2007年第2期 建 筑 管 理 现 代 化 总第93期 Construction Management Modernization ·13·
政府投资项目代建制度特征及实践问题的研究
黄远智
（清华大学 土木水利学院，北京 100084）
摘 要：代建制自上世纪90年代起在我国进行试点，迄今已经取得了良好的效果并积累了比较丰富的实践经验，成为了我国非经营性政府投资项目建设管理制度的改革方向。在分析了代建制制度特征的基础上，对我国各省市试行代建制的状况与特点进行研究。对目前制约代建制发展的问题进行了分析，并提出了解决这些问题的方法和思路。
关键词：政府投资项目；项目管理；代建制；代建单位
中图分类号：F280 文献标识码：A 文章编号：1001-019X(2007)02-0013-05
Study on the Characteristics of Construction
Agent System and Problems Existing in Its Practices
HUANG Yuan-zhi
( Tsinghua University, Beijing 100084, China )
Abstract: Construction agent system has been tried out in China since in the nineties of the twentieth century, plenty of practice experiences have been gathered so far and the effect of such system has been proved to be favorable. Construction agent system is announced accordingly as the present direction for innovating the management of the project invested by the Chinese government. The characteristics of construction agent system and its practice in China are studied in the paper. The characteristics of such system, the situation for its practice in China and the problems existing in practice are analyzed, some ways or thoughts for improving the existing problems are put forward as well.
Key Words: government invested project; project management; construction agent system; construction agent undertaker
0 前言
2004-07-24国务院发布第20号令《国务院关于投资体制改革的决定》，对“代建制”做出了如下的论述：“……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”决议不仅说明了代建制的具体含义，即由专业公司代理项目使用单位行使项目建设管理权责；并且对代建制的适用对象及发展规划做出了明确的规定，即在非经营性政府投资项目上加快推行代建制。
为改善我国非经营性政府投资项目在建设过程的管理效率与效益，在借鉴国外经验的基础上，我国早在20世纪90年代就开始了代建制的试点工作。如1993年厦门开始探索代建制。随后青岛、重庆、深圳、上海也先后开始了代建制的试点。截至2006 -01全国已经有32个省市自治区试行代建制，颁布实施的地方性代建制管理办法有20多个。《国务院关于投资体制改革的决定》中关于代建制的决议无疑是对我国10多年来代建制试行效果的充分总结与肯定，并据此对我国非经营性政府性投资项目的管理行为进行了重大的、以实行代建制为目标的制度改革。《规定》的颁布，必然使得人们对代建制的渐进性观察成为即时性操作。那么，系统认识代建制，对近些年来我国各地实施代建制状况进行评估，以及对推行代建制还存在的问题作比较深入的思考，将对顺利推进代建制大有裨益。
1 代建制是一种项目管理模式
1982年世行贷款项目鲁布革水电站引水隧道工程，采用国际招标选定施工总承包单位及引入监理服务的作法取得了成功，有力地推动了我国工程管理体制的改革。1984年国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中要求组建具有法人地位、独立经营、自负盈亏的工程承包公司，收稿日期：2007-02-28
·14· 建 筑 管 理 现 代 化 2007年第2期 由工程承包公司对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备定货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包或部分承包，并使之逐步成为组织项目建设的主要形式。这也就是设计 — 采购 — 建造模式，简称EPC 项目管理模式。
EPC 模式的特点是由工程承包公司直接从事项目实体质量的形成过程。如果不参与工程的设计与施工，而只是协助项目业主对工程建设进行专业化管理和服务的项目管理模式，则为PM 模式。（建设部建市[2004]200号）《建设工程项目管理试行办法》中对这种项目管理方式规定为：从事工程项目管理的企业，受工程项目业主方委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。如果工程项目管理企业除完成PM 的全部工作内容外，还负责工程的初步设计等工作，则简称为PMC 模式。
代建制意为代理建设制式, 其实质上也是一种项目管理模式。但它既不同于PM 模式中项目管理公司只担当为业主提供咨询与管理服务的中介角色，也不同于EPC 模式中工程承包公司直接从事设计、采购及施工的实体履约过程。代建制被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使项目管理任务的一种制度模式，其最为核心的特点在于：一是代理业主全面行使对工程的具体指挥和管理职能；二是代理业主行使投资控制职能；三是在项目实施过程中代理业主以法人身份签订项目勘探、设计、采购、施工等各项合同。可以说，代建制是迄今为止比较彻底的一种代理业主进行项目管理的一种模式。在这种模式下，项目业主在提出项目建议书后，即可通过选择代建人，签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责权利，在国家相关法律约束和市场经济机制调控下，由代建人承担项目可行性研究、勘察与设计、工程建设过程中投资以及工期和质量的管理与控制、竣工验收及试运行，直至最终向业主移交符合合同要求的建设项目的全部或部分过程。而项目业主在建设过程中不再直接参与项目管理，只是协助和监督代建人代行项目建设的投资主体职责。代建人按照合同约定完成项目建设，承担各种风险，并相应取得报酬。而为了加强对代建项目造价、质量、工期以及安全的控制，投资人还可以在合同中约定对代建人的奖罚措施，比如节奖超罚等。
2 推行代建制的必要性
2.1 现行管理体制存在的问题
所谓非经营性政府投资项目可以概括为以下几类：一是党政机关及人民团体的办公用房及政权设施项目；二是政法设施项目，如监狱、劳教所、刑事所、看守所等；三是公益性科研与办公的相关设施项目；四是非营利性教育设施、体育设施、公共设施、医疗卫生设施、社会福利设施项目；五是其他公用事业设施。由于现阶段我国为以公有制为主体的所有制结构，因而我们的政府投资或国有资金采购的范围和比例要远大于以私有制为主的资本主义国家。在实现代建制之前，项目的建设一般都要由建设单位搭建管理班子，按照“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式进行项目建设，这样的管理模式存在诟病：建设班子本身就隶属于当地政府或政府部门，使得政府对投资项目的监管实际上处于失控状态。
（1）投资容易失控。超规模、超标准、超投资的现象经常发生，项目使用单位、承建单位和监理单位等项目参与方都成了“三超”的实际受益者，因而严重制约了政府投资效能的发挥。
（2）监督失控。项目决策不科学、不透明，形象工程、首长工程失控，最后反易变成烂摊子。
（3）建设失控。临时搭建的建设班子既非专业，也不固定，导致“只有一次教训，没有二次经验”。
（4）市场失控。项目负责人往往就是主管领导，是建设者也是监管者，导致法律约束力与市场调控作用在该项目上十分弱化，这样的项目不仅会成为腐败的温床，也容易发生安全与质量事故。此外，对于因“四位一体”的管理模式引发的系列问题，除贪污受贿难逃法网外，其它的比如决策失误、监管不力等问题目前还难以在法律层面上追究责任，因此已日益成为我国社会与经济生活中的一块心病。
2.2 代建制度的针对性
按照制度经济学的说法，一种新的制度供给必然对应着某种制度需求。由此，代建制在我国的推行，对应的需求就是要解决在公有产权制度下所有者代表缺位而带来的项目建设效率低下、资源浪费甚至腐败滋生等一系列的问题。
在代建制的项目模式下，通过公开招标等方式选择专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责，不仅可以有效地提高项目管理水平，同时把建设单位的职责在建设期间划分出来，即建设单位不直接参与项目建设，从而可以克服了建设单位对投资的人为影响，基本杜绝“三超”现象，
总第93期 黄远智：政府投资项目代建制特征及实施问题的研究 ·15· 并且割断了建设单位与施工企业之间的利益关系，从制度上取缔了建设单位的权力寻租市场。
政府投资主管部门、代建公司、使用单位三者的责任、权利和义务是通过合同加以约定的，形成了相互协作，相互约束的工作机制。投资部门可以从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束，可以采用比如“节奖超罚”的激励机制，确保建设目标可控。使用单位除协助代建单位办理各种手续以及组织竣工验收外，对代建单位的管理行为可以进行监督。代建单位作为项目建设期间的法人，将设立专门的项目投资资金帐户，并接受投资主体的严格监管，投资的使用对象将因此得到切实保证。另外由代建公司直接签订设计、采购、施工等各项合同，将使得在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能为国家有关招标投标、合同管理以及监理等各种制度所有效约束，在有利于铲除腐败土壤的同时，也将进一步提高投资效益。代建单位在项目建成后，为减少自身的消耗，将会尽快促进项目验收及投入运行，从而加快了形成资产的建帐入库，防止长期耗费或流失。
在我国公有制占主体地位的条件下推出代建制，为解决过去建设项目主体不明、责任不清的问题，为投融资体制改革开辟出了一条成功之路，因此自试点代建制以来，各地省市不断跟进试验，发展形势十分良好。
3 我国试行代建制的状况分析
可以把目前我国试行代建制的状况概况为4个特点：一是成就可喜，以上海为例，自实施代建制以来工程质量合格率100%，工程投资全部控制在概算范围内，工期平均缩短5% 以上。二是纷纷效仿，自1993年厦门开始试验代建制以来，上海、深圳、重庆、北京、安徽等全国32个省市自治区纷纷试行代建制，形势方兴未艾。三是抓紧立法，目前代建制尚无法律地位，各地纷纷出台了有关管理条例20多个，中央政府也在逐步积累经验，抓紧相关立法。四是竞争不足，目前代建市场的竞争很不充分，因此尚需要大力扶持代建企业，积极培育公开竞争。
通过对全国各地根据不同的思路进行的代建制探索实践进行分析比较，可以认为目前已形成了4种比较典型的经验模式。
（1）上海模式。上海市政府投资工程管理体制代建制改革自2001年启动。为此先后出台了《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。上海市设计的代建制实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式。由上海市政工程管理局来推行代建制，目前已在市政、水务、环卫、交通等系统确定了11家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司，代建单位从这11家公司中进行挑选。上海模式的代建制可以认为具有这样的特点：一是采用有限选择制确定代建单位，由政府指定代建公司；二是代建公司缺乏主动性，控制投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预。
（2）深圳模式。深圳市毗邻中国香港，借鉴中国香港的经验设立工务局，以作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构。深圳市政府按照“相对集中，区别对待”的原则，对常年有政府投资工程任务且具有相应建设管理能力或特殊要求的专业部门，如国土、交通、水务和公安等部门的政府投资工程，仍暂由这些部门继续管理。其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程等，则全部纳入工务局集中统一管理，一律在项目竣工后向使用方“交钥匙”。深圳模式的代建制其特点比较鲜明：一是工务局是专门组建的政府机构，易于办理各种建设手续；二是无法形成控制投资的刚性约束机制，出现质量、工期以及超投资问题，难以处罚代建部门。
（3）重庆模式。2000年重庆市开始大力推进代建制，2003年出台《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》。重庆市建设局是代建项目的主管部门，由政府授权的重庆市城市建设发展有限公司对政府投资项目进行包括规划设计、方案论证、征地拆迁、工程招标、建设监管以及竣工验收和产权移交在内的专业化组织管理，探索出了一条对政府投资工程实施“专业化集中管理”的道路。城建发展公司人员精干，管理项目总投资10多亿元，不仅节约了管理成本，并且提高了管理的效率与效益。重庆模式代建制的特点是：一是采用有限选择制（单一）确定代建单位，即政府指定的城建发展代建公司；二是控制投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预。目前重庆已经开始通过公开招投标程序来选择代建单位，并计划将城建发展公司改建为工务局。
（4）北京模式。2004年北京市出台《北京市政府投资项目代建制管理办法》，2005年以邀请投标的
·16· 建 筑 管 理 现 代 化 2007年第2期 方式组织代建制试点之第一宗工程，即中国残疾人体检中心项目。北京市要求对于符合代建制要求的政府投资项目要100% 的实行代建。在确定代建单位的评标活动中，北京市以合同管理为原则，重视代建单位的项目管理方案和经验，侧重于对代建方案进行评选，为保证质量，暂不设置节余奖励。北京模式下代建制是比较符合推行代建制的意图的，如以招标方式选定代建单位，运用市场合约手段将责任落实到代建单位，形成了有效的投资刚性约束机制；但由于代建市场处于起步阶段，市场竞争性尚有待培育。 4 解决代建制实践中问题的方法和思路
4.1 赋予代建制的法律地位
目前由于我国现行的工程建设管理主要实行项目法人制、资本金制、招投标制、工程总包制、建设监理制以及合同管理制等基本制度，而政府主管部门在办理工程项目的各种审批手续上均要求以使用单位的名义来办理，因而代建单位作为项目法人的制度设计与现行的法律环境还存在一定矛盾。作为项目法人的代建单位在与地方各种行政审批部门，比如规委、建委、消防、人防、交通、能源、市政、绿化、环卫及海关等部门的接洽中还存在着一定困难，这样的困难只能由各地的投资主管部门与当地政府各主管部门协调解决。要彻底解决这个问题，国家需要尽快制定有关代建制的专门法规，同时对现有的工程建设法律体系进行相应的修改，以实现两者的无缝镶嵌。只有赋予代建单位与现行法律环境相匹配的地位，代建制才能普遍为人们所接受，才能成为我国工程建设领域中一个必然事物。
4.2 保证代建项目的正常市场化运作
代建制之所以能改善项目管理的效率与效益，除了它能够在制度上严格保证法律约束力外，还在于它实现了市场的调控作用。因此如何保证代建项目的正常市场化运作，是代建制能否健康运行的重要问题之一。代建项目一是要面对政府干预的惯性。这表现在政府投资计划的不确定性，资金不能如期到账，以及“长官意志”的显现等。由于我国几千年来封建意识的残留，“官本位”的意识依然很严重。工程项目建设管理历来都是政府管理行为的重头戏，要想完全交由市场运作，政府部门全身而退，在理念上和实践上都需要有一个过程。二是要面对强势使用人的干扰。作为项目的使用单位，其对项目建设过程的关心是必然的，但不能演变成干预，比如干预招标投标过程，干预工程的标准与进程，如果形成“大业主，小代建”的不良局面，将违背代建制的初衷。三是要面对项目管理理念的冲突，比如代建单位与项目外部政府监管环境的理念冲突，以及代建单位与施工参与方及使用方的内部环境理念冲突等，这些冲突是会客观存在的，因而在完善相应的法律环境的同时，也要不断提高各行业对代建制的理解，在项目实施中注重沟通，促进和谐，毕竟出现“大代建，小业主”也不利于有效监督。
4.3 强化代建单位的资质要求
代建单位作为一个专业的项目管理实体，应该存在资质要求和准入审查的问题。目前国家对于代建单位的资质尚无明确的规定，比如深圳模式下工务局作为代建单位就没有专门的资质。北京市曾经推出 （1 + x ）的代建单位资质要求，即代建单位必须具备工程咨询的甲级资质，同时兼有1项以上的其他与建设工程相关的资质，如工程招标、设计、监理、施工等资质。目前较为通行的做法是只要具备工程咨询、工程勘察、工程设计、工程监理、工程招标、造价咨询或房地产开发一级、工程总承包一级资质中的任一项即具备入门资格。而对代建企业应该考察其是否具备以下的基本条件：一是具有一定资金实力与信用；二是具有相关项目管理经验与实施能力；三是具有相关资质的可以独立承担民事责任的企业。
4.4 代建单位的履约保证
由于代建单位将设立专门的资金帐户以掌管投资资金的使用，因此为保证政府投资的安全，代建单位必须向委托人提交履约保函。比如现行的作法有：一是代建合同生效前代建单位一般向委托方提供代建费用5% ~ 20% 履约保函。二是在项目办理开工许可手续前，代建单位一般应向委托方补交提供履约保函，或其它有效担保凭证，额度达到工程概算投资的3% ~ 10%。这种履约担保是高额的，极大地提高了代建市场的入门槛。对于一些纯粹承接项目咨询或服务的管理公司，由于资金量少很难去竞争这样的代建项目。即便是实力雄厚的工程总承包公司或房地产公司，因为保函的门槛，在同时承接代建项目的数量上也将严重受限，这也是目前代建市场竞争性普遍不足的原因之一。某个意义上讲，高额的履约保证制约着代建市场的充分发展, 而适当降低履约保证数额，应该是一个突破市场瓶颈的可行之举。
4.5 代建合约的约束与激励机制
总第93期 黄远智：政府投资项目代建制特征及实施问题的研究 ·17·
投资人、代建单位、使用人三方的关系是通过代建合同予以缔结的。在配套法律环境不完善的情况下，其约束与激励机制尚无明确的指导意见，“一事一议”的情况比较普遍。随着代建市场走向深入，这个问题需要认真考量。一是强化代建合约的约束机制。具体表现为：在代建合约中投资人、代建单位与使用人三方之间如何实现自律和相互约束；三方之间的相互协作关系如何细化；对代建单位的代建行为如何实现有效监管；在规定三方关系时如何保证合约的合法性与合理性等。二是建立代建合约的激励机制。良好的激励机制可以事半而功倍，目前代建项目的收费并不高，一般比建设单位提取的占项目总投资1% ~ 1.5%的项目管理费还要低，且需依法纳税。为形成激励机制，投资人与代建单位可以约定对节省下来的投资按某个比例发放奖金；而一旦超投资，则超支部分直接从代建单位的履约保函中扣罚回来。
4.6 代建项目的风险与免责条款
代建工程的风险是无法避免的，通常项目投资越大、工期越长、技术越复杂，风险也就越大。代建项目相关各方如何预测这些风险，并在代建合约中建立各自的免责条款，甚至从风险中获利，这无疑是一个重要的问题。存在于代建项目的风险一般可以分3类：一是技术手段风险，如在地质地基条件、水文气象条件、施工准备条件、设计变更或图纸供应、技术规范、施工和管理技术水平等方面存在的不确定因素或预期与实际不符，就成为了风险。二是经济手段的风险，如招标文件有歧义、要素市场价格波动、金融市场因素、国家政策调整、以及代建项目资金支付状况等问题都需要充分考虑。三是合同手段的风险，如合同条款不完善、不平衡，没有或转移风险担保、索赔、保险等相应条款不完善，缺少因第三方影响造成工期延误或经济损失的应对条款，分包不当，合同履行过程的错误决策等等。代建项目有关各方均要树立风险意识，进行有效的风险管理，积极进行预控，才能避免或尽可能降低损失。风险管理的最终目的也是为了顺利推进代建项目的建设。
4.7 建立代建单位的信用体系与退出机制
我国仍处于市场经济的起步阶段，企业的诚信考评以及政府的监管体系仍然很不完善。因此建立代建单位的信用评价体系是代建制得以健康发展的一个重要保证。目前关于信用体系的问题还远未提上议事日程。但作为一个需要的环节，仍然需要进行研究。可以按照这样的思路来构建代建单位的信用体系：由行业主管部门通过考察、记录以及评审获取代建单位的信用评价，结合招标投标有形市场的信息平台予以发布，并使之参与构成代建市场的考核与监控体系。在有效考核与监控的基础上，进而构建代建市场的退出机制，对有违职业道德、进行不规范操作、违反市场原则甚至触犯法律的代建单位实施警告、处罚、直至罚出等处罚手段。
5 结束语
随着我国国力日益增强以及建筑市场对外开放愈加深入，改革我国工程项目管理制度并使之与国际接轨，其动力已经不仅仅出于为了适应对外开放的要求了。深入检讨现行投资体制的问题与缺陷，吸收国际上一切可以借鉴的经验，在公有制占主体的所用权结构下，探索破解因为所有者代表缺位而带来的政府投资项目市场封闭、效率低下、资源浪费甚至滋生腐败等系列问题的方法与途径，是进一步深化改革的动力源泉。代建制是我国在项目建设管理制度改革方面走出的一条成功之路，应该坚定沿着这条路继续走下去的决心。同时也要清楚地看到，由于国家相关法律环境还不完善，缺乏相应的配套政策，目前我国代建市场的发育还非常不充分，存在的问题比较多，实施代建制的风险还比较高，各级政府、事业单位及国有企业在接受代建制时还心存犹疑，因此还需要在理论上和实践上对代建制作深入的研究，完善并夯实代建制推广实施及可持续发展的基础，真正发挥其在政府投资项目管理中优势作用。 参考文献：
[1] 康克龙．代建制理论与实务若干问题探讨[J]．中国招标,2005(21): 20-25．
[2] 甘文成．政府投资项目代建制试点模式的比较分析与研究[J]．中国房地产金融, 2005.4,(2): 27-31．
[3] 周 栩, 曹升元, 邹伟武．高校大型建设项目管理模式的探讨[J]．中南大学学报,2005.8,11(4): 464-468．
[4] 杨林生, 钟才根, 何锡兴．工程建设项目代建制的现状和发展问题[J]．建设监理, 2005(1): 35-38．
2007年第2期 建 筑 管 理 现 代 化 总第93期 Construction Management Modernization ·13·
政府投资项目代建制度特征及实践问题的研究
黄远智
（清华大学 土木水利学院，北京 100084）
摘 要：代建制自上世纪90年代起在我国进行试点，迄今已经取得了良好的效果并积累了比较丰富的实践经验，成为了我国非经营性政府投资项目建设管理制度的改革方向。在分析了代建制制度特征的基础上，对我国各省市试行代建制的状况与特点进行研究。对目前制约代建制发展的问题进行了分析，并提出了解决这些问题的方法和思路。
关键词：政府投资项目；项目管理；代建制；代建单位
中图分类号：F280 文献标识码：A 文章编号：1001-019X(2007)02-0013-05
Study on the Characteristics of Construction
Agent System and Problems Existing in Its Practices
HUANG Yuan-zhi
( Tsinghua University, Beijing 100084, China )
Abstract: Construction agent system has been tried out in China since in the nineties of the twentieth century, plenty of practice experiences have been gathered so far and the effect of such system has been proved to be favorable. Construction agent system is announced accordingly as the present direction for innovating the management of the project invested by the Chinese government. The characteristics of construction agent system and its practice in China are studied in the paper. The characteristics of such system, the situation for its practice in China and the problems existing in practice are analyzed, some ways or thoughts for improving the existing problems are put forward as well.
Key Words: government invested project; project management; construction agent system; construction agent undertaker
0 前言
2004-07-24国务院发布第20号令《国务院关于投资体制改革的决定》，对“代建制”做出了如下的论述：“……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”决议不仅说明了代建制的具体含义，即由专业公司代理项目使用单位行使项目建设管理权责；并且对代建制的适用对象及发展规划做出了明确的规定，即在非经营性政府投资项目上加快推行代建制。
为改善我国非经营性政府投资项目在建设过程的管理效率与效益，在借鉴国外经验的基础上，我国早在20世纪90年代就开始了代建制的试点工作。如1993年厦门开始探索代建制。随后青岛、重庆、深圳、上海也先后开始了代建制的试点。截至2006 -01全国已经有32个省市自治区试行代建制，颁布实施的地方性代建制管理办法有20多个。《国务院关于投资体制改革的决定》中关于代建制的决议无疑是对我国10多年来代建制试行效果的充分总结与肯定，并据此对我国非经营性政府性投资项目的管理行为进行了重大的、以实行代建制为目标的制度改革。《规定》的颁布，必然使得人们对代建制的渐进性观察成为即时性操作。那么，系统认识代建制，对近些年来我国各地实施代建制状况进行评估，以及对推行代建制还存在的问题作比较深入的思考，将对顺利推进代建制大有裨益。
1 代建制是一种项目管理模式
1982年世行贷款项目鲁布革水电站引水隧道工程，采用国际招标选定施工总承包单位及引入监理服务的作法取得了成功，有力地推动了我国工程管理体制的改革。1984年国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中要求组建具有法人地位、独立经营、自负盈亏的工程承包公司，收稿日期：2007-02-28
·14· 建 筑 管 理 现 代 化 2007年第2期 由工程承包公司对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备定货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包或部分承包，并使之逐步成为组织项目建设的主要形式。这也就是设计 — 采购 — 建造模式，简称EPC 项目管理模式。
EPC 模式的特点是由工程承包公司直接从事项目实体质量的形成过程。如果不参与工程的设计与施工，而只是协助项目业主对工程建设进行专业化管理和服务的项目管理模式，则为PM 模式。（建设部建市[2004]200号）《建设工程项目管理试行办法》中对这种项目管理方式规定为：从事工程项目管理的企业，受工程项目业主方委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。如果工程项目管理企业除完成PM 的全部工作内容外，还负责工程的初步设计等工作，则简称为PMC 模式。
代建制意为代理建设制式, 其实质上也是一种项目管理模式。但它既不同于PM 模式中项目管理公司只担当为业主提供咨询与管理服务的中介角色，也不同于EPC 模式中工程承包公司直接从事设计、采购及施工的实体履约过程。代建制被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使项目管理任务的一种制度模式，其最为核心的特点在于：一是代理业主全面行使对工程的具体指挥和管理职能；二是代理业主行使投资控制职能；三是在项目实施过程中代理业主以法人身份签订项目勘探、设计、采购、施工等各项合同。可以说，代建制是迄今为止比较彻底的一种代理业主进行项目管理的一种模式。在这种模式下，项目业主在提出项目建议书后，即可通过选择代建人，签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责权利，在国家相关法律约束和市场经济机制调控下，由代建人承担项目可行性研究、勘察与设计、工程建设过程中投资以及工期和质量的管理与控制、竣工验收及试运行，直至最终向业主移交符合合同要求的建设项目的全部或部分过程。而项目业主在建设过程中不再直接参与项目管理，只是协助和监督代建人代行项目建设的投资主体职责。代建人按照合同约定完成项目建设，承担各种风险，并相应取得报酬。而为了加强对代建项目造价、质量、工期以及安全的控制，投资人还可以在合同中约定对代建人的奖罚措施，比如节奖超罚等。
2 推行代建制的必要性
2.1 现行管理体制存在的问题
所谓非经营性政府投资项目可以概括为以下几类：一是党政机关及人民团体的办公用房及政权设施项目；二是政法设施项目，如监狱、劳教所、刑事所、看守所等；三是公益性科研与办公的相关设施项目；四是非营利性教育设施、体育设施、公共设施、医疗卫生设施、社会福利设施项目；五是其他公用事业设施。由于现阶段我国为以公有制为主体的所有制结构，因而我们的政府投资或国有资金采购的范围和比例要远大于以私有制为主的资本主义国家。在实现代建制之前，项目的建设一般都要由建设单位搭建管理班子，按照“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式进行项目建设，这样的管理模式存在诟病：建设班子本身就隶属于当地政府或政府部门，使得政府对投资项目的监管实际上处于失控状态。
（1）投资容易失控。超规模、超标准、超投资的现象经常发生，项目使用单位、承建单位和监理单位等项目参与方都成了“三超”的实际受益者，因而严重制约了政府投资效能的发挥。
（2）监督失控。项目决策不科学、不透明，形象工程、首长工程失控，最后反易变成烂摊子。
（3）建设失控。临时搭建的建设班子既非专业，也不固定，导致“只有一次教训，没有二次经验”。
（4）市场失控。项目负责人往往就是主管领导，是建设者也是监管者，导致法律约束力与市场调控作用在该项目上十分弱化，这样的项目不仅会成为腐败的温床，也容易发生安全与质量事故。此外，对于因“四位一体”的管理模式引发的系列问题，除贪污受贿难逃法网外，其它的比如决策失误、监管不力等问题目前还难以在法律层面上追究责任，因此已日益成为我国社会与经济生活中的一块心病。
2.2 代建制度的针对性
按照制度经济学的说法，一种新的制度供给必然对应着某种制度需求。由此，代建制在我国的推行，对应的需求就是要解决在公有产权制度下所有者代表缺位而带来的项目建设效率低下、资源浪费甚至腐败滋生等一系列的问题。
在代建制的项目模式下，通过公开招标等方式选择专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责，不仅可以有效地提高项目管理水平，同时把建设单位的职责在建设期间划分出来，即建设单位不直接参与项目建设，从而可以克服了建设单位对投资的人为影响，基本杜绝“三超”现象，
总第93期 黄远智：政府投资项目代建制特征及实施问题的研究 ·15· 并且割断了建设单位与施工企业之间的利益关系，从制度上取缔了建设单位的权力寻租市场。
政府投资主管部门、代建公司、使用单位三者的责任、权利和义务是通过合同加以约定的，形成了相互协作，相互约束的工作机制。投资部门可以从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束，可以采用比如“节奖超罚”的激励机制，确保建设目标可控。使用单位除协助代建单位办理各种手续以及组织竣工验收外，对代建单位的管理行为可以进行监督。代建单位作为项目建设期间的法人，将设立专门的项目投资资金帐户，并接受投资主体的严格监管，投资的使用对象将因此得到切实保证。另外由代建公司直接签订设计、采购、施工等各项合同，将使得在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能为国家有关招标投标、合同管理以及监理等各种制度所有效约束，在有利于铲除腐败土壤的同时，也将进一步提高投资效益。代建单位在项目建成后，为减少自身的消耗，将会尽快促进项目验收及投入运行，从而加快了形成资产的建帐入库，防止长期耗费或流失。
在我国公有制占主体地位的条件下推出代建制，为解决过去建设项目主体不明、责任不清的问题，为投融资体制改革开辟出了一条成功之路，因此自试点代建制以来，各地省市不断跟进试验，发展形势十分良好。
3 我国试行代建制的状况分析
可以把目前我国试行代建制的状况概况为4个特点：一是成就可喜，以上海为例，自实施代建制以来工程质量合格率100%，工程投资全部控制在概算范围内，工期平均缩短5% 以上。二是纷纷效仿，自1993年厦门开始试验代建制以来，上海、深圳、重庆、北京、安徽等全国32个省市自治区纷纷试行代建制，形势方兴未艾。三是抓紧立法，目前代建制尚无法律地位，各地纷纷出台了有关管理条例20多个，中央政府也在逐步积累经验，抓紧相关立法。四是竞争不足，目前代建市场的竞争很不充分，因此尚需要大力扶持代建企业，积极培育公开竞争。
通过对全国各地根据不同的思路进行的代建制探索实践进行分析比较，可以认为目前已形成了4种比较典型的经验模式。
（1）上海模式。上海市政府投资工程管理体制代建制改革自2001年启动。为此先后出台了《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。上海市设计的代建制实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式。由上海市政工程管理局来推行代建制，目前已在市政、水务、环卫、交通等系统确定了11家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司，代建单位从这11家公司中进行挑选。上海模式的代建制可以认为具有这样的特点：一是采用有限选择制确定代建单位，由政府指定代建公司；二是代建公司缺乏主动性，控制投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预。
（2）深圳模式。深圳市毗邻中国香港，借鉴中国香港的经验设立工务局，以作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构。深圳市政府按照“相对集中，区别对待”的原则，对常年有政府投资工程任务且具有相应建设管理能力或特殊要求的专业部门，如国土、交通、水务和公安等部门的政府投资工程，仍暂由这些部门继续管理。其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程等，则全部纳入工务局集中统一管理，一律在项目竣工后向使用方“交钥匙”。深圳模式的代建制其特点比较鲜明：一是工务局是专门组建的政府机构，易于办理各种建设手续；二是无法形成控制投资的刚性约束机制，出现质量、工期以及超投资问题，难以处罚代建部门。
（3）重庆模式。2000年重庆市开始大力推进代建制，2003年出台《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》。重庆市建设局是代建项目的主管部门，由政府授权的重庆市城市建设发展有限公司对政府投资项目进行包括规划设计、方案论证、征地拆迁、工程招标、建设监管以及竣工验收和产权移交在内的专业化组织管理，探索出了一条对政府投资工程实施“专业化集中管理”的道路。城建发展公司人员精干，管理项目总投资10多亿元，不仅节约了管理成本，并且提高了管理的效率与效益。重庆模式代建制的特点是：一是采用有限选择制（单一）确定代建单位，即政府指定的城建发展代建公司；二是控制投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预。目前重庆已经开始通过公开招投标程序来选择代建单位，并计划将城建发展公司改建为工务局。
（4）北京模式。2004年北京市出台《北京市政府投资项目代建制管理办法》，2005年以邀请投标的
·16· 建 筑 管 理 现 代 化 2007年第2期 方式组织代建制试点之第一宗工程，即中国残疾人体检中心项目。北京市要求对于符合代建制要求的政府投资项目要100% 的实行代建。在确定代建单位的评标活动中，北京市以合同管理为原则，重视代建单位的项目管理方案和经验，侧重于对代建方案进行评选，为保证质量，暂不设置节余奖励。北京模式下代建制是比较符合推行代建制的意图的，如以招标方式选定代建单位，运用市场合约手段将责任落实到代建单位，形成了有效的投资刚性约束机制；但由于代建市场处于起步阶段，市场竞争性尚有待培育。 4 解决代建制实践中问题的方法和思路
4.1 赋予代建制的法律地位
目前由于我国现行的工程建设管理主要实行项目法人制、资本金制、招投标制、工程总包制、建设监理制以及合同管理制等基本制度，而政府主管部门在办理工程项目的各种审批手续上均要求以使用单位的名义来办理，因而代建单位作为项目法人的制度设计与现行的法律环境还存在一定矛盾。作为项目法人的代建单位在与地方各种行政审批部门，比如规委、建委、消防、人防、交通、能源、市政、绿化、环卫及海关等部门的接洽中还存在着一定困难，这样的困难只能由各地的投资主管部门与当地政府各主管部门协调解决。要彻底解决这个问题，国家需要尽快制定有关代建制的专门法规，同时对现有的工程建设法律体系进行相应的修改，以实现两者的无缝镶嵌。只有赋予代建单位与现行法律环境相匹配的地位，代建制才能普遍为人们所接受，才能成为我国工程建设领域中一个必然事物。
4.2 保证代建项目的正常市场化运作
代建制之所以能改善项目管理的效率与效益，除了它能够在制度上严格保证法律约束力外，还在于它实现了市场的调控作用。因此如何保证代建项目的正常市场化运作，是代建制能否健康运行的重要问题之一。代建项目一是要面对政府干预的惯性。这表现在政府投资计划的不确定性，资金不能如期到账，以及“长官意志”的显现等。由于我国几千年来封建意识的残留，“官本位”的意识依然很严重。工程项目建设管理历来都是政府管理行为的重头戏，要想完全交由市场运作，政府部门全身而退，在理念上和实践上都需要有一个过程。二是要面对强势使用人的干扰。作为项目的使用单位，其对项目建设过程的关心是必然的，但不能演变成干预，比如干预招标投标过程，干预工程的标准与进程，如果形成“大业主，小代建”的不良局面，将违背代建制的初衷。三是要面对项目管理理念的冲突，比如代建单位与项目外部政府监管环境的理念冲突，以及代建单位与施工参与方及使用方的内部环境理念冲突等，这些冲突是会客观存在的，因而在完善相应的法律环境的同时，也要不断提高各行业对代建制的理解，在项目实施中注重沟通，促进和谐，毕竟出现“大代建，小业主”也不利于有效监督。
4.3 强化代建单位的资质要求
代建单位作为一个专业的项目管理实体，应该存在资质要求和准入审查的问题。目前国家对于代建单位的资质尚无明确的规定，比如深圳模式下工务局作为代建单位就没有专门的资质。北京市曾经推出 （1 + x ）的代建单位资质要求，即代建单位必须具备工程咨询的甲级资质，同时兼有1项以上的其他与建设工程相关的资质，如工程招标、设计、监理、施工等资质。目前较为通行的做法是只要具备工程咨询、工程勘察、工程设计、工程监理、工程招标、造价咨询或房地产开发一级、工程总承包一级资质中的任一项即具备入门资格。而对代建企业应该考察其是否具备以下的基本条件：一是具有一定资金实力与信用；二是具有相关项目管理经验与实施能力；三是具有相关资质的可以独立承担民事责任的企业。
4.4 代建单位的履约保证
由于代建单位将设立专门的资金帐户以掌管投资资金的使用，因此为保证政府投资的安全，代建单位必须向委托人提交履约保函。比如现行的作法有：一是代建合同生效前代建单位一般向委托方提供代建费用5% ~ 20% 履约保函。二是在项目办理开工许可手续前，代建单位一般应向委托方补交提供履约保函，或其它有效担保凭证，额度达到工程概算投资的3% ~ 10%。这种履约担保是高额的，极大地提高了代建市场的入门槛。对于一些纯粹承接项目咨询或服务的管理公司，由于资金量少很难去竞争这样的代建项目。即便是实力雄厚的工程总承包公司或房地产公司，因为保函的门槛，在同时承接代建项目的数量上也将严重受限，这也是目前代建市场竞争性普遍不足的原因之一。某个意义上讲，高额的履约保证制约着代建市场的充分发展, 而适当降低履约保证数额，应该是一个突破市场瓶颈的可行之举。
4.5 代建合约的约束与激励机制
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投资人、代建单位、使用人三方的关系是通过代建合同予以缔结的。在配套法律环境不完善的情况下，其约束与激励机制尚无明确的指导意见，“一事一议”的情况比较普遍。随着代建市场走向深入，这个问题需要认真考量。一是强化代建合约的约束机制。具体表现为：在代建合约中投资人、代建单位与使用人三方之间如何实现自律和相互约束；三方之间的相互协作关系如何细化；对代建单位的代建行为如何实现有效监管；在规定三方关系时如何保证合约的合法性与合理性等。二是建立代建合约的激励机制。良好的激励机制可以事半而功倍，目前代建项目的收费并不高，一般比建设单位提取的占项目总投资1% ~ 1.5%的项目管理费还要低，且需依法纳税。为形成激励机制，投资人与代建单位可以约定对节省下来的投资按某个比例发放奖金；而一旦超投资，则超支部分直接从代建单位的履约保函中扣罚回来。
4.6 代建项目的风险与免责条款
代建工程的风险是无法避免的，通常项目投资越大、工期越长、技术越复杂，风险也就越大。代建项目相关各方如何预测这些风险，并在代建合约中建立各自的免责条款，甚至从风险中获利，这无疑是一个重要的问题。存在于代建项目的风险一般可以分3类：一是技术手段风险，如在地质地基条件、水文气象条件、施工准备条件、设计变更或图纸供应、技术规范、施工和管理技术水平等方面存在的不确定因素或预期与实际不符，就成为了风险。二是经济手段的风险，如招标文件有歧义、要素市场价格波动、金融市场因素、国家政策调整、以及代建项目资金支付状况等问题都需要充分考虑。三是合同手段的风险，如合同条款不完善、不平衡，没有或转移风险担保、索赔、保险等相应条款不完善，缺少因第三方影响造成工期延误或经济损失的应对条款，分包不当，合同履行过程的错误决策等等。代建项目有关各方均要树立风险意识，进行有效的风险管理，积极进行预控，才能避免或尽可能降低损失。风险管理的最终目的也是为了顺利推进代建项目的建设。
4.7 建立代建单位的信用体系与退出机制
我国仍处于市场经济的起步阶段，企业的诚信考评以及政府的监管体系仍然很不完善。因此建立代建单位的信用评价体系是代建制得以健康发展的一个重要保证。目前关于信用体系的问题还远未提上议事日程。但作为一个需要的环节，仍然需要进行研究。可以按照这样的思路来构建代建单位的信用体系：由行业主管部门通过考察、记录以及评审获取代建单位的信用评价，结合招标投标有形市场的信息平台予以发布，并使之参与构成代建市场的考核与监控体系。在有效考核与监控的基础上，进而构建代建市场的退出机制，对有违职业道德、进行不规范操作、违反市场原则甚至触犯法律的代建单位实施警告、处罚、直至罚出等处罚手段。
5 结束语
随着我国国力日益增强以及建筑市场对外开放愈加深入，改革我国工程项目管理制度并使之与国际接轨，其动力已经不仅仅出于为了适应对外开放的要求了。深入检讨现行投资体制的问题与缺陷，吸收国际上一切可以借鉴的经验，在公有制占主体的所用权结构下，探索破解因为所有者代表缺位而带来的政府投资项目市场封闭、效率低下、资源浪费甚至滋生腐败等系列问题的方法与途径，是进一步深化改革的动力源泉。代建制是我国在项目建设管理制度改革方面走出的一条成功之路，应该坚定沿着这条路继续走下去的决心。同时也要清楚地看到，由于国家相关法律环境还不完善，缺乏相应的配套政策，目前我国代建市场的发育还非常不充分，存在的问题比较多，实施代建制的风险还比较高，各级政府、事业单位及国有企业在接受代建制时还心存犹疑，因此还需要在理论上和实践上对代建制作深入的研究，完善并夯实代建制推广实施及可持续发展的基础，真正发挥其在政府投资项目管理中优势作用。 参考文献：
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