广西国有林场改革与发展的思路
摘要：介绍了广西国有林场目前所存在的问题，主要涉及从问题
表象出发分析产生问题的根源，并从7个方面对广西国有林场提出
改革与发展的思路。这些问题包括：明晰产权问题、“政企分离”
问题、分类经营问题、分离第一产业问题、集中力量发展第二产业
问题、大力发展林下经济问题。
关键词：明晰产权；政企分离；分类经营；分离第一产业
1 广西国有林场发展现状
国有林场是广西壮族自治区重要的生态屏障和主要的森林资源储
备基地，也是林业生态体系建设的核心部分。自20世纪80年代始，
国有林场实行“事业单位企业化管理”的体制，导致国有林场的投
入严重不足。随着我国经济体制改革的不断深入，广西国有林场的
地位又进一步被边缘化，陷入“不城不乡、不工不农、不事不企”
的怪圈。进入21世纪以后，国家开始实施以生态建设为主的林业
发展战略，广西国有林场既要承担生态建设的繁重任务，又要自己
“找饭吃”，致使部分国有林场的发展陷入困境，突出表现在：基
础设施落后，生存条件恶劣，林场经济困难，职工生活贫困，社会
保障不健全等。
2 广西国有林场存在的问题
2.1 产权不明
广西国有林场的森林资源为国家所有，各级林业行政主管部门代
表国家行使国有林场森林资源的所有权，作为林业行政主管部门下
属单位的国有林场经营管理森林资源。这样名义上的森林资源是国
家所有，而实质上森林资源的所有权和经营权同属一个主体，使得
林业行政主管部门及国有林场既是国有森林资源的所有者，又是经
营者。其次，国有林场乃至林业行政主管部门，都认为自己有权处
置国有林场的森林资源资产。因此，一些国有林场的林木、土地等
资产不时地被地方政府、部门无偿平调、占用，甚至转让出卖，使
国有森林资源蒙受损失。
广西国有林场，实行的是国家所有、地方管理、林场经营的体制。
国有林场的森林资源，名义上是国家所有，但实际上是国有森林资
源所有者的主体缺位。导致国有森林、林木、林地等资产产权虚置，
责、权、利不明晰，形不成有效的监督、制约机制。因而引发了国
有林的经营、管理、投入、收益等方面的一系列问题。
2.2 政企不分
广西国有林场的经营管理体制，采用“政企合一”的模式。从多
年的国有林经营管理的运行效果来看，这种模式在特定的历史时
期，起到了迅速为国民经济建设提供木材的作用，但也造成了国有
林区“森林资源危机”、“经济危困”、甚至导致“生物多样性危险”
的局面。
由于广西国有林场将国有森林资源的管理权和经营权融为一体，
缺乏制约机制。因此，在国家利益与国有林场利益、长期利益和短
期利益发生冲突时，国有林场往往只重视林场自身的利益和短期利
益，特别是在林场经济产生困难时，只有向国有森林资源开刀。没
有建立森林资源采伐利用的制约机制，是广西国有林场陷入越穷越
采、越采越穷的恶性循环的直接原因。
2.3 没有科学分类经营
广西国有林场目前的定位，一方面国有林场必须按照国家的要求
完成生态建设方面的任务，而另一方面还必须面对市场竞争的压
力，依靠自身的经营来解决生存和发展的经济问题。
国有林场基础设施落后的问题还相当严重，突出表现在：某些林
场的分场用电问题没得到解决，出行道路得不到解决等。
国有林的保护和发展森林资源的权责不能全面落实到具体的某一
级政府身上，各级政府及其林业行政主管部门不能千方百计地保护
和发展森林资源，不能为森林资源管理提供体制保证。将国有林地
划为地方政府管理，纳入地方财政，能有效解决国有林场基础设施
落后的问题。
2.4 商品经营型林地的经营管理问题
广西国有林场划分为商品经营型的林地有以下特点：地处偏远山
区，分布广泛，交通不便，易失火灾，且常常被偷、被占、被抢，
管理成本巨大。因此，地处偏远山区，难以建立起有效的责任机制，
导致管理困难。同时也没有形成有效的激励机制，职工对林地的经
营没有积极性。
2.5 国有林场的林地单位产值较低
广西任何一个国有林场林业生产总净产值与林业生产用地的比
值，即林业生产用地单位净产值，与农业用地的单位净产值相比，
相差很大。利益的驱使，难免会将林业生产用地种植农作物，以赚
取更多的利润。而退耕还林，这种强制性的政策，只能解决一时。
只要单位净产值差距继续存在，还会继续将林业生产用地转为种植
农作物。
3 改革与发展思路
3.1 产权改革的思路：以明晰产权为前提
改革广西国有林场森林资源的管理体制，首先必须解决国有林场
森林资源所有者的主体缺位和产权虚置的问题，即必须首先解决国
有森林资源“谁来管”的问题，这是改革首要解决的问题。
3.2 “政企分离”改革的思路：以“政企分离”为核心
在新形势下，为推进全区国有林的经营管理体制改革，只有真正
实行“政企分离”，才能从根本上解决政企不分、政社不分、政事
不分等问题。“政企分离”，也是世界各国目前林业发展的趋势。
如何进行“政企分离”?笔者认为：林业行政管理机构不直接经营
国有林地，更多行使森林资源管理的任务；造林、管护、木材采伐
等生产活动，通常采用招标形式交由林业公司性质的组织或个体完
成；林业公司性质的组织或个体负责国有林地经营事宜，并接受政
府职能机构的监督，做到国有林地的经营、管理和监督权力彼此分
离。这样能达到权责明确、管理高效、经营合理、监督及时到位的
目的。
3.3 分类经营改革的思路：实施科学的分类经营
广西的国有林场改革可以结合分类经营进行分级确权改革。将全
区国有林场中的国家级森林自然保护区、国家级森林公园，以及国
有生态型林场等以保护和培育国有森林资源为主要任务并发挥生
态效益的林地划为生态公益型国有林场，纳入公益事业单位管理，
执行国家对事业单位的管理政策。根据事业发展的需要，按照精简、
效能的原则，重新核定生态公益型林场的事业单位编制。重新核定
后的国有林场人员经费和机构经费全额纳入同级人民政府财政预
算。国有林场的各项事业收入纳入同级财政预算管理，实行收支两
条线。建立与新的管理体制相适应的国有林场财务管理制度和会计
核算办法。即这部分生态公益型国有林划归地方林业行政单位管
理。
将主要从事商品林以发挥经济效益的国有林地界定为商品经营型
林地，但这些国有林地分别要按照现行地理位置所处的管理权限，
确定为市有林、县有林，实行谁有谁管。这些林地全面推行企业性
质的管理方式，按市场机制运作。
3.4 商品经营型林地改革的思路：经营管理换位思考
①商品经营型林地转为企业性质的方式管理。商品经营型林地在
这种恶劣情况下，如何转为企业性质的方式管理?笔者认为，应在
原有基础上，以林班为单位，采用竞标的方式，发包给本场职工，
并颁发营业执照。这些职工熟悉这块林地，知道如何防
火、防盗，同时职工更懂得如何让这些林地发挥更大的经济效益。
但发包前必须确立，这些商品经营型林地必须以经营林业为主。
这种方式即实行规模经营，建立现代小型企业性质的管理方式，
在兼顾社会效益、生态效益的前提下，自主经营、自负盈亏，在市
场竞争中求发展，同时也解决了一部分国有林场职工的分流。即分
离第一产业，由本场职工做好森林资源培育工作。
②商品经营型林地采用完全公司模式经营管理的换位思考。如采
用完全公司模式管理，公司的模式在国有林权改革过程中可以解决
一些问题，但是会使国有资产流失。公司的模式是与市场紧密相连
的，公司的经营管理必然会涉及财产的自由流通，国有资产一旦进
入流通领域必然面临流失的风险。所以，应当明确的是，取得国有
林权的承包主体必须是国有林场范围内的职工，职工取得的国有林
权实际上是由对林地的权利和林木的权利组合而成的。对于林地，
由于全区土地资源属于国有资源，因此权利人只能取得林地使用
权。这样只是为了防止国有资产流失，可立法规定国有林权只能在
林场内部流转，且采伐需要经过批准即可。
3.5 提高林业生产用地单位净产值的思路：大力发展林下经济
提高广西林业生产用地的单位净产值。要大力发展林下经济，加
大科研力度，开发在不同林分内相关的配套养殖种植技术。农业用
地种植农作物，收获期短，而且得在农业用地上经常轮换种植，相
对不稳定，开发与农业用地相关的配套养殖技术难度大。林业用地
造林，砍伐周期长，单位林分比较稳定，利于开发在不同的林分内
相关的配套养殖技术。如结合林种、树种结构调整，积极发展药材、
养蜂、养鸡、养羊等林下种植和林下养殖，推动林下经济规模化和
产业化。
如果林业用的单位净产值提高，农民积极性提高，森林种植面积
增多，森林管护更精准，生态功能自然得以发挥。
3.6 原有的国有林场的发展战略思路：做精第二产业
原有的国有林场，林地大部分已经划分出去，职工也部分转为事
业单位性质职工和大型个体承包户。剩下的林地、资产和职工应发
展什么样的战略?笔者认为，广西国有林场剩下的这部分人力财力
物力，应转为企业方式经营，做精第二产业：木材深加工业、林产
化工业和开发园区经济；有条件的国有林场可以发展第三产业：房
地产、物流、森林生态旅游。走专业化发展道路，实现资源产业化、
产业规模化、产品标准化、管理科学化、发展集约化。这样做是解
决国有投资战线拉得过长、国有资产运营效率不高等一系列问题。
集中优势力量做大做强第二产业。包括：以市场为导向，通过技
术改造或收购、兼并等途径，进一步发展壮大生产规模，增强企业
竞争力；同时引进国内外先进技术和设备，开发深度加工项目，向
下游产业延伸，不断提高产品附加值、资源利用率和经济效益；加
快企业股改上市，抓住资本市场加快发展的机遇，努力将原林场内
部或林场之间的加工型企业进行产权重组，以增资扩股方式组建股
份制公司，加快规模化和集约化发展；或建设林产品工业园，在原
林场内选择地理位置相对优越的区域，规划建设林产品工业园区。
从总体上讲，我区国有林场管理体制改革，应该：产权清晰、政
企分开、分级所有、谁有谁营、有偿使用的方向推进，经营体制应
朝着市场化手段、企业性质经营的方向改革，走产业专业化的路线。
广西国有林场改革与发展的思路
摘要：介绍了广西国有林场目前所存在的问题，主要涉及从问题
表象出发分析产生问题的根源，并从7个方面对广西国有林场提出
改革与发展的思路。这些问题包括：明晰产权问题、“政企分离”
问题、分类经营问题、分离第一产业问题、集中力量发展第二产业
问题、大力发展林下经济问题。
关键词：明晰产权；政企分离；分类经营；分离第一产业
1 广西国有林场发展现状
国有林场是广西壮族自治区重要的生态屏障和主要的森林资源储
备基地，也是林业生态体系建设的核心部分。自20世纪80年代始，
国有林场实行“事业单位企业化管理”的体制，导致国有林场的投
入严重不足。随着我国经济体制改革的不断深入，广西国有林场的
地位又进一步被边缘化，陷入“不城不乡、不工不农、不事不企”
的怪圈。进入21世纪以后，国家开始实施以生态建设为主的林业
发展战略，广西国有林场既要承担生态建设的繁重任务，又要自己
“找饭吃”，致使部分国有林场的发展陷入困境，突出表现在：基
础设施落后，生存条件恶劣，林场经济困难，职工生活贫困，社会
保障不健全等。
2 广西国有林场存在的问题
2.1 产权不明
广西国有林场的森林资源为国家所有，各级林业行政主管部门代
表国家行使国有林场森林资源的所有权，作为林业行政主管部门下
属单位的国有林场经营管理森林资源。这样名义上的森林资源是国
家所有，而实质上森林资源的所有权和经营权同属一个主体，使得
林业行政主管部门及国有林场既是国有森林资源的所有者，又是经
营者。其次，国有林场乃至林业行政主管部门，都认为自己有权处
置国有林场的森林资源资产。因此，一些国有林场的林木、土地等
资产不时地被地方政府、部门无偿平调、占用，甚至转让出卖，使
国有森林资源蒙受损失。
广西国有林场，实行的是国家所有、地方管理、林场经营的体制。
国有林场的森林资源，名义上是国家所有，但实际上是国有森林资
源所有者的主体缺位。导致国有森林、林木、林地等资产产权虚置，
责、权、利不明晰，形不成有效的监督、制约机制。因而引发了国
有林的经营、管理、投入、收益等方面的一系列问题。
2.2 政企不分
广西国有林场的经营管理体制，采用“政企合一”的模式。从多
年的国有林经营管理的运行效果来看，这种模式在特定的历史时
期，起到了迅速为国民经济建设提供木材的作用，但也造成了国有
林区“森林资源危机”、“经济危困”、甚至导致“生物多样性危险”
的局面。
由于广西国有林场将国有森林资源的管理权和经营权融为一体，
缺乏制约机制。因此，在国家利益与国有林场利益、长期利益和短
期利益发生冲突时，国有林场往往只重视林场自身的利益和短期利
益，特别是在林场经济产生困难时，只有向国有森林资源开刀。没
有建立森林资源采伐利用的制约机制，是广西国有林场陷入越穷越
采、越采越穷的恶性循环的直接原因。
2.3 没有科学分类经营
广西国有林场目前的定位，一方面国有林场必须按照国家的要求
完成生态建设方面的任务，而另一方面还必须面对市场竞争的压
力，依靠自身的经营来解决生存和发展的经济问题。
国有林场基础设施落后的问题还相当严重，突出表现在：某些林
场的分场用电问题没得到解决，出行道路得不到解决等。
国有林的保护和发展森林资源的权责不能全面落实到具体的某一
级政府身上，各级政府及其林业行政主管部门不能千方百计地保护
和发展森林资源，不能为森林资源管理提供体制保证。将国有林地
划为地方政府管理，纳入地方财政，能有效解决国有林场基础设施
落后的问题。
2.4 商品经营型林地的经营管理问题
广西国有林场划分为商品经营型的林地有以下特点：地处偏远山
区，分布广泛，交通不便，易失火灾，且常常被偷、被占、被抢，
管理成本巨大。因此，地处偏远山区，难以建立起有效的责任机制，
导致管理困难。同时也没有形成有效的激励机制，职工对林地的经
营没有积极性。
2.5 国有林场的林地单位产值较低
广西任何一个国有林场林业生产总净产值与林业生产用地的比
值，即林业生产用地单位净产值，与农业用地的单位净产值相比，
相差很大。利益的驱使，难免会将林业生产用地种植农作物，以赚
取更多的利润。而退耕还林，这种强制性的政策，只能解决一时。
只要单位净产值差距继续存在，还会继续将林业生产用地转为种植
农作物。
3 改革与发展思路
3.1 产权改革的思路：以明晰产权为前提
改革广西国有林场森林资源的管理体制，首先必须解决国有林场
森林资源所有者的主体缺位和产权虚置的问题，即必须首先解决国
有森林资源“谁来管”的问题，这是改革首要解决的问题。
3.2 “政企分离”改革的思路：以“政企分离”为核心
在新形势下，为推进全区国有林的经营管理体制改革，只有真正
实行“政企分离”，才能从根本上解决政企不分、政社不分、政事
不分等问题。“政企分离”，也是世界各国目前林业发展的趋势。
如何进行“政企分离”?笔者认为：林业行政管理机构不直接经营
国有林地，更多行使森林资源管理的任务；造林、管护、木材采伐
等生产活动，通常采用招标形式交由林业公司性质的组织或个体完
成；林业公司性质的组织或个体负责国有林地经营事宜，并接受政
府职能机构的监督，做到国有林地的经营、管理和监督权力彼此分
离。这样能达到权责明确、管理高效、经营合理、监督及时到位的
目的。
3.3 分类经营改革的思路：实施科学的分类经营
广西的国有林场改革可以结合分类经营进行分级确权改革。将全
区国有林场中的国家级森林自然保护区、国家级森林公园，以及国
有生态型林场等以保护和培育国有森林资源为主要任务并发挥生
态效益的林地划为生态公益型国有林场，纳入公益事业单位管理，
执行国家对事业单位的管理政策。根据事业发展的需要，按照精简、
效能的原则，重新核定生态公益型林场的事业单位编制。重新核定
后的国有林场人员经费和机构经费全额纳入同级人民政府财政预
算。国有林场的各项事业收入纳入同级财政预算管理，实行收支两
条线。建立与新的管理体制相适应的国有林场财务管理制度和会计
核算办法。即这部分生态公益型国有林划归地方林业行政单位管
理。
将主要从事商品林以发挥经济效益的国有林地界定为商品经营型
林地，但这些国有林地分别要按照现行地理位置所处的管理权限，
确定为市有林、县有林，实行谁有谁管。这些林地全面推行企业性
质的管理方式，按市场机制运作。
3.4 商品经营型林地改革的思路：经营管理换位思考
①商品经营型林地转为企业性质的方式管理。商品经营型林地在
这种恶劣情况下，如何转为企业性质的方式管理?笔者认为，应在
原有基础上，以林班为单位，采用竞标的方式，发包给本场职工，
并颁发营业执照。这些职工熟悉这块林地，知道如何防
火、防盗，同时职工更懂得如何让这些林地发挥更大的经济效益。
但发包前必须确立，这些商品经营型林地必须以经营林业为主。
这种方式即实行规模经营，建立现代小型企业性质的管理方式，
在兼顾社会效益、生态效益的前提下，自主经营、自负盈亏，在市
场竞争中求发展，同时也解决了一部分国有林场职工的分流。即分
离第一产业，由本场职工做好森林资源培育工作。
②商品经营型林地采用完全公司模式经营管理的换位思考。如采
用完全公司模式管理，公司的模式在国有林权改革过程中可以解决
一些问题，但是会使国有资产流失。公司的模式是与市场紧密相连
的，公司的经营管理必然会涉及财产的自由流通，国有资产一旦进
入流通领域必然面临流失的风险。所以，应当明确的是，取得国有
林权的承包主体必须是国有林场范围内的职工，职工取得的国有林
权实际上是由对林地的权利和林木的权利组合而成的。对于林地，
由于全区土地资源属于国有资源，因此权利人只能取得林地使用
权。这样只是为了防止国有资产流失，可立法规定国有林权只能在
林场内部流转，且采伐需要经过批准即可。
3.5 提高林业生产用地单位净产值的思路：大力发展林下经济
提高广西林业生产用地的单位净产值。要大力发展林下经济，加
大科研力度，开发在不同林分内相关的配套养殖种植技术。农业用
地种植农作物，收获期短，而且得在农业用地上经常轮换种植，相
对不稳定，开发与农业用地相关的配套养殖技术难度大。林业用地
造林，砍伐周期长，单位林分比较稳定，利于开发在不同的林分内
相关的配套养殖技术。如结合林种、树种结构调整，积极发展药材、
养蜂、养鸡、养羊等林下种植和林下养殖，推动林下经济规模化和
产业化。
如果林业用的单位净产值提高，农民积极性提高，森林种植面积
增多，森林管护更精准，生态功能自然得以发挥。
3.6 原有的国有林场的发展战略思路：做精第二产业
原有的国有林场，林地大部分已经划分出去，职工也部分转为事
业单位性质职工和大型个体承包户。剩下的林地、资产和职工应发
展什么样的战略?笔者认为，广西国有林场剩下的这部分人力财力
物力，应转为企业方式经营，做精第二产业：木材深加工业、林产
化工业和开发园区经济；有条件的国有林场可以发展第三产业：房
地产、物流、森林生态旅游。走专业化发展道路，实现资源产业化、
产业规模化、产品标准化、管理科学化、发展集约化。这样做是解
决国有投资战线拉得过长、国有资产运营效率不高等一系列问题。
集中优势力量做大做强第二产业。包括：以市场为导向，通过技
术改造或收购、兼并等途径，进一步发展壮大生产规模，增强企业
竞争力；同时引进国内外先进技术和设备，开发深度加工项目，向
下游产业延伸，不断提高产品附加值、资源利用率和经济效益；加
快企业股改上市，抓住资本市场加快发展的机遇，努力将原林场内
部或林场之间的加工型企业进行产权重组，以增资扩股方式组建股
份制公司，加快规模化和集约化发展；或建设林产品工业园，在原
林场内选择地理位置相对优越的区域，规划建设林产品工业园区。
从总体上讲，我区国有林场管理体制改革，应该：产权清晰、政
企分开、分级所有、谁有谁营、有偿使用的方向推进，经营体制应
朝着市场化手段、企业性质经营的方向改革，走产业专业化的路线。