、组织关系接转等，凭村党组织书记签字及私人印章，可加盖党组织章。日常村务工作如外出务工、统计报表等，凭村党组织书记和村主任“双签”可加盖党组织或村委公章。凡涉及村民和集体利益的贷款、户口迁移、基本建设、宅基地审批、对外签订发包承租经济合同等重大村务事项，须经村两委会议和相关党员、村民代表会议通过，分别经村书记、主任“双签”，统一填写审批表，报乡镇党委主管副职或乡镇党政正职签批后，方可加盖“两委”印章。
三是强化配套制度建设和责任查究。为更加有效杜绝村财务和公章在运行中出现的不规范、不合理、不合法现象，我们试行了一系列配套制度，并收到了良好效果。一方面，强化乡镇财经办职能，除管理村财务收支外，还负责对各村签订合同情况进行监管。实行了合同审查制度和合同备案制度，对合同内容的合法性、公平性和民主程序进行监督、审查，通过后方可正式签订。同时，要求新签订的各种合同协议原件和相关会议记录复印件必须报财经办存档备查，有效减少了村干部滥用权力、乱签合同的行为。另一方面，细化公章使用程序，实行登记备案制度。公章管理人员统一建立《公章使用登记簿》，详细登记每次用章的类别、时间、事由、申请人、经办人、批准人、用印数量等情况，存档备案以备核查。明确公章管理人员为保管使用“第一责任人”，每月会同相关村党组织书记、村主任对用章业务进行核实查对，并将核对情况形成专题报告报乡镇纪律检查委员会备案。对无故“失章毁章”、违反程序“滥用章”行为，一经查实，按相关规定给予相应党政纪处分。
“两选一派双监管”村务工作新机制的实行，为规范村级财务和印章管理使用装上了“监控器”，有效杜绝了“糊涂账”和“人情章”现象，村级党务政务实现了“阳光操作”，真正给了村干部一个清白，还了群众一个明白。威州镇是全县率先全面推行“双监管”机制的乡镇。过去，该镇南平望、上坡头等村均发生过因滥用公章而造成集体与个人法律纠纷的案件。2005年实行“双监管”机制后，全镇未发生过一例类似事件，干部、村民、外来投资者都十分认同这一做法，两委班子和谐了，干群关系密切了，投资环境优化了。南平望村两委干部团结协作，先后规范了10个石厂和两个钙厂的相关手续和合同，实施了街道硬化绿化、基础设施改造和空心村治理等项工程，由一个脏乱差的穷村变为集体年收入20万元，生活条件和发展环境极大改善的新农村。从全县来看，通过三年多来的试行，反映农村财务混乱和违规用章的信访件同比下降32.9%，农村干部违纪违法案件同比下降29%，群众对“两委”班子的整体评价有较大提升。同时，由于村干部随意行事的权力受到制约，客观上为规范施政奠定了基础，使得“四议两公开一监督”机制得到有效的推广落实，极大提升了全县农村规范化建设水平。
三、几点启示
(一)实施“两选一派双监管”工作机制是约束农村“两委”干部的“紧箍咒”。农村财务是村级组织运行的核心，村委会印章是村级组织行政权力的象征。乡镇党委对村级财务和印章实行监管，真正抓住了农村工作的重点和敏感部位，有效避免了农村干部在财务收支和印章使用上的随意性。
（二）实施“两选一派双监管”工作机制是提高乡村干部素质的“催化剂”。“双监管”工作机制的实施，从一定意义上讲是乡镇部分职能的下延，乡镇党委掌握着农村财务收支和印章使用的审核、审查、审批“生杀大权”，而这两项工作间接涉及到农村工作的各个方面，促使乡村干部必须接触群众，面对群众，密切干群关系；必须尽快熟悉业务知识和相关法律知识，坚持依法办事，从根本上促进乡镇和农村干部综合素质的不断提升。
（三）实施“两选一派双监管”工作机制是促进农村“两委”融合的“哥俩好”。实施“双监管”机制，不仅规范了财务收支和印章使用，而且使其它农村工作也得以理顺，逐步形成农村干部循章理事、依法办事的施政行为习惯，村班子内部由此产生的矛盾和分歧也会随之而淡化甚至消失，自然促成农村“两委”团结干事的良好氛围，极大增强了村级组织的战斗力和凝聚力。
（四）实施“两选一派双监管”工作机制是村务规范运作的“铺路石”。乡镇实施农村财务印章“双监管”机制，促进了农村各项工作走向规范化轨道，并在潜移默化中，促使农村干部的执政理念和施政行为逐步统一到上级党委的要求和法律法规所允许的范畴之内，大大减少了“不懂规矩”和“不上套”现象，有力促进了“四议两公开一监督”等规范化机制的顺利推行。实践证明，加强乡镇党委对农村工作的领导是农村各项规章制度得以落实并走上规范化轨道的必由之路。