农民非制度化政治参与的成本分析和理性思考
农民非制度化政治参与的成本分析和理性思考
孙 玉 娟
摘 要 中国民主政治制度,为我国农民制度化政治参与提供了广泛渠道。然而在社会
转型时期,政治中的无权地位,使农民为保护自身利益,常常诉诸于非制度化政治参与,甚至以上访、自杀、暴力抗争及有组织抗争等方式来推动问题的妥善解决,这不仅给农民带来经济上的代价、法律和政治上的风险,也严重影响我国农村乃至整个社会的政治稳定。因此,理清农民非制度化政治参与,畅通农民制度内政治参与的渠道,提升农民政治参与的层次,提高农民政治参与的强度和有效性,降低农民政治参与的成本,。
关键词 农民 非制度化 政治参与 成本 作者孙玉娟,东北农业大学大学教授,。 涌现。在他们合法的自觉的、有序的、规范的政治参与不断扩大的同时,非制度化政治参与活动也日益增多,这不仅给农民带来经济上的代价、法律和政治上的风险,也严重影响我国农村乃至整个社会的政治稳定。
些干部的决策,使其决策有利于个人或小团体利益。如果这些干部接受贿赂,其决策必然向行贿者倾斜。贿选现象增多,不仅破坏了现代化民主政治建设所需的公平、公正意识,损害了农民政治参与的热情,而且使农村不可避免地出现富人治村和恶人治村现象,扭曲了民主选举的本义,某种程度上导致村民自治的异化,致使有些地区乡镇政府和村级组织的权力、权威和职能大大削弱,有的已经不能正常发挥农村基层政权和基层组织的作用,个别地方基层政权特别是部分村级组织处于瘫痪状态,严重影响了农村地区的社会
①
政治稳定。
一、农民非制度化政治参与的行动选择和负面影响
政治参与指一个国家的公民或团体以某种方式涉及政治过程并对政治系统运行及结果施加影响的努力和活动。依据政治参与同社会制度的关系,将政治参与分为三种类型:制度内政治参与指公民或团体通过合法途径和方式参与政治活动,得到法律认可和保障,影响政治过程的行为;制度外政治参与指突破现存制度规范的政治参与行为,是社会正常渠道外发生的政治活动;边缘型政治参与指那些合理但不合法,以后可能纳入到合法范围内的政治参与行为。当前,我国
农民非制度化政治参与主要属于制度外政治参与和边缘型政治参与,其行动选择和负面影响如下:
11农民以行贿、寻租为代表,借助经济资
21农民以家族或宗族活动为代表,利用非
正式社会关系网络影响政治系统。改革开放以来,家族制度在农民社会化生产、协作、整合及表达本宗族利益和制约村庄正式权力结构等方面发挥重要作用。由于基层行政区域根据居民的“地缘”和“血缘”划分,导致村级政治领域与宗族势力范围基本重合。有些农村,家族势力强弱、人数多少基本决定村民委员会的组成,宗族势力成为参与和操纵村政的非正式权力中心。宗族控制基层政权,凌驾于基层党组织之上,干扰党在农村民主政策和路线的执行。
31农民以越级上访、投诉抗议甚至报复村
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源影响政治系统,改变资源配置。某些村民为获
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干部、暴力围攻政治组织为代表,依靠人力和组织资源影响政治系统。上访、投诉等本是农民通过合法渠道向上级表达利益诉求的行为,但往往被某些干部忽视、误解或错误对待,迫使一些农民越过当地基层政府,直接到市、省以至中央反映情况表达利益要求,对党政机关正常办公秩序形成了严重冲击。有的暴力对抗,以毁庄稼、挖祖坟、人身攻击等形式报复干部,冲击政府部门。暴力参与极大破坏了政治参与的制度化环
②境,延缓了农村民主政治建设的进程。
闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”;从实际效用看,制度外的集体上访行动更能引起强调“社会影响”与“社会效果”的政府部门重视,不少问题通过这些制度外的集体行动得到解决的可能更大,而且客观存在“破坏型”行动的效用最优化现象。如组织较为周密的“代表型上访”行动,问题能得到解决;“冲突型上访”事件中出动警察,不同程度地出现肢体冲突,反映的问题最终得以解决。
(二)成本与代价
总之,农民非制度政治参与损害了农村基层政权的权威,破坏了基层政权和村级组织建设,影响执政党路线、方针、政策在农村的贯彻和实施,对农村政治制度化建设和未来政治发展有某种程度上的破坏。
农民非制度化政治参与在获得以上收益或报酬同时,需要支出成本,有的可能付出更大的代价。
11法律成本。对农民而言,由于对生不入
衙门,、对“赢了官司输,,将解决问题的希望寄托于政府行政部门。上访闹事、自杀自焚、冲击围攻政府,其目标不是打破现有的政治秩序或有取而代之的野心,而是希望通过这些手段引起更多方面关注,利用社会舆论的力量对政府施加压力,引起有关部门对问题进行额外的重视和解决。从法律意义上讲,作为公民伸冤诉苦诉求公权力救济的民间路径和维权途径,上访是宪法和法律赋予公民的神圣权利。然而,信访制度是一个充满悖论和矛盾的现实。国家一直强调要打破官僚主义的阻碍,不能对正常上访的群众搞拦堵;同时,国家又一再要求把各种问题解决在基层,尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。由于政绩考核以“上访率”而不是问题“解决率”为指标,现行科层官僚制的制度性弊端,各类信访部门
③“打空转”现象越来越严重。一方面,农民在一
二、农民非制度化政治参与的成本收
益的权衡
,,而政治参与作为政治活动,成本本身难以计量,更多是间接、定性和模糊的,缺乏可供量化的相关数据。因此,对农民政治参与的分析应有一种将其成本进行比较、评估的视角和意识,公正地对待农民的非制度化政治参与行为。
(一)收益与报酬
以理性行动理论视角看,农民不满情绪或剥夺并不能自动地或轻易地转化成集体行动,因为集体行动需要成本,需要资源的动员和组织。其基本方式有三类:一是聚众向基层组织(行政组织和经济组织)施加压力,包括责问公职人员、扣押办公设备、破坏办公场所等;二是横向联动,征地农民联合若干村、若干镇采取集体行动,如对征地费一次性买断的抵抗;三是组织到地方政府、地方党委甚至到北京的集体上访,甚至还出现了不同程度的社会骚乱,包括堵塞交通、在公共场所集体静坐等。其中,农民集体上访最为突出的是由征地等引起的利益受损问题,因此,发生于农民中的横向联动等行动强度大,具有很强的政治色彩。从认知角度看,“集体上访”往往被农民认为是可以“向上面反映问题”的惟一有效的方式。有人甚至总结出规律:“大74
级一级向上走,另一方面,上访材料在一层一层向下转,上访和集体行动是“起点到终点,而终点又回到起点”的循环。就代价而言,集体行动的组织及参与者可能被“刁民”、“暴民”化,而将其合法行为引向“非法化”,已成为一些基层官员对付“刁民”、制造“暴民”的常用方法,其代价主要源于行动者对惩罚性正式制度安排的不畏惧而选择了制度不允许的行为。农民自身遭遇或以往经验告诉他们,其行为在官方看来是破
农民非制度化政治参与的成本分析和理性思考
坏社会秩序,意识到选择某种危及社会稳定的行动将面临的后果,侥幸的是其善良愿望、无助困境和“法不责众”的心理。因此,农民上访被关押、拘留的占5014%,被劳教或判刑的占1/5,考虑到基层政府对于上访与暴力抗争不同的禁忌程度,对于采用暴力抗争的农民来说,被劳教或被判刑的比例将远远高于这个数据。等待农民的不是善良愿望实现而是法律惩罚,或被遣送或被投入监狱。于建嵘在湖南H县的调查印证了这一事实:H县党政曾经以整顿社会治安等名义对“减负上访代表”进行过“集体办学习班”、“挂牌亮相”、“罚款”、“抄家”、“关押”等形式的打
④击。
领导层和政策上实行了持续不断的改革,不可否认它在可能避免通过革命在给制度、社会结构和价值体系方面带来彻底而迅猛的暴力变革方面在政治理论和历史经验上确实有其根据,然而,就中国现状而言,政策的改革(改善)为农民非法行为提供一种更为合情合理的政策基础和空间,赢得更多的同情和声援,进而刺激农民采取进一步行动。如果农民暴力和非法行为能导致政府做出让步,那么诉诸暴力和制造混乱的倾向性就可能增强,即暴力将会成为一种习惯选择。然而,作为获取和维护自己合法权益的策略选择一旦被反复使用必然会降低其效果,政府在面对农民的同一策略做出更多让步的意愿很可能会减弱。一方面
,政府对自身改革的期待是希望通过它来减少农民非法行为,,但,政府;另一方面,政府认为已经做,如果再以新的暴力和非法行为来迫使其做出额外让步时,那么局势很可能会由此两极分化。对农民非法行为本身而言,在政府认定它可能从非对抗性矛盾向对抗性矛盾转变时,势必刺激政府加强其专政的威慑作用,法律上的惩罚不过是其表现形式。因此,在社会发展的和平时期,农民这种局部的不以争夺政权为诉求的非法行为将迎来政府加强其专政的力度,而且农民这种非法行为也在一定程度上为政府进一步加强其专政力量和力度提供更多的现实“合法”基础。
21经济成本。对农民而言,参与政治是冒
险行为,可能付出对其本身和家庭都难以承担的沉重代价。《人民日报》1998年10月21日题为““案,而是一个缩影,也是政府的“忠告”,并且上访讨说法所付出的沉重代价刺激着那些有类似遭遇的农民的心灵,让其在巨大的代价面前望而生畏。由于上访而受政府罚款、房子被拆或被破坏、被抄家、被没收财物等遭遇,在代表着公共利益的政府名义下甚至在法律名义下对上访农民经济上的打击,对经济上并不宽裕的农民来说是致命的。对于远离国家权力中心的农民来说,其居住地一直都是国家权力的边缘地带,那些在他们看来能够为其伸冤获取公正和正义的国家职能部门,都在离其比较遥远的城市,他们必须为此付出更多的经济成本:除放下手中的劳动,还要付出本来就不需要承担的交通、住宿等费用。漫长的上访年限、沉重的经济负担以及为了讨说法而间接付出的成本足以加剧农民生存的困境。
31政治成本。对农民而言,政治成本即
三、引导和规范农民政治参与走向制
度化的理性思考
在现代民主国家,公民政治参与依靠一整套健全的制度维持。而由于制度的贫血状态使农民很难更多地参与政治,现实迫使其进入此领域时,却需要由于自身行为付出更多的经济、法律和政治上的成本。如果听之任之,农民非制度化政治参与将会滋生蔓延,构建社会主义和谐社会就会失去前提条件和重要保证。因此,在既有政治体制和权力结构还没有松动和实质性改变的情况下,为农民开辟一条以组织化方式参与或影响政治决策,以维护法律赋予的合法权益的新渠道,以一种相对有序的方式将农民的利益组织、
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“政治风险”的出发点是农民有组织抗争行为将可能给中国整体社会乃至政府所要维护的社会政治秩序带来冲击。这根源于农村政治体制的治理性危机,即制度本身,农民的行为不过是政治信号,是为维护自己权益期望政府的“仁慈”和“正义”做出孤注一掷的努力。虽然近年来中央
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集中、传达到地方政府甚至中央政府决策体制中,促进政府和社会制度化合作,有效增强社会民主化结构,具有重要的理论意义和现实意义。
(一)畅通和拓宽农民表达与沟通的公共渠
分发挥其公共空间职能,让其成为党的喉舌的同时也能成为农民的喉舌,以媒体影响力引导全社会都来关注、关心农民,防止农民寻求制度外参与。
(二)提高农民的政治素质,加强对农村干
道和途径,引导和规范农民政治参与走向制度化
亨廷顿认为:“现代政体区别于传统政体的关键乃是在其民众和政治介入的幅度,一个政治制度能否对那些提出新要求的集团所使用的新的政治手段加以吸收,缓和并使之合法化,实际上
⑤是对这个制度的适应性的一种考验。”中国农民
部思想政治教育,重塑党员干部在农民心目中的形象
制度化政治参与要求公民有适度的政治热情、积极参与的政治意识、良好的政治素质。当前农民政治素质普遍较低,缺乏民主熏陶和理性的政治参与意识,这是阻碍农村政治发展的主体性因素。因此,大力发展农村经济,建设与我国农村政治发展相适应的社会主义新型政治文化,促进农村教育的发展,使农民具有参加政治活动、强化,,为农民政,把我国农民逐步培养成为理性公民,使其树立制度意识、守法观念、政治责任感以及理智的判断力。只有当农村经济获得较大发展,农民对物质利益的追求得到合理满足后,农民才可能有足够的热情和精力参与社会事务管理,充分行使自己的民主权力,从而通过制度化渠道有效地参与政治活动。
目前,农民集体上访,使基层正常表达与沟通渠道闲置,与基层党员干部信仰缺失、腐败、工作方式方法简单粗暴有关,由“信仰危机”带来的执政方式落后、执政能力弱化、执政水平低下乃至腐败堕落等问题,已严重威胁我党政权合法性,关系到党生死存亡和社会主义现代化事业的成败。因此,加强对农村干部思想政治教育,让其自觉树立公仆意识和服务意识,把如何对待上访群众作为检验干部素质高低的重要标准;克服官僚主义,转变工作思路,主动到基层了解情况,让农民有面对面直接倾诉的机会,及时发现问题,将其消灭在萌芽之中;改进基层干部工作方法,加强对基层干部培训,提高其应对、解决复杂问题的能力。只有在农村加强信仰教育与践行“三个代表”和深入开展反腐败斗争结合起来,才能重塑党在农民心目中的形象,重树党员、干部在老百姓心中的丰碑,使我党与时俱进地保持先进性,不断巩固政权合法性的社会基
政治参与分散化、不规范、非理性的特点,甚至被认为是破坏社会稳定和秩序的方式,正是对中国既有政治制度适应性的严峻考验,它源于农民政治参与制度性渠道的不足和缺失。农民通过暴力、武力或其他被定义为“非法”手段企图强迫实现其对该制度提出的要求时,结果不是制度自我变通在一定程度上承认这种手段的合法性,,从而。,政府出于经济发展或政治秩序稳定的目的,必须对农民政治参与行为给予充分重视,彼此之间围绕着相关政策制定而合作,逐渐成为一种准制度化的行为。
目前,当务之急是进一步完善现有参与渠道,健全各项具体制度,以政府力量构建有效、通畅的沟通网络,培育能站在农民立场上、为农民说话的、独立的、在政府与农民之间起沟通桥梁作用的社会公共力量。如加快人民代表大会制度的改革,充分发挥其在民意代表上的作用,让人民代表能够真正代表人民,改变农民政治上“失语”状态使其声音能够直接“上达天听”;落实信访制度,把问题“解决率”而不是“上访率”作为衡量官员的政绩指标;落实贯彻《村民委员会组织法》,提高农民组织化程度;推动政府出台相应法律、法规,以法律形式维护农民利益,变农民个体行为为集体行为,真正落实法律在调节社会秩序上的权威作用,让法律真正成为实现社会公正和社会正义的工具;对农民个体的、分散的、微弱的利益诉求进行总结提炼,形成理性思考,影响政府决策;在政府与农民之间架构信息沟通与交流的平台,改变过去由信息不对称而引发的各种矛盾,特别是大众传媒,要充76
农民非制度化政治参与的成本分析和理性思考
础,减少农民非制度化政治参与。
(三)建立和完善司法救助体系,切实保障农民基本权益,限制宗族势力对政治系统干预
从目前实际情况看,农民与各种利益集团博弈过程中,很难从法律上获得公正的救助和支持。农民作为受教育程度较低的群体在政治参与中处于不利位置,对现行宪法和法律规定的政治、民主参与形式较难把握和利用。社会利益主体在为各自利益博弈过程中,政府出于对政绩等方面的需要往往有意无意地偏袒强势利益集团,因为在传统“土地政治”向“资本政治”转型过程中,资本较土地因其能更快给包括政府在内的市场主体带来更多的增殖资本而倍受青睐。因此,在依法治国的今天,各级党委、政府,特别是以公正为己任的公、检、法部门,应从政治和践行“三个代表”的高度,真正给农民以宪法和法律关怀,效政治参与形式,,氛围,以实际行动来捍卫党的先进性。加强法制建设,加快有关立法的步伐,使农民有法可依,简化办事程序,降低诉讼成本,方便农民群众,规范执法者行为,保证执法者公正、公平。依法治村,以法制力量遏制村民制度外政治参与行为的发生,尤其要遏制宗族、派性势力及地方恶势力的制度外政治参与行为。
(四)组建农会等互助合作组织,建构政府
明确的利益信息。党国英认为,社会集团的组织程度越高,社会集团之间对话成本就越低,妥协
⑦
的可能性就越大。根据米格代尔分析,分散的
农民可能是“革命者”的社会基础,而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社
⑧会基础。通过农会把分散的农民组织起来,不
仅便于整合发散的农民的矛盾,通过制度化渠道与政府和其他利益集团进行对等谈判,而且政府与农民对话成本也可大大降低,一些突发事件会得到缓冲和调解。只有通过农会这一组织化载体才能提升农民自身政治参与的层次,提高农民政治参与强度即有效性,降低农民政治参与成本,农民才能平等参与协会内部治理,在很大程度上影响政府政策制定和执行。因此,政府要提高治理绩效,,,使公共。政府、农民“互动”,在既定的制度和法律的框架下和谐博弈,并在博弈中尽可能关注农民,以竞争促发展,在“对立”中求得动态的统一,才能实现整个国家和社会整体利益的最大化,实现各方均能接受的“正和博弈”,从而有助于社会长治久安。
注释:
①章燕《社会转型时期中国农民的非制度化政治参:与》《前沿》,,2005年第7期。
②李锐《现阶段中国农民非制度化政治参与行为的:思考》《理论导刊》,,2004年第4期。
③陈映芳《:贫困群体利益表达渠道调查》《战略与,管理》,2003年第6期。
④于建嵘《农民有组织抗争及其政治风险:———湖南省H县调查》《战略与管理》,,2003年第3期。
⑤⑥[美]塞缪尔・P・亨廷顿《:变化社会中的政治秩序》,三联书店1989年版,第89、427页。
⑦党国英《:中国需要重建农会》《中国国情国力》,,
1999年第7期。
与农民和谐博弈的桥梁,提升农民政治参与层次和强度
亨廷顿认为:“组织是通往政治权力之路,也是政治稳定的基础,同时也是政治自由的前
⑥
提。”作为农民个体和分散、孤立的农村村落社
区没有能力影响政府决策,而且农民这种分散孤立状态加剧其在政治上的无权角色,当面临外来非法侵入时,需要过高的维权成本,尤其在社会分化日益剧烈的今天,农民无法与社会上其他既得利益集团进行有效博弈。只有组织起来,农民阶层才能获得影响宏观环境并左右自己命运的权力。作为利益组织化的载体———农会等能将个体在公共问题上分散的、模糊不清的意志转化为明确的、一致的组织意志,从而向政府决策者输入
⑧J・米格代尔《农民:、政治与革命———第三世界政治与社会变革的压力》,中央编译出版社1996年版,第172页。
(责任编辑 王中汝)
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摘 要 中国民主政治制度,为我国农民制度化政治参与提供了广泛渠道。然而在社会
转型时期,政治中的无权地位,使农民为保护自身利益,常常诉诸于非制度化政治参与,甚至以上访、自杀、暴力抗争及有组织抗争等方式来推动问题的妥善解决,这不仅给农民带来经济上的代价、法律和政治上的风险,也严重影响我国农村乃至整个社会的政治稳定。因此,理清农民非制度化政治参与,畅通农民制度内政治参与的渠道,提升农民政治参与的层次,提高农民政治参与的强度和有效性,降低农民政治参与的成本,。
关键词 农民 非制度化 政治参与 成本 作者孙玉娟,东北农业大学大学教授,。 涌现。在他们合法的自觉的、有序的、规范的政治参与不断扩大的同时,非制度化政治参与活动也日益增多,这不仅给农民带来经济上的代价、法律和政治上的风险,也严重影响我国农村乃至整个社会的政治稳定。
些干部的决策,使其决策有利于个人或小团体利益。如果这些干部接受贿赂,其决策必然向行贿者倾斜。贿选现象增多,不仅破坏了现代化民主政治建设所需的公平、公正意识,损害了农民政治参与的热情,而且使农村不可避免地出现富人治村和恶人治村现象,扭曲了民主选举的本义,某种程度上导致村民自治的异化,致使有些地区乡镇政府和村级组织的权力、权威和职能大大削弱,有的已经不能正常发挥农村基层政权和基层组织的作用,个别地方基层政权特别是部分村级组织处于瘫痪状态,严重影响了农村地区的社会
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政治稳定。
一、农民非制度化政治参与的行动选择和负面影响
政治参与指一个国家的公民或团体以某种方式涉及政治过程并对政治系统运行及结果施加影响的努力和活动。依据政治参与同社会制度的关系,将政治参与分为三种类型:制度内政治参与指公民或团体通过合法途径和方式参与政治活动,得到法律认可和保障,影响政治过程的行为;制度外政治参与指突破现存制度规范的政治参与行为,是社会正常渠道外发生的政治活动;边缘型政治参与指那些合理但不合法,以后可能纳入到合法范围内的政治参与行为。当前,我国
农民非制度化政治参与主要属于制度外政治参与和边缘型政治参与,其行动选择和负面影响如下:
11农民以行贿、寻租为代表,借助经济资
21农民以家族或宗族活动为代表,利用非
正式社会关系网络影响政治系统。改革开放以来,家族制度在农民社会化生产、协作、整合及表达本宗族利益和制约村庄正式权力结构等方面发挥重要作用。由于基层行政区域根据居民的“地缘”和“血缘”划分,导致村级政治领域与宗族势力范围基本重合。有些农村,家族势力强弱、人数多少基本决定村民委员会的组成,宗族势力成为参与和操纵村政的非正式权力中心。宗族控制基层政权,凌驾于基层党组织之上,干扰党在农村民主政策和路线的执行。
31农民以越级上访、投诉抗议甚至报复村
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源影响政治系统,改变资源配置。某些村民为获
科学社会主义 2007年第1期
干部、暴力围攻政治组织为代表,依靠人力和组织资源影响政治系统。上访、投诉等本是农民通过合法渠道向上级表达利益诉求的行为,但往往被某些干部忽视、误解或错误对待,迫使一些农民越过当地基层政府,直接到市、省以至中央反映情况表达利益要求,对党政机关正常办公秩序形成了严重冲击。有的暴力对抗,以毁庄稼、挖祖坟、人身攻击等形式报复干部,冲击政府部门。暴力参与极大破坏了政治参与的制度化环
②境,延缓了农村民主政治建设的进程。
闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”;从实际效用看,制度外的集体上访行动更能引起强调“社会影响”与“社会效果”的政府部门重视,不少问题通过这些制度外的集体行动得到解决的可能更大,而且客观存在“破坏型”行动的效用最优化现象。如组织较为周密的“代表型上访”行动,问题能得到解决;“冲突型上访”事件中出动警察,不同程度地出现肢体冲突,反映的问题最终得以解决。
(二)成本与代价
总之,农民非制度政治参与损害了农村基层政权的权威,破坏了基层政权和村级组织建设,影响执政党路线、方针、政策在农村的贯彻和实施,对农村政治制度化建设和未来政治发展有某种程度上的破坏。
农民非制度化政治参与在获得以上收益或报酬同时,需要支出成本,有的可能付出更大的代价。
11法律成本。对农民而言,由于对生不入
衙门,、对“赢了官司输,,将解决问题的希望寄托于政府行政部门。上访闹事、自杀自焚、冲击围攻政府,其目标不是打破现有的政治秩序或有取而代之的野心,而是希望通过这些手段引起更多方面关注,利用社会舆论的力量对政府施加压力,引起有关部门对问题进行额外的重视和解决。从法律意义上讲,作为公民伸冤诉苦诉求公权力救济的民间路径和维权途径,上访是宪法和法律赋予公民的神圣权利。然而,信访制度是一个充满悖论和矛盾的现实。国家一直强调要打破官僚主义的阻碍,不能对正常上访的群众搞拦堵;同时,国家又一再要求把各种问题解决在基层,尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。由于政绩考核以“上访率”而不是问题“解决率”为指标,现行科层官僚制的制度性弊端,各类信访部门
③“打空转”现象越来越严重。一方面,农民在一
二、农民非制度化政治参与的成本收
益的权衡
,,而政治参与作为政治活动,成本本身难以计量,更多是间接、定性和模糊的,缺乏可供量化的相关数据。因此,对农民政治参与的分析应有一种将其成本进行比较、评估的视角和意识,公正地对待农民的非制度化政治参与行为。
(一)收益与报酬
以理性行动理论视角看,农民不满情绪或剥夺并不能自动地或轻易地转化成集体行动,因为集体行动需要成本,需要资源的动员和组织。其基本方式有三类:一是聚众向基层组织(行政组织和经济组织)施加压力,包括责问公职人员、扣押办公设备、破坏办公场所等;二是横向联动,征地农民联合若干村、若干镇采取集体行动,如对征地费一次性买断的抵抗;三是组织到地方政府、地方党委甚至到北京的集体上访,甚至还出现了不同程度的社会骚乱,包括堵塞交通、在公共场所集体静坐等。其中,农民集体上访最为突出的是由征地等引起的利益受损问题,因此,发生于农民中的横向联动等行动强度大,具有很强的政治色彩。从认知角度看,“集体上访”往往被农民认为是可以“向上面反映问题”的惟一有效的方式。有人甚至总结出规律:“大74
级一级向上走,另一方面,上访材料在一层一层向下转,上访和集体行动是“起点到终点,而终点又回到起点”的循环。就代价而言,集体行动的组织及参与者可能被“刁民”、“暴民”化,而将其合法行为引向“非法化”,已成为一些基层官员对付“刁民”、制造“暴民”的常用方法,其代价主要源于行动者对惩罚性正式制度安排的不畏惧而选择了制度不允许的行为。农民自身遭遇或以往经验告诉他们,其行为在官方看来是破
农民非制度化政治参与的成本分析和理性思考
坏社会秩序,意识到选择某种危及社会稳定的行动将面临的后果,侥幸的是其善良愿望、无助困境和“法不责众”的心理。因此,农民上访被关押、拘留的占5014%,被劳教或判刑的占1/5,考虑到基层政府对于上访与暴力抗争不同的禁忌程度,对于采用暴力抗争的农民来说,被劳教或被判刑的比例将远远高于这个数据。等待农民的不是善良愿望实现而是法律惩罚,或被遣送或被投入监狱。于建嵘在湖南H县的调查印证了这一事实:H县党政曾经以整顿社会治安等名义对“减负上访代表”进行过“集体办学习班”、“挂牌亮相”、“罚款”、“抄家”、“关押”等形式的打
④击。
领导层和政策上实行了持续不断的改革,不可否认它在可能避免通过革命在给制度、社会结构和价值体系方面带来彻底而迅猛的暴力变革方面在政治理论和历史经验上确实有其根据,然而,就中国现状而言,政策的改革(改善)为农民非法行为提供一种更为合情合理的政策基础和空间,赢得更多的同情和声援,进而刺激农民采取进一步行动。如果农民暴力和非法行为能导致政府做出让步,那么诉诸暴力和制造混乱的倾向性就可能增强,即暴力将会成为一种习惯选择。然而,作为获取和维护自己合法权益的策略选择一旦被反复使用必然会降低其效果,政府在面对农民的同一策略做出更多让步的意愿很可能会减弱。一方面
,政府对自身改革的期待是希望通过它来减少农民非法行为,,但,政府;另一方面,政府认为已经做,如果再以新的暴力和非法行为来迫使其做出额外让步时,那么局势很可能会由此两极分化。对农民非法行为本身而言,在政府认定它可能从非对抗性矛盾向对抗性矛盾转变时,势必刺激政府加强其专政的威慑作用,法律上的惩罚不过是其表现形式。因此,在社会发展的和平时期,农民这种局部的不以争夺政权为诉求的非法行为将迎来政府加强其专政的力度,而且农民这种非法行为也在一定程度上为政府进一步加强其专政力量和力度提供更多的现实“合法”基础。
21经济成本。对农民而言,参与政治是冒
险行为,可能付出对其本身和家庭都难以承担的沉重代价。《人民日报》1998年10月21日题为““案,而是一个缩影,也是政府的“忠告”,并且上访讨说法所付出的沉重代价刺激着那些有类似遭遇的农民的心灵,让其在巨大的代价面前望而生畏。由于上访而受政府罚款、房子被拆或被破坏、被抄家、被没收财物等遭遇,在代表着公共利益的政府名义下甚至在法律名义下对上访农民经济上的打击,对经济上并不宽裕的农民来说是致命的。对于远离国家权力中心的农民来说,其居住地一直都是国家权力的边缘地带,那些在他们看来能够为其伸冤获取公正和正义的国家职能部门,都在离其比较遥远的城市,他们必须为此付出更多的经济成本:除放下手中的劳动,还要付出本来就不需要承担的交通、住宿等费用。漫长的上访年限、沉重的经济负担以及为了讨说法而间接付出的成本足以加剧农民生存的困境。
31政治成本。对农民而言,政治成本即
三、引导和规范农民政治参与走向制
度化的理性思考
在现代民主国家,公民政治参与依靠一整套健全的制度维持。而由于制度的贫血状态使农民很难更多地参与政治,现实迫使其进入此领域时,却需要由于自身行为付出更多的经济、法律和政治上的成本。如果听之任之,农民非制度化政治参与将会滋生蔓延,构建社会主义和谐社会就会失去前提条件和重要保证。因此,在既有政治体制和权力结构还没有松动和实质性改变的情况下,为农民开辟一条以组织化方式参与或影响政治决策,以维护法律赋予的合法权益的新渠道,以一种相对有序的方式将农民的利益组织、
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“政治风险”的出发点是农民有组织抗争行为将可能给中国整体社会乃至政府所要维护的社会政治秩序带来冲击。这根源于农村政治体制的治理性危机,即制度本身,农民的行为不过是政治信号,是为维护自己权益期望政府的“仁慈”和“正义”做出孤注一掷的努力。虽然近年来中央
科学社会主义 2007年第1期
集中、传达到地方政府甚至中央政府决策体制中,促进政府和社会制度化合作,有效增强社会民主化结构,具有重要的理论意义和现实意义。
(一)畅通和拓宽农民表达与沟通的公共渠
分发挥其公共空间职能,让其成为党的喉舌的同时也能成为农民的喉舌,以媒体影响力引导全社会都来关注、关心农民,防止农民寻求制度外参与。
(二)提高农民的政治素质,加强对农村干
道和途径,引导和规范农民政治参与走向制度化
亨廷顿认为:“现代政体区别于传统政体的关键乃是在其民众和政治介入的幅度,一个政治制度能否对那些提出新要求的集团所使用的新的政治手段加以吸收,缓和并使之合法化,实际上
⑤是对这个制度的适应性的一种考验。”中国农民
部思想政治教育,重塑党员干部在农民心目中的形象
制度化政治参与要求公民有适度的政治热情、积极参与的政治意识、良好的政治素质。当前农民政治素质普遍较低,缺乏民主熏陶和理性的政治参与意识,这是阻碍农村政治发展的主体性因素。因此,大力发展农村经济,建设与我国农村政治发展相适应的社会主义新型政治文化,促进农村教育的发展,使农民具有参加政治活动、强化,,为农民政,把我国农民逐步培养成为理性公民,使其树立制度意识、守法观念、政治责任感以及理智的判断力。只有当农村经济获得较大发展,农民对物质利益的追求得到合理满足后,农民才可能有足够的热情和精力参与社会事务管理,充分行使自己的民主权力,从而通过制度化渠道有效地参与政治活动。
目前,农民集体上访,使基层正常表达与沟通渠道闲置,与基层党员干部信仰缺失、腐败、工作方式方法简单粗暴有关,由“信仰危机”带来的执政方式落后、执政能力弱化、执政水平低下乃至腐败堕落等问题,已严重威胁我党政权合法性,关系到党生死存亡和社会主义现代化事业的成败。因此,加强对农村干部思想政治教育,让其自觉树立公仆意识和服务意识,把如何对待上访群众作为检验干部素质高低的重要标准;克服官僚主义,转变工作思路,主动到基层了解情况,让农民有面对面直接倾诉的机会,及时发现问题,将其消灭在萌芽之中;改进基层干部工作方法,加强对基层干部培训,提高其应对、解决复杂问题的能力。只有在农村加强信仰教育与践行“三个代表”和深入开展反腐败斗争结合起来,才能重塑党在农民心目中的形象,重树党员、干部在老百姓心中的丰碑,使我党与时俱进地保持先进性,不断巩固政权合法性的社会基
政治参与分散化、不规范、非理性的特点,甚至被认为是破坏社会稳定和秩序的方式,正是对中国既有政治制度适应性的严峻考验,它源于农民政治参与制度性渠道的不足和缺失。农民通过暴力、武力或其他被定义为“非法”手段企图强迫实现其对该制度提出的要求时,结果不是制度自我变通在一定程度上承认这种手段的合法性,,从而。,政府出于经济发展或政治秩序稳定的目的,必须对农民政治参与行为给予充分重视,彼此之间围绕着相关政策制定而合作,逐渐成为一种准制度化的行为。
目前,当务之急是进一步完善现有参与渠道,健全各项具体制度,以政府力量构建有效、通畅的沟通网络,培育能站在农民立场上、为农民说话的、独立的、在政府与农民之间起沟通桥梁作用的社会公共力量。如加快人民代表大会制度的改革,充分发挥其在民意代表上的作用,让人民代表能够真正代表人民,改变农民政治上“失语”状态使其声音能够直接“上达天听”;落实信访制度,把问题“解决率”而不是“上访率”作为衡量官员的政绩指标;落实贯彻《村民委员会组织法》,提高农民组织化程度;推动政府出台相应法律、法规,以法律形式维护农民利益,变农民个体行为为集体行为,真正落实法律在调节社会秩序上的权威作用,让法律真正成为实现社会公正和社会正义的工具;对农民个体的、分散的、微弱的利益诉求进行总结提炼,形成理性思考,影响政府决策;在政府与农民之间架构信息沟通与交流的平台,改变过去由信息不对称而引发的各种矛盾,特别是大众传媒,要充76
农民非制度化政治参与的成本分析和理性思考
础,减少农民非制度化政治参与。
(三)建立和完善司法救助体系,切实保障农民基本权益,限制宗族势力对政治系统干预
从目前实际情况看,农民与各种利益集团博弈过程中,很难从法律上获得公正的救助和支持。农民作为受教育程度较低的群体在政治参与中处于不利位置,对现行宪法和法律规定的政治、民主参与形式较难把握和利用。社会利益主体在为各自利益博弈过程中,政府出于对政绩等方面的需要往往有意无意地偏袒强势利益集团,因为在传统“土地政治”向“资本政治”转型过程中,资本较土地因其能更快给包括政府在内的市场主体带来更多的增殖资本而倍受青睐。因此,在依法治国的今天,各级党委、政府,特别是以公正为己任的公、检、法部门,应从政治和践行“三个代表”的高度,真正给农民以宪法和法律关怀,效政治参与形式,,氛围,以实际行动来捍卫党的先进性。加强法制建设,加快有关立法的步伐,使农民有法可依,简化办事程序,降低诉讼成本,方便农民群众,规范执法者行为,保证执法者公正、公平。依法治村,以法制力量遏制村民制度外政治参与行为的发生,尤其要遏制宗族、派性势力及地方恶势力的制度外政治参与行为。
(四)组建农会等互助合作组织,建构政府
明确的利益信息。党国英认为,社会集团的组织程度越高,社会集团之间对话成本就越低,妥协
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的可能性就越大。根据米格代尔分析,分散的
农民可能是“革命者”的社会基础,而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社
⑧会基础。通过农会把分散的农民组织起来,不
仅便于整合发散的农民的矛盾,通过制度化渠道与政府和其他利益集团进行对等谈判,而且政府与农民对话成本也可大大降低,一些突发事件会得到缓冲和调解。只有通过农会这一组织化载体才能提升农民自身政治参与的层次,提高农民政治参与强度即有效性,降低农民政治参与成本,农民才能平等参与协会内部治理,在很大程度上影响政府政策制定和执行。因此,政府要提高治理绩效,,,使公共。政府、农民“互动”,在既定的制度和法律的框架下和谐博弈,并在博弈中尽可能关注农民,以竞争促发展,在“对立”中求得动态的统一,才能实现整个国家和社会整体利益的最大化,实现各方均能接受的“正和博弈”,从而有助于社会长治久安。
注释:
①章燕《社会转型时期中国农民的非制度化政治参:与》《前沿》,,2005年第7期。
②李锐《现阶段中国农民非制度化政治参与行为的:思考》《理论导刊》,,2004年第4期。
③陈映芳《:贫困群体利益表达渠道调查》《战略与,管理》,2003年第6期。
④于建嵘《农民有组织抗争及其政治风险:———湖南省H县调查》《战略与管理》,,2003年第3期。
⑤⑥[美]塞缪尔・P・亨廷顿《:变化社会中的政治秩序》,三联书店1989年版,第89、427页。
⑦党国英《:中国需要重建农会》《中国国情国力》,,
1999年第7期。
与农民和谐博弈的桥梁,提升农民政治参与层次和强度
亨廷顿认为:“组织是通往政治权力之路,也是政治稳定的基础,同时也是政治自由的前
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提。”作为农民个体和分散、孤立的农村村落社
区没有能力影响政府决策,而且农民这种分散孤立状态加剧其在政治上的无权角色,当面临外来非法侵入时,需要过高的维权成本,尤其在社会分化日益剧烈的今天,农民无法与社会上其他既得利益集团进行有效博弈。只有组织起来,农民阶层才能获得影响宏观环境并左右自己命运的权力。作为利益组织化的载体———农会等能将个体在公共问题上分散的、模糊不清的意志转化为明确的、一致的组织意志,从而向政府决策者输入
⑧J・米格代尔《农民:、政治与革命———第三世界政治与社会变革的压力》,中央编译出版社1996年版,第172页。
(责任编辑 王中汝)
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