英国的应急管理体系及对我国的启示
英国突发事件应急管理机制的建立已有很长的历史。由于英国对于应急准备、应急预案和应急资源等各项工作做得充分，一旦发生事故能快速作出反应，迅速启动整个应急系统，集结各方面的力量来应对和处理紧急事件。
在英国发生突发公共事件后，一般由所在的地方政府负责处置，直接参与处置的是警察、消防、医护等管理部门，其他地方政府部门及非政府组织予以协助和支持。中央政府负责应对恐怖袭击和全国性的重大突发公共事件。在中央层面，首相是应急管理的最高行政首长；相关机构包括内阁紧急应变小组（Cabinet Office Briefing Rooms，简称COBR，又称“眼镜蛇”）、国民紧急事务委员会（Civil Contingencies Commitment，简称CCC）、国民紧急事务秘书处（Civil Contingencies Secretariat，简称CCS）和各政府部门。其中，内阁紧急应变小组是政府危机处理最高机构，但只有在面临非常重大的危机或紧急事态时才启动；国民紧急事务委员会由各部大臣和其他官员组成，向内阁紧急应变小组提供咨询意见，并负责监督中央政府部问在紧急情况下的应对工作；国民紧急事务秘书处负责应急管理日常工作和在紧急情况下协调跨部门、跨机构的应急行动，为国民紧急事务委员会、内阁紧急应变小组提供支持；政府各部门负责所属范围内的应急管理，卫生部等相关部门设立了专门的应急管理机构。
根据突发公共事件的严重程度和性质，英国采取分级应急处置模式。地方政府负责处置的主要是一般性（如交通事故）和影响当地但未波及全国（如区域性停电）等两类突发公共事件，后一类事件的处置情况要向中央政府报告。中央政府应对的紧急情况分为三级：一是超出地方处置范围和能力但不需要跨部门协调的重大突发公共事件，由相关中央部门作为“领导政府部门”负责处理；二是产生大范围影响并需要中央协调处置的突发公共事件，启动内阁紧急应变小组，协调军队、情报机构、国民紧急事务秘书处和相关部门进行处置；三是产生大范问蔓延性、灾难性的突发公共事件，启动内阁紧急应变小组，由中央政府主导危机决策，决定全国范围内的应对措施。其中，在前两种情况下，中央政府部门和内阁紧急应变小组一般不取代地方政府的职责，而是负责在中央层面协调相关部门的行动，保证中央与地方联系畅通，掌握地方政府处置工作情况并提供指导意见。
为有效应对各类危机，英国从本国历史和现实情况出发，有针对性地采取措施完善应急管理体系，使应急能力得到新的提升。从我们了解的情况看，以下几个方面是有特点、有成效并值得我们借鉴的：
（一）完善应急管理法律和应急计划，人应对突发公共事件提供有效的法制保障。英国比较早地建立了紧急状态法律体系，但之前相关法律之间缺乏衔接和配合，没有发挥出应有的作用，也不能适应新型危机带来的诸多挑战。为此，英国在2004年1月通过了《国内紧急状态法案》，强调预防灾难是应急管理的关键，要求政府把应急管理与常态管理结合起来，尽可能减少灾难发生的危险，同时开展必要的培训和演习，做好应急准备；明确规定了地方和中央政府对紧急状态进行评估、制则应急计划、组织应急处置和恢复重建的职责。随后，英国又陆续出台了《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》、《2006年反恐法案》等。
根据法律规定，英国各级政府及部门还组织制定了各种紧急应变计划，具体规定了不同紧急情况下的应对措施、程序和职责分工。
（二）适时启动内阁紧急应变小组，强化中央层面对重大突发公共事件应对工作的协调和指挥。内阁紧急应变小组不是一个常设机构，实际上是中央政府应急管理协调和决策机制，通常在面临重大危机并且需要跨部门协同应对时启动，以召开紧急会议的方式运作。内阁紧急应变小组的组成人员不是固定的，而是根据事态的性质和严重程度由相关政府部门相应层级的官员参加。部长级会议一般由首相主持召工，首相不在时由副首相或内政大臣主持；政府官员级别的会议，一般由内阁办公室负责安全、情报事务的常务次官主持，或由与处置工作关系最密切的政府部门负责人主持。内阁紧急应变小组的主要任务是：确保应急处置指挥人员与内阁紧急应变小组的有效沟通；及时、准确掌握危机的现实情况；制订应急管理的战略性目标；在应急处置与保护公众权利之间保持平衡；向社会公众提供相关信息；加快决策的形成。到目前为止，内阁紧急应变小组召开紧急会议处理了多起危机，如2000年9月燃油供应短缺危机、2001年爆发的口蹄疫、2005年7月的伦敦地铁爆炸以及2006年4月发生的高致病性禽流感和8月发生的伦敦机场未遂爆炸事件。相关决策都是由内阁紧急应变小组作出或提请首相决定的，如在燃油短缺危机中禁止油价上涨、在未遂炸机事件后严格机场安检和减少随身携带物等。内阁紧急应变小组这一协调和决策机制，既体现了属地管理、分级处置的基本原则，又强化了应对重大突发公共事件的协调和指挥，在一定程度上克服了因沟通不够、协调不力导致反应迟缓、效率低下等问题。
（三）设立内阁办公室国民紧急事务秘书处，充分发挥应急管理办事机构的职能作用。2001年7月，英内阁办公室设立国民紧急事务秘书处，具体协调跨部门、跨机构的应急管理工作和紧急救援行动，通过内阁办公室负责安全和情报事务的常务次官向首相汇报情况，由此英国的国民防护职责从内政部转移到国民紧急事务秘书处.该机构主要有以下职能：一是负责应急管理体系规划和物资、装备、演练等应急准备工作。二是对风险和危机进行评估，分析危机发生几率和发展趋势，确保现有的应急计划和措施足以应对。三是在危机发生后，确定“领导政府部门”名单、职责和是否启动内阁紧急应变小组，制订应对办案，协调各相关部门、机构的应急处置；在区域性突发公共事件处置中，负责督促地方政府报告处置情况；在LGD处置不当或不力时，及时介入并进行干预。四是对应对工作进行评估，从战略层面提出改进意见，协调推动应急管理立法工作；五是负责组织应急管理人才培训。
目前，国民紧急事务秘书处有85名编制，下设“三部一院”，即评估部、行动部、政策部和紧急事务规划学院。其中，评估部负责全面评估可能和已经发生的危机的严重程度、规模和影响范围，发布信息；行动部负责制定和审议应急计划，确保中央政府做好充分准备以有效应对各类突发公共事件；政策部参与制
定应急管理政策，并与政府各部门协商起草应急规划、计划和全国性标准。国民紧急事务秘书处的设立，是英国加强应急管理的一项重要举措，既促进了应急管理与常态管理的有机结合，又提高了中央政府应对生大危机的效率。
（四）建立“金、银、铜”应急处置机制，实现各大突发公共事件应急处置的统一高效。由于历史的原因，英国的警察、消防、医护等主要应急部门内部和相互之间的独立性很强，在很长的时期内存在命令程序、处置方式不同和通讯联络不畅、缺乏协作配合等突出问题。建立“金、银、铜”机制就是为了解决上述问题。该机制既是一种应急处置运行模式，又是一个应急处置工作系统。一方面，根据事件性质和大小，规定形成不同的“金、银、铜”组织结构；另一方面，确定应急处紧“金、银、铜”三个层级，各层级组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个应急处置工作系统。为保证通讯畅通，政府统一购买通讯装备、提供无线通讯频道。从近6年来的运行情况看，该机制取得了一定成效。
——金层级主要解决“做什么”的问题，由应急处置相关政府部门（必要时包括军方）的代表组成，无常设机构，但明确专人、定期更换，以召开会议的形式运作。该层级负责从战略层面对突发公共事件进行总体控制，制订目标和行动计划下达给银层级。要重点考虑以下因素：事件发生的原因；事件可能对政治、经济、社会等方面产生的影响；需要采取的措施和手段，以及这些措施和手段是否符合法律规定、是否会造成新的人员伤亡、是否会对环境和饮用水等产生影响；与媒体的关系等。金层级可直接调动包括军队在内的应急资源，通常远离事件现场实施远程指挥。由于成员很难短时间集中到一起，一般采用视频会议、电话等通讯手段进行沟通和决策。在去年处置一起因漏油造成的火灾中，因气体含有害物质，当时的金层级就下达了疏散下风向10英里范围内人群的命令，军方也参与了疏散行动。
——银层级主要解决“如何做”的问题，由事发地相关部门的负责人组成，同样是指定专人、定期更换，可直接管控所属应急资源和人员。该层级负责战术层面的应急管理，根据金层级下达的目标和计划，对任务进行分配，很简捷地向铜层级下达执行命令，并可根据不同阶段处置任务和特点的不问，任命相关部门人员分阶段牵头负责。
——铜层级负责具体实施应急处置任务，由在现场指挥处置的人员组成，直接管理应急资源的运用。该层级执行银层级下达的命令，决定正确的处置和救援方式，“在合适的时间、以合适的方式做合适的事情”。
（五）依托紧急事务规划学院，强化综合性应急管理培训。英国应急管理培训体系由三部分组成：一是国民紧急事务秘书处所属的紧急事务规划学院，主要培训如何协同应对突发公共事件；二是政府部门设立的专业培训学院，主要培训本系统内如何应对突发公共事件；三是私立培训机构。其中，紧急事务规划学院作
为英国最权威、最有影响的应急管理培训机构，具有为全国制订应急管理培训标准的地位和作用。该院始建于1937年，长期归内政部管辖，2001年后划归国民紧急事务秘书处管辖，是英国最大的公共安全资料库。目前，该院与利兹大学商学院合作办学，为其提供了强大的研究和教学支撑；拥有上百人的师资队伍，主要从各大学和研究机构聘请。
（六）重心下移，广泛动员社会力量参与应急管理。英国在强化政府部门间协调和协作的同时，还重视基层的公共安全管理，善于动员和储备社会应急力量。一是改善社会公共服务和管理，化解公共安全隐患。伦敦温布利区是一个种族多样性、文化多元化十分突出的城区，易发各种社会问题。该区通过加大旧城改造力度、增加就业和住房、严禁种族歧视、加强治安管理等措施，有效地促进了社区和谐稳定。英国中央和地方政府支持改善社区公共服务和安全管理，建立了评级制度，起到良好的导向作用。二是广泛普及应急知识。英国注重在日常生活中通过教育、培训和情景训练，增强公众的危机意识和自救互救能力。英内政部向全国每户居民寄送“紧急事故指南”，帮助公众为紧急事故做好必要准备。全国各地每年都要举行多种紧急应变演习。三是鼓励非政府组织和民间团体建立应急志愿者队伍。英国非政府组织和团体众多且由来已久，一部分机构还承担公共服务职能。政府把这些民间力量纳入应急管理体系，支持建立各类专业性、技能性的应急志愿者队伍，在很大程度上弥补了政府应急资源的不足，同时增强了民间组织的社会责任感。四是利用媒体发布信息和安抚公众。英国政府非常重视第一时间准确发布突发公共事件信息，即使是三言两语，也会立即发表声明，从一开始就掌握信息传播的主动权；注重提高政府部门和公共服务机构在紧急情况下应对新闻媒体的能力，并作为应急计划的一个组成部分，同时，还注意通过广播、电视及时向公众提供应急防护信息和安全指导，培养公众通过主流媒体获取帮助的习惯。
总的看，近年英国应急管理体系一直处了调整和完善的过程中，取得了很大进展和一些成功经验，但仍面临探索提升应急管理能力的任务。
英国的应急管理体系及对我国的启示
英国突发事件应急管理机制的建立已有很长的历史。由于英国对于应急准备、应急预案和应急资源等各项工作做得充分，一旦发生事故能快速作出反应，迅速启动整个应急系统，集结各方面的力量来应对和处理紧急事件。
在英国发生突发公共事件后，一般由所在的地方政府负责处置，直接参与处置的是警察、消防、医护等管理部门，其他地方政府部门及非政府组织予以协助和支持。中央政府负责应对恐怖袭击和全国性的重大突发公共事件。在中央层面，首相是应急管理的最高行政首长；相关机构包括内阁紧急应变小组（Cabinet Office Briefing Rooms，简称COBR，又称“眼镜蛇”）、国民紧急事务委员会（Civil Contingencies Commitment，简称CCC）、国民紧急事务秘书处（Civil Contingencies Secretariat，简称CCS）和各政府部门。其中，内阁紧急应变小组是政府危机处理最高机构，但只有在面临非常重大的危机或紧急事态时才启动；国民紧急事务委员会由各部大臣和其他官员组成，向内阁紧急应变小组提供咨询意见，并负责监督中央政府部问在紧急情况下的应对工作；国民紧急事务秘书处负责应急管理日常工作和在紧急情况下协调跨部门、跨机构的应急行动，为国民紧急事务委员会、内阁紧急应变小组提供支持；政府各部门负责所属范围内的应急管理，卫生部等相关部门设立了专门的应急管理机构。
根据突发公共事件的严重程度和性质，英国采取分级应急处置模式。地方政府负责处置的主要是一般性（如交通事故）和影响当地但未波及全国（如区域性停电）等两类突发公共事件，后一类事件的处置情况要向中央政府报告。中央政府应对的紧急情况分为三级：一是超出地方处置范围和能力但不需要跨部门协调的重大突发公共事件，由相关中央部门作为“领导政府部门”负责处理；二是产生大范围影响并需要中央协调处置的突发公共事件，启动内阁紧急应变小组，协调军队、情报机构、国民紧急事务秘书处和相关部门进行处置；三是产生大范问蔓延性、灾难性的突发公共事件，启动内阁紧急应变小组，由中央政府主导危机决策，决定全国范围内的应对措施。其中，在前两种情况下，中央政府部门和内阁紧急应变小组一般不取代地方政府的职责，而是负责在中央层面协调相关部门的行动，保证中央与地方联系畅通，掌握地方政府处置工作情况并提供指导意见。
为有效应对各类危机，英国从本国历史和现实情况出发，有针对性地采取措施完善应急管理体系，使应急能力得到新的提升。从我们了解的情况看，以下几个方面是有特点、有成效并值得我们借鉴的：
（一）完善应急管理法律和应急计划，人应对突发公共事件提供有效的法制保障。英国比较早地建立了紧急状态法律体系，但之前相关法律之间缺乏衔接和配合，没有发挥出应有的作用，也不能适应新型危机带来的诸多挑战。为此，英国在2004年1月通过了《国内紧急状态法案》，强调预防灾难是应急管理的关键，要求政府把应急管理与常态管理结合起来，尽可能减少灾难发生的危险，同时开展必要的培训和演习，做好应急准备；明确规定了地方和中央政府对紧急状态进行评估、制则应急计划、组织应急处置和恢复重建的职责。随后，英国又陆续出台了《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》、《2006年反恐法案》等。
根据法律规定，英国各级政府及部门还组织制定了各种紧急应变计划，具体规定了不同紧急情况下的应对措施、程序和职责分工。
（二）适时启动内阁紧急应变小组，强化中央层面对重大突发公共事件应对工作的协调和指挥。内阁紧急应变小组不是一个常设机构，实际上是中央政府应急管理协调和决策机制，通常在面临重大危机并且需要跨部门协同应对时启动，以召开紧急会议的方式运作。内阁紧急应变小组的组成人员不是固定的，而是根据事态的性质和严重程度由相关政府部门相应层级的官员参加。部长级会议一般由首相主持召工，首相不在时由副首相或内政大臣主持；政府官员级别的会议，一般由内阁办公室负责安全、情报事务的常务次官主持，或由与处置工作关系最密切的政府部门负责人主持。内阁紧急应变小组的主要任务是：确保应急处置指挥人员与内阁紧急应变小组的有效沟通；及时、准确掌握危机的现实情况；制订应急管理的战略性目标；在应急处置与保护公众权利之间保持平衡；向社会公众提供相关信息；加快决策的形成。到目前为止，内阁紧急应变小组召开紧急会议处理了多起危机，如2000年9月燃油供应短缺危机、2001年爆发的口蹄疫、2005年7月的伦敦地铁爆炸以及2006年4月发生的高致病性禽流感和8月发生的伦敦机场未遂爆炸事件。相关决策都是由内阁紧急应变小组作出或提请首相决定的，如在燃油短缺危机中禁止油价上涨、在未遂炸机事件后严格机场安检和减少随身携带物等。内阁紧急应变小组这一协调和决策机制，既体现了属地管理、分级处置的基本原则，又强化了应对重大突发公共事件的协调和指挥，在一定程度上克服了因沟通不够、协调不力导致反应迟缓、效率低下等问题。
（三）设立内阁办公室国民紧急事务秘书处，充分发挥应急管理办事机构的职能作用。2001年7月，英内阁办公室设立国民紧急事务秘书处，具体协调跨部门、跨机构的应急管理工作和紧急救援行动，通过内阁办公室负责安全和情报事务的常务次官向首相汇报情况，由此英国的国民防护职责从内政部转移到国民紧急事务秘书处.该机构主要有以下职能：一是负责应急管理体系规划和物资、装备、演练等应急准备工作。二是对风险和危机进行评估，分析危机发生几率和发展趋势，确保现有的应急计划和措施足以应对。三是在危机发生后，确定“领导政府部门”名单、职责和是否启动内阁紧急应变小组，制订应对办案，协调各相关部门、机构的应急处置；在区域性突发公共事件处置中，负责督促地方政府报告处置情况；在LGD处置不当或不力时，及时介入并进行干预。四是对应对工作进行评估，从战略层面提出改进意见，协调推动应急管理立法工作；五是负责组织应急管理人才培训。
目前，国民紧急事务秘书处有85名编制，下设“三部一院”，即评估部、行动部、政策部和紧急事务规划学院。其中，评估部负责全面评估可能和已经发生的危机的严重程度、规模和影响范围，发布信息；行动部负责制定和审议应急计划，确保中央政府做好充分准备以有效应对各类突发公共事件；政策部参与制
定应急管理政策，并与政府各部门协商起草应急规划、计划和全国性标准。国民紧急事务秘书处的设立，是英国加强应急管理的一项重要举措，既促进了应急管理与常态管理的有机结合，又提高了中央政府应对生大危机的效率。
（四）建立“金、银、铜”应急处置机制，实现各大突发公共事件应急处置的统一高效。由于历史的原因，英国的警察、消防、医护等主要应急部门内部和相互之间的独立性很强，在很长的时期内存在命令程序、处置方式不同和通讯联络不畅、缺乏协作配合等突出问题。建立“金、银、铜”机制就是为了解决上述问题。该机制既是一种应急处置运行模式，又是一个应急处置工作系统。一方面，根据事件性质和大小，规定形成不同的“金、银、铜”组织结构；另一方面，确定应急处紧“金、银、铜”三个层级，各层级组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个应急处置工作系统。为保证通讯畅通，政府统一购买通讯装备、提供无线通讯频道。从近6年来的运行情况看，该机制取得了一定成效。
——金层级主要解决“做什么”的问题，由应急处置相关政府部门（必要时包括军方）的代表组成，无常设机构，但明确专人、定期更换，以召开会议的形式运作。该层级负责从战略层面对突发公共事件进行总体控制，制订目标和行动计划下达给银层级。要重点考虑以下因素：事件发生的原因；事件可能对政治、经济、社会等方面产生的影响；需要采取的措施和手段，以及这些措施和手段是否符合法律规定、是否会造成新的人员伤亡、是否会对环境和饮用水等产生影响；与媒体的关系等。金层级可直接调动包括军队在内的应急资源，通常远离事件现场实施远程指挥。由于成员很难短时间集中到一起，一般采用视频会议、电话等通讯手段进行沟通和决策。在去年处置一起因漏油造成的火灾中，因气体含有害物质，当时的金层级就下达了疏散下风向10英里范围内人群的命令，军方也参与了疏散行动。
——银层级主要解决“如何做”的问题，由事发地相关部门的负责人组成，同样是指定专人、定期更换，可直接管控所属应急资源和人员。该层级负责战术层面的应急管理，根据金层级下达的目标和计划，对任务进行分配，很简捷地向铜层级下达执行命令，并可根据不同阶段处置任务和特点的不问，任命相关部门人员分阶段牵头负责。
——铜层级负责具体实施应急处置任务，由在现场指挥处置的人员组成，直接管理应急资源的运用。该层级执行银层级下达的命令，决定正确的处置和救援方式，“在合适的时间、以合适的方式做合适的事情”。
（五）依托紧急事务规划学院，强化综合性应急管理培训。英国应急管理培训体系由三部分组成：一是国民紧急事务秘书处所属的紧急事务规划学院，主要培训如何协同应对突发公共事件；二是政府部门设立的专业培训学院，主要培训本系统内如何应对突发公共事件；三是私立培训机构。其中，紧急事务规划学院作
为英国最权威、最有影响的应急管理培训机构，具有为全国制订应急管理培训标准的地位和作用。该院始建于1937年，长期归内政部管辖，2001年后划归国民紧急事务秘书处管辖，是英国最大的公共安全资料库。目前，该院与利兹大学商学院合作办学，为其提供了强大的研究和教学支撑；拥有上百人的师资队伍，主要从各大学和研究机构聘请。
（六）重心下移，广泛动员社会力量参与应急管理。英国在强化政府部门间协调和协作的同时，还重视基层的公共安全管理，善于动员和储备社会应急力量。一是改善社会公共服务和管理，化解公共安全隐患。伦敦温布利区是一个种族多样性、文化多元化十分突出的城区，易发各种社会问题。该区通过加大旧城改造力度、增加就业和住房、严禁种族歧视、加强治安管理等措施，有效地促进了社区和谐稳定。英国中央和地方政府支持改善社区公共服务和安全管理，建立了评级制度，起到良好的导向作用。二是广泛普及应急知识。英国注重在日常生活中通过教育、培训和情景训练，增强公众的危机意识和自救互救能力。英内政部向全国每户居民寄送“紧急事故指南”，帮助公众为紧急事故做好必要准备。全国各地每年都要举行多种紧急应变演习。三是鼓励非政府组织和民间团体建立应急志愿者队伍。英国非政府组织和团体众多且由来已久，一部分机构还承担公共服务职能。政府把这些民间力量纳入应急管理体系，支持建立各类专业性、技能性的应急志愿者队伍，在很大程度上弥补了政府应急资源的不足，同时增强了民间组织的社会责任感。四是利用媒体发布信息和安抚公众。英国政府非常重视第一时间准确发布突发公共事件信息，即使是三言两语，也会立即发表声明，从一开始就掌握信息传播的主动权；注重提高政府部门和公共服务机构在紧急情况下应对新闻媒体的能力，并作为应急计划的一个组成部分，同时，还注意通过广播、电视及时向公众提供应急防护信息和安全指导，培养公众通过主流媒体获取帮助的习惯。
总的看，近年英国应急管理体系一直处了调整和完善的过程中，取得了很大进展和一些成功经验，但仍面临探索提升应急管理能力的任务。