作者：徐金田
审计月刊 2010年07期
土地开发整理是在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程手段，对土地利用状况进行调整改造，综合治理，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。开展土地整理有着十分重要的现实意义，它是国家耕地保护的重要途径，是保护资源保障发展的重要手段，是增加耕地数量提高耕地质量的重要措施。近年来国家投入了大量的资金到土地整理中，土地整理项目也成为审计监督的重点。笔者在跟进审计中发现项目工程中存在一些不容忽视的弊端，应引起重视并加以改正。
一、规划设计急功近利。规划设计是用于指导土地整理项目实施，实现调整土地关系、改善土地利用结构和生产生活条件、增加可利用土地面积和有效耕地面积、提高土地利用率和产出率等目标的指导性文本。规划设计应当遵循统筹兼顾、合理布局，保护生态、改善环境，优化资源配置、可持续发展等原则。
但是，在实际操作中，地方政府往往急于争取项目资金而忽视规划设计的科学性和长远性，项目建设规划与本地的土地利用综合规划、小城镇建设规划等相冲突，在建项目或已建成项目由于工业经济的发展、小城镇建设的发展以及道路等国家重点建设项目的需要而造成破坏或废弃，与农业综合开发项目及大型商品粮基地建设等项目重复，形成重大损失浪费，从而影响财政资金的长期使用效益。审计人员在实地走访中还了解到，部分急需进行土地整理的区域并没有被纳入项目规划，而一些纳入项目区的土地往往利用率、产出率本来就较高，经过整理后变成了当地政府的形象工程，没有真正做到急群众之所急。
二、工程招标瞒天过海。土地整理项目资金由国家投资，因此工程必须进行公开招投标。但在实际执行中，弄虚作假、瞒天过海的违纪违法行为大量存在，主要表现形式有：(1)借用资质投标；(2)虚假资质投标；(3)围标串标；(4)不实行招投标；(5)部分工程剥离，规避招投标；(6)以邀标方式代替公开招投标；(7)业主暗中操纵部分标段招投标，使指定单位或个人中标。在审计中，审计人员应当重点关注那些与业主关系密切的施工单位，如业主的关联企业等。
三、土地面积无中生有。一是项目区总面积无中生有。土地整理项目区的面积越大，国家投入的资金就越多，因此一些地方想尽办法虚报面积以套取国家资金，还有些地方在申报时就与当地农业综合开发部门或其他类似项目的主管部门相互串通，同一地块重复申报，以套取国家资金。审计人员在审计中必须对项目区的面积进行审核，有条件和技术支持的地方可以利用GPS导航仪对照项目规划图和现状图的坐标计算出面积，然后对比；要利用拆迁补偿的名单、统计年鉴等资料，结合实地走访发现端倪。二是耕地增加面积无中生有。新增耕地是土地整理项目效益的重要指标，《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》明确指出，土地整理重点项目是以增加耕地面积为主要目的，集中资金成规模进行耕地开发，净增耕地面积不低于项目规划设计面积的10%；国土资源部2005年《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》也指出，基本农田土地整理项目的耕地净增率不得低于3%。耕地增加的主要途径是开发其他农用地、未利用地和减少田坎，审计人员应对比整理前后的土地现状，并结合走访摸清耕地增加的真实性。
四、土地平整金蝉脱壳。土地平整是土地整理项目中的基础工程，其施工难度相对较小，技术含量较低，质量风险也很低，因此，一些地方的土地整理中心将土地平整工程从整个工程中剥离出来，交给指定的单位施工并从中牟利。其方式主要有两种：一是直接剥离，或通过操纵使指定单位中标，收取管理费或列支各种费用；二是指使各标段的中标单位将各自标段的土地平整工程交付指定单位施工，工程款拨到中标单位后再拨至指定单位。审计人员必须通过审查工程量清单和施工单位账目发现问题。
五、农林措施偷工减料。农田水利和田间道路是土地整理项目的主体工程，因而审计人员应重点审查项目工程造价和结算是否真实、合法和有效。工程造价不实主要有两种类型：一是采取虚增工程量、变更单价、高套定额、偷工减料等方式高估冒算，造成工程造价不实；二是项目建设单位、施工单位以及工程监理和造价等中介机构相互串通，编制虚假工程结算资料、虚报工程完成投资额，骗取、套取项目资金。实际情况往往是各个标段都不相同，因此应注重运用对比分析的方法，将项目预算、竣工或验收资料数据、实地核查数据、工程造价审核数据以及项目资金结算数据进行对比分析；到被审计地农发部门调查相同或近似地类的农业综合开发土地治理项目亩平投资额，与土地开发整理项目亩平投资额相比对，对差异较大的，按建设内容逐项对比分析差异的原因，从中发现、查实问题和案件线索。
六、设备采购子虚乌有。在项目规划设计和投资预算中都安排了一定金额的设备采购费，一般用于购买水泵、变压器等工程必用的设备，因其数额不大容易被审计人员忽视。一些被审计单位往往利用这一点，在设备采购上做手脚，主要手段是虚列采购数量套取资金，甚至与生产厂家和供应商联合造假。因此审计人员应从采购票据的真实性入手，与规划设计进行对比，并进行实地调查从中发现线索。
作者介绍：徐金田，麻城市审计局
作者：徐金田
审计月刊 2010年07期
土地开发整理是在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程手段，对土地利用状况进行调整改造，综合治理，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。开展土地整理有着十分重要的现实意义，它是国家耕地保护的重要途径，是保护资源保障发展的重要手段，是增加耕地数量提高耕地质量的重要措施。近年来国家投入了大量的资金到土地整理中，土地整理项目也成为审计监督的重点。笔者在跟进审计中发现项目工程中存在一些不容忽视的弊端，应引起重视并加以改正。
一、规划设计急功近利。规划设计是用于指导土地整理项目实施，实现调整土地关系、改善土地利用结构和生产生活条件、增加可利用土地面积和有效耕地面积、提高土地利用率和产出率等目标的指导性文本。规划设计应当遵循统筹兼顾、合理布局，保护生态、改善环境，优化资源配置、可持续发展等原则。
但是，在实际操作中，地方政府往往急于争取项目资金而忽视规划设计的科学性和长远性，项目建设规划与本地的土地利用综合规划、小城镇建设规划等相冲突，在建项目或已建成项目由于工业经济的发展、小城镇建设的发展以及道路等国家重点建设项目的需要而造成破坏或废弃，与农业综合开发项目及大型商品粮基地建设等项目重复，形成重大损失浪费，从而影响财政资金的长期使用效益。审计人员在实地走访中还了解到，部分急需进行土地整理的区域并没有被纳入项目规划，而一些纳入项目区的土地往往利用率、产出率本来就较高，经过整理后变成了当地政府的形象工程，没有真正做到急群众之所急。
二、工程招标瞒天过海。土地整理项目资金由国家投资，因此工程必须进行公开招投标。但在实际执行中，弄虚作假、瞒天过海的违纪违法行为大量存在，主要表现形式有：(1)借用资质投标；(2)虚假资质投标；(3)围标串标；(4)不实行招投标；(5)部分工程剥离，规避招投标；(6)以邀标方式代替公开招投标；(7)业主暗中操纵部分标段招投标，使指定单位或个人中标。在审计中，审计人员应当重点关注那些与业主关系密切的施工单位，如业主的关联企业等。
三、土地面积无中生有。一是项目区总面积无中生有。土地整理项目区的面积越大，国家投入的资金就越多，因此一些地方想尽办法虚报面积以套取国家资金，还有些地方在申报时就与当地农业综合开发部门或其他类似项目的主管部门相互串通，同一地块重复申报，以套取国家资金。审计人员在审计中必须对项目区的面积进行审核，有条件和技术支持的地方可以利用GPS导航仪对照项目规划图和现状图的坐标计算出面积，然后对比；要利用拆迁补偿的名单、统计年鉴等资料，结合实地走访发现端倪。二是耕地增加面积无中生有。新增耕地是土地整理项目效益的重要指标，《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》明确指出，土地整理重点项目是以增加耕地面积为主要目的，集中资金成规模进行耕地开发，净增耕地面积不低于项目规划设计面积的10%；国土资源部2005年《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》也指出，基本农田土地整理项目的耕地净增率不得低于3%。耕地增加的主要途径是开发其他农用地、未利用地和减少田坎，审计人员应对比整理前后的土地现状，并结合走访摸清耕地增加的真实性。
四、土地平整金蝉脱壳。土地平整是土地整理项目中的基础工程，其施工难度相对较小，技术含量较低，质量风险也很低，因此，一些地方的土地整理中心将土地平整工程从整个工程中剥离出来，交给指定的单位施工并从中牟利。其方式主要有两种：一是直接剥离，或通过操纵使指定单位中标，收取管理费或列支各种费用；二是指使各标段的中标单位将各自标段的土地平整工程交付指定单位施工，工程款拨到中标单位后再拨至指定单位。审计人员必须通过审查工程量清单和施工单位账目发现问题。
五、农林措施偷工减料。农田水利和田间道路是土地整理项目的主体工程，因而审计人员应重点审查项目工程造价和结算是否真实、合法和有效。工程造价不实主要有两种类型：一是采取虚增工程量、变更单价、高套定额、偷工减料等方式高估冒算，造成工程造价不实；二是项目建设单位、施工单位以及工程监理和造价等中介机构相互串通，编制虚假工程结算资料、虚报工程完成投资额，骗取、套取项目资金。实际情况往往是各个标段都不相同，因此应注重运用对比分析的方法，将项目预算、竣工或验收资料数据、实地核查数据、工程造价审核数据以及项目资金结算数据进行对比分析；到被审计地农发部门调查相同或近似地类的农业综合开发土地治理项目亩平投资额，与土地开发整理项目亩平投资额相比对，对差异较大的，按建设内容逐项对比分析差异的原因，从中发现、查实问题和案件线索。
六、设备采购子虚乌有。在项目规划设计和投资预算中都安排了一定金额的设备采购费，一般用于购买水泵、变压器等工程必用的设备，因其数额不大容易被审计人员忽视。一些被审计单位往往利用这一点，在设备采购上做手脚，主要手段是虚列采购数量套取资金，甚至与生产厂家和供应商联合造假。因此审计人员应从采购票据的真实性入手，与规划设计进行对比，并进行实地调查从中发现线索。
作者介绍：徐金田，麻城市审计局