HONGGUANJINGJIGUANLI
能源专题
能源行业应实行市场准入“负面清单”制度
○刘满平
摘
要：目前，实行市场准入的“负面清单”制度，已日益成为国际上通用的投资准入制
度。本文借鉴国际经验以及我国在上海自贸区施行“负面清单”的实践，通过分析能源行业中存在的行政性垄断和价格管制可以认为，在能源行业中实行市场准入“负面清单”制度，有助于打破垄断促进竞争，提高效率。同时，文章提出了在实行该制度时还应注意的相关问题。
关键词：市场准入
负面清单
建议
“负面清单”制度发端于国际投资领域，是指政府列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单，清单之外领域都可以自由进入，即“法无禁止即可为”。目前，这一制度已被70多个国家采用，逐渐成为国际上通用的投资准入制度。在我国，“负面清单”制度首先应用实践于上海自贸区，已取得了比较明显的效果。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。可见，在不久的将来，我国将全面实行市场准入“负面清单”制度。
相比较其他行业而言，能源行业是亟须实行该制度的。原因在于：我国能源行业垄断程度高、市场竞争不充分、政府干预过多、民营企业和外资企业市场准入门槛高、竞争地位不平等，导致能源行
2015年第2
期
业国有成分“一枝独秀”，甚至被称为传统计划经济时期管制最严格的领域之一。讫今为止，能源行业没有全面完成向市场经济体制的转型。
一、我国能源行业现状与问题（一）煤炭行业：基于资源的隐性垄断联盟
煤炭行业产能相对分散，是相对开放的竞争市场，竞争程度在主要能源品种市场中处于最高水平。
市场需求不足时期，也会面临亏损的压力。
（二）电力行业：发电环节集中度日趋提高，输配售环节完全垄断
电力行业分为“发、输、配、售”
4个环节。理论上讲，发电和售电
环节不具有自然垄断特征，可以引入竞争，实现投资主体的多元化。
发电环节：虽然2002年国家电力公司被拆分成11家公司（包括两家电网公司和5大发电集团），但实际上，全国50%以上的发电能源都属于五大发电集团，由此导致的垄断优势并无减缓之势。如果以5大发电集团的CR5指标来衡量发电市场的集中度，历年的统计数据显示，2003年的CR5仅为
2012年，煤炭产量前8位的企业CR8（市场集中度）只有0.32，为低集中竞争型市场结构。但2003年
以来，大型煤炭集团逐渐形成上游资源的行业垄断。这些大型煤炭集团基本控制了其他中小煤炭企业，并形成隐性联盟，其产生的根源是自然资源的不可再生性和稀缺性。煤炭企业一旦占有煤炭资源，必然对其他潜在进入者进行排斥，但并不代表市场不起作用。虽然在煤炭市场需求旺盛时期处于优势，但在
36.74%，之后逐渐提升，2010年达到49%。而且，这种高度集中的市
场结构并不是电力行业长期竞争的结果，而是通过行政力量划拨资源、产业重组形成的。
输配售环节：全国只有国家电
５３
能源专题
网、南方电网及内蒙古电网11家，且在政府为其划定的经营区域内，不存在其他任何竞争企业。因此，我国电力市场发电侧与终端用户之间的交易环节为完全垄断的市场结构。电网公司是电力市场上发电侧的唯一买家和用电侧的唯一卖家。显然，电力市场化程度低、竞争程度差。
（三）石油行业：三大企业垄断石油行业是一个相对垄断的市场，无论是上游资源配置、开采，还是中游运输、加工以及下游终端销售网络，都基本囿于3大国有石油企业垄断的市场格局。
原油勘探开采环节：据国土资源部统计，3大石油企业占全国探矿、采矿权面积的97.4%，占全国探矿、采矿权面积的98.9%，在油气勘探开发上游占绝对垄断地位。
原油进口环节：目前，只有中化、中联油、中联化、中海油和珠海振戎等5家企业具有原油进口权；中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎等5家企业具有成品油进口权。
原油加工与成品油销售环节：中石油和中石化拥有80%以上的炼油能力，全国每年500万吨以上的大中型炼油厂全部属于两大企业所有，每年向市场提供的成品油达到全国销量的90%以上。
油气管网运输环节：2013年，我国油气管道总里程达到10.6万公里。其中，天然气管道6万公里，原油管道2.6万公里，成品油管道
于垄断市场，但竞争程度要相对充分些。在上游供应环节，中石油、中石化、中海油占据绝对垄断地位。其中，中石油大约占据80%的市场份额。近年来，随着LNG、煤制气、页岩气的蓬勃发展，民营企业也逐渐进入上游供应市场。在天然气运输环节，管道运输基本由中石油、中石化、中海油控制。在下游分销环节，3大公司尚未处于统治地位，尤其在民用天然气领域，中华煤气、新奥、昆仑、华润等5大主要服务商各分天下，中石油昆仑燃气的销气量甚至还不如中国燃气和新奥能源。
二、能源行业的行政性垄断特征对于我国能源行业来说，不仅有自然性垄断的原因，更多的是行政性垄断所导致的行业垄断。
（一）煤炭行业
煤炭行业行政性垄断主要体现在进出口方面。目前，我国具备煤炭进出口资格的企业只有神华集团、中煤集团、五矿集团和山西煤炭进出口集团等4家，在一定程度上限制了煤炭的进出口贸易。虽然国家鼓励进口，但外资企业却未获得煤炭进口许可证的权利，只能和国内煤炭进出口企业合作。显然，这种状况不利于煤炭进出口市场的竞争。
（二）油气行业
HONGGUANJINGJIGUANLI
有关部门无权发放油气勘查和开采的许可证。申请人需要提交国务院批准设立石油公司或者同意进行油气勘查的批文。这样的规定使得具有国企外衣的3大石油企业更容易取得原油勘探开采权，占据垄断地位。
2．成品油流通环节的限制。1998年我国颁布《原油、成品油价
格改革方案》，随后在1999年颁布《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》，从而使市场内资源配置、运输、价格和销售均由中石油、中石化两大企业统一运作，民营和外资企业被排除在外。尽管2007年颁布《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》，在规章制度上允许放开原油和成品油的批发经营权，但现实情况是两大石油企业很难放弃自身在流通市场的垄断地位。民营企业虽被允许进入流通市场，但要想获得原油和成品油的批发权，还需要向商务部提出申请。部分民营企业即使获得政府批文和经营资格，但受油源限制，长期处于“无油可供”、“难以为继”的困境。
3．对进出口领域的限制。目
前，我国的原油非国营进口贸易要过两大“许可”关：一是“配额制”。
1．油气勘探开采环节的限制。
长期以来，我国对油气资源实行严格的许可制度，《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等法律法规中规定：油气资源属于国家特定矿种，其勘查和开采实行国家一级管理，即勘查和开采由国家矿产资源主管部门进行管理，地方
2004年之前原油的国营进口贸易
和非国营进口贸易都实行配额制。
2004年1月1日，国家取消了原
油国营贸易的进口配额限制，但原油的非国营进口依旧实行配额制，二是“原油非国营贸易进口经营资质”。只有获得进口资质的企业才能从国外进口原油。从2002年到
2万公里。在三大石油企业中，中
石油油气管道总长度为7.102万公里，占比67%。
（四）天然气行业：上中游垄断，下游竞争相对充分
与石油一样，天然气市场也属
2007年4月，仅有21家企业获得
“原油非国营贸易进口经营资质”。
2015年第2期
５４
HONGGUANJINGJIGUANLI
（三）电力行业
域，应该由政府管制、国企垄断经电力行业的行政性垄断主要营。二是将能源安全重任过多地强来自于专营权的行政授予，并通过调由国有企业承担，导致我国能源《电力法》予以强化。相关法律和制行业政企分离不够彻底，给政府行度规定，进入电力市场，必须要有政权力滥用造成可乘之机。三是尚国家和地方有关部门的审核和批未科学界定能源产业链条中的竞准。目前，电力行业的投资准入未争性业务和非竞争性业务，笼统地向社会放开，社会上其它性质、来认为整个能源行业具有自然垄断源的闲置资金不能随意投资电力性，政府对本应该完全放开、由市企业，对向社会吸纳的投资资金仍场竞争的业务或环节进行不当干有投资企业数量、参股比例等的要预。四是现行法律法规不够完善，求。原国家电力公司改组的两大电对于政府滥用职权，发布垄断命令网公司控制电力传输工具即全国等行为缺乏必要的监督和惩治措输电网，电力市场存在多重进入壁施，缺乏对行政性垄断的法律规垒的进入限制。同时，我国电力市制。
场目前只对发电侧开放，市场中只三、能源行业实行“负面清单”有唯一的购电者即电网经营企业。制度的必然性和应注意的问题
发电侧生产企业无论市场及其生要破除能源行业中的行政性产成本是否变化，都必须按照政府垄断，避免政府过多干预，实行市能源主管部门指令生产规定数量场准入“负面清单”制度是必然的电力并按照规定价格卖给电网（终选择。这是因为，实行“负面清单”端销售电价被管制，变相地导致上制度，明确哪些方面不可为，外资网电价被管制），而电网公司依靠或民营资本只要不触及这些底线其垄断地位在价格谈判中拥有绝即可进入，做到“法无明文禁止即对主导权。用户不能与发电厂签订可为”，增强能源市场的透明度、开购电合同，只能从电网经营企业那放度和自由度，增强外资或民营企里以国家规定的价格购买所需电业的投资信心与积极性。同时，可量。广大用户脱离电力市场，使得明确界定政府发挥作用的边界，减电力市场的需求价格弹性非常低。
少行政过程中可能存在的权力滥电力行业行政性垄断还表现用现象，将调控权真正归还给市在，电网企业在电力规划、投资、价场，把权力真正关进制度的笼子格、市场准入等方面有较大决策权里，实现政府向市场放权到位。
或影响力，并拥有买卖电的独家特实行“负面清单”应注重以下许经营权，换言之，电网具有排它的问题：
性的市场控制力。
1.消除能源市场准入中的隐
我国能源行业中政府干预过性壁垒。实行“负面清单”制度，意多，行政性垄断严重，其原因一是味着外资、国有、民营资本均有权传统观念和认识上存在误区。由于进入没有明令禁止即“负面清单”煤、电、油等能源产品涉及国计民之外的各个环节，但这并不意味着生，牵涉面广，政府更多地将之当各类资本在能源行业真正实现公成福利产品和公共产品对待，认为平竞争。例如，民营资本早已获准能源市场是易产生市场失灵的领
进入发电领域，但至今影响力仍然
2015年第2
期
能源专题
很有限。这虽然与民营资本自身实力有关系，但更与存在各类隐性壁垒密切相关。正是这些隐性壁垒，导致民营资本经常遇到“玻璃门”、“弹簧门”。如果没有项目核准、行政管理、公共财政、金融等配套改革的及时跟进，实现真正的投资自由化，“负面清单”制度的作用难以真正实现。
2.加强能源经济安全风险管
控，构建风险防御体系。实行“负面清单”制度，外资、民资的市场准入由“审批制”转向“备案制”。能源市场进入限制放宽后，能源市场主体更加自由和多样化，市场供求波动更加频繁，价格变动更加明显，能源经济安全风险更加凸显。因此，需要政府加强能源市场监测预警，提前构建全面的风险管理防御体系。
3.建立透明度高的“负面清
单”内容适时调整机制。“负面清单”制度实行后虽应保持一定的稳定性和连续性，但这并意味着“负面清单”就是一成不变的，它是会随着外界条件的变化而需做动态调整。一方面，实行“负面清单”制度需要对现有国内能源产业进行评估，需要政府保留修改“负面清单”内容的权力；另一方面，实行“负面清单”制度还会遇到难以预测未来情况变化的问题，能源产业的自然垄断属性也会随着技术进步和实践深化而发生演变。
4.完善法律法规制度建设和
推进配套体制改革。能源行业实行市场准入“负面清单”制度，不仅可以减少政府对投资的事前审批，而将实现整个能源宏观管理体系的转变。因此，需要在公共财政、行政管理、金融支持、价格形成机制、行政审批制度、投资（下转第60页）
５５
能源专题
送工作简报等多种方式，加强协调工作交流。建立健全多层次、多渠道、通畅的煤电油气运协调信息沟通机制，完善信息报送和共享制度，加强国家、地方煤电油气运协调部门、行业协会、大型能源和交通运输企业等之间的信息沟通和联系；采用信息专报、季度发布会等形式定期向相关部门、社会公众报送或发布运行形势信息。
四、推进协调机制建设的保障条件和相关建议
在推进煤电油气运协调机制建设的过程中，还需要一系列保障措施。一是要加强组织领导。形成覆盖政府部门、协会、企业的组织管理体系，制定经济运行主动调节的工作方案，建立工作监督和考核机制。二是要健全监管体系。落实
全面深化改革和转变政府职能的新要求，优化行政管理模式，包括改善宏观综合管理，放开微观和具体事务管理，切实加强生产、经营事中事后监管等；同时，着重规范市场监督，特别是加强市场监督机制与诚信体系建设。三是要加强规制建设。制定完善协调机制的规划和配套政策，促进协调机制的制度化、法制化，加快相关技术标准、规范制（修）订，形成适应当前形势和实际工作需求的技术标准体系与技术规范。四是要强化技术支撑。建设煤电油气运综合监测预警体系，加快数据管理平台建设推广。五是要重视基础能力建设，加快协调工作硬件、软件的配备使用，加强协调工作领导小组复合型、高素质人才队伍的建设。□
参考文献：
HONGGUANJINGJIGUANLI
[1]国家发展改革委经济运行
局.做好经济运行调节推动工业经济又好又快发展[J].中国经贸导刊，2008（03）.
[2]李号彩.煤电油气运远程
监测及集中调度模式研究[J].电力信息与通信技术，2013（08）.
[3]王思强，关忠良.国际能源
预测预警机制及对我国的启示[J].国家行政学院学报，2008（03）.
[4]郑妍.国家启动部际协调机
制部署煤电油气运保障供应工作
[J].广西电业，2011（01）.
[5]周开斌，刘良博.创新经济运行调节工作机制和思路[J].中国
经贸导刊，2014（15）.
（作者单位：宏观经济研究院能源所）
□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□
（上接第55页）体制、工商登记制度、涉外经济体制等方面的配套改革中及时跟进，从而实现真正的统一的市场准入制度。
细细列出来，凡是清单中有的政府可以干，清单上没有的政府就不能干，限制政府的乱作为，做到“法无授权不可为”。并通过“责任清单”，用法律与制度把责任明确细化到政府每一个行为主体，把政府责任贯穿市场运行全过程，打破政府不作为，实现“法定责任必须为”。“权力清单”、“负面清单”、“责任清单”等“三张清单”配套综合使用，有效为政府“瘦身”，转变政府职能，将政府对能源行业的直接干预改变为间接调控，政府主要功能转化为提供公共服务和制度条件，强化能源市场事中事后监管，为能源市场的自然生长保驾护航。□
参考文献：
[2]封延会，贾晓燕．论我国市
场准入制度的构建[J]．山东社会科学，2006（12）．
[3]刘丹，侯茜．中国市场准
入制度的现状及完善[J].商业研究，
5.要树立正确的监管理念，建
立有效的约束机制，加强“负面清单制度”实施的监管。首先，政府要树立正确的监管理念。负面清单外，应当以政府服务为主，为企业发展提供资源帮助。其次，政府监管重心应从事前审批转向事中事后监管，更加注重过程性监管效率。第三，要加大后续监管力度，加强各部门的协同配合和必要的联合执法，提高综合监管能力和水平，确保“负面清单”制度实施取得实效。
2005（12）．
[4]聂平香，戴丽华．美国负面
清单管理模式探析及对我国的借鉴[J].国际贸易，2014（04）．
[5]徐程锦．我国应提高“负面清单”技术含量[N].中国高新技术产业导报，2014-06-23．
[6]单东.中国石油行业行政垄
断的成因、危害及解决之对策[J].比较论坛，2010（05）．
[7]章裕峰.浅析中国行政垄断
行业的规制———以石化行业为例
6.配合“权力清单”、“责任清
单”实施，推动政府职能转变。在实行“负面清单”的同时，还应通过“权力清单”，把政府应该做的详详
[1]龚柏华．中国（上海）自由贸
易试验区外资准入“负面清单”模式法律分析[J].国际贸易组织动态与研究，2013（11）．
[J].中国市场，2010（41）.
（作者单位：国家发展改革委价格监测中心）
2015年第2期
６０
HONGGUANJINGJIGUANLI
能源专题
能源行业应实行市场准入“负面清单”制度
○刘满平
摘
要：目前，实行市场准入的“负面清单”制度，已日益成为国际上通用的投资准入制
度。本文借鉴国际经验以及我国在上海自贸区施行“负面清单”的实践，通过分析能源行业中存在的行政性垄断和价格管制可以认为，在能源行业中实行市场准入“负面清单”制度，有助于打破垄断促进竞争，提高效率。同时，文章提出了在实行该制度时还应注意的相关问题。
关键词：市场准入
负面清单
建议
“负面清单”制度发端于国际投资领域，是指政府列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单，清单之外领域都可以自由进入，即“法无禁止即可为”。目前，这一制度已被70多个国家采用，逐渐成为国际上通用的投资准入制度。在我国，“负面清单”制度首先应用实践于上海自贸区，已取得了比较明显的效果。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》也要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。可见，在不久的将来，我国将全面实行市场准入“负面清单”制度。
相比较其他行业而言，能源行业是亟须实行该制度的。原因在于：我国能源行业垄断程度高、市场竞争不充分、政府干预过多、民营企业和外资企业市场准入门槛高、竞争地位不平等，导致能源行
2015年第2
期
业国有成分“一枝独秀”，甚至被称为传统计划经济时期管制最严格的领域之一。讫今为止，能源行业没有全面完成向市场经济体制的转型。
一、我国能源行业现状与问题（一）煤炭行业：基于资源的隐性垄断联盟
煤炭行业产能相对分散，是相对开放的竞争市场，竞争程度在主要能源品种市场中处于最高水平。
市场需求不足时期，也会面临亏损的压力。
（二）电力行业：发电环节集中度日趋提高，输配售环节完全垄断
电力行业分为“发、输、配、售”
4个环节。理论上讲，发电和售电
环节不具有自然垄断特征，可以引入竞争，实现投资主体的多元化。
发电环节：虽然2002年国家电力公司被拆分成11家公司（包括两家电网公司和5大发电集团），但实际上，全国50%以上的发电能源都属于五大发电集团，由此导致的垄断优势并无减缓之势。如果以5大发电集团的CR5指标来衡量发电市场的集中度，历年的统计数据显示，2003年的CR5仅为
2012年，煤炭产量前8位的企业CR8（市场集中度）只有0.32，为低集中竞争型市场结构。但2003年
以来，大型煤炭集团逐渐形成上游资源的行业垄断。这些大型煤炭集团基本控制了其他中小煤炭企业，并形成隐性联盟，其产生的根源是自然资源的不可再生性和稀缺性。煤炭企业一旦占有煤炭资源，必然对其他潜在进入者进行排斥，但并不代表市场不起作用。虽然在煤炭市场需求旺盛时期处于优势，但在
36.74%，之后逐渐提升，2010年达到49%。而且，这种高度集中的市
场结构并不是电力行业长期竞争的结果，而是通过行政力量划拨资源、产业重组形成的。
输配售环节：全国只有国家电
５３
能源专题
网、南方电网及内蒙古电网11家，且在政府为其划定的经营区域内，不存在其他任何竞争企业。因此，我国电力市场发电侧与终端用户之间的交易环节为完全垄断的市场结构。电网公司是电力市场上发电侧的唯一买家和用电侧的唯一卖家。显然，电力市场化程度低、竞争程度差。
（三）石油行业：三大企业垄断石油行业是一个相对垄断的市场，无论是上游资源配置、开采，还是中游运输、加工以及下游终端销售网络，都基本囿于3大国有石油企业垄断的市场格局。
原油勘探开采环节：据国土资源部统计，3大石油企业占全国探矿、采矿权面积的97.4%，占全国探矿、采矿权面积的98.9%，在油气勘探开发上游占绝对垄断地位。
原油进口环节：目前，只有中化、中联油、中联化、中海油和珠海振戎等5家企业具有原油进口权；中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎等5家企业具有成品油进口权。
原油加工与成品油销售环节：中石油和中石化拥有80%以上的炼油能力，全国每年500万吨以上的大中型炼油厂全部属于两大企业所有，每年向市场提供的成品油达到全国销量的90%以上。
油气管网运输环节：2013年，我国油气管道总里程达到10.6万公里。其中，天然气管道6万公里，原油管道2.6万公里，成品油管道
于垄断市场，但竞争程度要相对充分些。在上游供应环节，中石油、中石化、中海油占据绝对垄断地位。其中，中石油大约占据80%的市场份额。近年来，随着LNG、煤制气、页岩气的蓬勃发展，民营企业也逐渐进入上游供应市场。在天然气运输环节，管道运输基本由中石油、中石化、中海油控制。在下游分销环节，3大公司尚未处于统治地位，尤其在民用天然气领域，中华煤气、新奥、昆仑、华润等5大主要服务商各分天下，中石油昆仑燃气的销气量甚至还不如中国燃气和新奥能源。
二、能源行业的行政性垄断特征对于我国能源行业来说，不仅有自然性垄断的原因，更多的是行政性垄断所导致的行业垄断。
（一）煤炭行业
煤炭行业行政性垄断主要体现在进出口方面。目前，我国具备煤炭进出口资格的企业只有神华集团、中煤集团、五矿集团和山西煤炭进出口集团等4家，在一定程度上限制了煤炭的进出口贸易。虽然国家鼓励进口，但外资企业却未获得煤炭进口许可证的权利，只能和国内煤炭进出口企业合作。显然，这种状况不利于煤炭进出口市场的竞争。
（二）油气行业
HONGGUANJINGJIGUANLI
有关部门无权发放油气勘查和开采的许可证。申请人需要提交国务院批准设立石油公司或者同意进行油气勘查的批文。这样的规定使得具有国企外衣的3大石油企业更容易取得原油勘探开采权，占据垄断地位。
2．成品油流通环节的限制。1998年我国颁布《原油、成品油价
格改革方案》，随后在1999年颁布《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》，从而使市场内资源配置、运输、价格和销售均由中石油、中石化两大企业统一运作，民营和外资企业被排除在外。尽管2007年颁布《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》，在规章制度上允许放开原油和成品油的批发经营权，但现实情况是两大石油企业很难放弃自身在流通市场的垄断地位。民营企业虽被允许进入流通市场，但要想获得原油和成品油的批发权，还需要向商务部提出申请。部分民营企业即使获得政府批文和经营资格，但受油源限制，长期处于“无油可供”、“难以为继”的困境。
3．对进出口领域的限制。目
前，我国的原油非国营进口贸易要过两大“许可”关：一是“配额制”。
1．油气勘探开采环节的限制。
长期以来，我国对油气资源实行严格的许可制度，《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等法律法规中规定：油气资源属于国家特定矿种，其勘查和开采实行国家一级管理，即勘查和开采由国家矿产资源主管部门进行管理，地方
2004年之前原油的国营进口贸易
和非国营进口贸易都实行配额制。
2004年1月1日，国家取消了原
油国营贸易的进口配额限制，但原油的非国营进口依旧实行配额制，二是“原油非国营贸易进口经营资质”。只有获得进口资质的企业才能从国外进口原油。从2002年到
2万公里。在三大石油企业中，中
石油油气管道总长度为7.102万公里，占比67%。
（四）天然气行业：上中游垄断，下游竞争相对充分
与石油一样，天然气市场也属
2007年4月，仅有21家企业获得
“原油非国营贸易进口经营资质”。
2015年第2期
５４
HONGGUANJINGJIGUANLI
（三）电力行业
域，应该由政府管制、国企垄断经电力行业的行政性垄断主要营。二是将能源安全重任过多地强来自于专营权的行政授予，并通过调由国有企业承担，导致我国能源《电力法》予以强化。相关法律和制行业政企分离不够彻底，给政府行度规定，进入电力市场，必须要有政权力滥用造成可乘之机。三是尚国家和地方有关部门的审核和批未科学界定能源产业链条中的竞准。目前，电力行业的投资准入未争性业务和非竞争性业务，笼统地向社会放开，社会上其它性质、来认为整个能源行业具有自然垄断源的闲置资金不能随意投资电力性，政府对本应该完全放开、由市企业，对向社会吸纳的投资资金仍场竞争的业务或环节进行不当干有投资企业数量、参股比例等的要预。四是现行法律法规不够完善，求。原国家电力公司改组的两大电对于政府滥用职权，发布垄断命令网公司控制电力传输工具即全国等行为缺乏必要的监督和惩治措输电网，电力市场存在多重进入壁施，缺乏对行政性垄断的法律规垒的进入限制。同时，我国电力市制。
场目前只对发电侧开放，市场中只三、能源行业实行“负面清单”有唯一的购电者即电网经营企业。制度的必然性和应注意的问题
发电侧生产企业无论市场及其生要破除能源行业中的行政性产成本是否变化，都必须按照政府垄断，避免政府过多干预，实行市能源主管部门指令生产规定数量场准入“负面清单”制度是必然的电力并按照规定价格卖给电网（终选择。这是因为，实行“负面清单”端销售电价被管制，变相地导致上制度，明确哪些方面不可为，外资网电价被管制），而电网公司依靠或民营资本只要不触及这些底线其垄断地位在价格谈判中拥有绝即可进入，做到“法无明文禁止即对主导权。用户不能与发电厂签订可为”，增强能源市场的透明度、开购电合同，只能从电网经营企业那放度和自由度，增强外资或民营企里以国家规定的价格购买所需电业的投资信心与积极性。同时，可量。广大用户脱离电力市场，使得明确界定政府发挥作用的边界，减电力市场的需求价格弹性非常低。
少行政过程中可能存在的权力滥电力行业行政性垄断还表现用现象，将调控权真正归还给市在，电网企业在电力规划、投资、价场，把权力真正关进制度的笼子格、市场准入等方面有较大决策权里，实现政府向市场放权到位。
或影响力，并拥有买卖电的独家特实行“负面清单”应注重以下许经营权，换言之，电网具有排它的问题：
性的市场控制力。
1.消除能源市场准入中的隐
我国能源行业中政府干预过性壁垒。实行“负面清单”制度，意多，行政性垄断严重，其原因一是味着外资、国有、民营资本均有权传统观念和认识上存在误区。由于进入没有明令禁止即“负面清单”煤、电、油等能源产品涉及国计民之外的各个环节，但这并不意味着生，牵涉面广，政府更多地将之当各类资本在能源行业真正实现公成福利产品和公共产品对待，认为平竞争。例如，民营资本早已获准能源市场是易产生市场失灵的领
进入发电领域，但至今影响力仍然
2015年第2
期
能源专题
很有限。这虽然与民营资本自身实力有关系，但更与存在各类隐性壁垒密切相关。正是这些隐性壁垒，导致民营资本经常遇到“玻璃门”、“弹簧门”。如果没有项目核准、行政管理、公共财政、金融等配套改革的及时跟进，实现真正的投资自由化，“负面清单”制度的作用难以真正实现。
2.加强能源经济安全风险管
控，构建风险防御体系。实行“负面清单”制度，外资、民资的市场准入由“审批制”转向“备案制”。能源市场进入限制放宽后，能源市场主体更加自由和多样化，市场供求波动更加频繁，价格变动更加明显，能源经济安全风险更加凸显。因此，需要政府加强能源市场监测预警，提前构建全面的风险管理防御体系。
3.建立透明度高的“负面清
单”内容适时调整机制。“负面清单”制度实行后虽应保持一定的稳定性和连续性，但这并意味着“负面清单”就是一成不变的，它是会随着外界条件的变化而需做动态调整。一方面，实行“负面清单”制度需要对现有国内能源产业进行评估，需要政府保留修改“负面清单”内容的权力；另一方面，实行“负面清单”制度还会遇到难以预测未来情况变化的问题，能源产业的自然垄断属性也会随着技术进步和实践深化而发生演变。
4.完善法律法规制度建设和
推进配套体制改革。能源行业实行市场准入“负面清单”制度，不仅可以减少政府对投资的事前审批，而将实现整个能源宏观管理体系的转变。因此，需要在公共财政、行政管理、金融支持、价格形成机制、行政审批制度、投资（下转第60页）
５５
能源专题
送工作简报等多种方式，加强协调工作交流。建立健全多层次、多渠道、通畅的煤电油气运协调信息沟通机制，完善信息报送和共享制度，加强国家、地方煤电油气运协调部门、行业协会、大型能源和交通运输企业等之间的信息沟通和联系；采用信息专报、季度发布会等形式定期向相关部门、社会公众报送或发布运行形势信息。
四、推进协调机制建设的保障条件和相关建议
在推进煤电油气运协调机制建设的过程中，还需要一系列保障措施。一是要加强组织领导。形成覆盖政府部门、协会、企业的组织管理体系，制定经济运行主动调节的工作方案，建立工作监督和考核机制。二是要健全监管体系。落实
全面深化改革和转变政府职能的新要求，优化行政管理模式，包括改善宏观综合管理，放开微观和具体事务管理，切实加强生产、经营事中事后监管等；同时，着重规范市场监督，特别是加强市场监督机制与诚信体系建设。三是要加强规制建设。制定完善协调机制的规划和配套政策，促进协调机制的制度化、法制化，加快相关技术标准、规范制（修）订，形成适应当前形势和实际工作需求的技术标准体系与技术规范。四是要强化技术支撑。建设煤电油气运综合监测预警体系，加快数据管理平台建设推广。五是要重视基础能力建设，加快协调工作硬件、软件的配备使用，加强协调工作领导小组复合型、高素质人才队伍的建设。□
参考文献：
HONGGUANJINGJIGUANLI
[1]国家发展改革委经济运行
局.做好经济运行调节推动工业经济又好又快发展[J].中国经贸导刊，2008（03）.
[2]李号彩.煤电油气运远程
监测及集中调度模式研究[J].电力信息与通信技术，2013（08）.
[3]王思强，关忠良.国际能源
预测预警机制及对我国的启示[J].国家行政学院学报，2008（03）.
[4]郑妍.国家启动部际协调机
制部署煤电油气运保障供应工作
[J].广西电业，2011（01）.
[5]周开斌，刘良博.创新经济运行调节工作机制和思路[J].中国
经贸导刊，2014（15）.
（作者单位：宏观经济研究院能源所）
□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□
（上接第55页）体制、工商登记制度、涉外经济体制等方面的配套改革中及时跟进，从而实现真正的统一的市场准入制度。
细细列出来，凡是清单中有的政府可以干，清单上没有的政府就不能干，限制政府的乱作为，做到“法无授权不可为”。并通过“责任清单”，用法律与制度把责任明确细化到政府每一个行为主体，把政府责任贯穿市场运行全过程，打破政府不作为，实现“法定责任必须为”。“权力清单”、“负面清单”、“责任清单”等“三张清单”配套综合使用，有效为政府“瘦身”，转变政府职能，将政府对能源行业的直接干预改变为间接调控，政府主要功能转化为提供公共服务和制度条件，强化能源市场事中事后监管，为能源市场的自然生长保驾护航。□
参考文献：
[2]封延会，贾晓燕．论我国市
场准入制度的构建[J]．山东社会科学，2006（12）．
[3]刘丹，侯茜．中国市场准
入制度的现状及完善[J].商业研究，
5.要树立正确的监管理念，建
立有效的约束机制，加强“负面清单制度”实施的监管。首先，政府要树立正确的监管理念。负面清单外，应当以政府服务为主，为企业发展提供资源帮助。其次，政府监管重心应从事前审批转向事中事后监管，更加注重过程性监管效率。第三，要加大后续监管力度，加强各部门的协同配合和必要的联合执法，提高综合监管能力和水平，确保“负面清单”制度实施取得实效。
2005（12）．
[4]聂平香，戴丽华．美国负面
清单管理模式探析及对我国的借鉴[J].国际贸易，2014（04）．
[5]徐程锦．我国应提高“负面清单”技术含量[N].中国高新技术产业导报，2014-06-23．
[6]单东.中国石油行业行政垄
断的成因、危害及解决之对策[J].比较论坛，2010（05）．
[7]章裕峰.浅析中国行政垄断
行业的规制———以石化行业为例
6.配合“权力清单”、“责任清
单”实施，推动政府职能转变。在实行“负面清单”的同时，还应通过“权力清单”，把政府应该做的详详
[1]龚柏华．中国（上海）自由贸
易试验区外资准入“负面清单”模式法律分析[J].国际贸易组织动态与研究，2013（11）．
[J].中国市场，2010（41）.
（作者单位：国家发展改革委价格监测中心）
2015年第2期
６０