工作研究
研究探讨
doi ：10.3963/j.issn.1006-8864.2012.8.017
公共交通枢纽土地供应模式研究
□黄伟盛志前
公共交通；单一功能枢纽；综合开发枢纽；土地供应关键词：
公共交通枢纽已成为我国当前城市交通规划和建设的重点，而用地供给则是公共交通枢纽建设的核心问题之一。土地供应与建设模式、投融资模式、规划设计以及运营管理等各个环节紧密相关，在我国既有土地政策的前提下，如果明确了土地供应模式，往往也就确定了城市公共交通枢纽的发展模式。
一、认识土地供应制度
现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部
政府供应国有土地的方式有2种，即划拨方式和有偿使用方式，其中有偿使用方式是政府供应土地的主要方式。按照《土地管理法实施条例》，国有土地有偿使用方式分为3种，即出让、租赁和作价出资入股。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，政府供地中的商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。划拨土地使用权人不得自行对划拨土地进行开发建设，需改变现状土地用途进行开发建设的，可以由政府收回划拨土地使用权，或者经市人民政府批准转让他人开发建设并按照市场价补缴土地出让金；对其中用于商拍卖、挂牌的方式在土地交易市场公开进行。
二、现行土地供应模式分析
国内现状公共交通枢纽土地供应方式与建设、投融资模式紧密相关。一般来说，政府负责建设的公共交通枢纽土地供应采取划拨用地的方式，建设资金由公共财政支出；由政府主导、公交企业负责建设的土地供应采取将划拨用地转变性质进行出让或者租赁的方式，政府在减少建设投入的情况下，引入多元投资主体，允许社会资金进入。而由社会资金建设的公共交通枢纽，土地供应采取出让的方式，在政府监管下通过社会融资来加快枢纽的建设。具体来说，现行土地供应模式分为以下3种。
1. 政府负责建设下的划拨用地模式
枢纽建设和周边商业开发剥离，枢纽土地供应采取划拨方式，建设资金由政府的公共财政支出，设施建成后提供给公交企业使用，枢纽周边的商业开发部分按“招拍挂”方式运作（如北京市的苹果园公交枢纽）。
2. 政府补贴下的划拨用地模式
枢纽由政府提供补贴，公交企业负责枢纽建设，土地供应采取将划拨用地转变性质进行出让或者租赁的方式。政府补贴包括财政资金补贴、营业税减免以及授予土地开发使用权等多种方式。在原有场站用地上由公交企业出资建设枢纽并进行商业开发，收益归公交企业所有。如2002年开始建设、2004年投入使用的北京动物园公交枢纽，市政府允许北京公交集团出让一部分原场站用地，以获得建设资金，整个枢纽为综合体建筑，地下2层分别作为车站台，其余出租为商用。
3. 政府监管下的综合开发出让用地模式
在政府监管下，土地供应采取出让方式，通过社会融资来加快枢纽建设。在公交企业原有场站用地上，将枢纽用地和周边开发地块用地按照“招拍挂”方式进行出让，由开发商进行投资开发，一并负责枢纽交通基础设施建设，建成之后交通基础设施部分交公交企业使用。北京东直门、西直门公交枢纽这2个枢纽建成后都出现过因开发商过于追求经济利益，政府监管难度大，而造成枢纽交通功能不能保证的问题。另外，厦门等城市在按照划拨用地取边地块打包“招拍挂”，来满足枢纽建设资金的要求，或者直接结合枢纽建设的保障房项目，或者直接在枢纽上部建设商品房，并且出让用地使用权。
三、枢纽的分类及特征
我国基础设施和公益事业可以区分为经营性、准经营性和非经营性3类。而公共交通枢纽的构成较为复杂，尤其对于现代的大中型公共交通枢纽而言，除具有公益性的交通基础设施外，同时也含有诸多可经营性的资源。这些资源包括长途客运、出租车等经营性的交通运输项目，也包括公交枢纽所附加的商业、办公、金融等公共服务和居住设施。为此，要从公共交通枢纽和土地利用的结合情况以及枢纽功能构成出发，将枢纽分为单一功能枢纽和综合开发枢纽，对于不同类型的枢纽采取有针对性的土地供应方式。
1. 单一功能枢纽
只具备单一的公交换乘和客流集散的功能，原则上枢纽不建设其他非交通类的公共建筑，也不经营其他非交通
门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的体制。换乘大厅和社会车辆停车场，地上10层的首层作为公交
业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当采取招标、得的公交枢纽和场站上，或者在建设枢纽的同时将枢纽周
年第
期
39
工作研究
研究探讨
doi ：10.3963/j.issn.1006-8864.2012.8.017
公共交通枢纽土地供应模式研究
□黄伟盛志前
公共交通；单一功能枢纽；综合开发枢纽；土地供应关键词：
公共交通枢纽已成为我国当前城市交通规划和建设的重点，而用地供给则是公共交通枢纽建设的核心问题之一。土地供应与建设模式、投融资模式、规划设计以及运营管理等各个环节紧密相关，在我国既有土地政策的前提下，如果明确了土地供应模式，往往也就确定了城市公共交通枢纽的发展模式。
一、认识土地供应制度
现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部
政府供应国有土地的方式有2种，即划拨方式和有偿使用方式，其中有偿使用方式是政府供应土地的主要方式。按照《土地管理法实施条例》，国有土地有偿使用方式分为3种，即出让、租赁和作价出资入股。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，政府供地中的商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。划拨土地使用权人不得自行对划拨土地进行开发建设，需改变现状土地用途进行开发建设的，可以由政府收回划拨土地使用权，或者经市人民政府批准转让他人开发建设并按照市场价补缴土地出让金；对其中用于商拍卖、挂牌的方式在土地交易市场公开进行。
二、现行土地供应模式分析
国内现状公共交通枢纽土地供应方式与建设、投融资模式紧密相关。一般来说，政府负责建设的公共交通枢纽土地供应采取划拨用地的方式，建设资金由公共财政支出；由政府主导、公交企业负责建设的土地供应采取将划拨用地转变性质进行出让或者租赁的方式，政府在减少建设投入的情况下，引入多元投资主体，允许社会资金进入。而由社会资金建设的公共交通枢纽，土地供应采取出让的方式，在政府监管下通过社会融资来加快枢纽的建设。具体来说，现行土地供应模式分为以下3种。
1. 政府负责建设下的划拨用地模式
枢纽建设和周边商业开发剥离，枢纽土地供应采取划拨方式，建设资金由政府的公共财政支出，设施建成后提供给公交企业使用，枢纽周边的商业开发部分按“招拍挂”方式运作（如北京市的苹果园公交枢纽）。
2. 政府补贴下的划拨用地模式
枢纽由政府提供补贴，公交企业负责枢纽建设，土地供应采取将划拨用地转变性质进行出让或者租赁的方式。政府补贴包括财政资金补贴、营业税减免以及授予土地开发使用权等多种方式。在原有场站用地上由公交企业出资建设枢纽并进行商业开发，收益归公交企业所有。如2002年开始建设、2004年投入使用的北京动物园公交枢纽，市政府允许北京公交集团出让一部分原场站用地，以获得建设资金，整个枢纽为综合体建筑，地下2层分别作为车站台，其余出租为商用。
3. 政府监管下的综合开发出让用地模式
在政府监管下，土地供应采取出让方式，通过社会融资来加快枢纽建设。在公交企业原有场站用地上，将枢纽用地和周边开发地块用地按照“招拍挂”方式进行出让，由开发商进行投资开发，一并负责枢纽交通基础设施建设，建成之后交通基础设施部分交公交企业使用。北京东直门、西直门公交枢纽这2个枢纽建成后都出现过因开发商过于追求经济利益，政府监管难度大，而造成枢纽交通功能不能保证的问题。另外，厦门等城市在按照划拨用地取边地块打包“招拍挂”，来满足枢纽建设资金的要求，或者直接结合枢纽建设的保障房项目，或者直接在枢纽上部建设商品房，并且出让用地使用权。
三、枢纽的分类及特征
我国基础设施和公益事业可以区分为经营性、准经营性和非经营性3类。而公共交通枢纽的构成较为复杂，尤其对于现代的大中型公共交通枢纽而言，除具有公益性的交通基础设施外，同时也含有诸多可经营性的资源。这些资源包括长途客运、出租车等经营性的交通运输项目，也包括公交枢纽所附加的商业、办公、金融等公共服务和居住设施。为此，要从公共交通枢纽和土地利用的结合情况以及枢纽功能构成出发，将枢纽分为单一功能枢纽和综合开发枢纽，对于不同类型的枢纽采取有针对性的土地供应方式。
1. 单一功能枢纽
只具备单一的公交换乘和客流集散的功能，原则上枢纽不建设其他非交通类的公共建筑，也不经营其他非交通
门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的体制。换乘大厅和社会车辆停车场，地上10层的首层作为公交
业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当采取招标、得的公交枢纽和场站上，或者在建设枢纽的同时将枢纽周
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