民族研究 2009年第4期
民族地区各类财政转移支付的
均等化效应分析
*
雷振扬 成艾华
本文从税收返还和体制性补助、财力性转移支付、专项转移支付入手,分别考察了各项转移支付对民族地区财政能力的均衡效应。结果表明,民族地区转移支付的均衡绩效最高,其次为原体制定额补助,但此两项在转移支付总额中所占比例较小。在三类财政转移支付中,财力性转移支付,尤其是其中的一般性转移支付均衡民族地区财政能力绩效较为明显;专项转移支付虽然对均衡民族地区财政能力发挥了一定作用,但绩效有待进一步提高;所得税基数返还在均衡民族地区地方财政能力中起到了负效作用,而税收返还对均衡民族地区地方财政能力的绩效是低效的。通过分析研究,对进一步提高民族地区各类财政转移支付的均等化效应提出了相应的对策建议。
关键词:民族地区 财政转移支付结构 均等化效应
作者雷振扬,中南民族大学副校长,教授;成艾华,中南民族大学经济学院副教授。地址:武汉市,邮编430074。
国家通过财政转移支付,增加对民族地区的资金投入,帮助民族地区发展经济社会事业,
逐步缩小与发达地区的差距,是中国特色社会主义民族政策的重要内容。现行的对民族地区财政转移支付的资金项目比较繁杂,各类资金的划拨规模、划拨原则与用途也各不相同。分析研究各类别转移支付对均衡民族地区财政能力的效应,提出相应的改革建议,对于进一步完善中央财政对民族地区的转移支付制度,更好地发挥转移支付的政策效能,具有重要意义。
一、民族地区财政转移支付结构分析
我国现行的政府间财政转移支付构成,主要分为三类:一是税收返还和体制性补助,包括
消费税和增值税 两税 返还、所得税基数返还、原体制定额补助与上解、年终结算补助或上解等;二是财力性转移支付,主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化,包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和县乡财政奖补资金等;三是专项转移支付,包括一般性预算专项拨款、国债补助等。
*
本文系2007年国家社科基金重点项目 民族地区财政转移支付的绩效评价与制度创新研究 (项目批准号:
07AMZ002)的阶段性研究成果。
民族地区各类财政转移支付的均等化效应分析
首先,将全国31个省、自治区、直辖市分为民族地区(包括内蒙古、宁夏、云南、广西、贵州、新疆、青海、西藏)和非民族地区;其次,以民族地区作为研究对象,通过收集整理2000年、2003年、2004年和2005年各省、自治区、直辖市各项转移支付原始数据, 计算出民族地区占其比例,考察各项转移支付对均衡民族地区财政能力的影响,并参照目前比较普遍采用的东、中、西部地区的划分,进行对比分析;最后,为考察民族地区内部的差异性,对民族地区的转移支付排名进行分析。
(一)税收返还和体制性补助1.消费税、增值税税收返还。
(1)民族地区消费税、增值税税收返还比例。消费税、增值税税收返还收入在各地区分配不均衡,主要集中在东部发达地区。2005年东部地区占到了52.45%,中、西部地区获得的返还收入相对较少。2000年民族地区获得的消费税、增值税税收返还收入占比为13.16%,2003年进一步减少为12.57%,到2004年上升到12.67%,2005年又下降到12.65%,小于民族地区人口占比的14.59%,并且基本上呈现逐年下降的趋势。
(2)民族地区人均消费税、增值税税收返还收入。从人均消费税、增值税税收返还收入看,民族地区呈现逐年上升的态势,由2000年的161.81元上升到2005年的193.96元,但一直低于全国平均水平,由2000年人均水平相差13元扩大到2005年相差28.86元,差距呈现逐步扩大的趋势,与非民族地区差距更大。
从民族地区内部看,2005年人均消费税、增值税税收返还收入从高到低依次为云南、内蒙古、青海、新疆、宁夏、广西、贵州和西藏。与全国平均水平222.82元相比较,仅有云南排名在全国平均水平之上,为332.34元,排名全国第6位; 其次为内蒙古,为203.39元,排名第12位;以下依次为青海、新疆、宁夏、广西、贵州和西藏,除青海(165.19元)排名第18位以外,其他都排名在第20位以下,最低的西藏仅为128.52元,排名第26位。从其年度变化看,2000年到2005年,内蒙古、西藏排名出现了一定程度的上升,贵州、新疆持平,其他省区均呈现出一定程度的下降。
2.所得税基数返还。
(1)民族地区所得税基数返还比例。2005年所得税基数返还在各地区分配更不均衡,东部地区集中占到了69.56%,西部地区获得的最少,为12.67%;民族地区获得的所得税基数返还收入占比仅为6.83%。这也使得所得税基数返还均衡民族地区财政能力的效应更差。
(2)民族地区人均所得税基数返还收入。从人均所得税基数返还收入看,2005年民族地区为32.88元,不到全国平均水平(69.95元)的一半,与非民族地区差距更大。从民族地区内部人均所得税基数返还看,内蒙古为44.84元,排名第11位;最低的青海仅为20.07元,排名第30位。
3.原体制补助与原体制定额上解。
当前,原体制补助与原体制定额上解资金安排相对较为固定,只有西藏的原体制补助按每
各项转移支付原始数据来源于各年度 地方财政统计年鉴资料 (财政部国库司、预算司编,中国财政经济出版社出
版)。以下各项转移支付原始数据来源如没有特别交代,与此相同。
一般来讲,两税返还与经济发展水平密切相关。但是, 两税返还 的规模还与各地区经济结构有关。云南省整体经济总量不高,但由于是我国烟草大省,消费税数额很大,因此税收返还规模也比较大。参见宋超、绍智: 我国财政转移支付规模问题研究 , 地方财政研究 2005年第1期。
民族研究 2009年第4期
年2亿元递增。因此,本文仅就2005年原体制定额补助和原体制上解对民族地区的均衡效应进行分析。
从原体制定额补助在民族地区的分布看,2005年原体制补助规模为130.14亿元,西部地区占到92.13%,其中民族地区占到87.61%。补助规模最大的是西藏自治区为40.8亿元,其次是新疆维吾尔自治区为19.37亿元。
从原体制上解看,2005年上解总额为538.15亿元,全部分布在非民族地区,民族地区属于净补助地区。其中,东部地区占到上解总额的78.57%,中部地区占到18.38%,西部地区为3.05%。从这样的分布可以看出,通过进行原体制补助与上解,对民族地区财政能力的均衡效应是很强的。但总体来看,这两种转移支付在整个转移支付中所占比例过小,而且由于其相对固定,随着国家转移支付总体规模的继续扩大,今后二者所占比例还会进一步降低。
(二)财力性转移支付
财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付及其他财力性转移支付等。由于受资料限制,本文只对2005年的财力性转移支付及2000-2005年的一般性转移支付及民族地区转移支付进行分析。
1.2005年财力性转移支付。
2005年财力性转移支付主要集中在中、西部地区,其中中部地区占到了45.85%,西部地区占比为43.96%,东部地区只占到了10.19%,民族地区获得的财力性转移支付占比为
27.57%。可以看出,财力性转移支付对均衡地区间财力差异,提升民族地区的财政能力,发
挥了重要作用,收到了较好的效果。
从人均财力性转移支付看,2005年民族地区为552.14元,相当于全国平均水平(291.1元)的近2倍。从民族地区内部人均财力性转移支付看,均在全国平均水平之上,排名前5位都为民族地区,其中西藏、青海、宁夏、新疆和内蒙古分别为1580.25元、1177.14元、915.36元、908.83元和802.69元。贵州、广西和云南低于民族地区平均水平,分别为438.54元、384.54元和338.50元,全国排名分别为第10位、第13位和第16位。
2.一般性转移支付。
一般性转移支付以标准化的计算公式为依据,以扭转地区间财力差距扩大的趋势,逐步实现地方政府基本公共服务能力均等化为目标,体现了转移支付的发展方向。
(1)民族地区一般性转移支付比例。一般性转移支付主要集中在中、西部地区。2000年,西部地区占比最高为61.44%,中部地区为37.10%,东部地区为1.46%;2005年,西部地区占比最高为47.97%,中部地区为46.29%,东部地区为5.74%。随着一般性转移支付总量的增加,西部地区占比持续下降,中部地区有所上升,而东部地区上升幅度相对较大。
2000年,民族地区获得的一般性转移支付占比为45.45%。随着一般性转移支付规模和比重的加大,民族地区所占一般性转移支付的比例呈现下降的趋势,2003年减少到33.12%,到2005年又下降到30.46%。但总体来看,民族地区一般性转移支付占比较高,对均衡民族地区财政能力起到了很好的提升作用。
(2)民族地区人均一般性转移支付。从人均一般性转移支付看,民族地区呈现逐年快速上
财力性转移支付数据来源于李萍、许宏才主编: 中国政府间财政关系图解 ,中国财政经济出版社2006年版,第
100页。其中单列市数据并入了相应的省份。
民族地区各类财政转移支付的均等化效应分析
升的态势,由2000年的21.65元上升到2005年的182.90元,增长了8.4倍。民族地区人均一般性转移支付额一直高于全国平均水平,其中2000年人均水平高出全国平均水平14.88元,到2005年高出95.61元,这表明一般性转移支付对均衡民族地区财政能力的效果较好。从2005年民族地区内部人均一般性转移支付看,从高到低依次为西藏、青海、宁夏、新疆、内蒙古、贵州、广西和云南。其中西藏、青海、宁夏、新疆和内蒙古排名全国第1-5位,贵州和广西分别排名第8位和13位,仅有云南在全国排名相对靠后,为第21位。从2000年至2005年其排名变化看,西藏、青海、宁夏、新疆和内蒙古一直排名全国第1-5位,贵州和广西排名出现了一定程度的下降,分别由第6位和第10位下降到了第8位和第13位;云南省排名最差,大致保持第21位和第22位。
3.民族地区转移支付。
民族地区转移支付是专门应用于解决民族地区特殊事务,支持民族地区政府承担特殊事权,帮助民族地区发展经济社会事业的。民族地区转移支付初始规模较小,2000年仅为25亿元,2000-2005年呈现快速增长的态势,尤其是2004-2005年增长最快,从77亿元增长到159亿元。同时,民族地区转移支付占转移支付规模总量的比例也呈现增长的趋势,2000年占比仅为0.54%,2004年增长到0.74%,2005年扩大到1.38%。但总体看来,民族地区转移支付所占比例相对较小,与一般性转移支付增长相比,民族地区转移支付增长相对缓慢。2000年,民族地区转移支付规模为一般性转移支付的40.32%,2005年这一比例缩小到16.75%。
(三)专项转移支付
2005年,专项转移支付主要集中在中、西部地区,其中中部地区占41.66%,西部地区占比为40.55%,东部地区只占17.79%。民族地区获得的专项转移支付占比为22.92%,高出其人口占比8.33个百分点,这体现了专项转移支付对民族地区等经济欠发达地区的倾斜。专项转移支付对均衡地区间财力差异发挥了一定的作用。
从人均专项转移支付看,2005年民族地区为425元,比全国平均水平高出181.81元。从民族地区内部人均专项转移支付看,民族地区中有6个位于全国平均水平之上,依次为西藏、青海、宁夏、内蒙古、新疆和云南,分别为2984.12元、1173.48元、894.97元、656.58元、606.72元和282.11元,依次排名为第1、第2、第3、第5、第7和第16位。贵州和广西分别为267.10元和192.44元,位于全国平均水平之下,排名分别为第18位和第24位。尤其值得注意的是广西,比全国平均水平低出78.13元,也低于非民族地区平均水平。
(四)可用财力
用可用财力指标来表征转移支付后民族地区地方财政能力状况。按照一般的定义,可用财力包括一般预算收入加体制结算收入,是指地方政府用于经济社会发展的可支配财政资金
之和,不包括专项收入、行政事业性收费、基金收入财力等。
分东、中、西部地区看,2005年各地区可用财力主要集中在东部地区,占到全部可用财力的50.39%,中、西部地区可用财力相对较低,其中中部地区占26.57%,西部地区占比为
由于中央规定了专项转移支付的具体使用用途,不作为地方可用财力计算。可用财力指标更能反映地方政府的财
政能力。可用财力的计算,参见财政部预算司编: 中国省以下财政体制2006 ,中国财政经济出版社2007年版,第167页。可用财力=地方本级收入+税收返还+所得税基数返还+原体制补助+一般性转移支付+调资转移支付+农村税费改革转移支付+取消农业特产税降低农业税率财政减收转移支付+缓解县乡财政困难补助+定额结算补助+减免农业税的企事业单位划转补助+其他补助-原体制上解-税务经费等专项上解-出口退税专项上解。
民族研究 2009年第4期
23.04%。从民族地区可用财力占比看,2005年为13.52%,低于其人口占比14.59%。这表明,由于民族地区地方本级财政收入较少,自身财力有限,经过各种形式的转移支付和中央补助后,民族地区可用财力与全国及非民族地区相比,仍明显不足,需要在今后的财政制度安排中进一步加大对民族地区的支持力度,对现有的财政转移支付制度进行改革与创新,真正体现国家对民族地区财政转移支付的倾斜。
从人均可用财力看,2005年民族地区为1591.25元,全国平均水平为1710.77元,高出民族地区119.52元;非民族地区为1731.10元,高出民族地区139.85元,民族地区与全国及非民族地区差距明显。从民族地区内部人均可用财力看,有5个位于全国平均水平之上,依次为西藏、青海、内蒙古、新疆和宁夏,分别为4981.95元、2313.08元、2287.93元、2079.60元和2001.68元,排名依次为第3、第7、第8、第11和第12位。云南、广西和贵州分别为1427.64元、1210.30元和1131.10元,不仅低于全国平均水平,也低于民族地区平均水平,排名分别为第19位、第22位和第27位。人均财力最低的贵州与全国人均可用财力相比,低出579.67元。
总体来看,如果将2005年全国按总人口计算的人均财政收入作为100,民族地区仅为61.22。中央实施转移支付后,民族地区人均可用财力和支出分别上升到93.01和98.49。与全国相比,尽管人均财政支出指标相差较小,但人均财力指标还差6.99个百分点。
二、民族地区转移支付结构均衡效应的综合评价
通过以上的分析,可以看出,各项转移支付对均衡民族地区财政能力的作用不同,而且在民族地区内部差别较大。为了定量评价其均衡效应,将引入相关指标进行综合评价。
(一)民族地区各项转移支付占比分析
从民族地区占各项转移支付比例看,原体制定额上解和原体制补助无疑体现了对民族地区的倾斜。但就2005年比例看,分别占转移支付总量的1.13%和4.69%,对提升民族地区财政能力所起的作用相对有限。民族地区在消费税、增值税税收返还收入中只占到12.65%,所得税基数返还中民族地区占比更少,为6.83%,而这两项转移支付在国家转移支付总额中所占比例较大,分别为24.90%和7.82%。这表明,进行这两项转移支付后,民族地区与非民族地区及全国的差距进一步扩大,这两项转移支付在均衡民族地区财政能力中起到了较大的负面作用。当前,财力性转移支付和专项转移支付在转移支付总额中所占比重最高,分别达到32.53%和30.12%,因此,这两种转移支付对均衡民族地区的作用至关重要。从表1中可以看出,民族地区占财力性转移支付和专项转移支付的比例分别为27.57%和22.92%,相比较而言,财力性转移支付对提升民族地区财政能力的均衡效应明显,尤其是其中的一般性转移支付,民族地区占比为30.46%,横向均衡效应更强。
表1 2005年各项转移支付对民族地区均衡效应分析表 单位:%各项转移支付消费税、增值税税收返还
所得税基数返还原体制补助
占转移支付总额比例
24.907.821.13
民族地区占比
12.656.8387.61
非民族地区占比
87.3593.1712.39
民族地区各类财政转移支付的均等化效应分析
原体制定额上解财力性转移支付一般性转移支付民族地区转移支付
专项转移支付
4.6932.539.751.3830.12
027.5730.4610022.92
10072.4369.54077.08
资料来源:本年度地方财政收入、消费税、增值税税收返还收入、所得税基数返还收入、原体制定额补助、原体制上解、一般性转移支付数据来源于财政部国库司、预算司编: 地方财政统计年鉴资料2005 ,中国财政经济出版社2007年版,第1671页。财力性转移支付和专项转移支付数据根据李萍、许宏才主编: 中国政府间财政关系图解 进行整理。表2同。
(二)民族地区转移支付结构均衡效应的定量评价1.评价的基本思路和方法。
在具体评价中,按照前面的思路,用各项转移支付前后民族地区财政能力占比的变化来反映各分项转移支付的均衡效应。其中,用地方财政收入占比代表转移支付前的民族地区地方财政能力差异,然后计算出加入各分项转移支付后的民族地区地方财政能力占比的变化。比较加入各类别转移支付前后民族地区地方财政能力占比差异的变化,就能说明该项转移支付对民族地区的均衡绩效。
由于各项转移支付的规模不同,比较不同转移支付项目的绩效,必须结合各项转移支付资金的比重。相应地,用P0表示民族地区转移支付前财政收入占全国地方财政收入的比重,Pi表示加入各分项转移支付后民族地区财政能力占比。各分项转移支付前后财政能力占比的变化E(E=Pi-P0)就代表了该项转移支付资金的绩效。然后,计算出各项转移支付资金比重P,就可以用转移支付资金绩效/比重I(I=[Pi-P0]/P)来进一步表征其绩效,该比值越大,则表明该项财政转移支付在平衡地区财力方面是高效的,反之则是低效的。
表2 2005年加入各项转移支付后的地方财力 单位:亿元
本年地
地区
方财政收入
北京天津河北山西
919.21331.85515.7368.34
加消费税、增值税税收返还收入1021.54401.84632.75436.9325.99830.79
加所得税基数返还收入961.37358.78546.61380.2288.16709.85
加原体制定额补助919.21331.85515.7368.34295.88675.27
其中:一般性转移支付919.21331.85548407.73331.54698.3
减原体制上解882.58303.29495.04361.31277.46621.13
加财力性转移支付919.43344.85705.79490.84468.98780.21
加专项转移支付960.74366.91677.75492.41434.12882.27
内蒙古277.46辽宁
675.27
2005年民族地区转移支付对象为5个自治区、3个财政体制上享受民族地区待遇的省以及这些地区以外的3个民
族自治州。由于缺少各省区民族地区转移支付具体数据,这里笔者取2005年民族地区转移支付的总量(159亿元)近似看作针对民族地区的民族地区转移支付进行分析。
民族研究 2009年第4期
吉林
207.15
268.9391.971654.081556.171242.94405.34512.83298.911233.68647.72472.14495.962081.8347.8778.72301.84577.62231.02460.5415.59332.65175.1542.7956.58210.93
219.07330.471507.221398.791153.47353.51467.24260.681139.67566.74394.78412.261970.31302.4372.24266.49507.61190.7732412.96284.66128.9134.9150.04187.59
208.22318.211417.41322.681066.6334.02438.02253.371074.71537.65375.52395.271807.21289.1270.39256.81483.09189.92319.3852.83276.52124.7643.6853.05199.69
207.15310.61297.41241.961021.12324.66427.18252.921048.09522.43348.6383.131780.39283.0468.68240.4479.66182.5312.6512.03275.32123.533.8247.72180.32
364.32509.391427.961365.421079.85519.61457.894211177.35822.38576.52607.681834.22462.24107.98336.21730.08346.08463.2855.8437.94243.4297.74102.28362.99
264.96375.51417.41322.681066.6395.3438.04312.171095.95622.7438.44458.51807.21344.7981.62277.73559.33244.46338.6539.79327.39167.0864.5271.62235.32
394.72556.961429.491372.181104.56454.74467.45375.851189.44716.97515.76560.71855.36372.25101.69357.8695.62282.13438.1994.69441.66250.197.54101.06302.27
黑龙江318.21上海
1417.4
江苏1322.68浙江安徽福建江西
1066.6334.02432.6252.92
山东1073.12河南湖北湖南
537.65375.52395.27
广东1807.21广西海南重庆四川贵州云南西藏陕西甘肃青海宁夏新疆
283.0468.68256.81479.66182.5312.6512.03275.32123.533.8247.72180.32
2.计算结果分析。
从计算结果看,2005年转移支付前民族地区财政收入占全国地方财政收入的比重为8.93%,转移支付实施后民族地区财政收入占比增加到14.37%,均衡绩效E为5.44%,考虑到其资金规模后的绩效I为0.05。
从民族地区各分项转移支付的均衡绩效E看,最高为财力性转移支付,达到3.74%,随后是专项转移支付和一般性转移支付,分别为2.64%和1.51%;民族地区转移支付、原体制定额补助、消费税、增值税税收返还和原体制上解分别为0.96%、0.68%、0.60%和0.34%,所得税基数返还收入后的均衡效应为负,为-0.12%。
考虑到各项转移支付的规模P后,民族地区绩效I发生了变化。可以看出,民族地区转移支付,占比P为1.38%,所占比例较小,但对民族地区均衡效应的绩效I最高,为0.70;其次为
民族地区各类财政转移支付的均等化效应分析
原体制定额补助,占比为1.12%,对民族地区均衡效应的绩效I为0.61;然后是一般性转移支付和财力性转移支付,占比P为9.64%和32.15%,绩效I为0.16和0.12;专项转移支付,所占比重为29.77%,但绩效I并不高,为0.09,占比4.63%的原体制上解的绩效为0.07;消费税、增值税税收返还占到财政转移支付比重的24.61%,但对均衡民族地区财政能力的绩效偏低,仅为0.02;占比为7.72%的所得税基数返还对均衡民族地区地方财政能力的绩效I为负值,为-0.02,进一步拉大了民族地区与全国财政能力的差异。
可以看出,在财政转移支付最主要的几种形式中,所得税基数返还在均衡民族地区地方财政能力中起到了负效作用,而税收返还在均衡民族地区地方财政能力的绩效是低效的,这与我
们一般的理解不尽相同。
表3 各项转移支付对民族地区地方财政能力的均衡绩效 单位:%各项转移支付
消费税、增值税税收返还收入所得税基数返还收入原体制定额补助原体制上解财力性转移支付 其中:一般性转移支付 民族地区转移支付专项转移支付转移支付后
Po8.938.938.938.938.938.938.938.938.93
Pi9.538.819.619.2712.6710.449.9011.5714.37
E0.60-0.120.680.343.741.510.962.645.44
P24.617.721.124.6332.159.641.3829.77100.00
I0.02-0.020.610.070.120.160.700.090.05
民族地区转移支付的均衡绩效I最高,其次为原体制定额补助,每一单位的民族地区转移支付和原体制补助分别提升民族地区财政能力占比0.70和0.61个百分点,但其所占比例较小;财力性转移支付,尤其是其中的一般性转移支付均衡民族地区财政能力绩效也较为明显;专项转移支付虽然在均衡民族地区财政能力上也能够发挥作用,使得民族地区财政能力占比由8.93%提高到11.57%,但绩效I仅为0.09,还有待于进一步提高。
(三)转移支付对民族地区均衡绩效的动态分析
根据上面的方法,我们分别计算出2000年、2003年、2004年、2005年中各分项转移支付的均衡绩效I,来比较分析其均衡绩效的动态变化(见表4)。
表4 民族地区各年度转移支付的均衡绩效动态变化
各项转移支付
消费税、增值税税收返还收入所得税基数返还收入原体制定额补助
2000年0.018/0.548
2003年0.024-0.0170.648
2004年0.025-0.0200.688
2005年0.024-0.0150.609
按照一般的理解,税收返还进一步拉大了民族地区与全国的财力差距,应该为负值。但根据笔者的计算,税收返还
后民族地区地方财政能力占比在全国地方财政能力的比重进一步上升,虽然绩效较差。
民族研究 2009年第4期
原体制上解财力性转移支付 其中:一般性转移支付 民族地区转移支付专项转移支付
0.078/0.2560.654/
0.080/0.1950.759/
0.086/0.1840.803/
0.0720.1160.1560.6950.090
资料来源:各项转移支付原始数据来源于各年度 地方财政统计年鉴资料 (财政部国库司、预算司编,中国财政经济出版社出版)。为方便比较,取小数点后三位。
由于受到众多因素的干扰, 各年度转移支付绩效的动态变化表现出的规律性不强。
通过年度变化的比较可以看出,税收返还对民族地区财政能力的均衡绩效一直较低,在0.02左右;所得税基数返还一直呈现负均衡效应,但随着所占比重的逐渐降低,2005年负向作用有所减弱;原体制定额补助均衡绩效最高,保持在0.6以上;一般性转移支付的均衡绩效I呈现下降的趋势,从2000年的0.256持续下降到2005年的0.156,其主要原因是民族地区获得的一般性转移支付所占比例下降(2000年民族地区获得的一般性转移支付占比为45.45%,2003年减少到33.12%,到2005年又下降到30.46%)。民族地区转移支付的均衡绩效I一直较高,2000年为0.654,2004年上升到0.803,但2005年又下降为0.695。这说明,尽管近年来民族地区转移支付得到了一定的增长,但与其他类型的转移支付,尤其是一般性转移支付相比,增长仍相对缓慢。
三、结论与建议
从各类别财政转移支付对民族地区的均衡效应看,民族地区转移支付、原体制补助无疑体
现了对民族地区的倾斜,但其占转移支付总量的比例较小,仅为1.38%和1.13%,对提升民族地区财政能力所起的作用相对有限。
税收返还占转移支付总额的比例一直较大。2005年,消费税、增值税税收返还占比为24.90%;所得税基数返还占比为7.82%。而同年民族地区在消费税、增值税税收返还收入中只占到12.65%,所得税基数返还中民族地区占比更少,仅为6.83%,都低于其人口百分比14.59%。
财力性转移支付和专项转移支付在当前转移支付中占比最高,因此,这两种转移支付对均衡民族地区的作用至关重要。民族地区占财力性转移支付和专项转移支付的比例分别为27.57%和22.92%。相比较而言,财力性转移支付对提升民族地区财政能力的均衡效应更为明显,尤其是其中的一般性转移支付,民族地区占比为30.46%,横向均衡效应更强。随着一般性转移支付规模和比重的加大,民族地区所占一般性转移支付的比例呈现下降的趋势。
通过对民族地区财政转移支付结构绩效I的分析,民族地区转移支付的均衡绩效I最高,其次为原体制定额补助,但其所占比例较小;财力性转移支付,尤其是其中的一般性转移支付均衡民族地区财政能力绩效也较为明显;对于专项转移支付,虽然在均衡民族地区财政能力上也能够发挥作用,但考虑其比例后的绩效I仅为0.09,还有待于进一步提高。所得税基数返还
如初始均衡水平(地方人均财政收入均衡水平),各项转移支付比重的变化等因素。
民族地区各类财政转移支付的均等化效应分析
在均衡民族地区地方财政能力中起到了负效作用,而税收返还在均衡民族地区地方财政能力的绩效是低效的。
基于上述分析,笔者建议从以下几个方面对民族地区财政转移支付制度进行调整。第一,逐步减少税收返还在转移支付中所占的比重。税收返还的数额和增长率均以来源地的税收为依据,不考虑地区差别,属于非均等化转移支付形式,它同分税制实行各地实现公共服务均等化目标是相悖的。税收返还主要为东部发达地区所享有,民族地区所获较少,这样进一步加大了民族地区与发达地区财政转移支付事实上的不平等。这种转移支付方式不能永
久化、固定化,甚至扩大化,应逐步取消税收返还。当然,为了减少改革的阻力,可以规定一个过渡期,分步实施,逐步到位。
第二,构建横向转移支付体系,提高以民族地区为主的欠发达地区财政能力。我国过去虽没有明确的横向转移支付方案,但是原体制上解和定额补助事实上就是一种较固定的横向转移支付,并取得过很好的社会与经济效益。然而,由于分配方式多年保持不变,已与目前的状况不相适宜,并且缺乏客观的依据。因此,有必要借鉴国外横向转移支付的经验,构建一种实际可行的,能合理测度的横向转移支付模式,提高以民族地区为主的欠发达地区财政能力。第三,加大对民族地区的一般性转移支付。一般性财政转移支付在均衡民族地区地方财政能力方面效果较为明显,但目前一般性转移支付所占规模较小,应进一步提高一般性转移支付的规模和比重。同时,从民族地区的发展基础、自然地理条件、发展成本等实际出发,进一步提高民族地区的转移支付系数,进一步细化标准收支和应得转移支付测算方法,保证民族地区拥有实现基本公共服务均等化的大体相当的财力,遏制民族地区一般性转移支付所占比重下降的趋势。
第四,增加民族地区转移支付的额度。在现行的转移支付制度中,最能体现对民族地区财政支持的,应该是专门针对民族地区的民族地区转移支付,其在各项转移支付中均衡绩效I最高,但民族地区转移支付所占比例却很小。应当综合考虑民族地区承担的特殊事权,进一步增加民族地区转移支付的额度,更好地发挥本项转移支付在民族地区发展稳定中的作用。
第五,进一步提高专项转移支付对民族地区的倾斜力度。当前,专项转移支付分配办法的不合理性、不规范性突出,对民族地区均衡效应不明显。建议将专项补助进一步分解为项目专项补助和公式专项补助,对公式专项补助的拨款,按因素法分配资金,进一步加大对民族地区的专项转移支付力度,加强民族地区基础设施建设,完善基本公共服务。在配套比例的确定上,应依照支出责任划分方法确定配套政策,充分考虑民族地区财政承受能力弱的事实,降低甚至取消民族地区的地方配套比例。
责任编辑 马 骍
参见李红霞: 我国财政转移支付制度改革的理性思考 , 现代财经 2008年第4期。
Ethno-NationalStudies,No.4,2009
Contents,AbstractsandKeywords
ProtectingtheRightsofEthnicMinoritiesbyInstitutionandLaw:TheMethodandExperienceoftheRegionalNationalAutonomyofChina
……………………………………………………………………………ChenJianyue(1) Abstract: Theprotectionfortheminorityrightshastwobasicaspects.Theoneisthatthesovereignstates,basingontheprinciplesofequalityandnon-discrimination,givethepeople,whoaretheminorityforthepopulationscale,orregionalorethnicidentity,theeconomic,politicalandculturalprotectionandhelpbytheconstitutionandlaws.Anotheristhatbytheinternationallaw,thesovereignstatestakepartintheinternationaltreatiesandco-operationwithotherstatestoimproveandpracticetheminorityrights.Thestatesguaranteetopunishandpreventtheinvasionoftherights.InChina,themostprotectionisthroughtheinstitutionandlaws.Chinaprotectstheethnicminorityrightsthroughthespecialpreferentialpoliciesbythelaw. Keywords: rightsoftheminority;internationaltreaty;China;rulebylaw;institution.
TheTheoreticalConstructionoftheMulticulturalismontheGroupRightsofEthnicMinorities………………………………………………………L Pusheng(12) Abstract: Thefocusofthemulticulturalismisthediversityoftheethnicculturesandtheprotectionoftheethnicminorityrights.Thetripeidentityoftheethnicminorityisamainthreadintheprocessoftheconstructionoftherightsoftheethnicminoritygroup.Theidentityofdifferentcitizenisthebasisinfactoftherights.Theidentityofpubliccitizenisthepoliticallogic.Andtheoneasamemberofcertaincultureprovidesamoralspace.Therightsnotonlyprotecttheindividualfreedominagroup,butalsoimprovetheequalrelationshipbetweenthegroupsasitisacomplementtothegeneralcitizenrights.Theconstructionisapositivevaluabletheoreticalbreakthrough,butthetheoryhassomestructuraldanger.Soitsdevelopmentneedsmorecleardirection. Keywords: multiculturalism;rightsoftheethnicminority;differentcitizen;identityasamemberofcertainculture.
AnAnalysisontheBalancedEffectoftheFiscalTransferringPaymentsStructureinEthnicAreas…………………LeiZhenyangandChengAihua(24) Abstract: Beginningfromthetaxreturnandsystematiccompensation,fiscaltransferandspecialtransferpayments,thispaperanalyzesthebalancedeffectofthetransferringpaymentontheethnicareas.Theresultisthattheethnicareastransferpaymentshasthebestbalancedeffect,andthesystemcompensationsecondbest,butthetwoarejustasmallpart.Amongthethreepatternsofthefiscaltransferringpayments,thegeneraltransferpaymentshavemoreobviouseffect;thespecialtransferpaymentisgoodforthebalanceeffect,butitneedstobeimproved;theincometaxreturnplayedanegativerole,whilethetaxreturnonbalancedfinancialperformanceofethnicareasisinefficient.Onthebasisofstudiesandanalysis,thepaperprovidescountermeasurestoimprovebalanceeffectofethnicareasinthestructureoffinancialtransferpayment. Keywords: Ethnicareas;thestructureoffinancialtransferpayment;balancedeffect.TheCustomofCa-iBa-iHua(PickingFlowers):AnAnthropologicalStudy
…………………………………………………………………………………WuYing(34) Abstract: InthetraditionalsocietyofXishan,Eryuan,Dali,peoplepracticemonogamy.ButsidebysidetherewasacustomofPckingFlowersthatpermitsextramaritallove,whileothertraditionalsocieties,suchrelationshipisinconsistentwiththeethicsorlaw
民族研究 2009年第4期
民族地区各类财政转移支付的
均等化效应分析
*
雷振扬 成艾华
本文从税收返还和体制性补助、财力性转移支付、专项转移支付入手,分别考察了各项转移支付对民族地区财政能力的均衡效应。结果表明,民族地区转移支付的均衡绩效最高,其次为原体制定额补助,但此两项在转移支付总额中所占比例较小。在三类财政转移支付中,财力性转移支付,尤其是其中的一般性转移支付均衡民族地区财政能力绩效较为明显;专项转移支付虽然对均衡民族地区财政能力发挥了一定作用,但绩效有待进一步提高;所得税基数返还在均衡民族地区地方财政能力中起到了负效作用,而税收返还对均衡民族地区地方财政能力的绩效是低效的。通过分析研究,对进一步提高民族地区各类财政转移支付的均等化效应提出了相应的对策建议。
关键词:民族地区 财政转移支付结构 均等化效应
作者雷振扬,中南民族大学副校长,教授;成艾华,中南民族大学经济学院副教授。地址:武汉市,邮编430074。
国家通过财政转移支付,增加对民族地区的资金投入,帮助民族地区发展经济社会事业,
逐步缩小与发达地区的差距,是中国特色社会主义民族政策的重要内容。现行的对民族地区财政转移支付的资金项目比较繁杂,各类资金的划拨规模、划拨原则与用途也各不相同。分析研究各类别转移支付对均衡民族地区财政能力的效应,提出相应的改革建议,对于进一步完善中央财政对民族地区的转移支付制度,更好地发挥转移支付的政策效能,具有重要意义。
一、民族地区财政转移支付结构分析
我国现行的政府间财政转移支付构成,主要分为三类:一是税收返还和体制性补助,包括
消费税和增值税 两税 返还、所得税基数返还、原体制定额补助与上解、年终结算补助或上解等;二是财力性转移支付,主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化,包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和县乡财政奖补资金等;三是专项转移支付,包括一般性预算专项拨款、国债补助等。
*
本文系2007年国家社科基金重点项目 民族地区财政转移支付的绩效评价与制度创新研究 (项目批准号:
07AMZ002)的阶段性研究成果。
民族地区各类财政转移支付的均等化效应分析
首先,将全国31个省、自治区、直辖市分为民族地区(包括内蒙古、宁夏、云南、广西、贵州、新疆、青海、西藏)和非民族地区;其次,以民族地区作为研究对象,通过收集整理2000年、2003年、2004年和2005年各省、自治区、直辖市各项转移支付原始数据, 计算出民族地区占其比例,考察各项转移支付对均衡民族地区财政能力的影响,并参照目前比较普遍采用的东、中、西部地区的划分,进行对比分析;最后,为考察民族地区内部的差异性,对民族地区的转移支付排名进行分析。
(一)税收返还和体制性补助1.消费税、增值税税收返还。
(1)民族地区消费税、增值税税收返还比例。消费税、增值税税收返还收入在各地区分配不均衡,主要集中在东部发达地区。2005年东部地区占到了52.45%,中、西部地区获得的返还收入相对较少。2000年民族地区获得的消费税、增值税税收返还收入占比为13.16%,2003年进一步减少为12.57%,到2004年上升到12.67%,2005年又下降到12.65%,小于民族地区人口占比的14.59%,并且基本上呈现逐年下降的趋势。
(2)民族地区人均消费税、增值税税收返还收入。从人均消费税、增值税税收返还收入看,民族地区呈现逐年上升的态势,由2000年的161.81元上升到2005年的193.96元,但一直低于全国平均水平,由2000年人均水平相差13元扩大到2005年相差28.86元,差距呈现逐步扩大的趋势,与非民族地区差距更大。
从民族地区内部看,2005年人均消费税、增值税税收返还收入从高到低依次为云南、内蒙古、青海、新疆、宁夏、广西、贵州和西藏。与全国平均水平222.82元相比较,仅有云南排名在全国平均水平之上,为332.34元,排名全国第6位; 其次为内蒙古,为203.39元,排名第12位;以下依次为青海、新疆、宁夏、广西、贵州和西藏,除青海(165.19元)排名第18位以外,其他都排名在第20位以下,最低的西藏仅为128.52元,排名第26位。从其年度变化看,2000年到2005年,内蒙古、西藏排名出现了一定程度的上升,贵州、新疆持平,其他省区均呈现出一定程度的下降。
2.所得税基数返还。
(1)民族地区所得税基数返还比例。2005年所得税基数返还在各地区分配更不均衡,东部地区集中占到了69.56%,西部地区获得的最少,为12.67%;民族地区获得的所得税基数返还收入占比仅为6.83%。这也使得所得税基数返还均衡民族地区财政能力的效应更差。
(2)民族地区人均所得税基数返还收入。从人均所得税基数返还收入看,2005年民族地区为32.88元,不到全国平均水平(69.95元)的一半,与非民族地区差距更大。从民族地区内部人均所得税基数返还看,内蒙古为44.84元,排名第11位;最低的青海仅为20.07元,排名第30位。
3.原体制补助与原体制定额上解。
当前,原体制补助与原体制定额上解资金安排相对较为固定,只有西藏的原体制补助按每
各项转移支付原始数据来源于各年度 地方财政统计年鉴资料 (财政部国库司、预算司编,中国财政经济出版社出
版)。以下各项转移支付原始数据来源如没有特别交代,与此相同。
一般来讲,两税返还与经济发展水平密切相关。但是, 两税返还 的规模还与各地区经济结构有关。云南省整体经济总量不高,但由于是我国烟草大省,消费税数额很大,因此税收返还规模也比较大。参见宋超、绍智: 我国财政转移支付规模问题研究 , 地方财政研究 2005年第1期。
民族研究 2009年第4期
年2亿元递增。因此,本文仅就2005年原体制定额补助和原体制上解对民族地区的均衡效应进行分析。
从原体制定额补助在民族地区的分布看,2005年原体制补助规模为130.14亿元,西部地区占到92.13%,其中民族地区占到87.61%。补助规模最大的是西藏自治区为40.8亿元,其次是新疆维吾尔自治区为19.37亿元。
从原体制上解看,2005年上解总额为538.15亿元,全部分布在非民族地区,民族地区属于净补助地区。其中,东部地区占到上解总额的78.57%,中部地区占到18.38%,西部地区为3.05%。从这样的分布可以看出,通过进行原体制补助与上解,对民族地区财政能力的均衡效应是很强的。但总体来看,这两种转移支付在整个转移支付中所占比例过小,而且由于其相对固定,随着国家转移支付总体规模的继续扩大,今后二者所占比例还会进一步降低。
(二)财力性转移支付
财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付及其他财力性转移支付等。由于受资料限制,本文只对2005年的财力性转移支付及2000-2005年的一般性转移支付及民族地区转移支付进行分析。
1.2005年财力性转移支付。
2005年财力性转移支付主要集中在中、西部地区,其中中部地区占到了45.85%,西部地区占比为43.96%,东部地区只占到了10.19%,民族地区获得的财力性转移支付占比为
27.57%。可以看出,财力性转移支付对均衡地区间财力差异,提升民族地区的财政能力,发
挥了重要作用,收到了较好的效果。
从人均财力性转移支付看,2005年民族地区为552.14元,相当于全国平均水平(291.1元)的近2倍。从民族地区内部人均财力性转移支付看,均在全国平均水平之上,排名前5位都为民族地区,其中西藏、青海、宁夏、新疆和内蒙古分别为1580.25元、1177.14元、915.36元、908.83元和802.69元。贵州、广西和云南低于民族地区平均水平,分别为438.54元、384.54元和338.50元,全国排名分别为第10位、第13位和第16位。
2.一般性转移支付。
一般性转移支付以标准化的计算公式为依据,以扭转地区间财力差距扩大的趋势,逐步实现地方政府基本公共服务能力均等化为目标,体现了转移支付的发展方向。
(1)民族地区一般性转移支付比例。一般性转移支付主要集中在中、西部地区。2000年,西部地区占比最高为61.44%,中部地区为37.10%,东部地区为1.46%;2005年,西部地区占比最高为47.97%,中部地区为46.29%,东部地区为5.74%。随着一般性转移支付总量的增加,西部地区占比持续下降,中部地区有所上升,而东部地区上升幅度相对较大。
2000年,民族地区获得的一般性转移支付占比为45.45%。随着一般性转移支付规模和比重的加大,民族地区所占一般性转移支付的比例呈现下降的趋势,2003年减少到33.12%,到2005年又下降到30.46%。但总体来看,民族地区一般性转移支付占比较高,对均衡民族地区财政能力起到了很好的提升作用。
(2)民族地区人均一般性转移支付。从人均一般性转移支付看,民族地区呈现逐年快速上
财力性转移支付数据来源于李萍、许宏才主编: 中国政府间财政关系图解 ,中国财政经济出版社2006年版,第
100页。其中单列市数据并入了相应的省份。
民族地区各类财政转移支付的均等化效应分析
升的态势,由2000年的21.65元上升到2005年的182.90元,增长了8.4倍。民族地区人均一般性转移支付额一直高于全国平均水平,其中2000年人均水平高出全国平均水平14.88元,到2005年高出95.61元,这表明一般性转移支付对均衡民族地区财政能力的效果较好。从2005年民族地区内部人均一般性转移支付看,从高到低依次为西藏、青海、宁夏、新疆、内蒙古、贵州、广西和云南。其中西藏、青海、宁夏、新疆和内蒙古排名全国第1-5位,贵州和广西分别排名第8位和13位,仅有云南在全国排名相对靠后,为第21位。从2000年至2005年其排名变化看,西藏、青海、宁夏、新疆和内蒙古一直排名全国第1-5位,贵州和广西排名出现了一定程度的下降,分别由第6位和第10位下降到了第8位和第13位;云南省排名最差,大致保持第21位和第22位。
3.民族地区转移支付。
民族地区转移支付是专门应用于解决民族地区特殊事务,支持民族地区政府承担特殊事权,帮助民族地区发展经济社会事业的。民族地区转移支付初始规模较小,2000年仅为25亿元,2000-2005年呈现快速增长的态势,尤其是2004-2005年增长最快,从77亿元增长到159亿元。同时,民族地区转移支付占转移支付规模总量的比例也呈现增长的趋势,2000年占比仅为0.54%,2004年增长到0.74%,2005年扩大到1.38%。但总体看来,民族地区转移支付所占比例相对较小,与一般性转移支付增长相比,民族地区转移支付增长相对缓慢。2000年,民族地区转移支付规模为一般性转移支付的40.32%,2005年这一比例缩小到16.75%。
(三)专项转移支付
2005年,专项转移支付主要集中在中、西部地区,其中中部地区占41.66%,西部地区占比为40.55%,东部地区只占17.79%。民族地区获得的专项转移支付占比为22.92%,高出其人口占比8.33个百分点,这体现了专项转移支付对民族地区等经济欠发达地区的倾斜。专项转移支付对均衡地区间财力差异发挥了一定的作用。
从人均专项转移支付看,2005年民族地区为425元,比全国平均水平高出181.81元。从民族地区内部人均专项转移支付看,民族地区中有6个位于全国平均水平之上,依次为西藏、青海、宁夏、内蒙古、新疆和云南,分别为2984.12元、1173.48元、894.97元、656.58元、606.72元和282.11元,依次排名为第1、第2、第3、第5、第7和第16位。贵州和广西分别为267.10元和192.44元,位于全国平均水平之下,排名分别为第18位和第24位。尤其值得注意的是广西,比全国平均水平低出78.13元,也低于非民族地区平均水平。
(四)可用财力
用可用财力指标来表征转移支付后民族地区地方财政能力状况。按照一般的定义,可用财力包括一般预算收入加体制结算收入,是指地方政府用于经济社会发展的可支配财政资金
之和,不包括专项收入、行政事业性收费、基金收入财力等。
分东、中、西部地区看,2005年各地区可用财力主要集中在东部地区,占到全部可用财力的50.39%,中、西部地区可用财力相对较低,其中中部地区占26.57%,西部地区占比为
由于中央规定了专项转移支付的具体使用用途,不作为地方可用财力计算。可用财力指标更能反映地方政府的财
政能力。可用财力的计算,参见财政部预算司编: 中国省以下财政体制2006 ,中国财政经济出版社2007年版,第167页。可用财力=地方本级收入+税收返还+所得税基数返还+原体制补助+一般性转移支付+调资转移支付+农村税费改革转移支付+取消农业特产税降低农业税率财政减收转移支付+缓解县乡财政困难补助+定额结算补助+减免农业税的企事业单位划转补助+其他补助-原体制上解-税务经费等专项上解-出口退税专项上解。
民族研究 2009年第4期
23.04%。从民族地区可用财力占比看,2005年为13.52%,低于其人口占比14.59%。这表明,由于民族地区地方本级财政收入较少,自身财力有限,经过各种形式的转移支付和中央补助后,民族地区可用财力与全国及非民族地区相比,仍明显不足,需要在今后的财政制度安排中进一步加大对民族地区的支持力度,对现有的财政转移支付制度进行改革与创新,真正体现国家对民族地区财政转移支付的倾斜。
从人均可用财力看,2005年民族地区为1591.25元,全国平均水平为1710.77元,高出民族地区119.52元;非民族地区为1731.10元,高出民族地区139.85元,民族地区与全国及非民族地区差距明显。从民族地区内部人均可用财力看,有5个位于全国平均水平之上,依次为西藏、青海、内蒙古、新疆和宁夏,分别为4981.95元、2313.08元、2287.93元、2079.60元和2001.68元,排名依次为第3、第7、第8、第11和第12位。云南、广西和贵州分别为1427.64元、1210.30元和1131.10元,不仅低于全国平均水平,也低于民族地区平均水平,排名分别为第19位、第22位和第27位。人均财力最低的贵州与全国人均可用财力相比,低出579.67元。
总体来看,如果将2005年全国按总人口计算的人均财政收入作为100,民族地区仅为61.22。中央实施转移支付后,民族地区人均可用财力和支出分别上升到93.01和98.49。与全国相比,尽管人均财政支出指标相差较小,但人均财力指标还差6.99个百分点。
二、民族地区转移支付结构均衡效应的综合评价
通过以上的分析,可以看出,各项转移支付对均衡民族地区财政能力的作用不同,而且在民族地区内部差别较大。为了定量评价其均衡效应,将引入相关指标进行综合评价。
(一)民族地区各项转移支付占比分析
从民族地区占各项转移支付比例看,原体制定额上解和原体制补助无疑体现了对民族地区的倾斜。但就2005年比例看,分别占转移支付总量的1.13%和4.69%,对提升民族地区财政能力所起的作用相对有限。民族地区在消费税、增值税税收返还收入中只占到12.65%,所得税基数返还中民族地区占比更少,为6.83%,而这两项转移支付在国家转移支付总额中所占比例较大,分别为24.90%和7.82%。这表明,进行这两项转移支付后,民族地区与非民族地区及全国的差距进一步扩大,这两项转移支付在均衡民族地区财政能力中起到了较大的负面作用。当前,财力性转移支付和专项转移支付在转移支付总额中所占比重最高,分别达到32.53%和30.12%,因此,这两种转移支付对均衡民族地区的作用至关重要。从表1中可以看出,民族地区占财力性转移支付和专项转移支付的比例分别为27.57%和22.92%,相比较而言,财力性转移支付对提升民族地区财政能力的均衡效应明显,尤其是其中的一般性转移支付,民族地区占比为30.46%,横向均衡效应更强。
表1 2005年各项转移支付对民族地区均衡效应分析表 单位:%各项转移支付消费税、增值税税收返还
所得税基数返还原体制补助
占转移支付总额比例
24.907.821.13
民族地区占比
12.656.8387.61
非民族地区占比
87.3593.1712.39
民族地区各类财政转移支付的均等化效应分析
原体制定额上解财力性转移支付一般性转移支付民族地区转移支付
专项转移支付
4.6932.539.751.3830.12
027.5730.4610022.92
10072.4369.54077.08
资料来源:本年度地方财政收入、消费税、增值税税收返还收入、所得税基数返还收入、原体制定额补助、原体制上解、一般性转移支付数据来源于财政部国库司、预算司编: 地方财政统计年鉴资料2005 ,中国财政经济出版社2007年版,第1671页。财力性转移支付和专项转移支付数据根据李萍、许宏才主编: 中国政府间财政关系图解 进行整理。表2同。
(二)民族地区转移支付结构均衡效应的定量评价1.评价的基本思路和方法。
在具体评价中,按照前面的思路,用各项转移支付前后民族地区财政能力占比的变化来反映各分项转移支付的均衡效应。其中,用地方财政收入占比代表转移支付前的民族地区地方财政能力差异,然后计算出加入各分项转移支付后的民族地区地方财政能力占比的变化。比较加入各类别转移支付前后民族地区地方财政能力占比差异的变化,就能说明该项转移支付对民族地区的均衡绩效。
由于各项转移支付的规模不同,比较不同转移支付项目的绩效,必须结合各项转移支付资金的比重。相应地,用P0表示民族地区转移支付前财政收入占全国地方财政收入的比重,Pi表示加入各分项转移支付后民族地区财政能力占比。各分项转移支付前后财政能力占比的变化E(E=Pi-P0)就代表了该项转移支付资金的绩效。然后,计算出各项转移支付资金比重P,就可以用转移支付资金绩效/比重I(I=[Pi-P0]/P)来进一步表征其绩效,该比值越大,则表明该项财政转移支付在平衡地区财力方面是高效的,反之则是低效的。
表2 2005年加入各项转移支付后的地方财力 单位:亿元
本年地
地区
方财政收入
北京天津河北山西
919.21331.85515.7368.34
加消费税、增值税税收返还收入1021.54401.84632.75436.9325.99830.79
加所得税基数返还收入961.37358.78546.61380.2288.16709.85
加原体制定额补助919.21331.85515.7368.34295.88675.27
其中:一般性转移支付919.21331.85548407.73331.54698.3
减原体制上解882.58303.29495.04361.31277.46621.13
加财力性转移支付919.43344.85705.79490.84468.98780.21
加专项转移支付960.74366.91677.75492.41434.12882.27
内蒙古277.46辽宁
675.27
2005年民族地区转移支付对象为5个自治区、3个财政体制上享受民族地区待遇的省以及这些地区以外的3个民
族自治州。由于缺少各省区民族地区转移支付具体数据,这里笔者取2005年民族地区转移支付的总量(159亿元)近似看作针对民族地区的民族地区转移支付进行分析。
民族研究 2009年第4期
吉林
207.15
268.9391.971654.081556.171242.94405.34512.83298.911233.68647.72472.14495.962081.8347.8778.72301.84577.62231.02460.5415.59332.65175.1542.7956.58210.93
219.07330.471507.221398.791153.47353.51467.24260.681139.67566.74394.78412.261970.31302.4372.24266.49507.61190.7732412.96284.66128.9134.9150.04187.59
208.22318.211417.41322.681066.6334.02438.02253.371074.71537.65375.52395.271807.21289.1270.39256.81483.09189.92319.3852.83276.52124.7643.6853.05199.69
207.15310.61297.41241.961021.12324.66427.18252.921048.09522.43348.6383.131780.39283.0468.68240.4479.66182.5312.6512.03275.32123.533.8247.72180.32
364.32509.391427.961365.421079.85519.61457.894211177.35822.38576.52607.681834.22462.24107.98336.21730.08346.08463.2855.8437.94243.4297.74102.28362.99
264.96375.51417.41322.681066.6395.3438.04312.171095.95622.7438.44458.51807.21344.7981.62277.73559.33244.46338.6539.79327.39167.0864.5271.62235.32
394.72556.961429.491372.181104.56454.74467.45375.851189.44716.97515.76560.71855.36372.25101.69357.8695.62282.13438.1994.69441.66250.197.54101.06302.27
黑龙江318.21上海
1417.4
江苏1322.68浙江安徽福建江西
1066.6334.02432.6252.92
山东1073.12河南湖北湖南
537.65375.52395.27
广东1807.21广西海南重庆四川贵州云南西藏陕西甘肃青海宁夏新疆
283.0468.68256.81479.66182.5312.6512.03275.32123.533.8247.72180.32
2.计算结果分析。
从计算结果看,2005年转移支付前民族地区财政收入占全国地方财政收入的比重为8.93%,转移支付实施后民族地区财政收入占比增加到14.37%,均衡绩效E为5.44%,考虑到其资金规模后的绩效I为0.05。
从民族地区各分项转移支付的均衡绩效E看,最高为财力性转移支付,达到3.74%,随后是专项转移支付和一般性转移支付,分别为2.64%和1.51%;民族地区转移支付、原体制定额补助、消费税、增值税税收返还和原体制上解分别为0.96%、0.68%、0.60%和0.34%,所得税基数返还收入后的均衡效应为负,为-0.12%。
考虑到各项转移支付的规模P后,民族地区绩效I发生了变化。可以看出,民族地区转移支付,占比P为1.38%,所占比例较小,但对民族地区均衡效应的绩效I最高,为0.70;其次为
民族地区各类财政转移支付的均等化效应分析
原体制定额补助,占比为1.12%,对民族地区均衡效应的绩效I为0.61;然后是一般性转移支付和财力性转移支付,占比P为9.64%和32.15%,绩效I为0.16和0.12;专项转移支付,所占比重为29.77%,但绩效I并不高,为0.09,占比4.63%的原体制上解的绩效为0.07;消费税、增值税税收返还占到财政转移支付比重的24.61%,但对均衡民族地区财政能力的绩效偏低,仅为0.02;占比为7.72%的所得税基数返还对均衡民族地区地方财政能力的绩效I为负值,为-0.02,进一步拉大了民族地区与全国财政能力的差异。
可以看出,在财政转移支付最主要的几种形式中,所得税基数返还在均衡民族地区地方财政能力中起到了负效作用,而税收返还在均衡民族地区地方财政能力的绩效是低效的,这与我
们一般的理解不尽相同。
表3 各项转移支付对民族地区地方财政能力的均衡绩效 单位:%各项转移支付
消费税、增值税税收返还收入所得税基数返还收入原体制定额补助原体制上解财力性转移支付 其中:一般性转移支付 民族地区转移支付专项转移支付转移支付后
Po8.938.938.938.938.938.938.938.938.93
Pi9.538.819.619.2712.6710.449.9011.5714.37
E0.60-0.120.680.343.741.510.962.645.44
P24.617.721.124.6332.159.641.3829.77100.00
I0.02-0.020.610.070.120.160.700.090.05
民族地区转移支付的均衡绩效I最高,其次为原体制定额补助,每一单位的民族地区转移支付和原体制补助分别提升民族地区财政能力占比0.70和0.61个百分点,但其所占比例较小;财力性转移支付,尤其是其中的一般性转移支付均衡民族地区财政能力绩效也较为明显;专项转移支付虽然在均衡民族地区财政能力上也能够发挥作用,使得民族地区财政能力占比由8.93%提高到11.57%,但绩效I仅为0.09,还有待于进一步提高。
(三)转移支付对民族地区均衡绩效的动态分析
根据上面的方法,我们分别计算出2000年、2003年、2004年、2005年中各分项转移支付的均衡绩效I,来比较分析其均衡绩效的动态变化(见表4)。
表4 民族地区各年度转移支付的均衡绩效动态变化
各项转移支付
消费税、增值税税收返还收入所得税基数返还收入原体制定额补助
2000年0.018/0.548
2003年0.024-0.0170.648
2004年0.025-0.0200.688
2005年0.024-0.0150.609
按照一般的理解,税收返还进一步拉大了民族地区与全国的财力差距,应该为负值。但根据笔者的计算,税收返还
后民族地区地方财政能力占比在全国地方财政能力的比重进一步上升,虽然绩效较差。
民族研究 2009年第4期
原体制上解财力性转移支付 其中:一般性转移支付 民族地区转移支付专项转移支付
0.078/0.2560.654/
0.080/0.1950.759/
0.086/0.1840.803/
0.0720.1160.1560.6950.090
资料来源:各项转移支付原始数据来源于各年度 地方财政统计年鉴资料 (财政部国库司、预算司编,中国财政经济出版社出版)。为方便比较,取小数点后三位。
由于受到众多因素的干扰, 各年度转移支付绩效的动态变化表现出的规律性不强。
通过年度变化的比较可以看出,税收返还对民族地区财政能力的均衡绩效一直较低,在0.02左右;所得税基数返还一直呈现负均衡效应,但随着所占比重的逐渐降低,2005年负向作用有所减弱;原体制定额补助均衡绩效最高,保持在0.6以上;一般性转移支付的均衡绩效I呈现下降的趋势,从2000年的0.256持续下降到2005年的0.156,其主要原因是民族地区获得的一般性转移支付所占比例下降(2000年民族地区获得的一般性转移支付占比为45.45%,2003年减少到33.12%,到2005年又下降到30.46%)。民族地区转移支付的均衡绩效I一直较高,2000年为0.654,2004年上升到0.803,但2005年又下降为0.695。这说明,尽管近年来民族地区转移支付得到了一定的增长,但与其他类型的转移支付,尤其是一般性转移支付相比,增长仍相对缓慢。
三、结论与建议
从各类别财政转移支付对民族地区的均衡效应看,民族地区转移支付、原体制补助无疑体
现了对民族地区的倾斜,但其占转移支付总量的比例较小,仅为1.38%和1.13%,对提升民族地区财政能力所起的作用相对有限。
税收返还占转移支付总额的比例一直较大。2005年,消费税、增值税税收返还占比为24.90%;所得税基数返还占比为7.82%。而同年民族地区在消费税、增值税税收返还收入中只占到12.65%,所得税基数返还中民族地区占比更少,仅为6.83%,都低于其人口百分比14.59%。
财力性转移支付和专项转移支付在当前转移支付中占比最高,因此,这两种转移支付对均衡民族地区的作用至关重要。民族地区占财力性转移支付和专项转移支付的比例分别为27.57%和22.92%。相比较而言,财力性转移支付对提升民族地区财政能力的均衡效应更为明显,尤其是其中的一般性转移支付,民族地区占比为30.46%,横向均衡效应更强。随着一般性转移支付规模和比重的加大,民族地区所占一般性转移支付的比例呈现下降的趋势。
通过对民族地区财政转移支付结构绩效I的分析,民族地区转移支付的均衡绩效I最高,其次为原体制定额补助,但其所占比例较小;财力性转移支付,尤其是其中的一般性转移支付均衡民族地区财政能力绩效也较为明显;对于专项转移支付,虽然在均衡民族地区财政能力上也能够发挥作用,但考虑其比例后的绩效I仅为0.09,还有待于进一步提高。所得税基数返还
如初始均衡水平(地方人均财政收入均衡水平),各项转移支付比重的变化等因素。
民族地区各类财政转移支付的均等化效应分析
在均衡民族地区地方财政能力中起到了负效作用,而税收返还在均衡民族地区地方财政能力的绩效是低效的。
基于上述分析,笔者建议从以下几个方面对民族地区财政转移支付制度进行调整。第一,逐步减少税收返还在转移支付中所占的比重。税收返还的数额和增长率均以来源地的税收为依据,不考虑地区差别,属于非均等化转移支付形式,它同分税制实行各地实现公共服务均等化目标是相悖的。税收返还主要为东部发达地区所享有,民族地区所获较少,这样进一步加大了民族地区与发达地区财政转移支付事实上的不平等。这种转移支付方式不能永
久化、固定化,甚至扩大化,应逐步取消税收返还。当然,为了减少改革的阻力,可以规定一个过渡期,分步实施,逐步到位。
第二,构建横向转移支付体系,提高以民族地区为主的欠发达地区财政能力。我国过去虽没有明确的横向转移支付方案,但是原体制上解和定额补助事实上就是一种较固定的横向转移支付,并取得过很好的社会与经济效益。然而,由于分配方式多年保持不变,已与目前的状况不相适宜,并且缺乏客观的依据。因此,有必要借鉴国外横向转移支付的经验,构建一种实际可行的,能合理测度的横向转移支付模式,提高以民族地区为主的欠发达地区财政能力。第三,加大对民族地区的一般性转移支付。一般性财政转移支付在均衡民族地区地方财政能力方面效果较为明显,但目前一般性转移支付所占规模较小,应进一步提高一般性转移支付的规模和比重。同时,从民族地区的发展基础、自然地理条件、发展成本等实际出发,进一步提高民族地区的转移支付系数,进一步细化标准收支和应得转移支付测算方法,保证民族地区拥有实现基本公共服务均等化的大体相当的财力,遏制民族地区一般性转移支付所占比重下降的趋势。
第四,增加民族地区转移支付的额度。在现行的转移支付制度中,最能体现对民族地区财政支持的,应该是专门针对民族地区的民族地区转移支付,其在各项转移支付中均衡绩效I最高,但民族地区转移支付所占比例却很小。应当综合考虑民族地区承担的特殊事权,进一步增加民族地区转移支付的额度,更好地发挥本项转移支付在民族地区发展稳定中的作用。
第五,进一步提高专项转移支付对民族地区的倾斜力度。当前,专项转移支付分配办法的不合理性、不规范性突出,对民族地区均衡效应不明显。建议将专项补助进一步分解为项目专项补助和公式专项补助,对公式专项补助的拨款,按因素法分配资金,进一步加大对民族地区的专项转移支付力度,加强民族地区基础设施建设,完善基本公共服务。在配套比例的确定上,应依照支出责任划分方法确定配套政策,充分考虑民族地区财政承受能力弱的事实,降低甚至取消民族地区的地方配套比例。
责任编辑 马 骍
参见李红霞: 我国财政转移支付制度改革的理性思考 , 现代财经 2008年第4期。
Ethno-NationalStudies,No.4,2009
Contents,AbstractsandKeywords
ProtectingtheRightsofEthnicMinoritiesbyInstitutionandLaw:TheMethodandExperienceoftheRegionalNationalAutonomyofChina
……………………………………………………………………………ChenJianyue(1) Abstract: Theprotectionfortheminorityrightshastwobasicaspects.Theoneisthatthesovereignstates,basingontheprinciplesofequalityandnon-discrimination,givethepeople,whoaretheminorityforthepopulationscale,orregionalorethnicidentity,theeconomic,politicalandculturalprotectionandhelpbytheconstitutionandlaws.Anotheristhatbytheinternationallaw,thesovereignstatestakepartintheinternationaltreatiesandco-operationwithotherstatestoimproveandpracticetheminorityrights.Thestatesguaranteetopunishandpreventtheinvasionoftherights.InChina,themostprotectionisthroughtheinstitutionandlaws.Chinaprotectstheethnicminorityrightsthroughthespecialpreferentialpoliciesbythelaw. Keywords: rightsoftheminority;internationaltreaty;China;rulebylaw;institution.
TheTheoreticalConstructionoftheMulticulturalismontheGroupRightsofEthnicMinorities………………………………………………………L Pusheng(12) Abstract: Thefocusofthemulticulturalismisthediversityoftheethnicculturesandtheprotectionoftheethnicminorityrights.Thetripeidentityoftheethnicminorityisamainthreadintheprocessoftheconstructionoftherightsoftheethnicminoritygroup.Theidentityofdifferentcitizenisthebasisinfactoftherights.Theidentityofpubliccitizenisthepoliticallogic.Andtheoneasamemberofcertaincultureprovidesamoralspace.Therightsnotonlyprotecttheindividualfreedominagroup,butalsoimprovetheequalrelationshipbetweenthegroupsasitisacomplementtothegeneralcitizenrights.Theconstructionisapositivevaluabletheoreticalbreakthrough,butthetheoryhassomestructuraldanger.Soitsdevelopmentneedsmorecleardirection. Keywords: multiculturalism;rightsoftheethnicminority;differentcitizen;identityasamemberofcertainculture.
AnAnalysisontheBalancedEffectoftheFiscalTransferringPaymentsStructureinEthnicAreas…………………LeiZhenyangandChengAihua(24) Abstract: Beginningfromthetaxreturnandsystematiccompensation,fiscaltransferandspecialtransferpayments,thispaperanalyzesthebalancedeffectofthetransferringpaymentontheethnicareas.Theresultisthattheethnicareastransferpaymentshasthebestbalancedeffect,andthesystemcompensationsecondbest,butthetwoarejustasmallpart.Amongthethreepatternsofthefiscaltransferringpayments,thegeneraltransferpaymentshavemoreobviouseffect;thespecialtransferpaymentisgoodforthebalanceeffect,butitneedstobeimproved;theincometaxreturnplayedanegativerole,whilethetaxreturnonbalancedfinancialperformanceofethnicareasisinefficient.Onthebasisofstudiesandanalysis,thepaperprovidescountermeasurestoimprovebalanceeffectofethnicareasinthestructureoffinancialtransferpayment. Keywords: Ethnicareas;thestructureoffinancialtransferpayment;balancedeffect.TheCustomofCa-iBa-iHua(PickingFlowers):AnAnthropologicalStudy
…………………………………………………………………………………WuYing(34) Abstract: InthetraditionalsocietyofXishan,Eryuan,Dali,peoplepracticemonogamy.ButsidebysidetherewasacustomofPckingFlowersthatpermitsextramaritallove,whileothertraditionalsocieties,suchrelationshipisinconsistentwiththeethicsorlaw