第二章 城乡规划法制建设概述
第一节 我国城乡规划法制建设历程
1949年10月1日，中华人民共和国定制成立，标志着社会主义新制度的诞生，揭开了我国城乡规划、建设、管理史上新的一项。60年来，我国经济社会的发展，经历了计划经济体制到社会主义市场经济体制的变革，经过了国民经济恢复时期(1949-1952年)，第一个五年计划时期(1953—1957年)、“大跃进”和调整时期(1958—1965年)、“文化大革命”时期(1966—1976年)和社会主义现代化建设新时期(1977—2008年)，新中国的城乡规划事业在创立、壮大、遭受挫折、恢复和迅速发展的曲折过程中，不断经受考验和走向成熟。经过风风雨雨和实践的反复检验，证明了城乡规划法制建设的重要性和必要性。与此同时，随着我国计划经济向市场经济的转变，由人治向法治社会的转变，改革开放的不断深化和社会主义现代化建设的客观需要，城乡规划法制建设走过了一个不断前进和明显进步的历程。
一、国民经济恢复和第一个五年计划时期
国民经济恢复和第一个五年计划时期是新中国城市规划事业由创立到壮大的八年，是我国城乡规划事业第一个重要发展时期。
新中国成立之初，百业待兴，为适应国民经济的恢复和发展，城市建设工作提上了议事日程。1951年2月，中共中央在《政治局扩大会议决议要点》中指出：“在城市建设计划中，应贯彻为生产、为工人服务的观点”，成为当时城市建设的基本方针。1952年8月，中央人民政府建筑工程部(简称建工部)成立，主管全国建筑工程和城市建设工作。1952年9月，召开了新中国成立以来第一次城市建设座谈会。会议提出，城市建设要根据国家的长期计划，分别不同城市，有计划有步骤地进行新建或改建，加强规划设计工作，加强统一领导，克服盲目性，以适应大规模经济建设的需要。会议决定，一是从中央到地方建立健全城市建设管理机构，统一管理城市建设工作；二是开展城市规划，各城市都要建立城市规划工作；三是划定城市建设范围，明确规定把城市建设计划纳入到国家经济计划之中；四是将我国城市分类排队，划分为重工业城市、工业比重较大的改建城市、工业比重不大的旧城市；一般城市等四类，以便分类指导和安排城市建设。从此，我国城市建设工作进入一个统一领导，按照规划进行城市建设的新阶段。
经过三年国民经济恢复，从1953年起，我国进人第一个五年计划时期，第一次由国家组织有计划的大规模经济建设。这一时期国家的基本任务是：集中主要力量进行以苏联援助的156个建设项目为中心的、由限额以上的694个建设单位所组成的工业建设，以便建立社会主义工业化的初步基
础。1953年9月，中共中央发出《关于城市建设中几个问题的批示》，要求各地加强对城市建设的领导，建立健全城市建设机构，抽调得力干部及技术人员加强城市建设工作。1954年6月，建工部在北京召开第一次城市建设会议，明确城市建设的目标是建设社会主义城市、着重研究了城市建设的方针、任务、组织机构、管理制度等问题。1954年8月，建工部城市建设局改为城市建设总局，负责城市建设的长远计划和年度建设计划的编制与实施，参与重点工程的厂址选择，指导城市规划编制。并先后向重点城市派出规划小组，根据1953年中共中央关于“重要的工业城市规划工作必须加强进行，对于工业建设比重较大的城市更应迅速组织力量，加强城市规划设计工作”的指示精神，加强有关城市总体规划和详细规划的制定。1954年11月，国家建委成立。1955年11月，为适应市、镇建制的调整，国务院颁了城乡划分标准。1956年国家建委颁发了《城市规划编制暂行办法》，成为新中国第一个关于城市规划的法规文件，规范了城市总体规划和详细规划的编制行为。到1957年，国家先后批准了兰州、洛阳、太原、西安、包头、成都、大同、湛江、石家庄、郑州、哈尔滨、吉林、沈阳、抚顺、邯郸等15个城市的总体规划和部分详细规划。这些规划的批准，赋予城市规划成为指导各个城市的城市建设和管理中具有一定的法律效力之文件，使得城市建设能够按照城市规划，有计划有步骤地进行，适应了第一个五年计划时期大规模经济建设和工业城市建设的需要。
第一个五年计划时期，是我国实行计划经济体制，城市规划法制建设起步的阶段，对于城市建设能够按照城市规划实施发挥了积极的作用，取得了重要进展。
二、“大跃进”到“文化大革命”时期
“大跃进”和调整时期以及“文化大革命”时期，是我国城市建设出现失误，以至否定城市规划，直到城市建设遭受严重冲击和破坏，城市规划事业蒙受重大挫折和损失，应当吸取沉痛教训的一段经历。
1958年5月，中共第八届全国代表大会第二次会议确定了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义的总路线”。会后，迅速掀起了“大跃进”运动和人民公社化运动，高指标、瞎指挥、浮夸风盛行起来，城市建设也出现“大跃进”形势，提出“用城市建设的大跃进来适应工业建设的大跃进”号召。1960年4月，建工部在桂林召开第二次全国城市规划工作座谈会，提出“要在十年到十五年左右的时间内，把我国的城市基本建设成为社会主义的现代化的新城市”，并要求旧城市“在十年到十五年内基本上改建成为社会主义的现代化的新城市”。座谈会还要求，要根据城市人民公社的组织形式和发展前途来编制城市规划，要具体体现工、农、兵、学、商五位一体的原则。于是，许多省会城市和部分大中城市对第一个五年计划时期编制的城市总体规划重新修订，致使城市规模定得过大，建设标准定得过高，城市人口迅速膨胀，住房和市政公用设施紧张，大量征用土地，造成很大浪费，城市发展失控，打乱了城市布局，恶化了城市环境。1960年11月，在第九次全国计
划会议上，草率地宣布了“三年不搞城市规划”的决定。这个决策，造成了失误，不仅对“大跃进”中形成的不切实际的城市规划无从补救，而且导致了各地纷纷撤销规划机构，大量精减规划人员，使城市建设失掉规划指导，带来难以弥补的损失。
1961年1月，中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，作出了调整工业项目、压缩城市人口，撤销不够条件的市镇建制以及加强城市设施养护维修等一系列重大决策。1962年和1963年，中共中央和国务院接连召开了两次城市工作会议，比较全面地研究部署了调整期间城市的经济工作。1964年国务院发布了《关于严格禁止楼堂馆所建设的规定》，严格控制国家基本建设规模。经过几年调整，城市建设有了一些起色，但“大跃进”对城市建设决策上产生的错误并未纠正过来，1964年和1965年，城市建设工作又连遭几次挫折。第一，不搞集中的城市，自1964年2月全国开展“工业学大庆”运动之后，机械地将周恩来总理视察大庆时的题词：“工农结合、城乡结合、有利生 产、方便生活”的十六字作为城市建设方针，在城市里建设分散的居住区，“干打垒”(即夯土墙)房屋，并种植作物等，以为这就是贯彻“十六字”方针。1964年8月，毛泽东主席提出“三线”建设方针，要求沿海一些重要企业往内地搬迁，国家经委召开全国搬迁工作会议，提出对搬迁项目要实行“大分散、小集中”的原则，少数国防尖端项目应按“分散、靠山、隐蔽”原则进行建设。随后，林彪提出“靠山、分散、进洞”，于是，形成了“三线”建设实行“山、散、洞”，不建集中城市的思想。其影响波及全国所有城市的建设。第二，否定城市城市规划，1964年开展“设计革命”运动，除批判“设计工作存在贪大求全、片面追求建筑高标准、因循守旧及缺乏国防观念”等外，又批判城市规划“只考虑远景，不照顾现实，规模过大，人口过多”等问题，再一次否定城市规划，精简规划机构，压缩规划人员。第三，取消国家计划中的城市建设户头，1965年国务院转发国家计委等拟定的《关于改进基本建设计划管理的几项规定(草案)》中取消了城市建设户头，不再下达建设项目和投资指标，城市建设资金急剧减少，致使城市建设陷于无米之炊的困境。
1966年“文化大革命”开始后，国家主管城市规划和建设的工作机构停止了工作，各城市也纷纷撤销城市规划和建设管理机构，下放规划人员，销毁档案资料，把专家说成反动学术权威，把规划管理说成“管、卡、压”，直到1971年，造成我国城市规划、建设、管理工作极为混乱的无政府状态。由于城市规划被废弃，无人进行管理；于是，城市里乱拆乱建、乱挤乱占、建筑不按规划“见缝插针”进行建设的现象成风，园林、文物惨遭破坏，易燃易爆和污染工业任意建设，私人住房随意侵占，对城市的规划建设造成了一场历史性的浩劫。1972年，国务院批转三部委《关于加强基本建设管理的几项意见》规定：“城市的改建和扩建要做好规划，经过批准，纳入国家计划”，我国城市建设开始出现转机，但由于“左”的错误指导思想依然发挥作用和城市建设问题成堆、积重难返，城市规划工作仍未脱离困境，直到1976年文化大革命结束前，我国城市规划事业的发展依然处于十
分薄弱和被动的局面。
从“大跃进”到“文化大革命”时期，是我国城市规划工作屡遭挫折，直到废弃，致使城市建设和管理严重失控，盲目混乱，无法可依，无章可循，写下沉痛教训的一页历史，城市规划法制建设随之停滞不前，谈不上有所发展。但从反面实践和教训中，说明了城市规划法制建设的必要性、迫切性和重要意义。
三、社会主义现代化建设新时期
党的十一届三中全会作出了把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，以此为标志，我国进入改革开放和以经济建设为中心进行现代化建设的新阶段。随着我国经济社会发展的深刻变化，以及《城市规划法》的颁布实施，城市规划和建设事业迈上蓬勃发展的崭新轨道。 1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，并下发了《关于加强城市建设工作的意见》(即中共中央[1978]13号文件)。一是强调了城市在国民经济发展史中的重要地位与作用，提出“控制大城市规模，多搞小城镇”的战略性方针。二是强调要“认真抓好城市规划工作”，全国各城市都要认真编制和修订城市的总体规划、近期规划和详细规划。城市规划一经批准，必须认真执行，不得随意改变。三是强调要“正确处理‘骨头’与‘肉’的关系”，解决了城市维护和建设资金的来源问题。四是强调“为了把城市建设迅速搞上去，必须加强城建队伍的建设”，并要加强党对城市工作的领导。这次会议，对我国城市规划工作的恢复和发展起到了至关重要的作用。
1978年8月，国家建委在兰州召开城市规划工作座谈会，宣布全面恢复城市规划工作，要求立即开展编制城市总体规划的工作。1979年，国家建委和城建总局在认真总结我国城市规划历史经验教训的基础上，开始起草《中华人民共和国城市规划法草案》等文件，新中国的城市规划从此步人第二个重要发展时期。
1980年10月，国家建委在北京召开第一次全国城市规划工作会议。会议提出：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针，指出：“市长的主要职责应该是规划、建设和管理好城市”，强调了“要建设好城市，应当先有一个好的城市规划，城市规划工作要有一个新的发展”。会议还讨论通过了《城市规划法(草案)》。1980年12月，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》。《纪要》明确指出要“尽快建立我国的城市规划法制”，“为了彻底改变多年来形成的‘只有人治，没有法制’的局面，国家有必要制定专门的法律，来保证城市规划稳定地、连续地、有效地实施”。同时强调要“加强城市规划的编制审批和管理工作”，“城市各项建设应根据城市规划统一安排”，“充分发挥城市规划的综合指导作用”。全国城市规划工作会议的召开，在促进我国城市规划事业的发展历程中，占有十分重要的地位与作用。
为适应编制城市规划的需要，1980年12月，国家建委颁发了《城市规划编制审批暂行办法》
和《城市规划定额指标暂行规定》，这就为我国城市规划的编制和审批提供了法规与技术的依据和保障。1983年11月，国务院批转了城乡建设环境保护部《关于重点项目建设中城市规划和前期工作意见的报告》，指出基本建设前期工作要增加城市方面的有关内容，城市规划部门要参加有关建设项目的可行性研究，各类建设项目的选址工作要同城市规划工作密切结合。城市规划与计划的结合，是城市规划工作的重要进步。1983年11月，国务院常务会讨论了《城市规划法(草案)》，决定以《城市规划条例》的形式颁布。1984年1月5日国务院颁发了《城市规划条例》，共七章五十五条，对城市规划的制定，旧城区的改建、城市土地利用的规划管理、城市各项建设的规划管理、行政处罚等作出了明确的规定，成为新中国城市规划建设管理方面的第一部行政法规。
《城市规划条例》规定：“城市规划区内的土地由城市规划主管部门按照国家批准的城市规划，实施统一的规划管理”。“城市规划区内的各项建设活动，由城市规划主管部门实施统一的规划管理”。1987年10月，为加强城市规划管理工作，建设部在山东威海召开了全国首次城市规划管理工作会议，充分讨论研究了城市规划管理中的若干问题，促进了城市规划管理工作的理论化、规范化、程序化进程。1988年建设部在吉林市召开了第一次全国城市规划法规体系研讨会，首次提出了建立我国包括有关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等在内的城市规划法规体系。这就为推动我国城市规划法制建设，制定城市规划立法计划，以便尽快建立城市规划法规体系奠定了基础和发挥了积极的作用。
1989年12月26日，《中华人民共和国城市规划法》颁布，自1990年4月1日起施行。该法共六章四十六条，对城市规划的制定、城市新区开发和旧城改建、城市规划的实施、法律责任等作了明确的法律规定。规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针”，“城市规划实行分级审批”，“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”，以及城市规划的实施管理实行“一书两证”制度等许多内容，成为一部符合我国国情和比较完备的法律，成为我国城乡规划、建设、管理方面的第一部法律，为我国城市科学合理地建设和发展提供了法律保障，标志着我国城乡规划法制建设又迈进了一大步，成为新中国城乡规划史上的一座里程碑。
1990年，建设部颁发《关于抓紧划定城市规划区和实行统一的“两证”的通知》；1991年8月，建设部、国家计委共同颁布《建设项目选址规划管理办法》；1991年9月，建设部颁布《城市规划编制办法》；1992年，建设部颁布《关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》；1992年12月，建设部颁布《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》；1993年6月，国务院颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》；1994年，建设部颁布《关于加强城市地下空间规划管理的通知》；1994年8月，建设部颁布《城镇体系规划编制审批办法》；1994年9月，建设部发布《历
史文化名城保护规划编制要求》；1995年6月，建设部颁布《开发区规划管理办法》、《建制镇规划建设管理办法》、《城市规划编制办法实施细则》；1996年国务院发出《关于加强城市规划工作的通知》(即国发[1996]18号文件)，强调规划管理权必须由城市人民政府统一行使，不得下放；1997年10月，建设部颁布《城市地下空间开发利用管理规定》；1999年4月，建设部发布《城市总体规划审查工作规则》；2000年2月，建设部颁布《村镇规划编制办法》(试行)；2000年4月，建设部颁布《县城城镇体系规划编制要点》(试行)；2000年国务院办公厅发出《关于加强和改进城乡规划工作的通知》，强调“加强城乡规划实施的监督管理，推进规划法制化”。可以说，20世纪90年代是一个以《城市规划法》为中心，我国城乡规划配套法规、规章相继发布、不断完善，初步形成城乡规划法规体系框架的重要时期，使我国城乡规划法制建设得到充实、提高和走向多层次、多方位，为有法可依、有章可循和全面实现依法行政、保证城乡规划顺利实施创造了良好条件。
与此同时，]990年7月，建设部发布《城市用地分类与规划建设用地标准》，1993年9月，建设部发布《村镇规划标准》，1998年建设部发布《城市规划基本术语标准》，以及先后发布的《城市规划工程地质勘察规范》、《城市居住区规划设计规范》、《城市道路交通规划设计规范》、《城市道路绿化规划与设计规范》、 《城市用地竖向规划规范》、《城市工程管线综合规划规范》等20多项城市规划技术标准和技术规范，涉及城乡规划的各有关方面，初步形成了我国城乡规划技术标准和规范体系，为规范我国城乡规划的编制和实施提供了科学依据和技术保障。
跨世纪以来，我国城乡规划的法制建设，在科学发展观的思想指导下，又有了新的发展。2002年5月，国务院发出《关于加强城乡规划监督管理的通知》；2004年10月，国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》，强调要“加强城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”；2002年8月，建设部颁布《近期建设规划工作暂行办法》和《城市规划强制性内容暂行规定》；2003年，建设部颁布《城市抗震防灾规划管理规定》；2003年12月，国家四部委印发《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》；2004年2月，建设部等四部秀发出《关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建设的通知》；从2002年至2006年，建设部相继颁布了《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市蓝线管理办法》、《城市黄线管理办法》；2005年9月，建设部、监察部发出《关于开展城乡规划效能监察的通知》；2005年12月，建设部颁布了新的《城市规划编制办法》；直到2007年10月28日《中华人民共和国城乡规划法》的颁布，自2008年1月1日起施行。该法共七章七十条，对城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡规划的修改、监督检查、法律责任等作了明确的法律规定，成为一部更加符合我国社会主义现代化建设新时期城乡统筹发展需要的完备法律。从《城市规划法》发展到城乡规划法》，体现了我国城乡规划法制建设的重大进步，树立了新中国城乡规划发展历史上的一座新的里程碑。
第二节 城乡规划法规体系
城乡规划法规体系，就是国家调整城乡规划和规划管理方面所产生的社会关系的法律及各种法规、规章的总合。即在国家根本大法《宪法》的统率下，由既有分工和区别，又有内在联系、相互协调的各种法律、法规、规章所组成有机联系的统一体。建立并健全城乡规划法规划体系是1990年《城市规划法》颁布施行后我国城乡规划领域里加强法制建设的一项重要任务。
经过不懈地努力，我国已经初步建立城乡规划法规体系。
一、我国城乡规划法规体系组成
根据《中华人民共和国立法法》规定，城乡规划法规体系的等级层次应包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章(部门规章、地方政府规章)等，以构成完整的法规体系。
1．《城乡规划法》
《城乡规划法》是我国城乡规划法规体系中的基本法，对各级城乡规划法规与规章的制定具有不容违背的规范性和约束力。
2．城乡规划行政法规
国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。国务院1993年6月发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》和2008年4月发布的《历史文化名城名镇名村保护条例》等就是我国城乡规划法规体系中的行政法规。行政法规与法律虽是两个不同等级层次，但它同样是地方性法规、部门规章和地方政府规章制定的基本依据。
3．地方性法规
省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，根据《城市规划法》相继制定了地方性的规划条例或者实施细则、实施办法。在《城乡规划法》颁布实施后，各地会根据《城乡规划法》修改或正重新编制有关城乡规划的地方性法规。
较大的市是指：
(1)省、自治区的人民政府所在地的市；
(2)经济特区所在地的市；
(3)经国务院批准的较大的市。
4．部门规章
建设部等所公布的《城市规划编制办法》、《建制镇规划建设管理办法》、《城市国有土地使用权
出让转让规划管理办法》、《村镇规划编制办法》、《近期建设规划工作暂行办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》、《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市蓝线管理办法》、《城市黄线管理办法》等都属于部门规章范畴，是我国城乡规划法规体系中的重要组成部分。
5．地方政府规章
省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，都根据城乡规划方面的法律、法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定制定了配套的地方行政规章。
二、纵向体系与横向体系
城乡规划法规体系，是指我国关于城市规划方面的法律规范之间的统一、区别、互联系和协调性的构成方式，是关于调整我国城乡规划和建设管理方面所产生的社会关系的法律、行政法规、地方性法规和规章的总合。按照城乡规划及其有关法律法规的构成特点以及关联性考虑，可以看成由纵向体系与横向体系两部分所组成。
1．纵向体系
由各级人大和政府按其立法权限所制定的法律、法规、规章构成，这是城乡规划法规体系的直接组成部分，也就是《城乡规划法》为基本法并以此为依据所形成的包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等在内的城乡规划法规体系。
具体，包括《城乡规划法》，国务院颁布的有关实施城乡规划法的行政法规，国务院城乡规划主管部门和其与有关部门联合制定的关于城乡规划编制、审批、实施、修改、监督检查、法律责任等内容的部门规章，各省、自治区、直辖市以及较大的市所公布的关于实施城乡规划法方面的地方性法规、地方政府规章等，即以《城乡规划法》为中心，实现国家立法(包括部门规章)与地方立法的相配套。
2．横向体系
横向体系，即与城乡规划领域之外的，与城乡规划有着密切联系的相关法律、行政法规和有关部门规章等。
三、我国现行城乡规划法规体系框架
自《城市规划法》颁布实施后，经过20多年的努力，我国城乡规划法规体系初步形成框架。《城乡规划法》自2008年1月1日起施行，它是在总结《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》实践的基础上，根据新的形势需要所制定的。这就要求我国已建立的城乡规划法规体系，应当以《城乡规划法》为核心，进行调整、补充、修改和逐步完善。现将我国城市规划法规和相关法律、法规(不含省、自治区、直辖市和较大的市的地方性法规和地方政府规章)所构成的法规体系框架，列表如表2—1、表2—2。
表2-1 我国现行城乡规划法规体系框架(2008年)
表2-2 我国现行城乡规划相关法规（2008）
第三节 城乡规划技术标准体系
城乡规划设计的各项建设内容必须严格按照国家标准进行，规划中各项建设指标不得突破强制性国家标准确定的指标控制值；政府和公众要通过与国家有关标准的对照，判断规划内容是否合法，建设行为是否符合要求；承担城乡规划编制的单位违背国家有关标准编制城乡规划，依违法情节的严重程度，要承担被责令改正、罚款、停业整顿、降低资质等级或吊销资质证书、赔偿等法律后果。 一、城乡规划技术标准体系的构成
城乡规划技术标准体系是工程建设标准体系得一个组成部分。工程建设标准体系现包括15个部分，如城乡规划、城镇建设、房屋建筑、铁路工程、水利工程、矿山工程等。每部分体系包含若干
个专业，每部分体系中的综合标准均是涉及质量、安全、卫生、环保和公众利益等方面的目标要求或为达到这些目标而必需的技术及管理要求。它对该部分所包含各专业的各层次标准均既有制约和指导作用。
每部分体系中所含各专业的标准分体系，按各自学科或者专业内涵排列，在体系框架中分为基础标准、通用标准和专用标准三个层次。上层标准的内容包括了其一下各层标准的某个或某些方面的共性技术要求；共同成为综合标准的技术支撑。其中：第一层为基础标准，是指在某一专业范围内作为其他标准的基础并普遍使用，具有广泛指导意义的术语、符号、计量单位、图形、模数、基本分类、基本原则等的标准；第二层为通用标准，是针对某一类标准化对象制定的覆盖面较大的共性标准，它可作为制订专用标准的依据。如通用的安全、卫生和环保要求，通用的质量要求，通用的设计、施工要求与试验方法，以及通用的管理技术等；第三层为专用标准，是指针对某一具体标准化对象或作为通用标准的补充、延伸制定的专项标准，覆盖面一般不大，如某种工程的勘察、规划、设计、施工、安装及质量验收的要求和方法，某个范围的安全、卫生、环保要求，某项试验方法，某类产品的应用技术以及管理技术等。 二、城乡规划技术标准体系的内容 1．城市规划的编制标准
随着《城乡规划法》的实施以及《城乡规划编制办法》的修订，各种类型的规划编制程序和内容都已经有了基本的规定。但是缺乏具体编制方法的指导，如基础资料的收集，分析评价的方法等，因此，规划编制规程是标准体系中有待发展的一个重要部分。 2．城市道路交通工程规划
随着城市化进程和城市机动化的发展，我国的城市交通正面临着许多新的问题，为了适应城市交通迅速发展的需要，为缓解城市交通拥堵的矛盾，大中城市开始落实“优先发展城市公共交通的战略”，并逐步完善综合交通系统和建设新的交通设施，主要表现在：城市轨道交通建设进展加快；城市公共交通专用道路开始实施，部分城市开始建设地面快速公交线路；城市中各类停车设施、加油(气)站的规划建设面临新的需求；城市交通工程中，开始重视城市客运换乘枢纽的地位和作用；人行系统、自行车交通系统已经成为我国城市交通规划中不可忽视的重要内容。城市交通已经成为城乡规划行业中发展最快，技术内容迅速拓展的领域。 3．城市专项工程规划
它涵盖了给水、排水、供电、通信、供热、燃气、环境卫生、环境保护、防洪、地下空间开发利用和人防、消防、抗震防灾等诸多专业。这些专业中，有的历史比较悠久，有的则在近年才逐步出现。城乡规划中，专项工程规划的内容也是根据城市的发展变化逐步增加的，随着城市发展，抵
御自然灾害和环保问题的日益突出，城市的防灾规划和环保规划，成为城市工程规划中的重要内容就是必然的了。
4．城市历史文化保护
城市历史文化保护是近年来城市规划设计工作中日益受到重视的内容，由于目前我国城市的快速发展，城市发展与保护的矛盾十分突出，2005年颁布的《历史文化名城保护规划规范》中，较好地解决了相关的技术问题，但是随着《城乡规划法》的出台以及《历史文化名城名镇名村保护条例》的施行，还需要将相关的内容逐步纳入标准规范体系中，使其进一步得到充实和完善。 5．城市园林绿地系统规划
城市园林绿地系统与融人城市中的风景园林概念的提出，使过去的城市绿化系统的概念，随着社会生活和科学技术的发展而不断扩大，城市绿地系统规划是研究绿地在城市中的作用，通过绿地系统规划确定城市中各类园林绿地的布局和规模，而区域风景和景观规划等概念是在城乡规划区范围内，从生态、游憩和审美出发，从保存自然景观和协调城乡发展的目标出发，对风景区、修养胜地、自然保护区、防护绿地建设区进行系统规划。这些概念的发展是目前城市园林绿地系统规划的发展趋势，将其纳入新的技术标准体系中，是应予考虑的问题。 6，村镇规划
由于多年来我国偏重城市建设，忽略村镇建设，村镇建设呈自发和随意状态。表现为：缺乏科学规划，农村面貌依旧，基础设施滞后，建筑材料陈旧，技术力量薄弱，更无法规、标准等技术立法工作。20世纪80年代，我国实行改革开放，带动了农村经济社会的大发展，近年来，中央又提出了建设社会主义新农村的战略构想，《城乡规划法》也已经取代了《城市规划法》，村镇规划的标准规范还存在着巨大的差距。
为了配合一些重要的通用标准能够更加具有可操作和可实施性，专用标准的范围还可以进一步扩展。例如，《城市居住区规划设计规范》涉及人民生活的基本安全、卫生要求，是落实国家住宅产业政策，维护居民合法权益的重要工具，其中关于建筑日照计算、既有居住区改造的问题还缺乏详细的技术规定，有待专用标准进一步深化。 三、我国城乡规划技术标准体系框架
从1993年首次编制完成的《城市规划标准规范体系》，到2002年修订完善的现行《城乡规划技术标准体系》，经过十多年的实践，标准规范的执行情况基本良好，编制计划正在落实和推进。随着技术的进步和城市发展的需要，有些体系内没有列出的标准规范也被提上了日程，并且编制完成、发布实施。《城乡规划法》的颁布实施，使城乡规划的技术标准体系面临更大的调整，因此，城乡规划的技术标准体系也不是一成不变的。表2—3—表2—5中所列的是2006年调整后的城乡规划技术
标准体系框架。
表2-5专用标准
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第三章 城乡规划法
《中华人民共和国城乡规划法》是我国社会主义现代化建设新时期，适应新形势需要，为加强
城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，涉及城乡建设和发展全局，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展而制定的一部基本法。该法经2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过并颁布，自2008年1月1日起施行。
第一节 立法指导思想、背景和重要意义
一、立法指导思想
制定《城乡规划法》的指导思想是：按照贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，
统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护等关系，促进合理布局，节约资源，保护环境，体现特色，充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用。 二、立法背景
《城乡规划法》是由建设部起草的。它总结了1990年4月1日起施行的《城市规划法》和1993年11月1日起施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》的实施经验，结合我国城镇化发展战略实行以来城市经济社会发展中城乡规划管理遇到的一些新问题和建设社会主义新农村的客观需要，形成《城乡规划法(修订送审稿)》，提请国务院审议。
国务院法制办收到《城市规划法(修订送审稿)》后，反复征求发展改革委、国土资源部等部门和北京、上海等地方人民政府以及清华大学、同济大学、中国城市规划设计研究院等科研机构的意见，到陕西、江苏、北京、上海、广东等地进行调研，并专门召开了专家论证会和有关部门的协调会。国务院法制办会同建设部和有关部门多次进行研究、论证、协调、修改，并按照党的十六届三中全会、五中全会提出的统筹城乡发展和建设社会主义新农村的要求，进一步对有关内容作了补充、完善，形成了《城乡规划法 (草案)》，经过国务院常务会议讨论通过，报全国人民代表大会常务委员会审议。
2007年4月24日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议对《城乡规划法(草案)》进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省(区、市)和中央有关部门等单位征求意见，法律、财经和法制工作委员会联合召开座谈会，听取意见，还到一些地方调研，并就有关问题同有关部门交换意见，反复研究。2007年8月10日法律委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。8月21日再次审议后，8月24日将修改情况提交常委会第二十九次会议进行第二次审议。之后，法制、法制工作委员会就进一步修改草案，同有关部门交换意见，9月27日和10月22日法律委员会召开会议再次审议。经常务会两次审议修改，认为比较成熟，于2007年10月24日将草案第三次审议稿提交第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议分组审议，会议建议进一步修改后提交本次会议表决通过。法制委员会10月25日召开会议，再次逐条审议和进行修改，10月27日会议对建议表决稿进行审议，于10月28日通过并公布。
三、制定《城乡规划法》的重要意义
制定《城乡规划法》的根本目的，在于依靠法律的权威，运用法律的手段，保证科学、合理地制定和实施城乡规划，统筹城乡建设和发展，实现我国城乡的经济和社会发展目标，建设具有
中国特色的社会主义现代化城市和社会主义新农村，从而推动我国整个经济社会全面、协调、可持续发展。
城乡的建设和协调发展是一项庞大的系统工程，城乡规划涉及很多领域，而且随着经济社会的大发展，出现了许多新情况、新问题、新经验，在新的形势下，以城市论城市、以乡村论乡村的规划制定与实施管理模式，已经不能适应现实的需要和时代的要求，必须充分考虑统筹城乡建设和发展，加强统一的城市与乡村的规划，建设与管理，强化城乡规划的有效调控、引导、综合、协调职能，才能保证城市与乡村的发展建设遵循科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求进行科学合理的发展和协调运转。制定《城乡规划法》的重要意义，就在于与时俱进，通过新立法来提高城乡规划的权威性和约束力，进一步确立城乡规划的法律地位与法律效力，以适应我国社会主义现代化城市建设与社会主义新农村建设和发展的需要，使各级政府能够对城乡发展建设更加有效地依法行使规划、建设、管理的职能，从而进一步促进我国城乡经济社会全面协调可持续地健康发展。
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第二节 《城乡规划法》基本框架
《城乡规划法》共七章、七十条，对制定和实施城乡规划的重要原则和全过程的主要环节
作出了基本的法律规定，成为我国各级政府和城乡规划主管部门工作的法律依据，也是人们在城乡发展建设活动中必须遵守的行为准则。
第一章 总则。共十一条，主要对本法的立法目的和宗旨，适用范围、调整对象、城乡规划制定和实施的原则、城乡规划与其他规划的关系、城乡规划编制和管理的经完来源保障，以及城乡规划组织编制和管理与监督管理体制等作出了明确的规定。
第二章 城乡规划的制定。共十六条，主要对城乡规划的组织编制和审批机构、权限、审批程序，省域城镇体系规划、城市和镇总体规划、乡规划和村庄规划等应当包括的内容，以及对城乡规划编制单位应当具备的资格条件和基础资料，城乡规划草案的么告和公众、专家和有关部门参与等作了明确的规定。
第三章 城乡规划的实施。共十八条，主要对地方各级人民政府实施城乡规划时应遵守的基本原则，城市、镇、乡和村庄各项规划、建设和发展实施规划时应遵守的原则近期建设规划，建设项目选址规划管理、建设用地规划管理、建设工程规划管理、乡村建设规划管理、临时建设和临时用地规划管理等及其建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的核发，以及规划条件的变更，建设工程竣工验收和有关竣工验收资料的报送等作了明确的规定。
第四章 城乡规划的修改。共五条，主要对省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、控制性详细规划、乡规划、村庄规划的修改组织编制与审批机关、权限、条件、程序、要求，近期建设规划的修改，建设项目选址意见书、建设用地规划许可证建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证发放后城乡规划的修改，修建性详细规划、建设工程设计方案总平面的修改要求等作了明确的规定。
第五章 监督检查。共七条，主要对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查机构、权限、措施、程序、处理结果以及行政处分、行政处罚等作出了明确的规定。
第六章 法律责任。共十二条，主要对有关人民政府及其负责人和其他直接责任人，在城乡规划编制、审批、实施、修改中所发生的违法行为，城乡规划编制单位所出现的违法行为，建设单位或者个人所产生的违法建设行为的具体行政处分、行政处罚等作出了明确的规定。
第七章 附则。共一条，规定了本法自2008年1月1日起施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。
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第三节 《城乡规划法》的主要内容
《城乡规划法》第一条阐明：为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，
促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。第二条强调：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。该法针对城乡规划的制定与实施一系列工作内容作了比较全面的规定，现就主要内容说明如下。
一、城乡规划的体系、原则和管理体制 1．城乡规划体系
《城乡规划法》第二条规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第十二条、第十三条又规定了全国城镇体系规划和省域城镇体系规划。第三十四条还规定了近期建设规划。这就形成了本法所法定的城乡规划体系(见教材图3-1)。 2．城乡规划原则
制定和实施城乡规划应遵循的基本原则：应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。
(1)城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展的原则。就是要以科学发展观统筹城乡区域协调发展，在充分发挥城市中心辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇协调发展的同时，合理安排城市、镇、乡村空间布局，贯彻科学用地、合理用地、节约用地的方针，不浪费每一寸土地资源，走集约型可持续的具有中国特色的城镇化和城乡健康发展道路。
(2)先规划后建设的原则。城乡规划是对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。它对于城乡建设、管理、发展具有指导、调整、综合和科学合理安排的重要作用，是城乡各项建设发展和管理的依据和“龙头”。城乡各项建设活动必须依照城乡规划进行，否则，就会带来城乡建设的盲目、无序、混乱、后患无穷。因此，必须坚持先规划、后建设的原则，同时要杜绝边建设边规划、先建设后规划、无规划乱建设的现象发生，以保证城乡建设科学、合理、有序、可持续性进行和健康发展。
(3)环保节能，保护耕地的原则。就是要高度重视对自然资源的保护，切实考虑城乡环境保护问题，努力改善生态环境和生活环境，加强对环境污染的防治，促进各种资源、能源的节约和综合利用，落实节能减排、节地、节水等措施，防止污染和其他公害的发生，确保我国18亿亩的耕田数量不能减少、质量不能下降，绝不能以任何借口侵蚀，以保障城乡规划建设能够获得最大的经济效益、社会效益和环境效益。
(4)保护历史文化遗产和城乡特色风貌的原则。这就要切实加强对世界自然和文化遗产、历史文化名城、名镇、名村的保护，以及对历史文化街区、文物古迹和风景名胜区的保护，包括对非物质文化遗产的保护，努力保护和保持城乡的地方特色、民族特色和传统风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性，正确处理经济社会发展与文化遗产保护的关系，不搞城乡建设形象的千篇一律，体现城乡风貌的各具特色，提倡在继承的基础上发展创新，以实际行动来继承、弘扬和发展中华民族的优秀传统文化和城乡发展建设成就。
(5)公共安全、防灾减灾的原则。城乡是人们赖以生存、生活居住和工作就业，即安身立命、安居乐业的地方，公共安全极其重要。这就要充分考虑区域人口发展，合理确定城乡发展规模和建设标准，努力满足防火、防爆、防震抗震、防洪防涝、防泥石流、防暴风雪、防沙漠侵袭等防灾减灾的需要，以及社会治安、交通安全、卫生防疫和国防建设、人民防空建设等各方面的保障安全要求，以及考虑相应的公共卫生、公共安全预警救助措施，创造条件以保障城乡人民群众生命财产安全和社会的和谐安定。 3．城乡规划管理体制
各级政府城乡规划主管部门的职责：国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
(1)国务院城乡规划主管部门，即住房和城乡建设部。根据本法规定，主要负责
① 全国城镇体系规划的组织编制和报批；
② 部门规章的制度，规划编制单位资质等级的审查和许可；
③ 报国务院审批的省域城镇体系规划和城市总体规划的报批有关工作；
④ 对举报或控告的受理、核查和处理；
⑤ 对全国城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查和实施行政措施等。
(2)省、自治区城乡规划主管部门。主要负责
① 省域城镇体系规划和本行政区内城市总体规划、县人民政府所在地镇总体规划的报批有关工作；② 规划编制单位资质等级的审查和许可；
③ 对举报或控告的受理、核查和处理；
④ 对区域内城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查和实施行政措施等。
(3)城市、县人民政府城乡规划主管部门。主要负责
① 城市、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的报批有关工作，
② 城市、镇控制性详细规划的组织编制和报批；
③ 重要地块修建性详细规划的组织编制；
④ 建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的核发；
⑤ 对举报或控告的受理、核查和处理；
⑥ 对区域内城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查和实施行政措施等。
直辖市人民政府城乡规划主管部门还负责对规划编制单位资质等级的审查和许可工作。
(4)乡、镇人民政府。《城市规划法》没有授权乡、镇人民政府设有城乡规划主管部门。 ① 乡、镇人民政府负责乡规划、村庄规划的组织编制；
② 镇人民政府负责镇总体规划的组织编制，还负责镇的控制性详细规划的组织编制； ③ 乡、镇人民政府对乡、村庄规划区内的违法建设实施行政处罚。
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二、城乡规划的制定
1．城乡规划的内容
《城乡规划法》对城乡规划的主要规划内容作了明确的规定。
(1)省域城镇体系规划。应当包括城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域等。
(2)城市、镇总体规划。应当包括城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。其中，规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系，基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，属于强制性内容。城市总体规划还应对城市更长远的发展作出预测性安排。
(3)乡规划和村庄规划。应当包括规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。
2．城乡规划编制和审批程序
《城乡规划法》对城乡规划的编制和审批程序作了明确的规定。
(1)全国城镇体系规划。由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制，并由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。
(2)省域城镇体系规划。由省、自治区人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送国务院审批。
(3)直辖市城市总体规划。由直辖市人民政府组织编制，经本级人民大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送国务院审批。
(4)城市总体规划。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由城市人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改的情况，并由省、自治区人民政府审查同意后，报送国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送省、自治区人民政府审批。
(5)镇总体规划。县人民政府所在地镇的总体规划，由县人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送上一级人民政府审批。其他镇的总体规划，由镇人民政府组织编制，经镇人民代表大会审议后附审议意见及修改情况一并报送上一级人民政府审批。
(6)乡规划、村庄规划。由乡、镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。村庄规划应经村民会议或者村民代表会议同意后报上一级人民政府审批。
(7)城市控制性详细规划。由城市人民政府城乡规划主管部门组织编制，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
(8)镇的控制性详细规划。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。其他镇的控制性详细规划，由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。
(9)修建性详细规划。城市、镇重要地块的修建性详细规划，由城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府组织编制。
3．科学、民主制定规划的要求
《城乡规划法》为依法科学、民主地制定城乡规划作出了明确的规定。
(1)城乡规划组织编制机关，应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。编制城乡规划应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定，必须遵守国家有关标准。
(2)编制城乡规划，应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性。
(3)城乡规划报送审批前，应当依法将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，应当组织专家和有关部门进行审查。
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三、城乡规划的实施
1．城乡规划实施的原则
《城乡规划法》对城乡的建设和发展过程中城乡规划实施应遵循的原则：
(1)地方各级人民政府组织实施城乡规划时应遵循的原则。即应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。
(2)在城市建设和发展过程中实施规划时应遵循的原则。即应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。
城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。
旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风俗，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。
城市地下空间的开发利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通讯等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。
(3)在镇的建设和发展过程中实施规划时应遵循的原则。即应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。
(4)在乡、村庄的建设和发展过程中实施规划应遵循的原则是：应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。
(5)城乡规划确定的用地在规划实施过程中禁止擅自改变用途的原则。这些用地是指城乡规划所确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防洪通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧场、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法律保护的用地。
2．近期建设规划
近期建设规划的制定和实施，是实施城市、镇总体规划的关键环节和重要组成部分，它是总体规划的分阶段实施安排和行动计划，是落实总体规划的重要步骤。只有通过近期建设规划的制定和实施，才能保证总体规划的有效实施。《城乡规划法》对近期建设规划作出了明确的规定。
(1)近期建设规划的制定。城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划。
(2)近期建设规划的重点内容。应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的程序、发展方向和空间布局。
(3)近期建设规划的实施。城市、镇总体规划的实施是要靠近期建设规划的制定和实施来落实的。近期建设规划的规划期限为五年，这就能够与国民经济和社会发展规划中的五年计划相一致，有利于近期建设规划的具体落实和有效施行。
第二章 城乡规划法制建设概述
第一节 我国城乡规划法制建设历程
1949年10月1日，中华人民共和国定制成立，标志着社会主义新制度的诞生，揭开了我国城乡规划、建设、管理史上新的一项。60年来，我国经济社会的发展，经历了计划经济体制到社会主义市场经济体制的变革，经过了国民经济恢复时期(1949-1952年)，第一个五年计划时期(1953—1957年)、“大跃进”和调整时期(1958—1965年)、“文化大革命”时期(1966—1976年)和社会主义现代化建设新时期(1977—2008年)，新中国的城乡规划事业在创立、壮大、遭受挫折、恢复和迅速发展的曲折过程中，不断经受考验和走向成熟。经过风风雨雨和实践的反复检验，证明了城乡规划法制建设的重要性和必要性。与此同时，随着我国计划经济向市场经济的转变，由人治向法治社会的转变，改革开放的不断深化和社会主义现代化建设的客观需要，城乡规划法制建设走过了一个不断前进和明显进步的历程。
一、国民经济恢复和第一个五年计划时期
国民经济恢复和第一个五年计划时期是新中国城市规划事业由创立到壮大的八年，是我国城乡规划事业第一个重要发展时期。
新中国成立之初，百业待兴，为适应国民经济的恢复和发展，城市建设工作提上了议事日程。1951年2月，中共中央在《政治局扩大会议决议要点》中指出：“在城市建设计划中，应贯彻为生产、为工人服务的观点”，成为当时城市建设的基本方针。1952年8月，中央人民政府建筑工程部(简称建工部)成立，主管全国建筑工程和城市建设工作。1952年9月，召开了新中国成立以来第一次城市建设座谈会。会议提出，城市建设要根据国家的长期计划，分别不同城市，有计划有步骤地进行新建或改建，加强规划设计工作，加强统一领导，克服盲目性，以适应大规模经济建设的需要。会议决定，一是从中央到地方建立健全城市建设管理机构，统一管理城市建设工作；二是开展城市规划，各城市都要建立城市规划工作；三是划定城市建设范围，明确规定把城市建设计划纳入到国家经济计划之中；四是将我国城市分类排队，划分为重工业城市、工业比重较大的改建城市、工业比重不大的旧城市；一般城市等四类，以便分类指导和安排城市建设。从此，我国城市建设工作进入一个统一领导，按照规划进行城市建设的新阶段。
经过三年国民经济恢复，从1953年起，我国进人第一个五年计划时期，第一次由国家组织有计划的大规模经济建设。这一时期国家的基本任务是：集中主要力量进行以苏联援助的156个建设项目为中心的、由限额以上的694个建设单位所组成的工业建设，以便建立社会主义工业化的初步基
础。1953年9月，中共中央发出《关于城市建设中几个问题的批示》，要求各地加强对城市建设的领导，建立健全城市建设机构，抽调得力干部及技术人员加强城市建设工作。1954年6月，建工部在北京召开第一次城市建设会议，明确城市建设的目标是建设社会主义城市、着重研究了城市建设的方针、任务、组织机构、管理制度等问题。1954年8月，建工部城市建设局改为城市建设总局，负责城市建设的长远计划和年度建设计划的编制与实施，参与重点工程的厂址选择，指导城市规划编制。并先后向重点城市派出规划小组，根据1953年中共中央关于“重要的工业城市规划工作必须加强进行，对于工业建设比重较大的城市更应迅速组织力量，加强城市规划设计工作”的指示精神，加强有关城市总体规划和详细规划的制定。1954年11月，国家建委成立。1955年11月，为适应市、镇建制的调整，国务院颁了城乡划分标准。1956年国家建委颁发了《城市规划编制暂行办法》，成为新中国第一个关于城市规划的法规文件，规范了城市总体规划和详细规划的编制行为。到1957年，国家先后批准了兰州、洛阳、太原、西安、包头、成都、大同、湛江、石家庄、郑州、哈尔滨、吉林、沈阳、抚顺、邯郸等15个城市的总体规划和部分详细规划。这些规划的批准，赋予城市规划成为指导各个城市的城市建设和管理中具有一定的法律效力之文件，使得城市建设能够按照城市规划，有计划有步骤地进行，适应了第一个五年计划时期大规模经济建设和工业城市建设的需要。
第一个五年计划时期，是我国实行计划经济体制，城市规划法制建设起步的阶段，对于城市建设能够按照城市规划实施发挥了积极的作用，取得了重要进展。
二、“大跃进”到“文化大革命”时期
“大跃进”和调整时期以及“文化大革命”时期，是我国城市建设出现失误，以至否定城市规划，直到城市建设遭受严重冲击和破坏，城市规划事业蒙受重大挫折和损失，应当吸取沉痛教训的一段经历。
1958年5月，中共第八届全国代表大会第二次会议确定了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义的总路线”。会后，迅速掀起了“大跃进”运动和人民公社化运动，高指标、瞎指挥、浮夸风盛行起来，城市建设也出现“大跃进”形势，提出“用城市建设的大跃进来适应工业建设的大跃进”号召。1960年4月，建工部在桂林召开第二次全国城市规划工作座谈会，提出“要在十年到十五年左右的时间内，把我国的城市基本建设成为社会主义的现代化的新城市”，并要求旧城市“在十年到十五年内基本上改建成为社会主义的现代化的新城市”。座谈会还要求，要根据城市人民公社的组织形式和发展前途来编制城市规划，要具体体现工、农、兵、学、商五位一体的原则。于是，许多省会城市和部分大中城市对第一个五年计划时期编制的城市总体规划重新修订，致使城市规模定得过大，建设标准定得过高，城市人口迅速膨胀，住房和市政公用设施紧张，大量征用土地，造成很大浪费，城市发展失控，打乱了城市布局，恶化了城市环境。1960年11月，在第九次全国计
划会议上，草率地宣布了“三年不搞城市规划”的决定。这个决策，造成了失误，不仅对“大跃进”中形成的不切实际的城市规划无从补救，而且导致了各地纷纷撤销规划机构，大量精减规划人员，使城市建设失掉规划指导，带来难以弥补的损失。
1961年1月，中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，作出了调整工业项目、压缩城市人口，撤销不够条件的市镇建制以及加强城市设施养护维修等一系列重大决策。1962年和1963年，中共中央和国务院接连召开了两次城市工作会议，比较全面地研究部署了调整期间城市的经济工作。1964年国务院发布了《关于严格禁止楼堂馆所建设的规定》，严格控制国家基本建设规模。经过几年调整，城市建设有了一些起色，但“大跃进”对城市建设决策上产生的错误并未纠正过来，1964年和1965年，城市建设工作又连遭几次挫折。第一，不搞集中的城市，自1964年2月全国开展“工业学大庆”运动之后，机械地将周恩来总理视察大庆时的题词：“工农结合、城乡结合、有利生 产、方便生活”的十六字作为城市建设方针，在城市里建设分散的居住区，“干打垒”(即夯土墙)房屋，并种植作物等，以为这就是贯彻“十六字”方针。1964年8月，毛泽东主席提出“三线”建设方针，要求沿海一些重要企业往内地搬迁，国家经委召开全国搬迁工作会议，提出对搬迁项目要实行“大分散、小集中”的原则，少数国防尖端项目应按“分散、靠山、隐蔽”原则进行建设。随后，林彪提出“靠山、分散、进洞”，于是，形成了“三线”建设实行“山、散、洞”，不建集中城市的思想。其影响波及全国所有城市的建设。第二，否定城市城市规划，1964年开展“设计革命”运动，除批判“设计工作存在贪大求全、片面追求建筑高标准、因循守旧及缺乏国防观念”等外，又批判城市规划“只考虑远景，不照顾现实，规模过大，人口过多”等问题，再一次否定城市规划，精简规划机构，压缩规划人员。第三，取消国家计划中的城市建设户头，1965年国务院转发国家计委等拟定的《关于改进基本建设计划管理的几项规定(草案)》中取消了城市建设户头，不再下达建设项目和投资指标，城市建设资金急剧减少，致使城市建设陷于无米之炊的困境。
1966年“文化大革命”开始后，国家主管城市规划和建设的工作机构停止了工作，各城市也纷纷撤销城市规划和建设管理机构，下放规划人员，销毁档案资料，把专家说成反动学术权威，把规划管理说成“管、卡、压”，直到1971年，造成我国城市规划、建设、管理工作极为混乱的无政府状态。由于城市规划被废弃，无人进行管理；于是，城市里乱拆乱建、乱挤乱占、建筑不按规划“见缝插针”进行建设的现象成风，园林、文物惨遭破坏，易燃易爆和污染工业任意建设，私人住房随意侵占，对城市的规划建设造成了一场历史性的浩劫。1972年，国务院批转三部委《关于加强基本建设管理的几项意见》规定：“城市的改建和扩建要做好规划，经过批准，纳入国家计划”，我国城市建设开始出现转机，但由于“左”的错误指导思想依然发挥作用和城市建设问题成堆、积重难返，城市规划工作仍未脱离困境，直到1976年文化大革命结束前，我国城市规划事业的发展依然处于十
分薄弱和被动的局面。
从“大跃进”到“文化大革命”时期，是我国城市规划工作屡遭挫折，直到废弃，致使城市建设和管理严重失控，盲目混乱，无法可依，无章可循，写下沉痛教训的一页历史，城市规划法制建设随之停滞不前，谈不上有所发展。但从反面实践和教训中，说明了城市规划法制建设的必要性、迫切性和重要意义。
三、社会主义现代化建设新时期
党的十一届三中全会作出了把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，以此为标志，我国进入改革开放和以经济建设为中心进行现代化建设的新阶段。随着我国经济社会发展的深刻变化，以及《城市规划法》的颁布实施，城市规划和建设事业迈上蓬勃发展的崭新轨道。 1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，并下发了《关于加强城市建设工作的意见》(即中共中央[1978]13号文件)。一是强调了城市在国民经济发展史中的重要地位与作用，提出“控制大城市规模，多搞小城镇”的战略性方针。二是强调要“认真抓好城市规划工作”，全国各城市都要认真编制和修订城市的总体规划、近期规划和详细规划。城市规划一经批准，必须认真执行，不得随意改变。三是强调要“正确处理‘骨头’与‘肉’的关系”，解决了城市维护和建设资金的来源问题。四是强调“为了把城市建设迅速搞上去，必须加强城建队伍的建设”，并要加强党对城市工作的领导。这次会议，对我国城市规划工作的恢复和发展起到了至关重要的作用。
1978年8月，国家建委在兰州召开城市规划工作座谈会，宣布全面恢复城市规划工作，要求立即开展编制城市总体规划的工作。1979年，国家建委和城建总局在认真总结我国城市规划历史经验教训的基础上，开始起草《中华人民共和国城市规划法草案》等文件，新中国的城市规划从此步人第二个重要发展时期。
1980年10月，国家建委在北京召开第一次全国城市规划工作会议。会议提出：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针，指出：“市长的主要职责应该是规划、建设和管理好城市”，强调了“要建设好城市，应当先有一个好的城市规划，城市规划工作要有一个新的发展”。会议还讨论通过了《城市规划法(草案)》。1980年12月，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》。《纪要》明确指出要“尽快建立我国的城市规划法制”，“为了彻底改变多年来形成的‘只有人治，没有法制’的局面，国家有必要制定专门的法律，来保证城市规划稳定地、连续地、有效地实施”。同时强调要“加强城市规划的编制审批和管理工作”，“城市各项建设应根据城市规划统一安排”，“充分发挥城市规划的综合指导作用”。全国城市规划工作会议的召开，在促进我国城市规划事业的发展历程中，占有十分重要的地位与作用。
为适应编制城市规划的需要，1980年12月，国家建委颁发了《城市规划编制审批暂行办法》
和《城市规划定额指标暂行规定》，这就为我国城市规划的编制和审批提供了法规与技术的依据和保障。1983年11月，国务院批转了城乡建设环境保护部《关于重点项目建设中城市规划和前期工作意见的报告》，指出基本建设前期工作要增加城市方面的有关内容，城市规划部门要参加有关建设项目的可行性研究，各类建设项目的选址工作要同城市规划工作密切结合。城市规划与计划的结合，是城市规划工作的重要进步。1983年11月，国务院常务会讨论了《城市规划法(草案)》，决定以《城市规划条例》的形式颁布。1984年1月5日国务院颁发了《城市规划条例》，共七章五十五条，对城市规划的制定，旧城区的改建、城市土地利用的规划管理、城市各项建设的规划管理、行政处罚等作出了明确的规定，成为新中国城市规划建设管理方面的第一部行政法规。
《城市规划条例》规定：“城市规划区内的土地由城市规划主管部门按照国家批准的城市规划，实施统一的规划管理”。“城市规划区内的各项建设活动，由城市规划主管部门实施统一的规划管理”。1987年10月，为加强城市规划管理工作，建设部在山东威海召开了全国首次城市规划管理工作会议，充分讨论研究了城市规划管理中的若干问题，促进了城市规划管理工作的理论化、规范化、程序化进程。1988年建设部在吉林市召开了第一次全国城市规划法规体系研讨会，首次提出了建立我国包括有关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等在内的城市规划法规体系。这就为推动我国城市规划法制建设，制定城市规划立法计划，以便尽快建立城市规划法规体系奠定了基础和发挥了积极的作用。
1989年12月26日，《中华人民共和国城市规划法》颁布，自1990年4月1日起施行。该法共六章四十六条，对城市规划的制定、城市新区开发和旧城改建、城市规划的实施、法律责任等作了明确的法律规定。规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针”，“城市规划实行分级审批”，“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”，以及城市规划的实施管理实行“一书两证”制度等许多内容，成为一部符合我国国情和比较完备的法律，成为我国城乡规划、建设、管理方面的第一部法律，为我国城市科学合理地建设和发展提供了法律保障，标志着我国城乡规划法制建设又迈进了一大步，成为新中国城乡规划史上的一座里程碑。
1990年，建设部颁发《关于抓紧划定城市规划区和实行统一的“两证”的通知》；1991年8月，建设部、国家计委共同颁布《建设项目选址规划管理办法》；1991年9月，建设部颁布《城市规划编制办法》；1992年，建设部颁布《关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》；1992年12月，建设部颁布《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》；1993年6月，国务院颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》；1994年，建设部颁布《关于加强城市地下空间规划管理的通知》；1994年8月，建设部颁布《城镇体系规划编制审批办法》；1994年9月，建设部发布《历
史文化名城保护规划编制要求》；1995年6月，建设部颁布《开发区规划管理办法》、《建制镇规划建设管理办法》、《城市规划编制办法实施细则》；1996年国务院发出《关于加强城市规划工作的通知》(即国发[1996]18号文件)，强调规划管理权必须由城市人民政府统一行使，不得下放；1997年10月，建设部颁布《城市地下空间开发利用管理规定》；1999年4月，建设部发布《城市总体规划审查工作规则》；2000年2月，建设部颁布《村镇规划编制办法》(试行)；2000年4月，建设部颁布《县城城镇体系规划编制要点》(试行)；2000年国务院办公厅发出《关于加强和改进城乡规划工作的通知》，强调“加强城乡规划实施的监督管理，推进规划法制化”。可以说，20世纪90年代是一个以《城市规划法》为中心，我国城乡规划配套法规、规章相继发布、不断完善，初步形成城乡规划法规体系框架的重要时期，使我国城乡规划法制建设得到充实、提高和走向多层次、多方位，为有法可依、有章可循和全面实现依法行政、保证城乡规划顺利实施创造了良好条件。
与此同时，]990年7月，建设部发布《城市用地分类与规划建设用地标准》，1993年9月，建设部发布《村镇规划标准》，1998年建设部发布《城市规划基本术语标准》，以及先后发布的《城市规划工程地质勘察规范》、《城市居住区规划设计规范》、《城市道路交通规划设计规范》、《城市道路绿化规划与设计规范》、 《城市用地竖向规划规范》、《城市工程管线综合规划规范》等20多项城市规划技术标准和技术规范，涉及城乡规划的各有关方面，初步形成了我国城乡规划技术标准和规范体系，为规范我国城乡规划的编制和实施提供了科学依据和技术保障。
跨世纪以来，我国城乡规划的法制建设，在科学发展观的思想指导下，又有了新的发展。2002年5月，国务院发出《关于加强城乡规划监督管理的通知》；2004年10月，国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》，强调要“加强城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”；2002年8月，建设部颁布《近期建设规划工作暂行办法》和《城市规划强制性内容暂行规定》；2003年，建设部颁布《城市抗震防灾规划管理规定》；2003年12月，国家四部委印发《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》；2004年2月，建设部等四部秀发出《关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建设的通知》；从2002年至2006年，建设部相继颁布了《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市蓝线管理办法》、《城市黄线管理办法》；2005年9月，建设部、监察部发出《关于开展城乡规划效能监察的通知》；2005年12月，建设部颁布了新的《城市规划编制办法》；直到2007年10月28日《中华人民共和国城乡规划法》的颁布，自2008年1月1日起施行。该法共七章七十条，对城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡规划的修改、监督检查、法律责任等作了明确的法律规定，成为一部更加符合我国社会主义现代化建设新时期城乡统筹发展需要的完备法律。从《城市规划法》发展到城乡规划法》，体现了我国城乡规划法制建设的重大进步，树立了新中国城乡规划发展历史上的一座新的里程碑。
第二节 城乡规划法规体系
城乡规划法规体系，就是国家调整城乡规划和规划管理方面所产生的社会关系的法律及各种法规、规章的总合。即在国家根本大法《宪法》的统率下，由既有分工和区别，又有内在联系、相互协调的各种法律、法规、规章所组成有机联系的统一体。建立并健全城乡规划法规划体系是1990年《城市规划法》颁布施行后我国城乡规划领域里加强法制建设的一项重要任务。
经过不懈地努力，我国已经初步建立城乡规划法规体系。
一、我国城乡规划法规体系组成
根据《中华人民共和国立法法》规定，城乡规划法规体系的等级层次应包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章(部门规章、地方政府规章)等，以构成完整的法规体系。
1．《城乡规划法》
《城乡规划法》是我国城乡规划法规体系中的基本法，对各级城乡规划法规与规章的制定具有不容违背的规范性和约束力。
2．城乡规划行政法规
国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。国务院1993年6月发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》和2008年4月发布的《历史文化名城名镇名村保护条例》等就是我国城乡规划法规体系中的行政法规。行政法规与法律虽是两个不同等级层次，但它同样是地方性法规、部门规章和地方政府规章制定的基本依据。
3．地方性法规
省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，根据《城市规划法》相继制定了地方性的规划条例或者实施细则、实施办法。在《城乡规划法》颁布实施后，各地会根据《城乡规划法》修改或正重新编制有关城乡规划的地方性法规。
较大的市是指：
(1)省、自治区的人民政府所在地的市；
(2)经济特区所在地的市；
(3)经国务院批准的较大的市。
4．部门规章
建设部等所公布的《城市规划编制办法》、《建制镇规划建设管理办法》、《城市国有土地使用权
出让转让规划管理办法》、《村镇规划编制办法》、《近期建设规划工作暂行办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》、《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市蓝线管理办法》、《城市黄线管理办法》等都属于部门规章范畴，是我国城乡规划法规体系中的重要组成部分。
5．地方政府规章
省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，都根据城乡规划方面的法律、法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定制定了配套的地方行政规章。
二、纵向体系与横向体系
城乡规划法规体系，是指我国关于城市规划方面的法律规范之间的统一、区别、互联系和协调性的构成方式，是关于调整我国城乡规划和建设管理方面所产生的社会关系的法律、行政法规、地方性法规和规章的总合。按照城乡规划及其有关法律法规的构成特点以及关联性考虑，可以看成由纵向体系与横向体系两部分所组成。
1．纵向体系
由各级人大和政府按其立法权限所制定的法律、法规、规章构成，这是城乡规划法规体系的直接组成部分，也就是《城乡规划法》为基本法并以此为依据所形成的包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等在内的城乡规划法规体系。
具体，包括《城乡规划法》，国务院颁布的有关实施城乡规划法的行政法规，国务院城乡规划主管部门和其与有关部门联合制定的关于城乡规划编制、审批、实施、修改、监督检查、法律责任等内容的部门规章，各省、自治区、直辖市以及较大的市所公布的关于实施城乡规划法方面的地方性法规、地方政府规章等，即以《城乡规划法》为中心，实现国家立法(包括部门规章)与地方立法的相配套。
2．横向体系
横向体系，即与城乡规划领域之外的，与城乡规划有着密切联系的相关法律、行政法规和有关部门规章等。
三、我国现行城乡规划法规体系框架
自《城市规划法》颁布实施后，经过20多年的努力，我国城乡规划法规体系初步形成框架。《城乡规划法》自2008年1月1日起施行，它是在总结《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》实践的基础上，根据新的形势需要所制定的。这就要求我国已建立的城乡规划法规体系，应当以《城乡规划法》为核心，进行调整、补充、修改和逐步完善。现将我国城市规划法规和相关法律、法规(不含省、自治区、直辖市和较大的市的地方性法规和地方政府规章)所构成的法规体系框架，列表如表2—1、表2—2。
表2-1 我国现行城乡规划法规体系框架(2008年)
表2-2 我国现行城乡规划相关法规（2008）
第三节 城乡规划技术标准体系
城乡规划设计的各项建设内容必须严格按照国家标准进行，规划中各项建设指标不得突破强制性国家标准确定的指标控制值；政府和公众要通过与国家有关标准的对照，判断规划内容是否合法，建设行为是否符合要求；承担城乡规划编制的单位违背国家有关标准编制城乡规划，依违法情节的严重程度，要承担被责令改正、罚款、停业整顿、降低资质等级或吊销资质证书、赔偿等法律后果。 一、城乡规划技术标准体系的构成
城乡规划技术标准体系是工程建设标准体系得一个组成部分。工程建设标准体系现包括15个部分，如城乡规划、城镇建设、房屋建筑、铁路工程、水利工程、矿山工程等。每部分体系包含若干
个专业，每部分体系中的综合标准均是涉及质量、安全、卫生、环保和公众利益等方面的目标要求或为达到这些目标而必需的技术及管理要求。它对该部分所包含各专业的各层次标准均既有制约和指导作用。
每部分体系中所含各专业的标准分体系，按各自学科或者专业内涵排列，在体系框架中分为基础标准、通用标准和专用标准三个层次。上层标准的内容包括了其一下各层标准的某个或某些方面的共性技术要求；共同成为综合标准的技术支撑。其中：第一层为基础标准，是指在某一专业范围内作为其他标准的基础并普遍使用，具有广泛指导意义的术语、符号、计量单位、图形、模数、基本分类、基本原则等的标准；第二层为通用标准，是针对某一类标准化对象制定的覆盖面较大的共性标准，它可作为制订专用标准的依据。如通用的安全、卫生和环保要求，通用的质量要求，通用的设计、施工要求与试验方法，以及通用的管理技术等；第三层为专用标准，是指针对某一具体标准化对象或作为通用标准的补充、延伸制定的专项标准，覆盖面一般不大，如某种工程的勘察、规划、设计、施工、安装及质量验收的要求和方法，某个范围的安全、卫生、环保要求，某项试验方法，某类产品的应用技术以及管理技术等。 二、城乡规划技术标准体系的内容 1．城市规划的编制标准
随着《城乡规划法》的实施以及《城乡规划编制办法》的修订，各种类型的规划编制程序和内容都已经有了基本的规定。但是缺乏具体编制方法的指导，如基础资料的收集，分析评价的方法等，因此，规划编制规程是标准体系中有待发展的一个重要部分。 2．城市道路交通工程规划
随着城市化进程和城市机动化的发展，我国的城市交通正面临着许多新的问题，为了适应城市交通迅速发展的需要，为缓解城市交通拥堵的矛盾，大中城市开始落实“优先发展城市公共交通的战略”，并逐步完善综合交通系统和建设新的交通设施，主要表现在：城市轨道交通建设进展加快；城市公共交通专用道路开始实施，部分城市开始建设地面快速公交线路；城市中各类停车设施、加油(气)站的规划建设面临新的需求；城市交通工程中，开始重视城市客运换乘枢纽的地位和作用；人行系统、自行车交通系统已经成为我国城市交通规划中不可忽视的重要内容。城市交通已经成为城乡规划行业中发展最快，技术内容迅速拓展的领域。 3．城市专项工程规划
它涵盖了给水、排水、供电、通信、供热、燃气、环境卫生、环境保护、防洪、地下空间开发利用和人防、消防、抗震防灾等诸多专业。这些专业中，有的历史比较悠久，有的则在近年才逐步出现。城乡规划中，专项工程规划的内容也是根据城市的发展变化逐步增加的，随着城市发展，抵
御自然灾害和环保问题的日益突出，城市的防灾规划和环保规划，成为城市工程规划中的重要内容就是必然的了。
4．城市历史文化保护
城市历史文化保护是近年来城市规划设计工作中日益受到重视的内容，由于目前我国城市的快速发展，城市发展与保护的矛盾十分突出，2005年颁布的《历史文化名城保护规划规范》中，较好地解决了相关的技术问题，但是随着《城乡规划法》的出台以及《历史文化名城名镇名村保护条例》的施行，还需要将相关的内容逐步纳入标准规范体系中，使其进一步得到充实和完善。 5．城市园林绿地系统规划
城市园林绿地系统与融人城市中的风景园林概念的提出，使过去的城市绿化系统的概念，随着社会生活和科学技术的发展而不断扩大，城市绿地系统规划是研究绿地在城市中的作用，通过绿地系统规划确定城市中各类园林绿地的布局和规模，而区域风景和景观规划等概念是在城乡规划区范围内，从生态、游憩和审美出发，从保存自然景观和协调城乡发展的目标出发，对风景区、修养胜地、自然保护区、防护绿地建设区进行系统规划。这些概念的发展是目前城市园林绿地系统规划的发展趋势，将其纳入新的技术标准体系中，是应予考虑的问题。 6，村镇规划
由于多年来我国偏重城市建设，忽略村镇建设，村镇建设呈自发和随意状态。表现为：缺乏科学规划，农村面貌依旧，基础设施滞后，建筑材料陈旧，技术力量薄弱，更无法规、标准等技术立法工作。20世纪80年代，我国实行改革开放，带动了农村经济社会的大发展，近年来，中央又提出了建设社会主义新农村的战略构想，《城乡规划法》也已经取代了《城市规划法》，村镇规划的标准规范还存在着巨大的差距。
为了配合一些重要的通用标准能够更加具有可操作和可实施性，专用标准的范围还可以进一步扩展。例如，《城市居住区规划设计规范》涉及人民生活的基本安全、卫生要求，是落实国家住宅产业政策，维护居民合法权益的重要工具，其中关于建筑日照计算、既有居住区改造的问题还缺乏详细的技术规定，有待专用标准进一步深化。 三、我国城乡规划技术标准体系框架
从1993年首次编制完成的《城市规划标准规范体系》，到2002年修订完善的现行《城乡规划技术标准体系》，经过十多年的实践，标准规范的执行情况基本良好，编制计划正在落实和推进。随着技术的进步和城市发展的需要，有些体系内没有列出的标准规范也被提上了日程，并且编制完成、发布实施。《城乡规划法》的颁布实施，使城乡规划的技术标准体系面临更大的调整，因此，城乡规划的技术标准体系也不是一成不变的。表2—3—表2—5中所列的是2006年调整后的城乡规划技术
标准体系框架。
表2-5专用标准
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第三章 城乡规划法
《中华人民共和国城乡规划法》是我国社会主义现代化建设新时期，适应新形势需要，为加强
城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，涉及城乡建设和发展全局，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展而制定的一部基本法。该法经2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过并颁布，自2008年1月1日起施行。
第一节 立法指导思想、背景和重要意义
一、立法指导思想
制定《城乡规划法》的指导思想是：按照贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，
统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护等关系，促进合理布局，节约资源，保护环境，体现特色，充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用。 二、立法背景
《城乡规划法》是由建设部起草的。它总结了1990年4月1日起施行的《城市规划法》和1993年11月1日起施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》的实施经验，结合我国城镇化发展战略实行以来城市经济社会发展中城乡规划管理遇到的一些新问题和建设社会主义新农村的客观需要，形成《城乡规划法(修订送审稿)》，提请国务院审议。
国务院法制办收到《城市规划法(修订送审稿)》后，反复征求发展改革委、国土资源部等部门和北京、上海等地方人民政府以及清华大学、同济大学、中国城市规划设计研究院等科研机构的意见，到陕西、江苏、北京、上海、广东等地进行调研，并专门召开了专家论证会和有关部门的协调会。国务院法制办会同建设部和有关部门多次进行研究、论证、协调、修改，并按照党的十六届三中全会、五中全会提出的统筹城乡发展和建设社会主义新农村的要求，进一步对有关内容作了补充、完善，形成了《城乡规划法 (草案)》，经过国务院常务会议讨论通过，报全国人民代表大会常务委员会审议。
2007年4月24日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议对《城乡规划法(草案)》进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省(区、市)和中央有关部门等单位征求意见，法律、财经和法制工作委员会联合召开座谈会，听取意见，还到一些地方调研，并就有关问题同有关部门交换意见，反复研究。2007年8月10日法律委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。8月21日再次审议后，8月24日将修改情况提交常委会第二十九次会议进行第二次审议。之后，法制、法制工作委员会就进一步修改草案，同有关部门交换意见，9月27日和10月22日法律委员会召开会议再次审议。经常务会两次审议修改，认为比较成熟，于2007年10月24日将草案第三次审议稿提交第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议分组审议，会议建议进一步修改后提交本次会议表决通过。法制委员会10月25日召开会议，再次逐条审议和进行修改，10月27日会议对建议表决稿进行审议，于10月28日通过并公布。
三、制定《城乡规划法》的重要意义
制定《城乡规划法》的根本目的，在于依靠法律的权威，运用法律的手段，保证科学、合理地制定和实施城乡规划，统筹城乡建设和发展，实现我国城乡的经济和社会发展目标，建设具有
中国特色的社会主义现代化城市和社会主义新农村，从而推动我国整个经济社会全面、协调、可持续发展。
城乡的建设和协调发展是一项庞大的系统工程，城乡规划涉及很多领域，而且随着经济社会的大发展，出现了许多新情况、新问题、新经验，在新的形势下，以城市论城市、以乡村论乡村的规划制定与实施管理模式，已经不能适应现实的需要和时代的要求，必须充分考虑统筹城乡建设和发展，加强统一的城市与乡村的规划，建设与管理，强化城乡规划的有效调控、引导、综合、协调职能，才能保证城市与乡村的发展建设遵循科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求进行科学合理的发展和协调运转。制定《城乡规划法》的重要意义，就在于与时俱进，通过新立法来提高城乡规划的权威性和约束力，进一步确立城乡规划的法律地位与法律效力，以适应我国社会主义现代化城市建设与社会主义新农村建设和发展的需要，使各级政府能够对城乡发展建设更加有效地依法行使规划、建设、管理的职能，从而进一步促进我国城乡经济社会全面协调可持续地健康发展。
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第二节 《城乡规划法》基本框架
《城乡规划法》共七章、七十条，对制定和实施城乡规划的重要原则和全过程的主要环节
作出了基本的法律规定，成为我国各级政府和城乡规划主管部门工作的法律依据，也是人们在城乡发展建设活动中必须遵守的行为准则。
第一章 总则。共十一条，主要对本法的立法目的和宗旨，适用范围、调整对象、城乡规划制定和实施的原则、城乡规划与其他规划的关系、城乡规划编制和管理的经完来源保障，以及城乡规划组织编制和管理与监督管理体制等作出了明确的规定。
第二章 城乡规划的制定。共十六条，主要对城乡规划的组织编制和审批机构、权限、审批程序，省域城镇体系规划、城市和镇总体规划、乡规划和村庄规划等应当包括的内容，以及对城乡规划编制单位应当具备的资格条件和基础资料，城乡规划草案的么告和公众、专家和有关部门参与等作了明确的规定。
第三章 城乡规划的实施。共十八条，主要对地方各级人民政府实施城乡规划时应遵守的基本原则，城市、镇、乡和村庄各项规划、建设和发展实施规划时应遵守的原则近期建设规划，建设项目选址规划管理、建设用地规划管理、建设工程规划管理、乡村建设规划管理、临时建设和临时用地规划管理等及其建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的核发，以及规划条件的变更，建设工程竣工验收和有关竣工验收资料的报送等作了明确的规定。
第四章 城乡规划的修改。共五条，主要对省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、控制性详细规划、乡规划、村庄规划的修改组织编制与审批机关、权限、条件、程序、要求，近期建设规划的修改，建设项目选址意见书、建设用地规划许可证建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证发放后城乡规划的修改，修建性详细规划、建设工程设计方案总平面的修改要求等作了明确的规定。
第五章 监督检查。共七条，主要对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查机构、权限、措施、程序、处理结果以及行政处分、行政处罚等作出了明确的规定。
第六章 法律责任。共十二条，主要对有关人民政府及其负责人和其他直接责任人，在城乡规划编制、审批、实施、修改中所发生的违法行为，城乡规划编制单位所出现的违法行为，建设单位或者个人所产生的违法建设行为的具体行政处分、行政处罚等作出了明确的规定。
第七章 附则。共一条，规定了本法自2008年1月1日起施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。
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第三节 《城乡规划法》的主要内容
《城乡规划法》第一条阐明：为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，
促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。第二条强调：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。该法针对城乡规划的制定与实施一系列工作内容作了比较全面的规定，现就主要内容说明如下。
一、城乡规划的体系、原则和管理体制 1．城乡规划体系
《城乡规划法》第二条规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第十二条、第十三条又规定了全国城镇体系规划和省域城镇体系规划。第三十四条还规定了近期建设规划。这就形成了本法所法定的城乡规划体系(见教材图3-1)。 2．城乡规划原则
制定和实施城乡规划应遵循的基本原则：应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。
(1)城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展的原则。就是要以科学发展观统筹城乡区域协调发展，在充分发挥城市中心辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇协调发展的同时，合理安排城市、镇、乡村空间布局，贯彻科学用地、合理用地、节约用地的方针，不浪费每一寸土地资源，走集约型可持续的具有中国特色的城镇化和城乡健康发展道路。
(2)先规划后建设的原则。城乡规划是对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。它对于城乡建设、管理、发展具有指导、调整、综合和科学合理安排的重要作用，是城乡各项建设发展和管理的依据和“龙头”。城乡各项建设活动必须依照城乡规划进行，否则，就会带来城乡建设的盲目、无序、混乱、后患无穷。因此，必须坚持先规划、后建设的原则，同时要杜绝边建设边规划、先建设后规划、无规划乱建设的现象发生，以保证城乡建设科学、合理、有序、可持续性进行和健康发展。
(3)环保节能，保护耕地的原则。就是要高度重视对自然资源的保护，切实考虑城乡环境保护问题，努力改善生态环境和生活环境，加强对环境污染的防治，促进各种资源、能源的节约和综合利用，落实节能减排、节地、节水等措施，防止污染和其他公害的发生，确保我国18亿亩的耕田数量不能减少、质量不能下降，绝不能以任何借口侵蚀，以保障城乡规划建设能够获得最大的经济效益、社会效益和环境效益。
(4)保护历史文化遗产和城乡特色风貌的原则。这就要切实加强对世界自然和文化遗产、历史文化名城、名镇、名村的保护，以及对历史文化街区、文物古迹和风景名胜区的保护，包括对非物质文化遗产的保护，努力保护和保持城乡的地方特色、民族特色和传统风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性，正确处理经济社会发展与文化遗产保护的关系，不搞城乡建设形象的千篇一律，体现城乡风貌的各具特色，提倡在继承的基础上发展创新，以实际行动来继承、弘扬和发展中华民族的优秀传统文化和城乡发展建设成就。
(5)公共安全、防灾减灾的原则。城乡是人们赖以生存、生活居住和工作就业，即安身立命、安居乐业的地方，公共安全极其重要。这就要充分考虑区域人口发展，合理确定城乡发展规模和建设标准，努力满足防火、防爆、防震抗震、防洪防涝、防泥石流、防暴风雪、防沙漠侵袭等防灾减灾的需要，以及社会治安、交通安全、卫生防疫和国防建设、人民防空建设等各方面的保障安全要求，以及考虑相应的公共卫生、公共安全预警救助措施，创造条件以保障城乡人民群众生命财产安全和社会的和谐安定。 3．城乡规划管理体制
各级政府城乡规划主管部门的职责：国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
(1)国务院城乡规划主管部门，即住房和城乡建设部。根据本法规定，主要负责
① 全国城镇体系规划的组织编制和报批；
② 部门规章的制度，规划编制单位资质等级的审查和许可；
③ 报国务院审批的省域城镇体系规划和城市总体规划的报批有关工作；
④ 对举报或控告的受理、核查和处理；
⑤ 对全国城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查和实施行政措施等。
(2)省、自治区城乡规划主管部门。主要负责
① 省域城镇体系规划和本行政区内城市总体规划、县人民政府所在地镇总体规划的报批有关工作；② 规划编制单位资质等级的审查和许可；
③ 对举报或控告的受理、核查和处理；
④ 对区域内城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查和实施行政措施等。
(3)城市、县人民政府城乡规划主管部门。主要负责
① 城市、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的报批有关工作，
② 城市、镇控制性详细规划的组织编制和报批；
③ 重要地块修建性详细规划的组织编制；
④ 建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的核发；
⑤ 对举报或控告的受理、核查和处理；
⑥ 对区域内城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查和实施行政措施等。
直辖市人民政府城乡规划主管部门还负责对规划编制单位资质等级的审查和许可工作。
(4)乡、镇人民政府。《城市规划法》没有授权乡、镇人民政府设有城乡规划主管部门。 ① 乡、镇人民政府负责乡规划、村庄规划的组织编制；
② 镇人民政府负责镇总体规划的组织编制，还负责镇的控制性详细规划的组织编制； ③ 乡、镇人民政府对乡、村庄规划区内的违法建设实施行政处罚。
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二、城乡规划的制定
1．城乡规划的内容
《城乡规划法》对城乡规划的主要规划内容作了明确的规定。
(1)省域城镇体系规划。应当包括城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域等。
(2)城市、镇总体规划。应当包括城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。其中，规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系，基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，属于强制性内容。城市总体规划还应对城市更长远的发展作出预测性安排。
(3)乡规划和村庄规划。应当包括规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。
2．城乡规划编制和审批程序
《城乡规划法》对城乡规划的编制和审批程序作了明确的规定。
(1)全国城镇体系规划。由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制，并由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。
(2)省域城镇体系规划。由省、自治区人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送国务院审批。
(3)直辖市城市总体规划。由直辖市人民政府组织编制，经本级人民大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送国务院审批。
(4)城市总体规划。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由城市人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改的情况，并由省、自治区人民政府审查同意后，报送国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送省、自治区人民政府审批。
(5)镇总体规划。县人民政府所在地镇的总体规划，由县人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后附审议意见及修改情况一并报送上一级人民政府审批。其他镇的总体规划，由镇人民政府组织编制，经镇人民代表大会审议后附审议意见及修改情况一并报送上一级人民政府审批。
(6)乡规划、村庄规划。由乡、镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。村庄规划应经村民会议或者村民代表会议同意后报上一级人民政府审批。
(7)城市控制性详细规划。由城市人民政府城乡规划主管部门组织编制，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
(8)镇的控制性详细规划。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。其他镇的控制性详细规划，由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。
(9)修建性详细规划。城市、镇重要地块的修建性详细规划，由城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府组织编制。
3．科学、民主制定规划的要求
《城乡规划法》为依法科学、民主地制定城乡规划作出了明确的规定。
(1)城乡规划组织编制机关，应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。编制城乡规划应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定，必须遵守国家有关标准。
(2)编制城乡规划，应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性。
(3)城乡规划报送审批前，应当依法将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，应当组织专家和有关部门进行审查。
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三、城乡规划的实施
1．城乡规划实施的原则
《城乡规划法》对城乡的建设和发展过程中城乡规划实施应遵循的原则：
(1)地方各级人民政府组织实施城乡规划时应遵循的原则。即应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。
(2)在城市建设和发展过程中实施规划时应遵循的原则。即应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。
城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。
旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风俗，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。
城市地下空间的开发利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通讯等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。
(3)在镇的建设和发展过程中实施规划时应遵循的原则。即应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。
(4)在乡、村庄的建设和发展过程中实施规划应遵循的原则是：应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。
(5)城乡规划确定的用地在规划实施过程中禁止擅自改变用途的原则。这些用地是指城乡规划所确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防洪通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧场、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法律保护的用地。
2．近期建设规划
近期建设规划的制定和实施，是实施城市、镇总体规划的关键环节和重要组成部分，它是总体规划的分阶段实施安排和行动计划，是落实总体规划的重要步骤。只有通过近期建设规划的制定和实施，才能保证总体规划的有效实施。《城乡规划法》对近期建设规划作出了明确的规定。
(1)近期建设规划的制定。城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划。
(2)近期建设规划的重点内容。应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的程序、发展方向和空间布局。
(3)近期建设规划的实施。城市、镇总体规划的实施是要靠近期建设规划的制定和实施来落实的。近期建设规划的规划期限为五年，这就能够与国民经济和社会发展规划中的五年计划相一致，有利于近期建设规划的具体落实和有效施行。