摘 要 本文指出，政府法律顾问制度面临新时期下的新定位、新任务，基层政府应结合地方实际科学合理的建设法律顾问制度，在客观分析当前工作状况的基础上，确定改革方向，优化组织结构、强化队伍建设、完善职能职责、构架合理机制，提升政府法律顾问的实效性，促进基层政府依法行政、推动法治政府建设。
关键词 基层政府 法律顾问 机制研究
基金项目：四川省直机关党校2015年校级调研课题 SCJD2015DY04。
作者简介：唐京，四川省直机关党校，法学副教授，研究方向：行政法。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-153-02
党的十八届三中全会、十八届四中全会相继对法律顾问制度的建立和推行提出明确要求，成为了依法治国、法治政府建设的一项刚性制度。政府法律顾问制度的有效运行，将在行政决策和行政执法的全过程中发挥积极作用，是深入推进依法行政、转变政府职能的重要保障，将促进各级政府以法治思维和法治方式正确处理行政事务。按照中央普遍建立法律顾问制度的要求，要逐步实现省、市、县、乡四级政府法律顾问制度全覆盖。基层政府由于其行政级别、地域环境、经济社会发展状况受到一定的限制，县级和乡镇政府法律顾问制度的建立和完善面临特定的难点和问题，需要突破传统思维的局限、更新依法行政的理念、重新定位法律顾问制度，思考在当前的机遇下如何激活和优化法治资源，为地方政府的决策、行政和管理提供优质有效的服务。
一、基层政府法律顾问制度的建设情况
随着依法治国、依法行政和法治政府建设的推进，建立政府法律顾问制度已是普遍之势，县级政府以及乡镇政府亦逐步提高覆盖率。截止2014年底，四川省共有21个市州政府建立了法律顾问制度;183个县（市、区）政府中有167个建立了法律顾问制度，建立率为91.25%，有1564个乡（镇、街道）建立政府法律顾问制度 。《黑龙江省人民政府办公厅关于推进政府法律顾问工作的意见》（黑政办发〔2015〕12号），提出“乡镇政府要在2015年6月底前建立政府法律顾问制度”。根据《昆明市2015年度推进依法行政工作计划》（昆政办〔2015〕30号），全市2015年要实现各县区所属乡镇、街道办事处法律顾问覆盖率要达50%;2016年在市、县区、乡镇（街道）三级普遍建立政府法律顾问制度。各地方政府纷纷出台政策，推动法律顾问制度向乡村和社区延伸，广东的“一村（社区）一法律顾问”制度推行以来，到2014年底，律师担任法律顾问的村（社区）已达到16211个 。
随着法律顾问制度的建立、运行以及不断强化和完善，对基层政府在规范行政、维护权力、保障权益、解决纠纷、处理经济社会管理事务等方面所起到的重要效用渐趋突出。加拿大天宇网络有限公司在美国犹他州盐湖县法院起诉四川省政府和成都市青羊区政府侵权赔偿一案，索赔金额上亿美元，政府律师顾问团积极协助，终获得了天宇案一、二审胜诉，避免了重大经济损失 。据四川省宜宾市长宁县政府法制办统计，截止2015年6月，县政府法律专家顾问团受理县政府领导交办的各类法律事项50余件，出具法律意见书40余件，尤其在几个重大案件上，为县政府梳理了清晰的法律关系及法律后果，为政府决策起到了明显的帮助。
二、基层政府法律顾问制度运行中的问题分析
目前，政府法律顾问制度的建立和运行在各地和各级政府及其部门中状况不一，呈现发展不均衡的现象。由于认识的局限、制度的缺陷以及组织不力等因素，导致在人员队伍、制度建设、工作职责、组织监管等方面出现一系列的问题，从而影响了运行效用。
1.人员结构单一。以执业律师为主的人员结构是当前基层政府法律顾问制度的常态，绝大多数的政府及其部门所建立的法律顾问制度局限在聘请1名或多名律师，把律师作为关键的主体要素;其次是聘请司法工作者，如公安、检察、法院等机构的工作人员;有的政府和部门聘请党校或高校中法律专业的专家学者作为顾问;也有的是与律师事务所签订合作协议，在需求时由该律师事务所指派律师进行业务。从整体情况上看，各级政府没有普遍建立起多元化、复合型的法律顾问队伍，人员结构单一。一些地域交通情况差、经济社会发展受限的地区，基层政府在建立法律顾问团队时受人力资源缺乏的制约较为明显。
2.聘任形式和程序不定。各级和各地政府在聘用或聘请法律顾问的形式上缺乏统一的规定，有的部门有书面协议或合同，有的有证书或聘书，而有的只是口头协议;而聘用或聘请的程序，被很多部门忽略和忽视，没有设置招聘、竞选、公示等相应的机制，操作简单，参考的因素也较为片面，如很多是根据律师的知名度来选择，没有考虑业务水平和专业能力，有的只看重个人的能力而忽视其背后的团队力量，导致优秀的人才资源没有被引入法律顾问队伍之中，而部分被聘用的律师或专家不适合，有的甚至就是因为私人关系而被聘任，没有体现公平公开。
3.权责不统一、待遇不一致。由于缺乏规范、完善的机制，法律顾问的业务范围、权利保障、责任承担等出现随意化的情况。一些地方政府对法律顾问工作范围存在认识的局限，认为就是请律师打官司，或者帮助解决纠纷，或者在招商引资、搞经济开发等项目需要拟协议、签合同等时让专业律师参加，多为临时性使用或事后补救性使用;也有的地方政府因为顾忌泄露内部事务和工作机密，不愿意让法律顾问参与政府日常工作之中，而对于参与的事务也往往限定在某个环节之中，不让过多、过深的介入，出现徒具形式、顾而不问的现象;还有的基层政府将法律顾问和人民调解的职能混淆，将工作主要定位在法律咨询和纠纷协调，不能将“顾”政府和“顾”群众合理结合。 同时，聘用律师的费用缺乏统一的价格指导，往往由每个部门和律师单独协商，差异化较大，很容易出现利用制度的漏洞而以权谋私的事件。办公场所、交通工具、工作用品等后勤保障不能跟上也是政府法律顾问制度运行过程中存在的一个普遍问题，影响了工作的积极性。
4.分散作战，监管不力。基层政府法律顾问工作通常由政府法制部门或司法部门牵头进行，四川省80%的县政府法律顾问工作由同级政府法制机构负责管理协调，其余由同级政府办、司法局等负责;76%的乡（镇、街道）政府法律顾问工作由乡（镇、街道）政府管理，其余由上一级政府法制机构、司法局或司法所等管理 。但实践中呈现分散作战的状态，聘任、管理、监督等都是各自行事，各级和各地政府之间的法律顾问制度没有监督、协调或指导的关系 ，政府没有为其部门搭建统一的管理平台，没有设定统一的标准，没有设置统一的制度，政府法律顾问制度没有形成合力。
三、基层政府法律顾问制度建设的几点建议
要适应新形势下的新任务，政府法律顾问制度必须突破传统、拓展范围、创新模式，各基层政府必须更新理念、提高认识，结合地方实践，正确定位工作职责、进行主体建设，优化人员机构、强化队伍建设、构架合理机制，促进政府法律顾问工作机制的有效运行，充分发挥政府法律顾问的重要作用。
（一）建立专业、实用、精干的人员队伍
党的十八届四中全会要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”，进一步明确了政府法律顾问人员主体，将各具优势的三类人员进行组织和融合，相辅相成，激发综合效能。首先，政府机构人员是政府法律顾问队伍中的关键主体。作为政府法制机构的工作人员，更为了解和熟悉政府机构的工作情况，更能准确定位工作性质、把握工作意图、掌握工作程序。其次，律师是政府法律顾问队伍中不可缺少的主体。执业律师具有较强的司法实务工作能力，在诉讼、复议、调解等纠纷解决方面有实践经验。此外，专家学者以其理论优势是政府法律顾问队伍中的重要角色。高校和党校的法学专家，具备较高的专业素养和研究水平，能以其精深的理论功底为政府的法治行为提供专业性的意见和建议。
基层政府应根据管理的范围和业务的需要不同，合理确定组建的法律顾问队伍规模。县级政府、乡镇政府是上级政府政策的执行者，面临更多的行政实务，对执业律师的需求更大。要结合基层政府、贫困地区、民族地区的当地实情，聘用熟悉情况、有群众基础、能良好沟通的顾问。
（二）建立科学合理的选聘制度
对政府法律顾问团的成员实行遴选聘任制，遵循公开、公平、公正原则面向社会公开遴选，要注重几个问题：一是程序法定，不可随意化，更不可违反相关规定;二是设置合理，综合考虑多种因素设定人员的资格和条件，不能片面追求人员的社会知名度、学历水平或是工作背景，应以适合业务需要为核心要求，在考察个人能力之外还应考虑其工作团队的整体实力，在聘用执业律师时可以考虑和律师事务所签订合作协议，根据中华全国律师协会提供的数据，截至2014年底，全国有律师担任各级政府法律顾问的律师事务所达3.9万多家 ;三是信息公开，坚持制度公开、机制公开、人员公开，工作运行情况进行及时备案并向有关部门汇报审定;四是竞争上岗，通过考试、考核等竞争性选拔的方式择优聘任，确保能真正将优秀人才引入政府法律顾问队伍之中。此外，向某些专业领域实行定向遴选时，也应遵循相应的程序和规则。
同时，政府各部门聘任的法律顾问也应作信息公示，采用购买服务的形式聘任律师做顾问的，应当合理设定采购标准，以公开招标或邀请招标的方式实施 ，当经费达到一定数额则由政府统一采购，严格程序、严把标准，防止以权谋私或资金浪费。
（三）完善工作运行机制
组建政府法律顾问团首先应进行章程建设，将工作机构、运行机制、职责范围、考核监督、奖惩制度等做全面规定，以制度化促进工作的规范化，要着重考虑几个方面：一是要合理确定业务范围，要转变观念，避免传统思维，仅将法律顾问工作限定在狭窄的范围之内，法律顾问工作要贯穿于行政工作全过程，向提供行政决策论证、参与行政规范性文件制定、转变政府职能、规范行政行为等各项工作延伸，形成“事前防范法律风险、事中严格依法办事、事后落实法律责任”的运行机制;二是要明确职责职权，不能顾而不问，要保证其参与工作的权利，不能只认为法律顾问提供咨询服务，意见采纳与否无关紧要，要保证其在职责范围内所做的工作有一定的效力，真正体现对政府事务的法治性作用;三是落实待遇和保障，对法律顾问工作开展所必需的工作场所和设施、设备、用品等要给予保障，将法律服务项目设为政府采购项目，工作经费纳入政府专项开支，列入财政预算，将其法定化，对于在职政府工作人员和专家学者的工作报酬，可做特别规定，以特殊工作补贴的形式发放，促进工作积极性、提高工作质量。
（四）发挥组织作用，强化协调和监管
要充分发挥政府法制机构在推进依法行政方面的重要作用，由政府法制部门或司法部门作为本级政府及其部门法律顾问工作的牵头领导机构，组建专门的组织机构和工作班子，负责对法律顾问工作实行监督管理、组织协调、考核考评等，对人员及其职责进行严格的把关和核定，定期组织人员培训，提升专业素养，进行工作交流，积极搭建人才流动的平台。同时，建立省、市、县、乡（镇）政府法律顾问工作业务指导关系，实行上下级的帮扶，尤其是对基层地区提供人力资源支持，加强地域间的联络与合作，形成政府法律顾问制度的全域网和大格局。
注释：
数据资料来源：四川省司法厅.
刘波.基层法律顾问让依法治国鲜活化.21世纪经济报道.2015-06-30.
赵文.全市2722市县请了律师当顾问.四川法制日报.2014-04-03.
数据资料来源：四川省政府法制办.
杨继光.基于律师担任政府法律顾问工作的困惑及其解决措施研究.法制与社会.2015（1）.
张洋.法律顾问，渐成政府“标配”.人民日报.2015-07-22（17）.
朱顺.关于建立政府法律顾问制度的几点思考.大庆社会科学.2015（1）.
摘 要 本文指出，政府法律顾问制度面临新时期下的新定位、新任务，基层政府应结合地方实际科学合理的建设法律顾问制度，在客观分析当前工作状况的基础上，确定改革方向，优化组织结构、强化队伍建设、完善职能职责、构架合理机制，提升政府法律顾问的实效性，促进基层政府依法行政、推动法治政府建设。
关键词 基层政府 法律顾问 机制研究
基金项目：四川省直机关党校2015年校级调研课题 SCJD2015DY04。
作者简介：唐京，四川省直机关党校，法学副教授，研究方向：行政法。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-153-02
党的十八届三中全会、十八届四中全会相继对法律顾问制度的建立和推行提出明确要求，成为了依法治国、法治政府建设的一项刚性制度。政府法律顾问制度的有效运行，将在行政决策和行政执法的全过程中发挥积极作用，是深入推进依法行政、转变政府职能的重要保障，将促进各级政府以法治思维和法治方式正确处理行政事务。按照中央普遍建立法律顾问制度的要求，要逐步实现省、市、县、乡四级政府法律顾问制度全覆盖。基层政府由于其行政级别、地域环境、经济社会发展状况受到一定的限制，县级和乡镇政府法律顾问制度的建立和完善面临特定的难点和问题，需要突破传统思维的局限、更新依法行政的理念、重新定位法律顾问制度，思考在当前的机遇下如何激活和优化法治资源，为地方政府的决策、行政和管理提供优质有效的服务。
一、基层政府法律顾问制度的建设情况
随着依法治国、依法行政和法治政府建设的推进，建立政府法律顾问制度已是普遍之势，县级政府以及乡镇政府亦逐步提高覆盖率。截止2014年底，四川省共有21个市州政府建立了法律顾问制度;183个县（市、区）政府中有167个建立了法律顾问制度，建立率为91.25%，有1564个乡（镇、街道）建立政府法律顾问制度 。《黑龙江省人民政府办公厅关于推进政府法律顾问工作的意见》（黑政办发〔2015〕12号），提出“乡镇政府要在2015年6月底前建立政府法律顾问制度”。根据《昆明市2015年度推进依法行政工作计划》（昆政办〔2015〕30号），全市2015年要实现各县区所属乡镇、街道办事处法律顾问覆盖率要达50%;2016年在市、县区、乡镇（街道）三级普遍建立政府法律顾问制度。各地方政府纷纷出台政策，推动法律顾问制度向乡村和社区延伸，广东的“一村（社区）一法律顾问”制度推行以来，到2014年底，律师担任法律顾问的村（社区）已达到16211个 。
随着法律顾问制度的建立、运行以及不断强化和完善，对基层政府在规范行政、维护权力、保障权益、解决纠纷、处理经济社会管理事务等方面所起到的重要效用渐趋突出。加拿大天宇网络有限公司在美国犹他州盐湖县法院起诉四川省政府和成都市青羊区政府侵权赔偿一案，索赔金额上亿美元，政府律师顾问团积极协助，终获得了天宇案一、二审胜诉，避免了重大经济损失 。据四川省宜宾市长宁县政府法制办统计，截止2015年6月，县政府法律专家顾问团受理县政府领导交办的各类法律事项50余件，出具法律意见书40余件，尤其在几个重大案件上，为县政府梳理了清晰的法律关系及法律后果，为政府决策起到了明显的帮助。
二、基层政府法律顾问制度运行中的问题分析
目前，政府法律顾问制度的建立和运行在各地和各级政府及其部门中状况不一，呈现发展不均衡的现象。由于认识的局限、制度的缺陷以及组织不力等因素，导致在人员队伍、制度建设、工作职责、组织监管等方面出现一系列的问题，从而影响了运行效用。
1.人员结构单一。以执业律师为主的人员结构是当前基层政府法律顾问制度的常态，绝大多数的政府及其部门所建立的法律顾问制度局限在聘请1名或多名律师，把律师作为关键的主体要素;其次是聘请司法工作者，如公安、检察、法院等机构的工作人员;有的政府和部门聘请党校或高校中法律专业的专家学者作为顾问;也有的是与律师事务所签订合作协议，在需求时由该律师事务所指派律师进行业务。从整体情况上看，各级政府没有普遍建立起多元化、复合型的法律顾问队伍，人员结构单一。一些地域交通情况差、经济社会发展受限的地区，基层政府在建立法律顾问团队时受人力资源缺乏的制约较为明显。
2.聘任形式和程序不定。各级和各地政府在聘用或聘请法律顾问的形式上缺乏统一的规定，有的部门有书面协议或合同，有的有证书或聘书，而有的只是口头协议;而聘用或聘请的程序，被很多部门忽略和忽视，没有设置招聘、竞选、公示等相应的机制，操作简单，参考的因素也较为片面，如很多是根据律师的知名度来选择，没有考虑业务水平和专业能力，有的只看重个人的能力而忽视其背后的团队力量，导致优秀的人才资源没有被引入法律顾问队伍之中，而部分被聘用的律师或专家不适合，有的甚至就是因为私人关系而被聘任，没有体现公平公开。
3.权责不统一、待遇不一致。由于缺乏规范、完善的机制，法律顾问的业务范围、权利保障、责任承担等出现随意化的情况。一些地方政府对法律顾问工作范围存在认识的局限，认为就是请律师打官司，或者帮助解决纠纷，或者在招商引资、搞经济开发等项目需要拟协议、签合同等时让专业律师参加，多为临时性使用或事后补救性使用;也有的地方政府因为顾忌泄露内部事务和工作机密，不愿意让法律顾问参与政府日常工作之中，而对于参与的事务也往往限定在某个环节之中，不让过多、过深的介入，出现徒具形式、顾而不问的现象;还有的基层政府将法律顾问和人民调解的职能混淆，将工作主要定位在法律咨询和纠纷协调，不能将“顾”政府和“顾”群众合理结合。 同时，聘用律师的费用缺乏统一的价格指导，往往由每个部门和律师单独协商，差异化较大，很容易出现利用制度的漏洞而以权谋私的事件。办公场所、交通工具、工作用品等后勤保障不能跟上也是政府法律顾问制度运行过程中存在的一个普遍问题，影响了工作的积极性。
4.分散作战，监管不力。基层政府法律顾问工作通常由政府法制部门或司法部门牵头进行，四川省80%的县政府法律顾问工作由同级政府法制机构负责管理协调，其余由同级政府办、司法局等负责;76%的乡（镇、街道）政府法律顾问工作由乡（镇、街道）政府管理，其余由上一级政府法制机构、司法局或司法所等管理 。但实践中呈现分散作战的状态，聘任、管理、监督等都是各自行事，各级和各地政府之间的法律顾问制度没有监督、协调或指导的关系 ，政府没有为其部门搭建统一的管理平台，没有设定统一的标准，没有设置统一的制度，政府法律顾问制度没有形成合力。
三、基层政府法律顾问制度建设的几点建议
要适应新形势下的新任务，政府法律顾问制度必须突破传统、拓展范围、创新模式，各基层政府必须更新理念、提高认识，结合地方实践，正确定位工作职责、进行主体建设，优化人员机构、强化队伍建设、构架合理机制，促进政府法律顾问工作机制的有效运行，充分发挥政府法律顾问的重要作用。
（一）建立专业、实用、精干的人员队伍
党的十八届四中全会要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”，进一步明确了政府法律顾问人员主体，将各具优势的三类人员进行组织和融合，相辅相成，激发综合效能。首先，政府机构人员是政府法律顾问队伍中的关键主体。作为政府法制机构的工作人员，更为了解和熟悉政府机构的工作情况，更能准确定位工作性质、把握工作意图、掌握工作程序。其次，律师是政府法律顾问队伍中不可缺少的主体。执业律师具有较强的司法实务工作能力，在诉讼、复议、调解等纠纷解决方面有实践经验。此外，专家学者以其理论优势是政府法律顾问队伍中的重要角色。高校和党校的法学专家，具备较高的专业素养和研究水平，能以其精深的理论功底为政府的法治行为提供专业性的意见和建议。
基层政府应根据管理的范围和业务的需要不同，合理确定组建的法律顾问队伍规模。县级政府、乡镇政府是上级政府政策的执行者，面临更多的行政实务，对执业律师的需求更大。要结合基层政府、贫困地区、民族地区的当地实情，聘用熟悉情况、有群众基础、能良好沟通的顾问。
（二）建立科学合理的选聘制度
对政府法律顾问团的成员实行遴选聘任制，遵循公开、公平、公正原则面向社会公开遴选，要注重几个问题：一是程序法定，不可随意化，更不可违反相关规定;二是设置合理，综合考虑多种因素设定人员的资格和条件，不能片面追求人员的社会知名度、学历水平或是工作背景，应以适合业务需要为核心要求，在考察个人能力之外还应考虑其工作团队的整体实力，在聘用执业律师时可以考虑和律师事务所签订合作协议，根据中华全国律师协会提供的数据，截至2014年底，全国有律师担任各级政府法律顾问的律师事务所达3.9万多家 ;三是信息公开，坚持制度公开、机制公开、人员公开，工作运行情况进行及时备案并向有关部门汇报审定;四是竞争上岗，通过考试、考核等竞争性选拔的方式择优聘任，确保能真正将优秀人才引入政府法律顾问队伍之中。此外，向某些专业领域实行定向遴选时，也应遵循相应的程序和规则。
同时，政府各部门聘任的法律顾问也应作信息公示，采用购买服务的形式聘任律师做顾问的，应当合理设定采购标准，以公开招标或邀请招标的方式实施 ，当经费达到一定数额则由政府统一采购，严格程序、严把标准，防止以权谋私或资金浪费。
（三）完善工作运行机制
组建政府法律顾问团首先应进行章程建设，将工作机构、运行机制、职责范围、考核监督、奖惩制度等做全面规定，以制度化促进工作的规范化，要着重考虑几个方面：一是要合理确定业务范围，要转变观念，避免传统思维，仅将法律顾问工作限定在狭窄的范围之内，法律顾问工作要贯穿于行政工作全过程，向提供行政决策论证、参与行政规范性文件制定、转变政府职能、规范行政行为等各项工作延伸，形成“事前防范法律风险、事中严格依法办事、事后落实法律责任”的运行机制;二是要明确职责职权，不能顾而不问，要保证其参与工作的权利，不能只认为法律顾问提供咨询服务，意见采纳与否无关紧要，要保证其在职责范围内所做的工作有一定的效力，真正体现对政府事务的法治性作用;三是落实待遇和保障，对法律顾问工作开展所必需的工作场所和设施、设备、用品等要给予保障，将法律服务项目设为政府采购项目，工作经费纳入政府专项开支，列入财政预算，将其法定化，对于在职政府工作人员和专家学者的工作报酬，可做特别规定，以特殊工作补贴的形式发放，促进工作积极性、提高工作质量。
（四）发挥组织作用，强化协调和监管
要充分发挥政府法制机构在推进依法行政方面的重要作用，由政府法制部门或司法部门作为本级政府及其部门法律顾问工作的牵头领导机构，组建专门的组织机构和工作班子，负责对法律顾问工作实行监督管理、组织协调、考核考评等，对人员及其职责进行严格的把关和核定，定期组织人员培训，提升专业素养，进行工作交流，积极搭建人才流动的平台。同时，建立省、市、县、乡（镇）政府法律顾问工作业务指导关系，实行上下级的帮扶，尤其是对基层地区提供人力资源支持，加强地域间的联络与合作，形成政府法律顾问制度的全域网和大格局。
注释：
数据资料来源：四川省司法厅.
刘波.基层法律顾问让依法治国鲜活化.21世纪经济报道.2015-06-30.
赵文.全市2722市县请了律师当顾问.四川法制日报.2014-04-03.
数据资料来源：四川省政府法制办.
杨继光.基于律师担任政府法律顾问工作的困惑及其解决措施研究.法制与社会.2015（1）.
张洋.法律顾问，渐成政府“标配”.人民日报.2015-07-22（17）.
朱顺.关于建立政府法律顾问制度的几点思考.大庆社会科学.2015（1）.