公共产品的效率分析及改进对策
[摘 要]在现代市场经济体制下, 一方面可由市场有效地提供私人产品, 另一方面由政府有效地提供公共产品, 以满足社会各方面的需要, 提高社会资源配置的效率, 促进社会经济全面、健康、有序地向前发展。但是, 从各国的实践来看, 由于政府不以盈利为目的, 因而容易导致公共产品产生诸如“免费搭车”现象、“寻租”现象、需求和消费上的“刚性”、生产和供给上的软预算约束等许多效率方面的弊端。改进公共产品效率可采取形成合理的公共产品决定程序, 形成决策、监督、运营等部门相互制衡的机制, 引入私人产品生产部门和竞争机制等途径。
[关键词] 公共产品; 准公共产品; 资源配置; 效率; 帕累托最优
公共产品最早是由美国著名经济学家萨缪尔森于1954年提出的。它是指某一消费者对某种物品的消费不会降低其他消费者对该物品消费水平的物品。这一概念是相对于私人产品(一个人享用了某种服务后, 就会减少其他人对该种服务的享用, 甚至排除了其他人对该种服务的享用) 而言的, 换句话说, 公共产品是不能由私人部门通过市场提供而只能由政府提供的产品。它具有非排他性、非竞争性的基本特征, 是一种公共选择, 带有一定强制性。公共产品按其消费的特点, 可分为纯公共产品和准公共产品两类。所谓纯公共产品是具有完备公共
产品特征的公共产品, 如法律、国防、水利设施等, 它一般只能由政府来提供。所谓准公共产品是具有一定“拥挤性”的公共产品, 如公路、桥梁、教育、医疗等, 它既可以由政府来供给, 也可以由市场来供给。
经济学上所说的效率问题, 就是指资源配置问题。帕累托最优是评价资源配置效率的一种经济标准, 其基本涵义是:在不减少其他任何人效用或福利的情况下, 如果任何生产与分配的重新安排都不能增加另一些人的效用或福利, 这时的资源配置就属于最优化状态, 即帕累托最优状态。然而, 公共产品由于其消费上的非排他性和非竞争性, 决定了公共产品不可能完全通过市场机制, 由追求利润最大化的民营部门有效提供, 只能交由不以盈利为目的的政府来提供, 因而容易导致公共产品产生许多效率方面的弊端。为此, 进行公共产品的效率分析, 探讨公共产品的效率改进对策, 就变得十分有必要。
一、公共产品的效率分析
公共产品是公众受益的产品, 但是却无法按照谁付出代价谁使用的权利对称原则来对这类产品进行分配, 因此, 在现代市场经济体制下, 一方面可由市场有效地提供私人产品, 另一方面也可由政府有效地提供公共产品, 以满足社会各方面的需要, 提高全社会资源配置的效率, 促进社会经济全面、健康、有序地向前发展。但是, 从各国的实践来看, 由于政府不以盈利为目的, 因而容易导致公共产品产生诸如“免费搭车”现象、“寻租”现象、需求和消费上的“刚性”、生产和供给上的软预算约束等许多效率方面的弊端。
1、“免费搭车”现象。所谓“免费搭车”现象, 是指由于公共产品在
消费上具有非排他性的特性, 决定了消费者既要分享公共产品, 又希望“免费搭车”不付费的现象。这样的现象, 虽有其合理的一面, 例如, 老人和儿童是公共产品重点供给的对象, 由于他们不具备支付(纳税) 的能力, 应该认可他们“免费搭车”的权利。但是, 一些有纳税能力的人也会逃避纳税而享受公共产品(税收是对公共产品进行价值补偿的主要因素) ,由此产生一些弊端, 造成公共产品消费上的不平等和低效率。
2、需求和消费上的“刚性”。所谓需求和消费上的“刚性”, 是指在公共产品消费的品种、数量上只许增多、反对减少的现象。由于公共产品的消费具有非竞争性, 增加公共产品的消费并不增加消费者的直接成本, 因此, 消费者往往有扩大公共产品需求和消费的动机。增加公共产品的供给和消费, 大家都欢迎, 但是如果减少供给和消费, 就会招致不满, 造成对公共产品生产过多地投入资源, 不利于私人产品的生产, 也不利于整个社会效率的提高。
3、“寻租”现象。所谓“寻租”现象, 是指利用价格差等机会来使潜在收益显性化并谋取这一收益的行为或现象。在市场机制中, 一切追求利益最大化的行为都带有“寻租”的特点, 在各种创新活动中, “寻租”动机更是推动创新的原动力之一。但是, 在公共产品的供给中, 由于公共产品是非营利的, 是由政府提供的, 因此出现“寻租”现象就是属于不合理的问题了。由于公共产品可以使使用者获得收益, 但是并不使使用者或供给者(政府) 直接付出成本, 这样在成本与收益之间的“价格”差就很大, 为寻租行为提供了很大的谋利空间。如果在
公共产品供给者与某些需求者之间发生寻租行为, 就等于把免费提供的公共产品变成了“标价出售”的“私人产品”了, 谁出的租金高, 谁就得到公共产品的供给。如高招录取过程中出现的所谓“招生中介”, 就属于典型的“寻租”现象, 很显然“, 招生中介”的存在会大大损害公共教育产品的公平与效率。
二、公共产品的效率改进对策
由于政府的公共产品决策将对资源的配置以至市场经济发展起决定性的作用, 因此, 采取各种切实可行的方法来改进公共产品效率非常必要。
1、形成合理的公共产品决定程序和机制, 实现公共产品外部收益的最大化。因为政府提供公共产品的直接原因是为了弥补市场失灵和市场缺陷, 其目的并不是为了盈利, 而是为整个社会再生产提供理想的“共同生产条件”, 这就决定了公共产品的定价不能完全依靠市场机制来确定。公共产品的定价具有很强的政策性, 即政府到底收多少税和费, 要按照零价格原则、损益平衡原则、受益原则和供需平衡原则, 由政府提供的服务来决定。因为, 公共产品定价既是政府管理调控经济、提高资源配置效率的有力工具, 也是政府改进效率与公平的重要方式。所以, 形成更为合理的公共产品决定程序和机制, 降低公共产品的外在成本和决策成本, 有利于降低纳税人的实际负担, 实现公共产品外部收益的最大化。如随着经济的发展和个人可支配收入的提高, 私人产品的边际效用会递减, 公共产品的边际效用会递增, 这时政府
通过税收等手段减少个人可支配收入, 同时增加公共产品的供给(加大流域性、区域性的污染治理和生态保护等环保公益事业项目投入) 会产生帕累托效用改进。又如讲道德、讲诚信的经济环境在本质上是消费者在尽可能轻松、舒适的状态下, 获得物有所值的公平、等价的消费。
2、形成决策、监督、运营等部门相互制衡的机制, 有效防止“免费搭车”和“寻租”现象。政府部门担负着国防、社会治安和稳定、市政建设等公共产品和教育、医疗、文化科技等准公共产品领域的实现任务。政府的管理职能主要是掌舵而不是划桨, 主要的工作是穿针引线, 整合社会的公共资源以提供社会公众所需。政府的公共产品决策必须民主化、科学化和法制化, 公共部门的权力应该分散化、分离化, 形成政策制定与监督部门、实际管理运营部门的相互制衡, 有利于降低成本, 提高效率, 有效防止“免费搭车”和“寻租”现象。西方经济学家认为, 政府产生的原因来自于社会对公共产品的需要, 作为人民的政府, 其费用取之于民, 应该把公民满意程度作为衡量政府在公共管理上成效如何、政府工作人员是否称职的一个主要依据, 在公共管理成本核算中必须讲究效率, 力求以较小的投入获取较大的收益, 达到政府公共管理行为的高效化, 把政府管理的资源配置与管理人员的业绩和效果联系起来, 按照业绩进行管理和支付报酬, 实现经济管理的市场化和公共服务的市场化, 使政府转变为名符其实的效率政府。
3、引入私人产品生产部门, 降低公共产品生产和供给的成本。政府公共产品的供给者, 它的职能是组织和实施公共产品的供给。但是政府
不一定必须自己直接进行公共产品的生产。可以由私人部门生产, 而政府来组织和实施供给。按照“政府引导、市场运作”的思路, 建立公共产品的合理价格、税收机制, 引入生产效率更高的私人部门来从事公共产品的生产或代理公共产品的供给, 有助于降低公共产品生产和供给的成本, 提高效率。如鼓励和引导国内民间投资参与供水、排污和垃圾处理, 供热、桥梁等城市基础设施建设; 在合理布局和适度竞争原则指导下, 有步骤地开放民间资本参与城市信用社和城市商业银行的重组改造, 利用商业地方性中小金融机构, 有利于打破国有独资商业银行高度垄断的局面; 利用商业保险公司的经营网络来发放社会保险金, 就可以大大节约政府的人员、设施等方面的行政开支。
此外, 各个地方政府之间的竞争也有助于提高公共部门的效率, 因为这涉及到各个地方对人才、资本, 对各种生产资源的吸引力问题。如政府部门的办事效率, 维护经济秩序和实施法律的有效性, 基础设施、城市公用系统的完备程度等等, 地方政府竞争会促使这些方面状况的改善和效率的提高。
公共产品的效率分析及改进对策
[摘 要]在现代市场经济体制下, 一方面可由市场有效地提供私人产品, 另一方面由政府有效地提供公共产品, 以满足社会各方面的需要, 提高社会资源配置的效率, 促进社会经济全面、健康、有序地向前发展。但是, 从各国的实践来看, 由于政府不以盈利为目的, 因而容易导致公共产品产生诸如“免费搭车”现象、“寻租”现象、需求和消费上的“刚性”、生产和供给上的软预算约束等许多效率方面的弊端。改进公共产品效率可采取形成合理的公共产品决定程序, 形成决策、监督、运营等部门相互制衡的机制, 引入私人产品生产部门和竞争机制等途径。
[关键词] 公共产品; 准公共产品; 资源配置; 效率; 帕累托最优
公共产品最早是由美国著名经济学家萨缪尔森于1954年提出的。它是指某一消费者对某种物品的消费不会降低其他消费者对该物品消费水平的物品。这一概念是相对于私人产品(一个人享用了某种服务后, 就会减少其他人对该种服务的享用, 甚至排除了其他人对该种服务的享用) 而言的, 换句话说, 公共产品是不能由私人部门通过市场提供而只能由政府提供的产品。它具有非排他性、非竞争性的基本特征, 是一种公共选择, 带有一定强制性。公共产品按其消费的特点, 可分为纯公共产品和准公共产品两类。所谓纯公共产品是具有完备公共
产品特征的公共产品, 如法律、国防、水利设施等, 它一般只能由政府来提供。所谓准公共产品是具有一定“拥挤性”的公共产品, 如公路、桥梁、教育、医疗等, 它既可以由政府来供给, 也可以由市场来供给。
经济学上所说的效率问题, 就是指资源配置问题。帕累托最优是评价资源配置效率的一种经济标准, 其基本涵义是:在不减少其他任何人效用或福利的情况下, 如果任何生产与分配的重新安排都不能增加另一些人的效用或福利, 这时的资源配置就属于最优化状态, 即帕累托最优状态。然而, 公共产品由于其消费上的非排他性和非竞争性, 决定了公共产品不可能完全通过市场机制, 由追求利润最大化的民营部门有效提供, 只能交由不以盈利为目的的政府来提供, 因而容易导致公共产品产生许多效率方面的弊端。为此, 进行公共产品的效率分析, 探讨公共产品的效率改进对策, 就变得十分有必要。
一、公共产品的效率分析
公共产品是公众受益的产品, 但是却无法按照谁付出代价谁使用的权利对称原则来对这类产品进行分配, 因此, 在现代市场经济体制下, 一方面可由市场有效地提供私人产品, 另一方面也可由政府有效地提供公共产品, 以满足社会各方面的需要, 提高全社会资源配置的效率, 促进社会经济全面、健康、有序地向前发展。但是, 从各国的实践来看, 由于政府不以盈利为目的, 因而容易导致公共产品产生诸如“免费搭车”现象、“寻租”现象、需求和消费上的“刚性”、生产和供给上的软预算约束等许多效率方面的弊端。
1、“免费搭车”现象。所谓“免费搭车”现象, 是指由于公共产品在
消费上具有非排他性的特性, 决定了消费者既要分享公共产品, 又希望“免费搭车”不付费的现象。这样的现象, 虽有其合理的一面, 例如, 老人和儿童是公共产品重点供给的对象, 由于他们不具备支付(纳税) 的能力, 应该认可他们“免费搭车”的权利。但是, 一些有纳税能力的人也会逃避纳税而享受公共产品(税收是对公共产品进行价值补偿的主要因素) ,由此产生一些弊端, 造成公共产品消费上的不平等和低效率。
2、需求和消费上的“刚性”。所谓需求和消费上的“刚性”, 是指在公共产品消费的品种、数量上只许增多、反对减少的现象。由于公共产品的消费具有非竞争性, 增加公共产品的消费并不增加消费者的直接成本, 因此, 消费者往往有扩大公共产品需求和消费的动机。增加公共产品的供给和消费, 大家都欢迎, 但是如果减少供给和消费, 就会招致不满, 造成对公共产品生产过多地投入资源, 不利于私人产品的生产, 也不利于整个社会效率的提高。
3、“寻租”现象。所谓“寻租”现象, 是指利用价格差等机会来使潜在收益显性化并谋取这一收益的行为或现象。在市场机制中, 一切追求利益最大化的行为都带有“寻租”的特点, 在各种创新活动中, “寻租”动机更是推动创新的原动力之一。但是, 在公共产品的供给中, 由于公共产品是非营利的, 是由政府提供的, 因此出现“寻租”现象就是属于不合理的问题了。由于公共产品可以使使用者获得收益, 但是并不使使用者或供给者(政府) 直接付出成本, 这样在成本与收益之间的“价格”差就很大, 为寻租行为提供了很大的谋利空间。如果在
公共产品供给者与某些需求者之间发生寻租行为, 就等于把免费提供的公共产品变成了“标价出售”的“私人产品”了, 谁出的租金高, 谁就得到公共产品的供给。如高招录取过程中出现的所谓“招生中介”, 就属于典型的“寻租”现象, 很显然“, 招生中介”的存在会大大损害公共教育产品的公平与效率。
二、公共产品的效率改进对策
由于政府的公共产品决策将对资源的配置以至市场经济发展起决定性的作用, 因此, 采取各种切实可行的方法来改进公共产品效率非常必要。
1、形成合理的公共产品决定程序和机制, 实现公共产品外部收益的最大化。因为政府提供公共产品的直接原因是为了弥补市场失灵和市场缺陷, 其目的并不是为了盈利, 而是为整个社会再生产提供理想的“共同生产条件”, 这就决定了公共产品的定价不能完全依靠市场机制来确定。公共产品的定价具有很强的政策性, 即政府到底收多少税和费, 要按照零价格原则、损益平衡原则、受益原则和供需平衡原则, 由政府提供的服务来决定。因为, 公共产品定价既是政府管理调控经济、提高资源配置效率的有力工具, 也是政府改进效率与公平的重要方式。所以, 形成更为合理的公共产品决定程序和机制, 降低公共产品的外在成本和决策成本, 有利于降低纳税人的实际负担, 实现公共产品外部收益的最大化。如随着经济的发展和个人可支配收入的提高, 私人产品的边际效用会递减, 公共产品的边际效用会递增, 这时政府
通过税收等手段减少个人可支配收入, 同时增加公共产品的供给(加大流域性、区域性的污染治理和生态保护等环保公益事业项目投入) 会产生帕累托效用改进。又如讲道德、讲诚信的经济环境在本质上是消费者在尽可能轻松、舒适的状态下, 获得物有所值的公平、等价的消费。
2、形成决策、监督、运营等部门相互制衡的机制, 有效防止“免费搭车”和“寻租”现象。政府部门担负着国防、社会治安和稳定、市政建设等公共产品和教育、医疗、文化科技等准公共产品领域的实现任务。政府的管理职能主要是掌舵而不是划桨, 主要的工作是穿针引线, 整合社会的公共资源以提供社会公众所需。政府的公共产品决策必须民主化、科学化和法制化, 公共部门的权力应该分散化、分离化, 形成政策制定与监督部门、实际管理运营部门的相互制衡, 有利于降低成本, 提高效率, 有效防止“免费搭车”和“寻租”现象。西方经济学家认为, 政府产生的原因来自于社会对公共产品的需要, 作为人民的政府, 其费用取之于民, 应该把公民满意程度作为衡量政府在公共管理上成效如何、政府工作人员是否称职的一个主要依据, 在公共管理成本核算中必须讲究效率, 力求以较小的投入获取较大的收益, 达到政府公共管理行为的高效化, 把政府管理的资源配置与管理人员的业绩和效果联系起来, 按照业绩进行管理和支付报酬, 实现经济管理的市场化和公共服务的市场化, 使政府转变为名符其实的效率政府。
3、引入私人产品生产部门, 降低公共产品生产和供给的成本。政府公共产品的供给者, 它的职能是组织和实施公共产品的供给。但是政府
不一定必须自己直接进行公共产品的生产。可以由私人部门生产, 而政府来组织和实施供给。按照“政府引导、市场运作”的思路, 建立公共产品的合理价格、税收机制, 引入生产效率更高的私人部门来从事公共产品的生产或代理公共产品的供给, 有助于降低公共产品生产和供给的成本, 提高效率。如鼓励和引导国内民间投资参与供水、排污和垃圾处理, 供热、桥梁等城市基础设施建设; 在合理布局和适度竞争原则指导下, 有步骤地开放民间资本参与城市信用社和城市商业银行的重组改造, 利用商业地方性中小金融机构, 有利于打破国有独资商业银行高度垄断的局面; 利用商业保险公司的经营网络来发放社会保险金, 就可以大大节约政府的人员、设施等方面的行政开支。
此外, 各个地方政府之间的竞争也有助于提高公共部门的效率, 因为这涉及到各个地方对人才、资本, 对各种生产资源的吸引力问题。如政府部门的办事效率, 维护经济秩序和实施法律的有效性, 基础设施、城市公用系统的完备程度等等, 地方政府竞争会促使这些方面状况的改善和效率的提高。