摘 要:民族地区是中国扶贫开发的重点和难点区域之一,民族地区的贫困问题具有特殊成因、特殊困难和特殊表现,做好当前和今后一段时间内民族地区的扶贫开发,就要不断加大国家扶持力度,引导发展方式转变,着力生态环境保护,积极发展社会公共事业,加快产业调整步伐,走产业化经营道路,积极稳妥地开展劳务输出和实行移民搬迁。
关键词:民族地区;扶贫开发;解决对策
中图分类号:F127.8文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)24-0119-02
党的十七大指出,在2020年实现全面建设小康社会目标,其中重要的一条指标就是绝对贫困现象基本消除,并提出要不断地加大对民族地区 ① 发展扶持力度,推动区域协调发展。在21世纪头十年国家所确定的592个扶贫开发重点县全部集中在中西部的21个省(区市),其中少数民族县的比例达45%。民族地区的贫困问题具有特殊成因、特殊困难和特殊表现,做好扶贫开发,应结合国家扶贫工作的总体要求和地方的特殊要求,切实解决民族地区存在的贫困问题,不断加快全面小康社会建设步伐。
一、贫困人口数量较大,返贫人口数量较多,要不断加大国家扶持力度
经过三十多年的改革开放和大规模、有针对性的扶贫开发,民族地区贫困状况已得到很大程度缓解,民族地区经济社会发展不断跃上新台阶,人民生活进入了历史上最好的时期。以西藏自治区为例,“八七计划”期间,农村贫困人口由48万减少到7万多。在扶贫开发工作取得明显成效的同时,民族地区目前的贫困状况依然不容乐观。依照新扶贫标准,即“对农村低收入人口全面实施扶贫政策,新标准提高到人均1 196元,扶贫对象覆盖4 007万”,2008年末民族地区农村贫困人口为2 102.4万,占全国农村贫困人口的比重为52.5%,且近几年呈逐年增加趋势;贫困发生率为17.6%,比全国高出13.4个百分点,民族自治地方的贫困发生率远远高于全国同期的贫困发生率。民族地区大范围的扶贫开发对国家扶持的依赖性短期内难以改变,同时扶持产生效益也需一定周期,因此,国家要继续加大对民族地区的扶持力度。
首先,国家在制定国民经济和社会发展计划时,要充分照顾民族地区的特点和需要,将加快民族地区的发展摆到突出的战略位置;继续加大对西部大开发的扶持力度,加快西部民族地区的发展;深入研究和制定民族自治地方发展规划,将行之有效的政策继续执行并加以完善;不断加大对人口较少民族的扶持,切实推进“兴边富民”行动。其次,随着国民经济的发展和财政收入的增长,继续提升对民族地区扶贫开发的投入水平,加大中央财政一般性转移支付、专项财政转移支付和民族优惠政策财政转移支付力度,增加对民族地区的资金投入;地方政府也要根据财力状况逐步加大扶贫开发投入力度,逐步建立财政扶贫资金稳定增长机制。最后,要加大经济发达省市和大中型企业对口支援民族地区的力度,进一步明确行业部门的扶贫责任,使民族地区保持较快增长速度,逐步缩小与全国平均水平的差距。
二、资源环境与经济发展矛盾突出,要引导发展方式转变,着力生态环境保护
中国民族地区占全国陆地总面积的63.72%,就其分布来讲,民族贫困地区大多处于偏远地带。民族地区矿产资源、能源资源、陆地再生资源、国土资源等大都在全国处于重要地位,但由于交通落后、信息闭塞致使资源的开采和利用条件差,大量存在“采富弃贫”、乱采滥挖等不合理现象,导致资源综合利用水平底下;资源的不合理开发加上各种灾害的影响,以及长期的人口高增长,民族地区生态环境恶化加剧,各种自然灾害频繁爆发,严重危害了民族地区人民群众的生命财产安全和扶贫开发成果的巩固。民族地区资源、环境与经济社会协调发展方面存在的一系列问题,已严重制约着民族地区的扶贫开发进程。要以科学发展观为指导,积极转变民族地区发展方式,推动民族地区经济社会实现全面协调可持续发展。
首先,要打破地域相对封闭、对外交流不畅的发展瓶颈,加强民族贫困地区的基础设施建设。国家要支持民族地区重点建设一批对带动当地经济社会发展起重大作用的交通、水利、电力、通信等基础设施项目;优先安排与各民族群众生产生活密切相关的中小型公益性项目,提高民族自治地方抗御自然灾害的能力。其次,要转变民族贫困地区“资源输出”为主的经济发展方式,围绕优势资源进行综合开发利用。重视市场对资源开发的引导作用,探索建立有利于贫困地区发展的资源开发补偿政策;发展以优势资源为中心的工业集群,延伸产业链条;更加重视科技对传统资源开采的改造升级。最后,要加强生态环境治理和建设工作,尽快建立合理的生态环境保护补偿机制,与增强农田基本建设、发展后续产业、农村能源建设等结合起来,切实解决民族地区的贫困问题。
三、文化教育滞后,社会发育程度较低,要积极发展社会公共事业
与经济发展的差距相比较,民族贫困地区社会事业发展水平更加落后于国内其他地区。基础教育薄弱,劳动者素质低,是长期以来制约民族地区扶贫开发和经济发展的一个重要因素。近些年通过“两基攻坚”,民族地区办学条件有所改善,但尚未完成普及九年义务教育的县大多都是西部地区民族贫困县,已完成“两基攻坚”的民族贫困县适龄儿童入学率低、辍学率高等现象仍较为普遍。社会保障系统薄弱,医疗卫生条件差,地方病严重,部分民族地区人口处于贫病交加的状况,致使贫困程度加深,返贫率高。同时农村、牧区上学难和看病难问题仍然比较突出。从发展社会公共事业角度来促进民族地区的扶贫开发是当前应该加强的地方。
首先,要继续加大对民族贫困地区教育的支持力度,不断提高贫困地区人口素质。中央有关部门要优先解决尚未完成“两基攻坚”任务的民族贫困县,地方要认真落实“两免一补”政策,积极发展民族自治地方的职业教育,不断增加各项科技基金、科技计划对民族地区的扶持,开展更大范围的科技普及工作。其次,加大对民族地区公共卫生服务网与疾病预防控制体系建设的投入和技术支持,建立农村新型合作医疗制度以及其他形式的医疗保障制度。加强县级卫生防疫体系建设,健全农村医疗卫生机构和服务网点;加强地方病和传染病防治工作;制定优惠政策,鼓励高等院校毕业生和卫生技术人员到民族地区工作。最后,加快民族地区农村社会保障制度的建设与完善,从根本上解决民族地区的贫困人口问题,实现社会公平。
四、产业结构比较单一,要加快产业调整步伐,走产业化经营道路
民族地区长期以农牧业生产、资源开采为主,存在产业结构层次低、工业化水平低、产业发展不平衡、瓶颈约束明显等一系列经济特征,这也是导致贫困问题的重要因素。以西部民族人口较多的省份为例,从三次产业结构看,2006年,四川第二产业仍低于全国5.2个百分点,第三产业低于全国1.5个百分点。据统计,贵州和云南第一产业就业人数分别占总就业人数的73.1和69.4个百分点,而在广东,该比重仅为30.4%。西部民族地区还存着存在着产业结构趋同问题。西部地区农业发展水平很低,大量的富余劳动力在产业之间转移较少。劳动贡献率大,科技含量较低,就业结构和产业结构存在双重不合理现象。民族地区要加快调整优化产业结构步伐,促进资源优势向产业优势、经济优势转化,才能实现经济社会全面、协调、可持续的发展。
首先,要以发展旅游业来带动第三产业。民族地区山川秀美、人文荟萃,旅游资源十分丰富,要围绕自然生态、民族风情和人文历史等,加大旅游资源的整合和开发力度,以旅游业为重点,大力发展与之相配套的餐饮、购物、娱乐等相关的现代服务业。其次,要依靠地区优势发展特色农业。民族地区地理、气候类型多样,发展特色农业有着得天独厚的条件,在大力发展现代农牧业的同时,通过发展优质农产品,包括粮食深加工、畜产品深加工、特色产品深加工、绿色产品深加工,把农产品加工发展成支柱产业,真正形成民族地区的特色优势农业。最后,要坚定的发展新型工业。要依靠科技进步和提高劳动者素质,改造和提升民族地区的传统工业,着力提高企业的技术水平和创新能力,努力探索出一条符合民族地区特点的新型工业化道路。
五、土地贫瘠,资源承载能力有限,要积极稳妥地开展劳务输出和实行移民搬迁
在民族地区致贫因素中地理环境的影响是最为直接和明显的。居住在高原、高寒、荒漠、喀斯特石漠化、水土流失严重等地区的民族人口,在恶劣的自然环境,相对形成人多地少,生产和生活条件很差,极易导致区域性贫困。这些地区在空间上一般远离经济增长中心的城市,交通不便、信息闭塞,资源承载能力有限,固守传统的生产生活方式,缺少市场观念,极易导致持续性贫困。在这种人与自然环境矛盾尖锐,无法协调发展的贫困地区开展扶贫开发,就地解决已不可能。
首先,要扩大民族贫困地区劳务输出。把劳动力输出作为突破口,加强劳动力的职业技能培训,积极组织和引导民族贫困地区剩余劳动力合理转移和健康有序流动。政府应当努力营造良好的制度环境和社会氛围,把握好少数民族贫困地区劳动力转移的速度和规模,加强引导和信息发布工作。其次,通过异地开发、移民搬迁的方式,鼓励民族贫困人口向东部地区移民来完成人口的必要转移。要结合发达地区的城市化进程,充分体现“农民自愿、国家扶持、实事求是”的原则,在搞好试点的基础上,对移民搬迁人口在居住、就业等方面给予一定的鼓励和优惠政策。最后,对于一些自发移民和短距离趋利性移民可进行近域迁移,并村并点,即向城郊、大村镇、收入较高地区和易于获益地区移民。对此,政府应选择交通区位优越、发展基础好的集镇重点建设一批小城镇,为人口和产业分布转移创造生存与发展的载体,以获得人口的聚居效应。这不仅可以打破贫困山区人口、市场的分割状态,促进区内一体化发展,还可以刺激基础设施建设,改善教育、卫生状况,提高人口素质。
中国是一个发展中国家,缓解和消除贫困仍任重道远。解决中国民族地区的贫困问题,加快全面小康社会建设步伐,需要一个长期的奋斗过程。随着中国改革开放和现代化事业的发展,随着中国综合国力的不断增强,民族地区的扶贫开发必将取得新的更大的成绩。
参考文献:
[1]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的农村扶贫开发[N].人民日报,2001-10-16.
[2]中国农村扶贫开发纲要(2001―2010年)[N].人民日报,2001-09-20.
[3]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的民族政策与各民族共同繁荣发展[N].人民日报,2009-09-28.
[4]王国良.中国扶贫政策:趋势与挑战[M].北京:社会科学文献出版社,2005.
[5]康晓光.中国贫困与反贫困理论[M].南宁:广西人民出版社,1995.
[6]中国农村扶贫开发概要[EB/OL].中央政府门户网站,2006-11-19.
[7]温家宝.十一届全国人大二次会议政府工作报告[EB/OL].中央政府门户网站,2009-03-14.
[8]国家民委公布2008年民族自治地方农村贫困监测结果[EB/OL].中央政府门户网站,2009-08-27.
[9]国家统计局.2003中国统计年鉴[K].北京:中国统计出版社,2003:4-5.
[10]黄勤.四川产业结构调整与生态文明建设[J].经济体制改革,2008,(6).
[11]韩永彩,张红艳.西南民族地区产业结构调整中广西主导产业选择[J].科技创业月刊,2009,(1).[责任编辑 陈丹丹]
摘 要:民族地区是中国扶贫开发的重点和难点区域之一,民族地区的贫困问题具有特殊成因、特殊困难和特殊表现,做好当前和今后一段时间内民族地区的扶贫开发,就要不断加大国家扶持力度,引导发展方式转变,着力生态环境保护,积极发展社会公共事业,加快产业调整步伐,走产业化经营道路,积极稳妥地开展劳务输出和实行移民搬迁。
关键词:民族地区;扶贫开发;解决对策
中图分类号:F127.8文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)24-0119-02
党的十七大指出,在2020年实现全面建设小康社会目标,其中重要的一条指标就是绝对贫困现象基本消除,并提出要不断地加大对民族地区 ① 发展扶持力度,推动区域协调发展。在21世纪头十年国家所确定的592个扶贫开发重点县全部集中在中西部的21个省(区市),其中少数民族县的比例达45%。民族地区的贫困问题具有特殊成因、特殊困难和特殊表现,做好扶贫开发,应结合国家扶贫工作的总体要求和地方的特殊要求,切实解决民族地区存在的贫困问题,不断加快全面小康社会建设步伐。
一、贫困人口数量较大,返贫人口数量较多,要不断加大国家扶持力度
经过三十多年的改革开放和大规模、有针对性的扶贫开发,民族地区贫困状况已得到很大程度缓解,民族地区经济社会发展不断跃上新台阶,人民生活进入了历史上最好的时期。以西藏自治区为例,“八七计划”期间,农村贫困人口由48万减少到7万多。在扶贫开发工作取得明显成效的同时,民族地区目前的贫困状况依然不容乐观。依照新扶贫标准,即“对农村低收入人口全面实施扶贫政策,新标准提高到人均1 196元,扶贫对象覆盖4 007万”,2008年末民族地区农村贫困人口为2 102.4万,占全国农村贫困人口的比重为52.5%,且近几年呈逐年增加趋势;贫困发生率为17.6%,比全国高出13.4个百分点,民族自治地方的贫困发生率远远高于全国同期的贫困发生率。民族地区大范围的扶贫开发对国家扶持的依赖性短期内难以改变,同时扶持产生效益也需一定周期,因此,国家要继续加大对民族地区的扶持力度。
首先,国家在制定国民经济和社会发展计划时,要充分照顾民族地区的特点和需要,将加快民族地区的发展摆到突出的战略位置;继续加大对西部大开发的扶持力度,加快西部民族地区的发展;深入研究和制定民族自治地方发展规划,将行之有效的政策继续执行并加以完善;不断加大对人口较少民族的扶持,切实推进“兴边富民”行动。其次,随着国民经济的发展和财政收入的增长,继续提升对民族地区扶贫开发的投入水平,加大中央财政一般性转移支付、专项财政转移支付和民族优惠政策财政转移支付力度,增加对民族地区的资金投入;地方政府也要根据财力状况逐步加大扶贫开发投入力度,逐步建立财政扶贫资金稳定增长机制。最后,要加大经济发达省市和大中型企业对口支援民族地区的力度,进一步明确行业部门的扶贫责任,使民族地区保持较快增长速度,逐步缩小与全国平均水平的差距。
二、资源环境与经济发展矛盾突出,要引导发展方式转变,着力生态环境保护
中国民族地区占全国陆地总面积的63.72%,就其分布来讲,民族贫困地区大多处于偏远地带。民族地区矿产资源、能源资源、陆地再生资源、国土资源等大都在全国处于重要地位,但由于交通落后、信息闭塞致使资源的开采和利用条件差,大量存在“采富弃贫”、乱采滥挖等不合理现象,导致资源综合利用水平底下;资源的不合理开发加上各种灾害的影响,以及长期的人口高增长,民族地区生态环境恶化加剧,各种自然灾害频繁爆发,严重危害了民族地区人民群众的生命财产安全和扶贫开发成果的巩固。民族地区资源、环境与经济社会协调发展方面存在的一系列问题,已严重制约着民族地区的扶贫开发进程。要以科学发展观为指导,积极转变民族地区发展方式,推动民族地区经济社会实现全面协调可持续发展。
首先,要打破地域相对封闭、对外交流不畅的发展瓶颈,加强民族贫困地区的基础设施建设。国家要支持民族地区重点建设一批对带动当地经济社会发展起重大作用的交通、水利、电力、通信等基础设施项目;优先安排与各民族群众生产生活密切相关的中小型公益性项目,提高民族自治地方抗御自然灾害的能力。其次,要转变民族贫困地区“资源输出”为主的经济发展方式,围绕优势资源进行综合开发利用。重视市场对资源开发的引导作用,探索建立有利于贫困地区发展的资源开发补偿政策;发展以优势资源为中心的工业集群,延伸产业链条;更加重视科技对传统资源开采的改造升级。最后,要加强生态环境治理和建设工作,尽快建立合理的生态环境保护补偿机制,与增强农田基本建设、发展后续产业、农村能源建设等结合起来,切实解决民族地区的贫困问题。
三、文化教育滞后,社会发育程度较低,要积极发展社会公共事业
与经济发展的差距相比较,民族贫困地区社会事业发展水平更加落后于国内其他地区。基础教育薄弱,劳动者素质低,是长期以来制约民族地区扶贫开发和经济发展的一个重要因素。近些年通过“两基攻坚”,民族地区办学条件有所改善,但尚未完成普及九年义务教育的县大多都是西部地区民族贫困县,已完成“两基攻坚”的民族贫困县适龄儿童入学率低、辍学率高等现象仍较为普遍。社会保障系统薄弱,医疗卫生条件差,地方病严重,部分民族地区人口处于贫病交加的状况,致使贫困程度加深,返贫率高。同时农村、牧区上学难和看病难问题仍然比较突出。从发展社会公共事业角度来促进民族地区的扶贫开发是当前应该加强的地方。
首先,要继续加大对民族贫困地区教育的支持力度,不断提高贫困地区人口素质。中央有关部门要优先解决尚未完成“两基攻坚”任务的民族贫困县,地方要认真落实“两免一补”政策,积极发展民族自治地方的职业教育,不断增加各项科技基金、科技计划对民族地区的扶持,开展更大范围的科技普及工作。其次,加大对民族地区公共卫生服务网与疾病预防控制体系建设的投入和技术支持,建立农村新型合作医疗制度以及其他形式的医疗保障制度。加强县级卫生防疫体系建设,健全农村医疗卫生机构和服务网点;加强地方病和传染病防治工作;制定优惠政策,鼓励高等院校毕业生和卫生技术人员到民族地区工作。最后,加快民族地区农村社会保障制度的建设与完善,从根本上解决民族地区的贫困人口问题,实现社会公平。
四、产业结构比较单一,要加快产业调整步伐,走产业化经营道路
民族地区长期以农牧业生产、资源开采为主,存在产业结构层次低、工业化水平低、产业发展不平衡、瓶颈约束明显等一系列经济特征,这也是导致贫困问题的重要因素。以西部民族人口较多的省份为例,从三次产业结构看,2006年,四川第二产业仍低于全国5.2个百分点,第三产业低于全国1.5个百分点。据统计,贵州和云南第一产业就业人数分别占总就业人数的73.1和69.4个百分点,而在广东,该比重仅为30.4%。西部民族地区还存着存在着产业结构趋同问题。西部地区农业发展水平很低,大量的富余劳动力在产业之间转移较少。劳动贡献率大,科技含量较低,就业结构和产业结构存在双重不合理现象。民族地区要加快调整优化产业结构步伐,促进资源优势向产业优势、经济优势转化,才能实现经济社会全面、协调、可持续的发展。
首先,要以发展旅游业来带动第三产业。民族地区山川秀美、人文荟萃,旅游资源十分丰富,要围绕自然生态、民族风情和人文历史等,加大旅游资源的整合和开发力度,以旅游业为重点,大力发展与之相配套的餐饮、购物、娱乐等相关的现代服务业。其次,要依靠地区优势发展特色农业。民族地区地理、气候类型多样,发展特色农业有着得天独厚的条件,在大力发展现代农牧业的同时,通过发展优质农产品,包括粮食深加工、畜产品深加工、特色产品深加工、绿色产品深加工,把农产品加工发展成支柱产业,真正形成民族地区的特色优势农业。最后,要坚定的发展新型工业。要依靠科技进步和提高劳动者素质,改造和提升民族地区的传统工业,着力提高企业的技术水平和创新能力,努力探索出一条符合民族地区特点的新型工业化道路。
五、土地贫瘠,资源承载能力有限,要积极稳妥地开展劳务输出和实行移民搬迁
在民族地区致贫因素中地理环境的影响是最为直接和明显的。居住在高原、高寒、荒漠、喀斯特石漠化、水土流失严重等地区的民族人口,在恶劣的自然环境,相对形成人多地少,生产和生活条件很差,极易导致区域性贫困。这些地区在空间上一般远离经济增长中心的城市,交通不便、信息闭塞,资源承载能力有限,固守传统的生产生活方式,缺少市场观念,极易导致持续性贫困。在这种人与自然环境矛盾尖锐,无法协调发展的贫困地区开展扶贫开发,就地解决已不可能。
首先,要扩大民族贫困地区劳务输出。把劳动力输出作为突破口,加强劳动力的职业技能培训,积极组织和引导民族贫困地区剩余劳动力合理转移和健康有序流动。政府应当努力营造良好的制度环境和社会氛围,把握好少数民族贫困地区劳动力转移的速度和规模,加强引导和信息发布工作。其次,通过异地开发、移民搬迁的方式,鼓励民族贫困人口向东部地区移民来完成人口的必要转移。要结合发达地区的城市化进程,充分体现“农民自愿、国家扶持、实事求是”的原则,在搞好试点的基础上,对移民搬迁人口在居住、就业等方面给予一定的鼓励和优惠政策。最后,对于一些自发移民和短距离趋利性移民可进行近域迁移,并村并点,即向城郊、大村镇、收入较高地区和易于获益地区移民。对此,政府应选择交通区位优越、发展基础好的集镇重点建设一批小城镇,为人口和产业分布转移创造生存与发展的载体,以获得人口的聚居效应。这不仅可以打破贫困山区人口、市场的分割状态,促进区内一体化发展,还可以刺激基础设施建设,改善教育、卫生状况,提高人口素质。
中国是一个发展中国家,缓解和消除贫困仍任重道远。解决中国民族地区的贫困问题,加快全面小康社会建设步伐,需要一个长期的奋斗过程。随着中国改革开放和现代化事业的发展,随着中国综合国力的不断增强,民族地区的扶贫开发必将取得新的更大的成绩。
参考文献:
[1]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的农村扶贫开发[N].人民日报,2001-10-16.
[2]中国农村扶贫开发纲要(2001―2010年)[N].人民日报,2001-09-20.
[3]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的民族政策与各民族共同繁荣发展[N].人民日报,2009-09-28.
[4]王国良.中国扶贫政策:趋势与挑战[M].北京:社会科学文献出版社,2005.
[5]康晓光.中国贫困与反贫困理论[M].南宁:广西人民出版社,1995.
[6]中国农村扶贫开发概要[EB/OL].中央政府门户网站,2006-11-19.
[7]温家宝.十一届全国人大二次会议政府工作报告[EB/OL].中央政府门户网站,2009-03-14.
[8]国家民委公布2008年民族自治地方农村贫困监测结果[EB/OL].中央政府门户网站,2009-08-27.
[9]国家统计局.2003中国统计年鉴[K].北京:中国统计出版社,2003:4-5.
[10]黄勤.四川产业结构调整与生态文明建设[J].经济体制改革,2008,(6).
[11]韩永彩,张红艳.西南民族地区产业结构调整中广西主导产业选择[J].科技创业月刊,2009,(1).[责任编辑 陈丹丹]