——与胡建淼先生商榷
胡建淼先生撰写的《信访制度改革的出路在哪里》一文，客观地描述了信访工作中的种种乱象，提出了一些改进信访工作的可行建议，读后深受启发。
但是，此文认为：信访中的问题“不是出在信访制度本身，而是出在对待信访工作的态度和方法上”。这一结论，既与全文的论述逻辑相悖，也与其叙述的事实明显不符。
从论述逻辑上看，既然信访制度是良好的，问题出在工作态度和方法上，按照我党的传统工作思路，强化落实、改进方法就可以了，还谈什么改革？尽管人们对“改革”的理解有所不同，但“改革”，必然涉及到制度或体制的更新，至少涉及到政策的调整。工作态度和方法的改进或改善，随时随地都要进行，不必套用“改革”这个时髦的概念。
这里，首先涉及到一个研究方法问题。即：判断一项制度或政策的优劣，不能只依据“文本规定”来推定，而应从其形成的背景和实践结果来进行综合分析，实践结果是最主要的依据。
笔者认为，党和国家建立信访制度的出发点是为了疏通民意表达渠道和维护公民合法权益，但是，这项制度是在政治压力型领导体制不断强化的大环境下建立起来的。1995年和2005年两次颁行的《信访条例》，虽然体现了民主法治的理念，但并没有摆脱向上集权、向下施压的路径依赖，所以，在执行中必然异化为引诱民众无序上访和迫使地方政府采用饮鸩止渴手段维护表面稳定的不良制度。
本人完全同意胡文“这么大的国家，不可能没有一定数量的信访”的论断，也非常赞同建立“民意上达”通道、安装社会稳定“出气阀”等主张。但也毋庸讳言，党和国家加强信访工作的努力，并没有达到预期目的。胡文描述的“信访不信法、信上不信下，信闹不信理”，以及与此相伴随的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现象愈来愈严重，引发的社会冲突愈来愈激烈。
造成这种信访乱象的根源，确实不应该仅仅归咎于信访制度，但更不能归咎于信访工作态度和方法。信访量的增加，从根本上说是社会分配不公、社会管理失范、公职人员腐败等社会矛盾积累的结果。就信访制度本身而言，存在着诸多弊端，从而导致工作方式的变异。
--《信访条例》虽然软绵绵地规定，对应当通过法定途径解决的投诉请求，“信访人应当”依法“向有关机关提出”，但整个立法主旨和各具体条款都在强化“县以上人民政府”权力和责任，强调建立由“县以上人民政府”统一领导下的“信访工作格局”和“联席会议”、“排查调处”、“信访督查”等机制。在现实生活的其他领域中，高度一体化的党委和政府同样掌握着过多的权力，包揽着绝大部分公共事务。在这样的大环境下，司法机关依法解决民众利益诉求的压力、权能都极其有限，所以，以种种借口把多数民众投诉推给行政部门。同时，还有一些经由司法机关调处、裁定或判决的案件，辗转回到党政机关。从一定意义上说，党政主导的信访工作的不断强化，使诉讼受案范围难以扩大，司法调处社会矛盾的功能难以拓展，访民“信访不信法”的趋势难以扭转。
--《信访条例》虽然重申了“各负其责、齐抓共管”的通用原则，但又强调由各级政府及其各工作部门负责人“阅批重要来信”、“接待重要来访”。实践中，诉讼几年，也不如高层领导一个批示管用；领导接待日等活动，虽促使部分问题得到解决，但却破坏了科层制，助长了相关部门的推诿扯皮；迎合了民众的“清官迷信”情结，助长了访民“找大不找小”的心理。信访量日益集中到中央和省两级和“两会”等特殊日期。
--信访工作的责任制、排名制、通报制与其它工作领域的政绩考核、达标竞赛、一票否决等制度互为补充，不断强化着政治压力型领导体制。以信访为重点的“维稳”已成为高悬在基层官员头上的“达摩克利斯之剑”。为了应对上级考核排名特别是一票否决，地方和基层官员不得不采取堵截、打压、拖延、收买等非规手段控制上访，在暂时缓解或掩盖一些矛盾的同时积累了更多的矛盾。
--随着信访地位的提升，信访工作部门的规模和权力也有所扩张，但它又不具备依法处理问题的职权。所以，“划道”排名、开转办单、督查通报、奖惩提名、组织大接访活动等带有浓郁人治色彩的手段，用得越来越多。其结果，在推动信访工作落实的同时，催生了形式主义、弄虚作假等不良风气。
弊端丛生的信访制度必须改革，改革的方向应该是逐步把信访工作引向民主法治的轨道。改革的策略应该是小步快走，平稳推进。首先，应尽快改革信访考核制度，取消计数排名，为基层降压减负。其次，应扩大诉讼受案范围，将更多的信访案件引入司法轨道。第三，应发挥人大权力机关作用，由人大督促、监督“一府两院”履行维护公民合法权益的职责。时机成熟时，可将各级信访部门移交人大常委会。第四，应配套推进其他领域特别是领导体制和社会管理体制的改革。信访制度改革如果单兵突进，很难奏效，还可能堵死民意表达的渠道，加重某些官员不作为或乱作为的倾向。因此，必须立足地方治理的全面转型，在发展党内民主、健全人大制度、提高基层官员选举竞争性和透明度、推进司法改革、培育民间组织、提高基层自治水平等方面，搞好顶层设计，开展实验示范，力求取得实质性突破。
（作者为原黑龙江省巡视组副厅级巡视专员）
——与胡建淼先生商榷
胡建淼先生撰写的《信访制度改革的出路在哪里》一文，客观地描述了信访工作中的种种乱象，提出了一些改进信访工作的可行建议，读后深受启发。
但是，此文认为：信访中的问题“不是出在信访制度本身，而是出在对待信访工作的态度和方法上”。这一结论，既与全文的论述逻辑相悖，也与其叙述的事实明显不符。
从论述逻辑上看，既然信访制度是良好的，问题出在工作态度和方法上，按照我党的传统工作思路，强化落实、改进方法就可以了，还谈什么改革？尽管人们对“改革”的理解有所不同，但“改革”，必然涉及到制度或体制的更新，至少涉及到政策的调整。工作态度和方法的改进或改善，随时随地都要进行，不必套用“改革”这个时髦的概念。
这里，首先涉及到一个研究方法问题。即：判断一项制度或政策的优劣，不能只依据“文本规定”来推定，而应从其形成的背景和实践结果来进行综合分析，实践结果是最主要的依据。
笔者认为，党和国家建立信访制度的出发点是为了疏通民意表达渠道和维护公民合法权益，但是，这项制度是在政治压力型领导体制不断强化的大环境下建立起来的。1995年和2005年两次颁行的《信访条例》，虽然体现了民主法治的理念，但并没有摆脱向上集权、向下施压的路径依赖，所以，在执行中必然异化为引诱民众无序上访和迫使地方政府采用饮鸩止渴手段维护表面稳定的不良制度。
本人完全同意胡文“这么大的国家，不可能没有一定数量的信访”的论断，也非常赞同建立“民意上达”通道、安装社会稳定“出气阀”等主张。但也毋庸讳言，党和国家加强信访工作的努力，并没有达到预期目的。胡文描述的“信访不信法、信上不信下，信闹不信理”，以及与此相伴随的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现象愈来愈严重，引发的社会冲突愈来愈激烈。
造成这种信访乱象的根源，确实不应该仅仅归咎于信访制度，但更不能归咎于信访工作态度和方法。信访量的增加，从根本上说是社会分配不公、社会管理失范、公职人员腐败等社会矛盾积累的结果。就信访制度本身而言，存在着诸多弊端，从而导致工作方式的变异。
--《信访条例》虽然软绵绵地规定，对应当通过法定途径解决的投诉请求，“信访人应当”依法“向有关机关提出”，但整个立法主旨和各具体条款都在强化“县以上人民政府”权力和责任，强调建立由“县以上人民政府”统一领导下的“信访工作格局”和“联席会议”、“排查调处”、“信访督查”等机制。在现实生活的其他领域中，高度一体化的党委和政府同样掌握着过多的权力，包揽着绝大部分公共事务。在这样的大环境下，司法机关依法解决民众利益诉求的压力、权能都极其有限，所以，以种种借口把多数民众投诉推给行政部门。同时，还有一些经由司法机关调处、裁定或判决的案件，辗转回到党政机关。从一定意义上说，党政主导的信访工作的不断强化，使诉讼受案范围难以扩大，司法调处社会矛盾的功能难以拓展，访民“信访不信法”的趋势难以扭转。
--《信访条例》虽然重申了“各负其责、齐抓共管”的通用原则，但又强调由各级政府及其各工作部门负责人“阅批重要来信”、“接待重要来访”。实践中，诉讼几年，也不如高层领导一个批示管用；领导接待日等活动，虽促使部分问题得到解决，但却破坏了科层制，助长了相关部门的推诿扯皮；迎合了民众的“清官迷信”情结，助长了访民“找大不找小”的心理。信访量日益集中到中央和省两级和“两会”等特殊日期。
--信访工作的责任制、排名制、通报制与其它工作领域的政绩考核、达标竞赛、一票否决等制度互为补充，不断强化着政治压力型领导体制。以信访为重点的“维稳”已成为高悬在基层官员头上的“达摩克利斯之剑”。为了应对上级考核排名特别是一票否决，地方和基层官员不得不采取堵截、打压、拖延、收买等非规手段控制上访，在暂时缓解或掩盖一些矛盾的同时积累了更多的矛盾。
--随着信访地位的提升，信访工作部门的规模和权力也有所扩张，但它又不具备依法处理问题的职权。所以，“划道”排名、开转办单、督查通报、奖惩提名、组织大接访活动等带有浓郁人治色彩的手段，用得越来越多。其结果，在推动信访工作落实的同时，催生了形式主义、弄虚作假等不良风气。
弊端丛生的信访制度必须改革，改革的方向应该是逐步把信访工作引向民主法治的轨道。改革的策略应该是小步快走，平稳推进。首先，应尽快改革信访考核制度，取消计数排名，为基层降压减负。其次，应扩大诉讼受案范围，将更多的信访案件引入司法轨道。第三，应发挥人大权力机关作用，由人大督促、监督“一府两院”履行维护公民合法权益的职责。时机成熟时，可将各级信访部门移交人大常委会。第四，应配套推进其他领域特别是领导体制和社会管理体制的改革。信访制度改革如果单兵突进，很难奏效，还可能堵死民意表达的渠道，加重某些官员不作为或乱作为的倾向。因此，必须立足地方治理的全面转型，在发展党内民主、健全人大制度、提高基层官员选举竞争性和透明度、推进司法改革、培育民间组织、提高基层自治水平等方面，搞好顶层设计，开展实验示范，力求取得实质性突破。
（作者为原黑龙江省巡视组副厅级巡视专员）