村委会选举的成本与收益分析
尹利民 花传国
摘 要: 村委会选举是村民自治的基础和核心, 村委会选举总是要付出一定成本的, 同时也有一定的收益。从村民的角度来分析, 其收益是大于付出的成本的。因此, 通过村委会选举的成本———收益分析, 可以进一步发掘村委会选举对推进中国民主化进程的价值。
关键词: 村委会选举; 成本; 效益; 村民
村委会选举是村民自治的基础和核心, 其规范程度直接影响村民自治实施的效能。从村委会选举成本与效益的角度来分析, 可以对村民自治的未来前景提供一个很好的分析视角。金太军先生从国家的视角对村委会选举的成本与收益进行过分析,[1](P3-9)得出了一些令人信服的结论。当然, 仅仅从国家这个视角来透视村委会选举的成本与收益是不够的, 因为未来村委会选举的走势很大程度上取决于国家与村民对村委会选举价值预期的合力。基于此, 本文以村民为分析视角, 对村委会选举成本与收益进行对比分析, 从而找到影响村民投票行为的动机。 一
严格意义上讲, 村委会选举是一项政治活动。对它进行政治分析, 其核心———在经济资源约束条件下的利益冲突, 即成本摊派和收益分享的问题; 对它进行经济分析, 关键在于经济资源的稀缺性, 即投入产出、成本收益的经济效益问题。所以, 村委会选举是一个政治经济一体化的问题, 应该从政治、经济两方面进行分析。我们知道, 村委会选举需要付出一定的成本的。这些成本既包括经济方面的, 也有政治方面的。经济方面主要包括在选举前的各项准备工作(如召开动员大会、工作人员的培训、选举前的宣传等), 选举过程中正常的人、财、物等经济性投入, 也包括可能出现由于信息不对称等原因而使村民无法利用法律赋予的合法权利来维护自身的权益, 或村委会选举在政府的主导下进行, 村民的政治权利受到侵害等政治性成本。
1. 经济成本
村委会选举要投入一定的费用, 这些费用大体有这么几类:一是组织准备、宣传发动的费用。在选举前的准备工作主要分制定方案、建立机构、部署选举、培训骨干四个阶段。如江西省上付村第五届村委会换届选举, 召开村民代表大会多次, 每次需补助村民代表误工费8元, 伙食补助10元, 每人发一包烟钱5元, 书写标语20余幅;[2]二是选民登记组织选举的费用。如江西省里陂村第五届村委会换届选举动用了村小组长等工作人员10人挨家挨户上门登记选民, 共印刷选票500余张。[3]三是总结经验、获取反馈等费用。从我们对江西40个村的跟踪调查来看, 从组织换届选举宣传发动工作到最后对选举工作的总结, 一般都超过了一个月的时间, 其间举办各种大大小小的会议上百场, 其费用不是一笔小数目, 一次换届选举, 村里所承担的费用少则上千元, 多则上万元。
上述为正常的开支, 事实上, 为了激励选民投票, 村委会选举的经济性投入还包括对投票者的鼓励性补偿, 这笔费用也不是小数目。如江西上付村第五届村委会选举, 为了激励选民到中心会场投票, 组委会特意组织人员置办了每人10元标准的午餐, 仅此一项, 就花去2000余元人民币。[2]如,2000年9月, 江苏太仓某村选举, 给每位参选者毛巾一条、牙膏一支、矿泉水一瓶, 价值约8元。[1]
在现行的村民自治制度下, 村级组织的所有各项开支所需资金基本上是由农民直接或间接负担的。一些不必要的开支越多, 农民的负担就越重。
2. 政治成本
与经济性投入相比, 政治性的投入可能更难量化, 更何况这种投入并不具有普遍性和必然性, 因此, 我们考察政治性的投入更多的是考察其所蕴含的方法论意义。一般而言, 政治成本包括:
(1)由于信息的不对称或其它原因, 经村民选举产生的村委会可能会损害村民的权益, 村民对此又无能为力, 从而增加政治成本。信息不对称现象在农村是普遍的, 村民在选举的过程中容易被错误的信息误导, 有可能选举出不能为村民带
来实际利益的村干部。一旦此类现象发生, 如果村民们又无法或不会通过合法的渠道来维护自身的政治权益, 那么村民们可能对村委会选举的政治效能产生怀疑, 以至自觉或不自觉地抵制而增加政治成本。江西里陂、上付第五届村委会换届选举都程度不同地有此类现象的出现。[2],[3]
(2)政府制度引入与村庄精英的主导下的村委会选举, 村民不能有组织地从而有效地抗衡他们的非法侵害, 这种情况也会使村民对选举的公正性和合法性丧失信心, 出现政治参与的冷漠, 从而增加政治成本。在江西永昌村第四届换届选举观察中, 我们注意到:村民与基层政府干部和村庄精英在选举过程中的地位与作用是何等的不对称, 一些村的选举正是后者的“强干预”而流于形式。
[4](P66-109)
(3)村委会选举受到乡村非正式组织的抵制而增加政治成本。非正式组织在农村主要是指宗族势力, 宗族势力往往通过选举的方式合法地进入村委会并实际控制村委会, 一方面形成对人少势单家族村民合法权益要求保护的恶性抵制; 另一方面造成村委会实际功能的瘫痪, 甚至丧失。如江西上付姜家村因不堪忍受大家族多次欺侮, 而寻求村委会帮助解决无果的情况下, 造成被迫举村搬迁的悲剧。
[2]
二
村委会选举在付出一定成本的同时, 其收益则更为显著。80年代以来, 国内外学界和政府对村民直选的推崇本身就证明了这一点。如同选举成本一样, 选举的收益也可从经济和政治两方面来分析。
1. 经济收益
(1)提高了农民的收入, 推动了农村经济的发展。据贺雪峰先生研究认为:村庄权力合法性的建立更多地依赖村干部与村民之间的社会交往和利益交往的性质。具体地说, 村干部与村民必须处理好两方面的交换:一是村干部职位因为缺乏文化的报偿, 而必须有足够经济利益上的报偿, 否则就不能吸引村庄精英来竞争
村干部职位, 也无法保证村干部在职时尽职尽责; 二是村干部不能对村民超额提取, 除了个人报酬, 村干部从村民中提取的物质资源必须用于全村的公益事业和公共工程, 从而不断地制造出让村民看得见的利益。[5](P52-56)
经过10多年的选举实践和市场经济体制的逐步完善, 村民在选举的过程中经济理性倾向越趋明显, 在选举的过程中, 开始把能否带领群众致富的能人作为自己投票意向的首要考虑因素。[2],[3]这种投票的经济理性化倾向大大提高了村委会的组织程度和带领群众致富的能力, 使得一批能为村民办实事、带领群众致富的经济能人进入到村委会班子, 无疑这对提高农民的收入, 推动农村经济的发展是有益的。在福建省, 经过三次换届选举后, 村委会在促进当地经济发展提高农民收入问题上成绩突出。福建全省村委会平均集体收入由1990年的64万元上升到1994年的115万元, 农民收入由1990年的953元上升到1578元。1994年换届选举后, 全省有92.4%的村委会完成了计划生育任务,98.9%的村委会完成了粮食征购任务,86.2%的村委会完成了纳税任务,99%的村委会完成了征兵任务, 分别比选举前大幅度提高。又如辽宁省, 民主选举使得落后村的比例由1989年的15%下降到1994年的7.8%,农民纯收入上升为1232元, 村委会也能顺利收取提留款项, 完成粮油征购任务, 计划生育率高达95%以上。[1]
(2)降低了国家对农村的管理成本, 减轻了农民的负担。村委会作为一个组织的出现, 从经济层面来分析, 是为了解决个体生产在重大工程如水利等集体协作以及对外经济交往中“交易成本”过大的问题; 从社会层面分析, 是受单位制和城乡二元结构诸制度与社会心理、习惯、意识形态的制约; 从国家治理的层面来分析, 则是国家控制力下降时, 为重新实现对农村的有效治理, 因势利导进行低成本的制度选择。[9]根据徐勇教授的研究, 如果70多万个村建立政府机构去替代原先的生产大队和小队, 仅工作人员的薪水一项, 国家一年至少就要付出63-175个亿元。[1]可见, 村委会直选, 降低了国家对农村的管理成本。
另一方面, 村委会是村民实行自我管理、自我服务、自我教育的基层群众性自治组织。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第22条之规定, 村委会必须实行村务公开制度。村委会应当定期公布财务的开支情况, 接受群众的监督。同时, 鼓励村民通过民主选举的方式产生村民自治组织, 由村民自己管理自己的事务, 调动了村民的积极性, 节约了管理成本, 也节省了不必要的开支, 从而减轻农民的负担。在江西铁村、中村和吴坊村都有实证资料证明, 村委会选举前后管理成本有下降的变化。[6]
(3)培育了农民的经济意识, 增强了农民的收益成本观。村委会的选举, 使得村民在政治博弈的过程中, 成为理性的行动者。他们在选举的过程中, 考虑更多的是自身的经济利益(经济因素与村委会的互动关系, 欧博文、史天建和戴慕珍等学者做过许多有益的分析[7](P32,126-144,425-442)),“尽可能选择使物质利益最大化的活动, 也就是说, 人们总是通过理性思考来计算各种选择的代价, 估量代价的大小和利益的多少, 以便用最小的代价获取最大的报酬或利润”。[8](P94-109)正是村委会的选举, 把农民培育为一个具有较为一致行为动机和理由的群体, 他们具有大致相同或相同概率的收益和成本观。
2. 政治收益
(1)村民通过法律的途径来维护政治权利的意识得到增强。村委会的直选, 改变了过去长时间形成的政治权力结构。权力的运作方向也由过去“自上而下”变成了“自下而上”。村干部不再由上级任命, 而是经过村民的选举产生, 更重要的村干部要对村民负责, 而不再是对上级负责。也就是说, 村一级的政治精英的政治权威不能再依靠自上而下的强制性的政府命令, 而是必须依靠政治生活最基层村民的认可和同意。有实证资料证明, 村民已经开始利用法律赋予的权利来维护自己的政治权益, 对不能为村民办实事的村干部依法撤换。如,1999年3月6日, 哈尔滨市松北镇集乐村村民, 对不称职的村委会主任董寿永实行依法罢免, 这是《村委会组织法》颁布以来中国第一起罢免案; 同年5月25日, 浙江殴海区寮东
村民, 对村委会主任潘洪亮依法实施罢免。[9](P12-17)江西里陂的个案也显示, 当乡政府对村民的利益实施非法侵害时, 他们利用“三五”普法知识屡屡找律师把乡政府告上法庭。[4](P377)这些事实表明:经过村委会选举的民主实践, 村民已经开始具有自觉地运用法律手段来维护自身权益的意识。
(2)村民的民主意识和政治参与热情增强, 村民的政治认知和参政能力得到提高。村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服务, 自我管理社区的事务和公益事业, 并且规定了村民参与村民自治的权利、制度和程序, 不仅把农民从传统的政治受动者的角色推向了政治主动者的地位, 而且还把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者逐步改变为制度化的参与者。尽管这个过程还远没有完成, 但正在发生积极的明显的变化。据胡荣博士在福建厦门研究发现:热心选举的村民不仅给村委会选举领导小组提出有关进一步改善选举的建议, 有的还大胆揭发领导小组和乡镇指导小组违反选举有关规定的行为, 使得有关规定得以实施。在1994年福建省村委会选举期间, 全省共收到群众来信1720封, 来访1467人次。在1997年村委会选举中, 共收到群众来信来访4331人/件, 涉及的村达1600个, 来信反映的问题86.2%得到解决。[8]在江西里陂村也是如此:村庄精英的有效参与使得村干部和乡干部的蓄意主导村委会选举的如意算盘落空了。
[4](P353-381)
(3)村民政治创新意识、创新能力大大增强。村委会选举实现了村委会授权来源的改变, 使村委会干部由“眼睛朝上”变为“眼睛向下”, 并使村委会的权力有序更迭。这种变化一方面使得村民创新意识被激发, 创新能力大大提高, 吉林省梨树县创造的 “海选”, 山西省河曲县的“两票制”等, 引起了海内外学者的极大关注;[10](P204)另一方面对党内民主和国家层面的民主形成了有力的冲击, 正在产生强烈的示范效应。安徽省凤阳县在全县推行村民举荐村支书, 四川省遂宁步云乡的乡长直选和深圳大鹏镇的 “两票制”选举镇长就是很好的说明。
[11](P256)
三
通过上述对村委会选举成本与效益的分析, 我们可以看出:村民的收益总体上大于付出的成本的, 这显示出在中国农村进行村委会直选的群众基础和社会基础。正如徐勇教授所说:“通过村委会直选确立的民主规则和程序及相应的民主实践, 将潜在的 ‘暴民’训练为理性的‘公民’, 这将是对中国民主化的巨大贡献! ”[12](P57-61)由此, 进一步引发若干思考:
(1)随着市场经济的进一步深入, 农民行为的理性化倾向更趋明显, 村庄的结构性因素将逐步解体。政府应积极进行制度供给与政策引导, 使村委会选举朝着更为理性、更为遵守民主规则和程序方向发展, 并运用这些程序和规则进一步充实民主实体, 使这种“草根民主”能够推动国家层面的民主, 从而找到一条自下而上的中国民主化路径。
(2)从当前村委会选举的实际进程来看, 一些地方基层领导仍然存在为追求所谓“政绩”或“形象工程”而耗费一些不必要的成本, 致使农民的负担增加, 也使老百姓感到不满。当然, 由于村委会选举还处在不成熟的阶段, 一定的投入如宣传动员、对人员的培训等是必要的。但这种投入一定要与当地农民的实际收入水平联系, 要控制在农民可以承受得起的范围内。可以预计, 这种投入随着村委会选举进程的不断推进将会越来越少。
(3)村委会选举收益大于付出的成本, 尤其是政治收益是明显的。尽管在选举的过程中, 仍然会出现一些与民主规则和程序相悖的现象, 但通过不断的民主实践, 潜移默化地锻炼了农民的民主管理能力, 使农民逐步熟悉和习惯民主操作规程。其结果既能培育农民的理性独立的政治品格, 也能带来具体的经济利益。
(4)对于村委会选举过程中出现的一些负面现象, 政府应通过制度创新予以解决, 以减少村委会选举的成本, 扩展其应有的收益。
村委会选举的成本与收益分析
尹利民 花传国
摘 要: 村委会选举是村民自治的基础和核心, 村委会选举总是要付出一定成本的, 同时也有一定的收益。从村民的角度来分析, 其收益是大于付出的成本的。因此, 通过村委会选举的成本———收益分析, 可以进一步发掘村委会选举对推进中国民主化进程的价值。
关键词: 村委会选举; 成本; 效益; 村民
村委会选举是村民自治的基础和核心, 其规范程度直接影响村民自治实施的效能。从村委会选举成本与效益的角度来分析, 可以对村民自治的未来前景提供一个很好的分析视角。金太军先生从国家的视角对村委会选举的成本与收益进行过分析,[1](P3-9)得出了一些令人信服的结论。当然, 仅仅从国家这个视角来透视村委会选举的成本与收益是不够的, 因为未来村委会选举的走势很大程度上取决于国家与村民对村委会选举价值预期的合力。基于此, 本文以村民为分析视角, 对村委会选举成本与收益进行对比分析, 从而找到影响村民投票行为的动机。 一
严格意义上讲, 村委会选举是一项政治活动。对它进行政治分析, 其核心———在经济资源约束条件下的利益冲突, 即成本摊派和收益分享的问题; 对它进行经济分析, 关键在于经济资源的稀缺性, 即投入产出、成本收益的经济效益问题。所以, 村委会选举是一个政治经济一体化的问题, 应该从政治、经济两方面进行分析。我们知道, 村委会选举需要付出一定的成本的。这些成本既包括经济方面的, 也有政治方面的。经济方面主要包括在选举前的各项准备工作(如召开动员大会、工作人员的培训、选举前的宣传等), 选举过程中正常的人、财、物等经济性投入, 也包括可能出现由于信息不对称等原因而使村民无法利用法律赋予的合法权利来维护自身的权益, 或村委会选举在政府的主导下进行, 村民的政治权利受到侵害等政治性成本。
1. 经济成本
村委会选举要投入一定的费用, 这些费用大体有这么几类:一是组织准备、宣传发动的费用。在选举前的准备工作主要分制定方案、建立机构、部署选举、培训骨干四个阶段。如江西省上付村第五届村委会换届选举, 召开村民代表大会多次, 每次需补助村民代表误工费8元, 伙食补助10元, 每人发一包烟钱5元, 书写标语20余幅;[2]二是选民登记组织选举的费用。如江西省里陂村第五届村委会换届选举动用了村小组长等工作人员10人挨家挨户上门登记选民, 共印刷选票500余张。[3]三是总结经验、获取反馈等费用。从我们对江西40个村的跟踪调查来看, 从组织换届选举宣传发动工作到最后对选举工作的总结, 一般都超过了一个月的时间, 其间举办各种大大小小的会议上百场, 其费用不是一笔小数目, 一次换届选举, 村里所承担的费用少则上千元, 多则上万元。
上述为正常的开支, 事实上, 为了激励选民投票, 村委会选举的经济性投入还包括对投票者的鼓励性补偿, 这笔费用也不是小数目。如江西上付村第五届村委会选举, 为了激励选民到中心会场投票, 组委会特意组织人员置办了每人10元标准的午餐, 仅此一项, 就花去2000余元人民币。[2]如,2000年9月, 江苏太仓某村选举, 给每位参选者毛巾一条、牙膏一支、矿泉水一瓶, 价值约8元。[1]
在现行的村民自治制度下, 村级组织的所有各项开支所需资金基本上是由农民直接或间接负担的。一些不必要的开支越多, 农民的负担就越重。
2. 政治成本
与经济性投入相比, 政治性的投入可能更难量化, 更何况这种投入并不具有普遍性和必然性, 因此, 我们考察政治性的投入更多的是考察其所蕴含的方法论意义。一般而言, 政治成本包括:
(1)由于信息的不对称或其它原因, 经村民选举产生的村委会可能会损害村民的权益, 村民对此又无能为力, 从而增加政治成本。信息不对称现象在农村是普遍的, 村民在选举的过程中容易被错误的信息误导, 有可能选举出不能为村民带
来实际利益的村干部。一旦此类现象发生, 如果村民们又无法或不会通过合法的渠道来维护自身的政治权益, 那么村民们可能对村委会选举的政治效能产生怀疑, 以至自觉或不自觉地抵制而增加政治成本。江西里陂、上付第五届村委会换届选举都程度不同地有此类现象的出现。[2],[3]
(2)政府制度引入与村庄精英的主导下的村委会选举, 村民不能有组织地从而有效地抗衡他们的非法侵害, 这种情况也会使村民对选举的公正性和合法性丧失信心, 出现政治参与的冷漠, 从而增加政治成本。在江西永昌村第四届换届选举观察中, 我们注意到:村民与基层政府干部和村庄精英在选举过程中的地位与作用是何等的不对称, 一些村的选举正是后者的“强干预”而流于形式。
[4](P66-109)
(3)村委会选举受到乡村非正式组织的抵制而增加政治成本。非正式组织在农村主要是指宗族势力, 宗族势力往往通过选举的方式合法地进入村委会并实际控制村委会, 一方面形成对人少势单家族村民合法权益要求保护的恶性抵制; 另一方面造成村委会实际功能的瘫痪, 甚至丧失。如江西上付姜家村因不堪忍受大家族多次欺侮, 而寻求村委会帮助解决无果的情况下, 造成被迫举村搬迁的悲剧。
[2]
二
村委会选举在付出一定成本的同时, 其收益则更为显著。80年代以来, 国内外学界和政府对村民直选的推崇本身就证明了这一点。如同选举成本一样, 选举的收益也可从经济和政治两方面来分析。
1. 经济收益
(1)提高了农民的收入, 推动了农村经济的发展。据贺雪峰先生研究认为:村庄权力合法性的建立更多地依赖村干部与村民之间的社会交往和利益交往的性质。具体地说, 村干部与村民必须处理好两方面的交换:一是村干部职位因为缺乏文化的报偿, 而必须有足够经济利益上的报偿, 否则就不能吸引村庄精英来竞争
村干部职位, 也无法保证村干部在职时尽职尽责; 二是村干部不能对村民超额提取, 除了个人报酬, 村干部从村民中提取的物质资源必须用于全村的公益事业和公共工程, 从而不断地制造出让村民看得见的利益。[5](P52-56)
经过10多年的选举实践和市场经济体制的逐步完善, 村民在选举的过程中经济理性倾向越趋明显, 在选举的过程中, 开始把能否带领群众致富的能人作为自己投票意向的首要考虑因素。[2],[3]这种投票的经济理性化倾向大大提高了村委会的组织程度和带领群众致富的能力, 使得一批能为村民办实事、带领群众致富的经济能人进入到村委会班子, 无疑这对提高农民的收入, 推动农村经济的发展是有益的。在福建省, 经过三次换届选举后, 村委会在促进当地经济发展提高农民收入问题上成绩突出。福建全省村委会平均集体收入由1990年的64万元上升到1994年的115万元, 农民收入由1990年的953元上升到1578元。1994年换届选举后, 全省有92.4%的村委会完成了计划生育任务,98.9%的村委会完成了粮食征购任务,86.2%的村委会完成了纳税任务,99%的村委会完成了征兵任务, 分别比选举前大幅度提高。又如辽宁省, 民主选举使得落后村的比例由1989年的15%下降到1994年的7.8%,农民纯收入上升为1232元, 村委会也能顺利收取提留款项, 完成粮油征购任务, 计划生育率高达95%以上。[1]
(2)降低了国家对农村的管理成本, 减轻了农民的负担。村委会作为一个组织的出现, 从经济层面来分析, 是为了解决个体生产在重大工程如水利等集体协作以及对外经济交往中“交易成本”过大的问题; 从社会层面分析, 是受单位制和城乡二元结构诸制度与社会心理、习惯、意识形态的制约; 从国家治理的层面来分析, 则是国家控制力下降时, 为重新实现对农村的有效治理, 因势利导进行低成本的制度选择。[9]根据徐勇教授的研究, 如果70多万个村建立政府机构去替代原先的生产大队和小队, 仅工作人员的薪水一项, 国家一年至少就要付出63-175个亿元。[1]可见, 村委会直选, 降低了国家对农村的管理成本。
另一方面, 村委会是村民实行自我管理、自我服务、自我教育的基层群众性自治组织。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第22条之规定, 村委会必须实行村务公开制度。村委会应当定期公布财务的开支情况, 接受群众的监督。同时, 鼓励村民通过民主选举的方式产生村民自治组织, 由村民自己管理自己的事务, 调动了村民的积极性, 节约了管理成本, 也节省了不必要的开支, 从而减轻农民的负担。在江西铁村、中村和吴坊村都有实证资料证明, 村委会选举前后管理成本有下降的变化。[6]
(3)培育了农民的经济意识, 增强了农民的收益成本观。村委会的选举, 使得村民在政治博弈的过程中, 成为理性的行动者。他们在选举的过程中, 考虑更多的是自身的经济利益(经济因素与村委会的互动关系, 欧博文、史天建和戴慕珍等学者做过许多有益的分析[7](P32,126-144,425-442)),“尽可能选择使物质利益最大化的活动, 也就是说, 人们总是通过理性思考来计算各种选择的代价, 估量代价的大小和利益的多少, 以便用最小的代价获取最大的报酬或利润”。[8](P94-109)正是村委会的选举, 把农民培育为一个具有较为一致行为动机和理由的群体, 他们具有大致相同或相同概率的收益和成本观。
2. 政治收益
(1)村民通过法律的途径来维护政治权利的意识得到增强。村委会的直选, 改变了过去长时间形成的政治权力结构。权力的运作方向也由过去“自上而下”变成了“自下而上”。村干部不再由上级任命, 而是经过村民的选举产生, 更重要的村干部要对村民负责, 而不再是对上级负责。也就是说, 村一级的政治精英的政治权威不能再依靠自上而下的强制性的政府命令, 而是必须依靠政治生活最基层村民的认可和同意。有实证资料证明, 村民已经开始利用法律赋予的权利来维护自己的政治权益, 对不能为村民办实事的村干部依法撤换。如,1999年3月6日, 哈尔滨市松北镇集乐村村民, 对不称职的村委会主任董寿永实行依法罢免, 这是《村委会组织法》颁布以来中国第一起罢免案; 同年5月25日, 浙江殴海区寮东
村民, 对村委会主任潘洪亮依法实施罢免。[9](P12-17)江西里陂的个案也显示, 当乡政府对村民的利益实施非法侵害时, 他们利用“三五”普法知识屡屡找律师把乡政府告上法庭。[4](P377)这些事实表明:经过村委会选举的民主实践, 村民已经开始具有自觉地运用法律手段来维护自身权益的意识。
(2)村民的民主意识和政治参与热情增强, 村民的政治认知和参政能力得到提高。村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服务, 自我管理社区的事务和公益事业, 并且规定了村民参与村民自治的权利、制度和程序, 不仅把农民从传统的政治受动者的角色推向了政治主动者的地位, 而且还把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者逐步改变为制度化的参与者。尽管这个过程还远没有完成, 但正在发生积极的明显的变化。据胡荣博士在福建厦门研究发现:热心选举的村民不仅给村委会选举领导小组提出有关进一步改善选举的建议, 有的还大胆揭发领导小组和乡镇指导小组违反选举有关规定的行为, 使得有关规定得以实施。在1994年福建省村委会选举期间, 全省共收到群众来信1720封, 来访1467人次。在1997年村委会选举中, 共收到群众来信来访4331人/件, 涉及的村达1600个, 来信反映的问题86.2%得到解决。[8]在江西里陂村也是如此:村庄精英的有效参与使得村干部和乡干部的蓄意主导村委会选举的如意算盘落空了。
[4](P353-381)
(3)村民政治创新意识、创新能力大大增强。村委会选举实现了村委会授权来源的改变, 使村委会干部由“眼睛朝上”变为“眼睛向下”, 并使村委会的权力有序更迭。这种变化一方面使得村民创新意识被激发, 创新能力大大提高, 吉林省梨树县创造的 “海选”, 山西省河曲县的“两票制”等, 引起了海内外学者的极大关注;[10](P204)另一方面对党内民主和国家层面的民主形成了有力的冲击, 正在产生强烈的示范效应。安徽省凤阳县在全县推行村民举荐村支书, 四川省遂宁步云乡的乡长直选和深圳大鹏镇的 “两票制”选举镇长就是很好的说明。
[11](P256)
三
通过上述对村委会选举成本与效益的分析, 我们可以看出:村民的收益总体上大于付出的成本的, 这显示出在中国农村进行村委会直选的群众基础和社会基础。正如徐勇教授所说:“通过村委会直选确立的民主规则和程序及相应的民主实践, 将潜在的 ‘暴民’训练为理性的‘公民’, 这将是对中国民主化的巨大贡献! ”[12](P57-61)由此, 进一步引发若干思考:
(1)随着市场经济的进一步深入, 农民行为的理性化倾向更趋明显, 村庄的结构性因素将逐步解体。政府应积极进行制度供给与政策引导, 使村委会选举朝着更为理性、更为遵守民主规则和程序方向发展, 并运用这些程序和规则进一步充实民主实体, 使这种“草根民主”能够推动国家层面的民主, 从而找到一条自下而上的中国民主化路径。
(2)从当前村委会选举的实际进程来看, 一些地方基层领导仍然存在为追求所谓“政绩”或“形象工程”而耗费一些不必要的成本, 致使农民的负担增加, 也使老百姓感到不满。当然, 由于村委会选举还处在不成熟的阶段, 一定的投入如宣传动员、对人员的培训等是必要的。但这种投入一定要与当地农民的实际收入水平联系, 要控制在农民可以承受得起的范围内。可以预计, 这种投入随着村委会选举进程的不断推进将会越来越少。
(3)村委会选举收益大于付出的成本, 尤其是政治收益是明显的。尽管在选举的过程中, 仍然会出现一些与民主规则和程序相悖的现象, 但通过不断的民主实践, 潜移默化地锻炼了农民的民主管理能力, 使农民逐步熟悉和习惯民主操作规程。其结果既能培育农民的理性独立的政治品格, 也能带来具体的经济利益。
(4)对于村委会选举过程中出现的一些负面现象, 政府应通过制度创新予以解决, 以减少村委会选举的成本, 扩展其应有的收益。