［提要］ 改革开放以来，中央提出了对农民进城务工就业实行“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，将农民工工作摆在重要位置，在推进农民工市民化方面进行了有益的探索。但保护农民工合法权益的长效机制还没有形成，农民工管理制度还没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响，最严重的是制度障碍。就业制度、户籍制度、不完善的社会保障体系以及不平等的教育体制所形成的约束，在某种程度上将劳动力市场分割开来，它们是农民工市民化的最大障碍。 关键词：农民工；就业制度；户籍制度 中图分类号：F29 文献标识码：A 收录日期：2012年3月9日 改革开放以来，中央提出了对农民进城务工就业实行“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，形成了较为完整的农民工政策体系。在清理与取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费、简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续、保护进城务工农民的合法权益等方面出台了一系列政策。各地区各部门将农民工工作摆在重要位置，突出解决好转移培训、权益维护、社会保险、子女入学等农民工最关心、最直接、最现实的利益问题，在推进农民工市民化方面进行了很多有益的探索。但总的看，保护农民工合法权益的长效机制还没有形成，农民工管理制度还没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响，农民工在城镇社会中找不到自己的位置，被封闭的城镇体制抛向城镇公共政策和城镇管理的社会边缘，被限制享有城镇的公共资源，这种边缘化的趋势，有其深刻的历史背景和多种原因，但最严重的是制度障碍：就业制度、户籍制度、不完善的社会保障体系以及不平等的教育体制所形成的约束，在某种程度上成为一种强制的力量将劳动力市场分割开来，它们是城乡一体化和农民工市民化的最大制度障碍。 一、就业制度 传统计划体制下，劳动力从制度上被分割为城镇劳动力和农村劳动力，而且实行不同的就业政策。在城镇，政府通过统配制实行“劳者有其岗”，在农村，则通过全面推行土地改革实现了“耕者有其田”，靠土地实行自然就业。市场经济体制下，就业制度进行了渐进式的改革，创新还很不到位，农村劳动者在求职、就业、管理等方面遇到不平等待遇。 1、农民工进城就业机会相对有限。一方面是城乡劳动力市场分割依然严重，现行的有关制度在招工程序、比例、领域、行业工种等方面仍倾向城镇居民，就业与促进就业政策大多针对城镇下岗失业人员，那些好的工作都要求本地城镇户口，把脏的、累的、难的、险的、苦的留给农民工，农民工不能平等地获得就业；另一方面是农民工组织化程度低，进城农民工以非正规就业为主，大多数是没有经过组织的，是以亲友老乡介绍外出就业为主，在城镇不同的地方、不同的行业、不同的单位，各做各的事，各找各的工作，最多是以少数的乡缘、地缘、血缘等联系在一起。这两方面情况导致虽然农民工能吃苦、不怕累，但进城就业仍存在困难。 2、就业服务援助制度不能覆盖农民工。就业信息的建立与发布、就业免费服务和培训、就业与再就业扶持政策、困难群体就业援助制度等基本上不把农民工纳入服务范围。就业渠道与信息不通，公益性职业介绍机构对于农民工更多的是摆设，为农民工服务的中介组织较少且不规范，黑中介仍屡禁不止，整顿治理不力，农民工常常受害。农民工就业培训机会少，民工难以自由地进入城镇的劳动力市场，对职业的选择性较窄，主要集中在没有技术含量的苦力工作，从事职业危险性较大。农民工有1/3从事建筑劳务，工作条件恶劣，劳动安全卫生保护措施不落实，时刻受到职业病与工伤事故的威胁。 3、劳动用工管理不规范。大多数用人单位不依法与农民工签订劳动合同，滥用试用期、把农民工作为廉价的临时工使用，随时可能解雇；有签订劳动合同的则是存在不少合同期限短、内容不规范、履约不理想的问题。农民工超时劳动比较普遍，农民工工资水平普遍偏低，城乡劳动者同工不同酬，缺乏正常的工资增长机制。有的地方农村劳动力进入城镇就业，还要被强制性收取管理费、用工调节费等。 4、农民工权益难保护。农民工的就业权、休息权、获得报酬权、伤残获得医治权、人身自由权等屡遭侵害，职业病和工伤事故较多。大多数农民工不会自觉运用正规渠道解决问题，也没有主动向劳动、工会、妇联等部门反映其权益受到侵犯问题，相关部门维权职能发挥不够。 二、户籍制度 1、户籍制度制造了等级和利益差别。户籍壁垒是农民工身上的最大枷锁，是“农民工”概念产生的根源，也是农民工无法与城镇居民处于同等地位、享受同等权利的最终根源。现行户籍制度人为地划分出农业户口和非农业户口，并附加户籍制度以外的一些社会功能，导致了城镇和农村居民在最低生活保障、经济适用房（廉租房）住房保障、社会保险、征兵、退伍兵安置、优抚对象的抚恤优待甚至交通事故赔偿上的待遇差别问题，使农民工只能作为城镇的暂住人口，不能享受与城镇居民平等的权利，人为地制造了等级和利益差别，加深了城乡分割的裂痕，造成了对农民工的歧视，无法使农民工在城镇安居乐业。 2、户籍制度成为农民工权益保障的障碍。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化进程处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。由于现行的选举制度与户籍制度直接联系在一起，按现行的选举法及相关法规规定，农民工不能在就业地参与所居住社区的选举。这使得农民工长期游离于城市政治生活之外，利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到充分反映，农民工的利益诉求在很大程度上都是通过间接渠道表达的，如新闻媒体的关注等，这就使得他们的利益表达具有一定的时间滞后性。一旦成为社会关注焦点，往往是以突发事件和危机处理方式出现的，具有群体伤害性和社会破坏性的特点。我们还不能忽视的是这种户籍制度所形成的心理状态：农村人口流向城市是一种地位的向上流动。这种心理状态导致农村人口简单地以流向城市为目标，给城市的管理带来巨大的压力。 三、社会保障制度 长期以来，我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而农村广大居民在这方面的情形恰好相反，主要依靠家庭保障而缺乏社会保障，所以我们的社会保障制度有一个严重的缺失：没有将农村人口纳入进来。城市的社会保障也不是开放型的，大量在城市工作的农民工无法享受城市的社会保障，这两方面都使农民工有着很大的后顾之忧。一是农民工不能享受城镇低保。由于城市和农村最低生活保障是按属地管理原则，审批确定低保对象，所以农民工难以纳进流入地城市的低保范围，不能享受城镇低保。二是农民工参加养老保险的比例很低。这既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本、地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题。还有现行制度不适合农民工方面的问题：参保费率相对偏高和养老保险接续麻烦。三是大多数农民工还没有参加城镇医疗保险。由于新农合以县为单位统筹，参合农民工在务工地就医不能即时即报，住院费用补助率也较低，他们迫切希望能像银行“一卡通”那样，建立新农合的跨区域结算体系。四是覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有建立。从农民工的居住方式看，目前，农民工在城市居住主要靠三种渠道解决：由用工单位提供住房、租房和购房。从大城市特别是东部沿海地区情况来看，在城乡结合部租房的农民工占大多数，购房的很少。城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放，农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外。这些情况与农民工希望定居城镇的意愿形成鲜明对照，并成为他们进城就业安居真正成为市民的障碍。 四、教育制度 目前，我国农村基础教育规模是城市基础教育的两倍，但它所得到的教育经费投入总量却还不到城市的一半，农村教育经费投入严重不足。虽然新成长的农村劳动力素质有所提高，但从整个农村劳动者队伍的素质来看，仍然不能满足经济发展的需要。农村劳动力的文化素质和技术素质明显偏低，影响了城乡就业一体化工作的顺利实施。农民工在城镇就业和居住越稳定，越期望子女完全融入当地教育制度安排。随着农民工数量的逐年增加，农民工随迁子女的教育需求也日益增长，许多城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。民办的农民工子弟学校教学条件普遍不高，收费标准参差不齐。我国高中教育还没有纳入免费义务教育范围，农民工家庭高中阶段教育负担较重，农民工子女初中毕业后弃读高中的现象比较普遍。
［提要］ 改革开放以来，中央提出了对农民进城务工就业实行“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，将农民工工作摆在重要位置，在推进农民工市民化方面进行了有益的探索。但保护农民工合法权益的长效机制还没有形成，农民工管理制度还没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响，最严重的是制度障碍。就业制度、户籍制度、不完善的社会保障体系以及不平等的教育体制所形成的约束，在某种程度上将劳动力市场分割开来，它们是农民工市民化的最大障碍。 关键词：农民工；就业制度；户籍制度 中图分类号：F29 文献标识码：A 收录日期：2012年3月9日 改革开放以来，中央提出了对农民进城务工就业实行“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，形成了较为完整的农民工政策体系。在清理与取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费、简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续、保护进城务工农民的合法权益等方面出台了一系列政策。各地区各部门将农民工工作摆在重要位置，突出解决好转移培训、权益维护、社会保险、子女入学等农民工最关心、最直接、最现实的利益问题，在推进农民工市民化方面进行了很多有益的探索。但总的看，保护农民工合法权益的长效机制还没有形成，农民工管理制度还没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响，农民工在城镇社会中找不到自己的位置，被封闭的城镇体制抛向城镇公共政策和城镇管理的社会边缘，被限制享有城镇的公共资源，这种边缘化的趋势，有其深刻的历史背景和多种原因，但最严重的是制度障碍：就业制度、户籍制度、不完善的社会保障体系以及不平等的教育体制所形成的约束，在某种程度上成为一种强制的力量将劳动力市场分割开来，它们是城乡一体化和农民工市民化的最大制度障碍。 一、就业制度 传统计划体制下，劳动力从制度上被分割为城镇劳动力和农村劳动力，而且实行不同的就业政策。在城镇，政府通过统配制实行“劳者有其岗”，在农村，则通过全面推行土地改革实现了“耕者有其田”，靠土地实行自然就业。市场经济体制下，就业制度进行了渐进式的改革，创新还很不到位，农村劳动者在求职、就业、管理等方面遇到不平等待遇。 1、农民工进城就业机会相对有限。一方面是城乡劳动力市场分割依然严重，现行的有关制度在招工程序、比例、领域、行业工种等方面仍倾向城镇居民，就业与促进就业政策大多针对城镇下岗失业人员，那些好的工作都要求本地城镇户口，把脏的、累的、难的、险的、苦的留给农民工，农民工不能平等地获得就业；另一方面是农民工组织化程度低，进城农民工以非正规就业为主，大多数是没有经过组织的，是以亲友老乡介绍外出就业为主，在城镇不同的地方、不同的行业、不同的单位，各做各的事，各找各的工作，最多是以少数的乡缘、地缘、血缘等联系在一起。这两方面情况导致虽然农民工能吃苦、不怕累，但进城就业仍存在困难。 2、就业服务援助制度不能覆盖农民工。就业信息的建立与发布、就业免费服务和培训、就业与再就业扶持政策、困难群体就业援助制度等基本上不把农民工纳入服务范围。就业渠道与信息不通，公益性职业介绍机构对于农民工更多的是摆设，为农民工服务的中介组织较少且不规范，黑中介仍屡禁不止，整顿治理不力，农民工常常受害。农民工就业培训机会少，民工难以自由地进入城镇的劳动力市场，对职业的选择性较窄，主要集中在没有技术含量的苦力工作，从事职业危险性较大。农民工有1/3从事建筑劳务，工作条件恶劣，劳动安全卫生保护措施不落实，时刻受到职业病与工伤事故的威胁。 3、劳动用工管理不规范。大多数用人单位不依法与农民工签订劳动合同，滥用试用期、把农民工作为廉价的临时工使用，随时可能解雇；有签订劳动合同的则是存在不少合同期限短、内容不规范、履约不理想的问题。农民工超时劳动比较普遍，农民工工资水平普遍偏低，城乡劳动者同工不同酬，缺乏正常的工资增长机制。有的地方农村劳动力进入城镇就业，还要被强制性收取管理费、用工调节费等。 4、农民工权益难保护。农民工的就业权、休息权、获得报酬权、伤残获得医治权、人身自由权等屡遭侵害，职业病和工伤事故较多。大多数农民工不会自觉运用正规渠道解决问题，也没有主动向劳动、工会、妇联等部门反映其权益受到侵犯问题，相关部门维权职能发挥不够。 二、户籍制度 1、户籍制度制造了等级和利益差别。户籍壁垒是农民工身上的最大枷锁，是“农民工”概念产生的根源，也是农民工无法与城镇居民处于同等地位、享受同等权利的最终根源。现行户籍制度人为地划分出农业户口和非农业户口，并附加户籍制度以外的一些社会功能，导致了城镇和农村居民在最低生活保障、经济适用房（廉租房）住房保障、社会保险、征兵、退伍兵安置、优抚对象的抚恤优待甚至交通事故赔偿上的待遇差别问题，使农民工只能作为城镇的暂住人口，不能享受与城镇居民平等的权利，人为地制造了等级和利益差别，加深了城乡分割的裂痕，造成了对农民工的歧视，无法使农民工在城镇安居乐业。 2、户籍制度成为农民工权益保障的障碍。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化进程处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。由于现行的选举制度与户籍制度直接联系在一起，按现行的选举法及相关法规规定，农民工不能在就业地参与所居住社区的选举。这使得农民工长期游离于城市政治生活之外，利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到充分反映，农民工的利益诉求在很大程度上都是通过间接渠道表达的，如新闻媒体的关注等，这就使得他们的利益表达具有一定的时间滞后性。一旦成为社会关注焦点，往往是以突发事件和危机处理方式出现的，具有群体伤害性和社会破坏性的特点。我们还不能忽视的是这种户籍制度所形成的心理状态：农村人口流向城市是一种地位的向上流动。这种心理状态导致农村人口简单地以流向城市为目标，给城市的管理带来巨大的压力。 三、社会保障制度 长期以来，我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而农村广大居民在这方面的情形恰好相反，主要依靠家庭保障而缺乏社会保障，所以我们的社会保障制度有一个严重的缺失：没有将农村人口纳入进来。城市的社会保障也不是开放型的，大量在城市工作的农民工无法享受城市的社会保障，这两方面都使农民工有着很大的后顾之忧。一是农民工不能享受城镇低保。由于城市和农村最低生活保障是按属地管理原则，审批确定低保对象，所以农民工难以纳进流入地城市的低保范围，不能享受城镇低保。二是农民工参加养老保险的比例很低。这既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本、地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题。还有现行制度不适合农民工方面的问题：参保费率相对偏高和养老保险接续麻烦。三是大多数农民工还没有参加城镇医疗保险。由于新农合以县为单位统筹，参合农民工在务工地就医不能即时即报，住院费用补助率也较低，他们迫切希望能像银行“一卡通”那样，建立新农合的跨区域结算体系。四是覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有建立。从农民工的居住方式看，目前，农民工在城市居住主要靠三种渠道解决：由用工单位提供住房、租房和购房。从大城市特别是东部沿海地区情况来看，在城乡结合部租房的农民工占大多数，购房的很少。城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放，农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外。这些情况与农民工希望定居城镇的意愿形成鲜明对照，并成为他们进城就业安居真正成为市民的障碍。 四、教育制度 目前，我国农村基础教育规模是城市基础教育的两倍，但它所得到的教育经费投入总量却还不到城市的一半，农村教育经费投入严重不足。虽然新成长的农村劳动力素质有所提高，但从整个农村劳动者队伍的素质来看，仍然不能满足经济发展的需要。农村劳动力的文化素质和技术素质明显偏低，影响了城乡就业一体化工作的顺利实施。农民工在城镇就业和居住越稳定，越期望子女完全融入当地教育制度安排。随着农民工数量的逐年增加，农民工随迁子女的教育需求也日益增长，许多城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。民办的农民工子弟学校教学条件普遍不高，收费标准参差不齐。我国高中教育还没有纳入免费义务教育范围，农民工家庭高中阶段教育负担较重，农民工子女初中毕业后弃读高中的现象比较普遍。