建材与装饰２００８年５月中旬刊建筑与规划设计
浅谈解决县级城市规划实施管理问题的对策和建议
朱志全
（惠州市博罗规划局）
摘
城市整体功能缺失等问题，应用先进理论和系统方法研究城市规划，严格执要：本文对县级城市规划实施管理存在规划实施滞后、
行经审批的规划，完善城市规划实施保障体系和城市规划体系。
对策和建议关键词：城市规划实施；
改革开放以来，县级城市在快速发展的规划和建设中存在诸多问题，若不及时加以纠正和解决，将会给城市未来的发展留下难以弥合的创伤。
２产生问题的原因分析
在县级城市规划建设中出现的以上问题，是长期累积下来的。在城市建设和发展大潮的冲击下，人们从观念、法规到管理等方面都落后于实际需求，造成许多失误。
规划实施能力不强。在执行规划、审批项目用地的过程（１）
中，不同程度地存在着项目实际选址与城市规划不一致的现象。这反映出人们缺乏规划的法制意识，以权代法，盲目决策，违规审批项目或土地，不执行规划，不依法行政。
（２）宣传工作滞后，对规划重视不够。《城市规划法》颁布实施至今，由于宣传滞后，县级城市的一些群众甚至不知道要依照规划来进行城市建设，不知道该如何报批建设项目；对于应进行控制的区域也没有制作宣传牌长期公示，因而造成违章建设现象频频出现；而一些领导人则自视代表政府，要规划部门按照他们的指示去办，利用公权违规的现象时有发生。
客观条件制约。在城市规划经费方面，除编制城市总体（３）
规划由县级政府下拨经费外，其他专业规划编制的经费没有保障。这是造成规划编制进展慢、规划覆盖面窄、管理无依据的一个重要原因。同时，专业规划编制人才缺乏、水平不高也是当前县级规划编制工作亟待解决的实际问题。
１县级城市规划和土地管理存在的问题
（１）城市规划实施滞后。县级城市政府在城市总体规划的编
制和实施上，大多显得急功近利，舍近求远，具体表现有两点。一是规划实施前后脱节。县级城市政府常常是对规划设计成果置之不理，既不报批也不研究，表现出漠然的态度，致使一轮接一轮的城市规划的实施滞后，新、旧规划衔接不及时，规划实施无—乱发证、乱建设。这会给城市未所适从，造成“三乱”——乱卖地、来的建设和发展造成巨大的损失。二是规划编制成果不配套，只忽视控制性详细规划和居住小注重城市总体规划的编制（修编），区规划、道路交通规划、绿地系统规划等专业性规划的编制。（２）城市整体功能缺失。往往一些招商引资的部门不重视规划，只注重招企业、工厂，招商品房开发商，没有花更大的力气去“招环境”，争取城市公共设施建设的投资者、建设合伙人。如今，大多数县城区文体活动场地、体育场馆、休闲场地、公园绿地甚至连公共厕所等环卫设施都无人建设，造成城市功能严重缺失，从而使城市大环境的可持续发展后劲不足，城市的发展速度不快、质量不高。规划编制缺乏整体协调。主要表现在：（３）①城市总体规划与土地利用总体规划的编制步调不一，缺乏研究和沟通，给一些违法、违规建设者钻了空子；②在城市规划建设中不注重长远利益，存在“短期行为”。
城市土地资源垄断措施不力。土地是不可再生资源，是（４）城市建设的平台，是城市发展的根本。县级城市的一级土地市场极为混乱。据调查，由于县级政府长期以来缺少对城区一级土地
市场的刚性约束手段，一些村组分田分地到户，导致各户随意高价出卖土地。一些村民以为农民建房不受任何制约，可不交任何费用，就自己“设计”、自己建设，再加上一些干部职工也参入其中肆意乱建，形成了新的“城中村”“村中城”、。（５）城市规划建设缺少地方特色。城市建设特别是新区建设，缺乏对街道景观、建筑物总体立面等的规划设计，缺乏地域的、文化的、传统的、多样化的特色。
违规现象时有发生。城市规划一经批准，就必须严格、认（６）
真地按规划实施。但在某些县城，不经法定程序批准就改变原有规划的做法时有发生，致使规划管理者在“领导指示”和“法定规划”之间左右为难。实际上，这种违规行为造成的后果比老百姓违章乱搭、乱建造成的后果更为严重。
３解决县级城市规划实施管理问题的对策和建议
３．１正确决策，减少失误
（１）科学论证，理性定位。城市规划编制应用先进的理论和
系统的方法，依据本地经济、社会发展水平，以及城市在更大区域内所起的作用和所处的地位，做好城市的合理定位，制定科学的发展目标，保证城市可持续发展。另外，要加大县人大对城市规划执法的监督、检查，使城市规划的实施纳入法制轨道。坚持从现实出发，不断完善城市规划实施的保障体系。（２）
要进一步强化城市规划的严肃性、权威性和可操作性，则必须从制度上加以保证。同时，对规划的执行过程、修改过程也要进行相应的制约。
（３）加大规划编制资金投入，不断完善城市规划体系。要加大专业规划编制经费的投入，并将其列入县财政预算计划内。高标准地编制控制性规划、详细规划、专业规划和城市新区整体景观设计。编制完成的近期建设规划应具有很强的可操作性，使城市建设有“规划”可依。
（４）加强对城市规划的宣传力度和加深规划公示程度，发动市民全程参与城市规划建设的各个阶段，积极发挥广大市民的主观能动性。
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建筑与规划设计
（５）多渠道解决城市规划人才问题。由于经济发展水平和种种客观条件的制约，县级城市规划部门短期内要吸引城市规划专业技术人才有一定难度。可采取选派相关专业人员外出培训、进修，以及争取院校青年教师、专业设计院青年规划师挂职等多种方法，解决专业人才不足的问题。当然，创建一个有利于促进人才发展的制度环境更是县级城市规划部门努力的方向。
建材与装饰２００８年５月中旬刊
⑥城郊农民通过新农村建设进行安置。城市规划控制区是
支撑城市经济、社会发展，提升城市整体功能，优化城市总体环境的强大动力源。为切实解决好城市规划控制区和城郊农民建房存在的“城中村”问题，达到城市的和谐发展，笔者提出如下建议：
一是确定建设范围。城市规划控制区和城郊结合部内村民集中建房的选址布局，要以城市总体规划为依据，并与土地利用、城区道路交通等规划相协调，按照“有利生产、方便生活，分类指导、适度集中”的原则，综合考虑经济社会基础、自然资源状况、区位、交通等因素，科学规划，合理布局。
二是制定具体标准。首先要满足新建要求；其次要满足项目拆迁要求，采取分类实施、整体搬迁的办法进行。建设选址应选择区位优势大、集聚程度较高、有一定基础设施且利于多个村组可耕作半径集聚的中心村或组，人口规模一般不少于３０００人，应为２ｋｍ左右。新建的村民集居区应以多层公寓式建筑为主，严格控制低密度、低层住宅，严禁建造单门独院式住宅。
三是进行规划选址和建设。根据距离城区中心的远近和交通、地理区位的不同，对规划控制区和城郊结合部内的村民集中就近选址，居住区进行规划分类。村民住户在５０户以下的村组，统一建设；村民住户在５０户以上的村组，集中选址，集中联建。并且，农民集中居住区的建筑设计要结合地方文化和历史文脉，坚持高起点、高标准、高品位，充分尊重群众意愿，实行多方案比选。要按照“共建共享，一步到位”的原则，统筹安排基础设施、公用设施及“三产”服务设施的配置，要根据农民生产、生活需要，统一规划、建设适量的生产性附属用房。对集居区内原有的文化特征明显的民房建筑，要按照有关法律、法规和规章予以规划和保护。要根据村组实际情况，完善村民集中居住区的详细规划设计；详细规划要适应不同区域的村民生产方式。住宅楼在施工时，应严格按照统一的施工图进行建设。
四是优惠政策。首先，集居区内建设以村民个人投资为主。集居区以外的各类基础设施根据城市建设的体制分工，由县、
村民以村组为单位建设住宅楼，对于镇、村（组）出资建设。其次，免收规划费用；属原房屋拆迁（或拆除）面积在准建面积以内的，
危房实施改造建新的，原危房面积内的规划费用全免。再次，在
规划控制区范围内以村组为单位自行建设的，免除规划费用。最后，拆迁后腾出的土地用于建设补偿，由政府用于城市市政设施建设。
３．２强化措施，加大力度
城市土地是城市规划、建设和未来发展的第一资源。县级城市规划的实施和管理受城市土地的制约，在很大程度上影响着现时和未来目标的实现。笔者就土地管理方面，对城市规划实施管理提出一些建议。
激活土地市场。把土地作为承载城市资源汇集和优化配（１）置的稀缺要素和城市建设发展的最大财富，坚持依法、科学、集约、规范的用地原则，转变利用方式，促进国有土地增值、增效。①完善土地供应机制。使城市规划与土地利用总体规划相
衔接，推行土地收购储备制度，对城区内所有具有储备价值的存量地块进行调查摸底，统一收购地理位置适宜、基础条件好的耕地。对城区内闲置的土地和“退城进郊”置换的土地实行储备管理，纳入县土地储备库，统一经营。
②高度垄断土地，推行有偿使用。进一步健全土地有形市场，设立土地出让、转让手续办理大厅，由县政府垄断一级土地市场，放开二、三级土地市场，对用地行为及土地交易实行扎口把关，对土地进行有偿使用。
严格用地审批。科学、合理地调整中心城③调整基准地价，区、繁华地段和规划新区的用地性质，根据供求实际和市场行情，在省、市地价评估中心的指导下，将一级地价标准上调，有效解决地价过低、土地资产流失等问题，达到活化存量土地、提升资产效益的目的。同时，要从“审批环节、审批事项、批准权限、报严把土地审批中的关批方式、报批程序和审查内容”６大方面，键环节，对新增建设用地进行“全方位监控”。
结合城区实际，认真处理遗留问题。对规划实施和土地（２）
遗留问题采取“六个一批”的措施进行解决。①符合条件的补办手续。对在１５０ｍ２以内的地基面积内进行危房改建、拆迁和少数插空建设的个人，在不违反规划的前提下，规划局和国土局予以联合公示，允许其在两个月内办理规划建设手续。
②土地收储中心强制收储土地。对已经有土地使用证的土地，由县土地收储中心分期、分批、分区逐一予以公告，属于成片土地的，在规定期限内，一律按略高于成本的价格收购。土地收购以后，随即挂牌拍卖。
③没收并拍卖非法占地。对无土地使用证或无规划许可证的个人非法占地，由县政府发布通告，由监察局、国土资源局联合负责没收。同时，非法占地者是国家干部职工的，由纪委发布通报，给予批评警告。
由镇政府、县纪委、县国土资源局、规④土地重新登记建档。
划局抽调干部组成专项组，对城市规划控制区内的土地进行重新摸底登记，逐一核实，建档备案。⑤集中拆除处置违法、违章建筑。对于没有任何手续的违法、违章建筑，统一由规划局、国土资源局进行清理登记，并申请县人民法院强制拆除。・８２・
建材与装饰２００８年５月中旬刊建筑与规划设计
浅谈解决县级城市规划实施管理问题的对策和建议
朱志全
（惠州市博罗规划局）
摘
城市整体功能缺失等问题，应用先进理论和系统方法研究城市规划，严格执要：本文对县级城市规划实施管理存在规划实施滞后、
行经审批的规划，完善城市规划实施保障体系和城市规划体系。
对策和建议关键词：城市规划实施；
改革开放以来，县级城市在快速发展的规划和建设中存在诸多问题，若不及时加以纠正和解决，将会给城市未来的发展留下难以弥合的创伤。
２产生问题的原因分析
在县级城市规划建设中出现的以上问题，是长期累积下来的。在城市建设和发展大潮的冲击下，人们从观念、法规到管理等方面都落后于实际需求，造成许多失误。
规划实施能力不强。在执行规划、审批项目用地的过程（１）
中，不同程度地存在着项目实际选址与城市规划不一致的现象。这反映出人们缺乏规划的法制意识，以权代法，盲目决策，违规审批项目或土地，不执行规划，不依法行政。
（２）宣传工作滞后，对规划重视不够。《城市规划法》颁布实施至今，由于宣传滞后，县级城市的一些群众甚至不知道要依照规划来进行城市建设，不知道该如何报批建设项目；对于应进行控制的区域也没有制作宣传牌长期公示，因而造成违章建设现象频频出现；而一些领导人则自视代表政府，要规划部门按照他们的指示去办，利用公权违规的现象时有发生。
客观条件制约。在城市规划经费方面，除编制城市总体（３）
规划由县级政府下拨经费外，其他专业规划编制的经费没有保障。这是造成规划编制进展慢、规划覆盖面窄、管理无依据的一个重要原因。同时，专业规划编制人才缺乏、水平不高也是当前县级规划编制工作亟待解决的实际问题。
１县级城市规划和土地管理存在的问题
（１）城市规划实施滞后。县级城市政府在城市总体规划的编
制和实施上，大多显得急功近利，舍近求远，具体表现有两点。一是规划实施前后脱节。县级城市政府常常是对规划设计成果置之不理，既不报批也不研究，表现出漠然的态度，致使一轮接一轮的城市规划的实施滞后，新、旧规划衔接不及时，规划实施无—乱发证、乱建设。这会给城市未所适从，造成“三乱”——乱卖地、来的建设和发展造成巨大的损失。二是规划编制成果不配套，只忽视控制性详细规划和居住小注重城市总体规划的编制（修编），区规划、道路交通规划、绿地系统规划等专业性规划的编制。（２）城市整体功能缺失。往往一些招商引资的部门不重视规划，只注重招企业、工厂，招商品房开发商，没有花更大的力气去“招环境”，争取城市公共设施建设的投资者、建设合伙人。如今，大多数县城区文体活动场地、体育场馆、休闲场地、公园绿地甚至连公共厕所等环卫设施都无人建设，造成城市功能严重缺失，从而使城市大环境的可持续发展后劲不足，城市的发展速度不快、质量不高。规划编制缺乏整体协调。主要表现在：（３）①城市总体规划与土地利用总体规划的编制步调不一，缺乏研究和沟通，给一些违法、违规建设者钻了空子；②在城市规划建设中不注重长远利益，存在“短期行为”。
城市土地资源垄断措施不力。土地是不可再生资源，是（４）城市建设的平台，是城市发展的根本。县级城市的一级土地市场极为混乱。据调查，由于县级政府长期以来缺少对城区一级土地
市场的刚性约束手段，一些村组分田分地到户，导致各户随意高价出卖土地。一些村民以为农民建房不受任何制约，可不交任何费用，就自己“设计”、自己建设，再加上一些干部职工也参入其中肆意乱建，形成了新的“城中村”“村中城”、。（５）城市规划建设缺少地方特色。城市建设特别是新区建设，缺乏对街道景观、建筑物总体立面等的规划设计，缺乏地域的、文化的、传统的、多样化的特色。
违规现象时有发生。城市规划一经批准，就必须严格、认（６）
真地按规划实施。但在某些县城，不经法定程序批准就改变原有规划的做法时有发生，致使规划管理者在“领导指示”和“法定规划”之间左右为难。实际上，这种违规行为造成的后果比老百姓违章乱搭、乱建造成的后果更为严重。
３解决县级城市规划实施管理问题的对策和建议
３．１正确决策，减少失误
（１）科学论证，理性定位。城市规划编制应用先进的理论和
系统的方法，依据本地经济、社会发展水平，以及城市在更大区域内所起的作用和所处的地位，做好城市的合理定位，制定科学的发展目标，保证城市可持续发展。另外，要加大县人大对城市规划执法的监督、检查，使城市规划的实施纳入法制轨道。坚持从现实出发，不断完善城市规划实施的保障体系。（２）
要进一步强化城市规划的严肃性、权威性和可操作性，则必须从制度上加以保证。同时，对规划的执行过程、修改过程也要进行相应的制约。
（３）加大规划编制资金投入，不断完善城市规划体系。要加大专业规划编制经费的投入，并将其列入县财政预算计划内。高标准地编制控制性规划、详细规划、专业规划和城市新区整体景观设计。编制完成的近期建设规划应具有很强的可操作性，使城市建设有“规划”可依。
（４）加强对城市规划的宣传力度和加深规划公示程度，发动市民全程参与城市规划建设的各个阶段，积极发挥广大市民的主观能动性。
・８１・
建筑与规划设计
（５）多渠道解决城市规划人才问题。由于经济发展水平和种种客观条件的制约，县级城市规划部门短期内要吸引城市规划专业技术人才有一定难度。可采取选派相关专业人员外出培训、进修，以及争取院校青年教师、专业设计院青年规划师挂职等多种方法，解决专业人才不足的问题。当然，创建一个有利于促进人才发展的制度环境更是县级城市规划部门努力的方向。
建材与装饰２００８年５月中旬刊
⑥城郊农民通过新农村建设进行安置。城市规划控制区是
支撑城市经济、社会发展，提升城市整体功能，优化城市总体环境的强大动力源。为切实解决好城市规划控制区和城郊农民建房存在的“城中村”问题，达到城市的和谐发展，笔者提出如下建议：
一是确定建设范围。城市规划控制区和城郊结合部内村民集中建房的选址布局，要以城市总体规划为依据，并与土地利用、城区道路交通等规划相协调，按照“有利生产、方便生活，分类指导、适度集中”的原则，综合考虑经济社会基础、自然资源状况、区位、交通等因素，科学规划，合理布局。
二是制定具体标准。首先要满足新建要求；其次要满足项目拆迁要求，采取分类实施、整体搬迁的办法进行。建设选址应选择区位优势大、集聚程度较高、有一定基础设施且利于多个村组可耕作半径集聚的中心村或组，人口规模一般不少于３０００人，应为２ｋｍ左右。新建的村民集居区应以多层公寓式建筑为主，严格控制低密度、低层住宅，严禁建造单门独院式住宅。
三是进行规划选址和建设。根据距离城区中心的远近和交通、地理区位的不同，对规划控制区和城郊结合部内的村民集中就近选址，居住区进行规划分类。村民住户在５０户以下的村组，统一建设；村民住户在５０户以上的村组，集中选址，集中联建。并且，农民集中居住区的建筑设计要结合地方文化和历史文脉，坚持高起点、高标准、高品位，充分尊重群众意愿，实行多方案比选。要按照“共建共享，一步到位”的原则，统筹安排基础设施、公用设施及“三产”服务设施的配置，要根据农民生产、生活需要，统一规划、建设适量的生产性附属用房。对集居区内原有的文化特征明显的民房建筑，要按照有关法律、法规和规章予以规划和保护。要根据村组实际情况，完善村民集中居住区的详细规划设计；详细规划要适应不同区域的村民生产方式。住宅楼在施工时，应严格按照统一的施工图进行建设。
四是优惠政策。首先，集居区内建设以村民个人投资为主。集居区以外的各类基础设施根据城市建设的体制分工，由县、
村民以村组为单位建设住宅楼，对于镇、村（组）出资建设。其次，免收规划费用；属原房屋拆迁（或拆除）面积在准建面积以内的，
危房实施改造建新的，原危房面积内的规划费用全免。再次，在
规划控制区范围内以村组为单位自行建设的，免除规划费用。最后，拆迁后腾出的土地用于建设补偿，由政府用于城市市政设施建设。
３．２强化措施，加大力度
城市土地是城市规划、建设和未来发展的第一资源。县级城市规划的实施和管理受城市土地的制约，在很大程度上影响着现时和未来目标的实现。笔者就土地管理方面，对城市规划实施管理提出一些建议。
激活土地市场。把土地作为承载城市资源汇集和优化配（１）置的稀缺要素和城市建设发展的最大财富，坚持依法、科学、集约、规范的用地原则，转变利用方式，促进国有土地增值、增效。①完善土地供应机制。使城市规划与土地利用总体规划相
衔接，推行土地收购储备制度，对城区内所有具有储备价值的存量地块进行调查摸底，统一收购地理位置适宜、基础条件好的耕地。对城区内闲置的土地和“退城进郊”置换的土地实行储备管理，纳入县土地储备库，统一经营。
②高度垄断土地，推行有偿使用。进一步健全土地有形市场，设立土地出让、转让手续办理大厅，由县政府垄断一级土地市场，放开二、三级土地市场，对用地行为及土地交易实行扎口把关，对土地进行有偿使用。
严格用地审批。科学、合理地调整中心城③调整基准地价，区、繁华地段和规划新区的用地性质，根据供求实际和市场行情，在省、市地价评估中心的指导下，将一级地价标准上调，有效解决地价过低、土地资产流失等问题，达到活化存量土地、提升资产效益的目的。同时，要从“审批环节、审批事项、批准权限、报严把土地审批中的关批方式、报批程序和审查内容”６大方面，键环节，对新增建设用地进行“全方位监控”。
结合城区实际，认真处理遗留问题。对规划实施和土地（２）
遗留问题采取“六个一批”的措施进行解决。①符合条件的补办手续。对在１５０ｍ２以内的地基面积内进行危房改建、拆迁和少数插空建设的个人，在不违反规划的前提下，规划局和国土局予以联合公示，允许其在两个月内办理规划建设手续。
②土地收储中心强制收储土地。对已经有土地使用证的土地，由县土地收储中心分期、分批、分区逐一予以公告，属于成片土地的，在规定期限内，一律按略高于成本的价格收购。土地收购以后，随即挂牌拍卖。
③没收并拍卖非法占地。对无土地使用证或无规划许可证的个人非法占地，由县政府发布通告，由监察局、国土资源局联合负责没收。同时，非法占地者是国家干部职工的，由纪委发布通报，给予批评警告。
由镇政府、县纪委、县国土资源局、规④土地重新登记建档。
划局抽调干部组成专项组，对城市规划控制区内的土地进行重新摸底登记，逐一核实，建档备案。⑤集中拆除处置违法、违章建筑。对于没有任何手续的违法、违章建筑，统一由规划局、国土资源局进行清理登记，并申请县人民法院强制拆除。・８２・