２０１０年１２月第２６卷第６期
ＪｏｕｒｎａｌｏｆＣｈｉｎａ
中国石油大学学报（社会科学版）
Ｕｎｉｖ￥玛ｉｔｙｏｆＰｅｔｒｏｌｅｕｍ（ＥｄｉｆｏｎｏｆＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ）
Ｄｖｃ．２０ｌＯＶ０１．２６
Ｎｏ．６
黄河三角洲粮食补贴政策绩效分析
——以山东省滨州市为例
张立梅
（滨州学院社科基础教学部，山东滨州２５６６０３）
［摘要］滨州市在近几年粮食补贴政策落实中取得了恢复粮食生产、开垦可耕用地、调动种粮农民积极性等成绩，但在补贴工作开展中也暴露出效益不明显、缺少技术补贴、补贴过于分
散、补贴运行成本较高、贯彻落实不够透明等问题。创新农业土地制度、发展适度规模经营，规
范发展农业生产要素市场，调整补贴标准、方式和对象，加大对农村劳动力的教育和培训支出等改革和完善粮食补贴政策的措施，对于发展滨州农业、促进农民增收将会发挥重要作用。
【关键词】粮食补贴政策；绩效；农民收入
【中图分类号】Ｆ３２０［文献标识码］Ａ【文章编号】１６７３－５５９５１２０１０）０６—００２９－０５
粮食补贴是农业补贴中最为重要的一部分，它是一国政府对本国粮食产业支持与保护政策体系中最重要、最常用的政策工具，是政府通过行政手段干预资源转移到粮食产业以支持本国农业发展的重要手段。
山东省滨州市位于黄河下游鲁北平原，濒临渤海，土地总面积９４４５平方公里，耕地面积３８．５７万公顷，农村人口３０２．１７万人，是黄河三角洲高效生态经济区开发的主战场，全市７个县区均为全国优质棉基地县、商品粮基地县。２００４年以来，滨州市按照中央统一部署，取消了农业税，并按计税面积相继实施并严格兑现了粮食补贴政策（包括种植面积直补、良种补贴及购买农机具补贴），２００６年新增了农资综合补贴。实践证明，实施“一消四补”政策，恢复了粮食生产、增加了耕地、提高了农民种粮积极性，产生了显著的政策效益。但是由于农户行为特征、农业资源禀赋和农村治理特点等方面与补贴政策存在的某些不协调，农民收入没有较大提高，实际操作中也存在工作量大、运行成本高、农民主体地位得不到体现等一系列问题。本文结合当地实际，从创新农业土地制度、发展适度规模经营，规范发展农业生产要素市场，调整补贴标准、方式和对象，加大
【收稿日期】２０１０４）７．１５
［基金项目］滨州学院人文社科基金项目（Ｂｚｘｙｒｗ０８０４）
［作者简介】张立梅（１９７２－），女，山东滨州人，滨州学院社科基础教学部副教授，从事马克思主义中国化、“三农”问题研究。
（资料来源：滨州市财政局）
对农村劳动力的教育和培训支出等方面提出改革和完善粮食补贴政策的建议。
一、实施粮食补贴政策取得的成效（一）推动了粮食生产的恢复和发展
近年来，滨州市农民收入增长缓慢，城乡收入差距拉大。实行粮食直接补贴政策后，把流通环节的间接补贴调整为粮食直补，补贴资金直接发到粮农手中，调整了原有的利益分配格局，保护了粮农利益，推动了粮食生产的恢复和发展。２００９年滨州粮食生产连续７年实现增产，播种面积６４０．８１万亩，比上年增长４．０％，总产量达２９５．１０万吨，增长６．６％ｑ），发放粮食直补和良种、农机具等涉农补贴５．３亿元，见表ｌ。
表１
２００５—２０眇年滨州市粮食补贴发放标准
万元
万方数据
・３０・
中国石油大学学报（社会科学版）
２０１０年１２月
（二）耕地抛荒现象减少
前几年，由于农产品价格低，农业生产效益偏低，税费负担过重，许多农民弃田外出打工经商，土地抛荒现象不同程度地存在。随着国家取消农业税的支农政策和粮补政策的实施，农民种田积极性有所提高，部分在外没有固定工作和收入的人员纷纷返乡种田，许多被抛荒的土地被重新耕种。近三年来，滨城区秦皇台乡新开垦可耕地０．９万亩。２００９年黄河标准化堤防第三阶段工程全面竣工，建成现代化农业示范园２９家，新增农业标准化基地５万亩，农产品质量明显提高。④
（三）调动了农民种粮积极性
综合性收入补贴体现出国家对农民的政策导向作用，作为普惠制补贴，粮食直补和农资综合直补直接对农民进行收入补偿，不附加任何条件，增加了农民种粮的直接收益。良种补贴提高了粮食生产的科技含量，提升了粮食产业的市场竞争力。农机具购置补贴加速了农业机械化进程，减少了农业生产的劳动投入，提高了农业生产的质量和效率。最低收购价政策在粮食市场流通环节对农民进行补贴，调节了市场供给。生产性专项补贴力度加大和范围拓展加快了农业和农村经济发展，促进了农民持续增收，见表２。
表２
２００５－－２００８年滨州市粮食生产与农民收入情况
（资料来源：滨州市统计局）
农业补贴政策的实施，在一定程度上调动了大部分农民的务农积极性，尤其是人均耕地面积相对较多的农村和具有一定农业科技知识的农民。在滨州市高新区的调查中，有７８％的农民愿意在此条件下增加耕种面积，以扩大生产；有１５％的农民对此不以为然，认为扩大生产面积并不能切实有效地增加自己的收入；其余７％的农民则因为劳动力不足等问题而不愿意扩大耕种面积。不过从总体上看，农业补贴仍是一个调动农民生产积极性的有效方法。
二、粮食补贴政策实施过程中存在的问题（一）粮食补贴对提高种粮农民收入的效益不
明显
客观地看，粮食补贴政策的实施确实增加了农民的收入。但是，调查中群众普遍反映，由于化肥等
万方数据
生产资料价格上升，农业生产成本增加，农业生产资料涨价却抵消了一些优惠。２００８年粮食补贴资金每亩提高了２１．８９元。但粮食生产过程中农药、化肥、种子等农业生产资料价格却上涨了很多。与上年同期相比，农药平均上涨了１８％，农膜上涨了８％；化肥中二氨类每吨上涨了４０％～６０％，复合肥每吨上涨了５０％，尿素类每吨上涨了１０％；水稻、杂粮种子价格与去年同期相比上涨了８％。这些农业生产资料价格平均上涨了２２％一２８％，据统计，生产资料涨价使每亩种田成本增加３０元，粮食生产成本的增加抵消了补贴政策给农民带来的部分收益。：１】
（二）种粮农民的技术和水利需求缺少补贴农民对技术的需求有增无减，政府如果能适当控制化肥价格，增加技术投入，效果要比粮食直补好得多。此外，有些农村仍然存在不同原因导致的抛荒现象，比如农、眦水利设施失效导致的灾害性抛荒等。粮食补贴的作用是要配合其他政策尽町能地调动农民种粮积极性，避免抛荒现象发生，而当前粮食补贴政策又不足以解决这一问题，所以粮食补贴政策在目前形势下还只能有限地发挥作用，粮食补贴政策的周全性和时空超前意识都有待加强。
（三）粮食补贴过于分散，不能形成拳头效应，分散设项减小了资金的集聚效应和激励作用
２００８年滨州市的粮食补贴资金分别是：粮食综合补贴资金、直补资金、小麦良种补贴资金、玉米良种补贴资金、农机具补贴资金。以上５个补贴项目是分５批按户发放的，比较分散，每次最少的一户只有十几或几十元钱。在调查中发现，８ｌ％的农民认为相对于外出打工的收入，农业补贴少之又少，因而不会缩短外出打工时间，而在农业生产上投入更多的精力。
（四）补贴工作量大，整体操作、运行成本较高一是分项补贴过多，计算依据和标准各不一样，执行时间不统一。因为多数补贴强调以实际种植面积为依据，实际需要的落实时间往往超前于可能核准种植面积的时间。分项补贴的不同步计算，导致运行成本过高，设计不科学、不简便也使很多数据失真。二是涉及部门过多，协调困难。一些政策设计过细过杂，并且在现行财政支农管理体制框架下，财政支农资金的核发没有专门的机构负责，各单项补贴由不同涉农部门执行，资金发放牵扯单位太多，比如林业部门、农业部门、财政部门、邮局等，由于种种原因，导致部门之问协调十分困难，因此，每项补贴的发放都要将上述过程重复一遍，其执行成本可想
第２６卷第６期张立梅：黄河三角洲粮食补贴政策绩效分析・３ｌ・
而知。并且“上有千条线，下仅一根针”，基层干部疲于奔命，而农户也会因烦生怨，严重影响了党和政府在人民心目中的形象。
（五）粮食补贴政策的贯彻、落实不够透明调研过程中发现，广大种粮户对农业补贴的发放标准等一系列问题几乎不清楚。农民应是农业补贴的主体，但实际上这种主体地位已经被部分机关所取代，从而在很大程度上造成广大农民求告无门、维权无路，甚至对如何维护自己的利益都不知道。农业补贴在这种主体被动、不知情的情况下发到农民手中，补贴的时间和数额这一类农业补贴的基本信息的准确性便无法保证。因此，补贴在发放过程中的少发、不发、晚发的现象是很有可能出现的，补贴款被挤扣挪用也不是不可能。据调查，没有群众反映没领到农业补贴，但是当问及补贴金额时，村民的回答含糊不清。有些地方良种补贴并没有发给农民，根据当地农民反映是在政府的帮助下在种子公司或种子销售机构团购。从这一过程中不难看出，各种主动权完全掌握在村、乡（镇）政府官员手里，广大农民很少知情。
三、改革粮食补贴政策的建议
（一）进行农业土地制度创新，推进农业适度规模经营
改革开放之初实行的家庭联产承包责任制，在当时特定的历史背景下，极大地调动了农户的生产积极性，并迅速地改变了中国主要农产品长期短缺的局面，推动了农业经济的发展和农民收入的增加，因而具有积极的历史意义。
但从当前部分农村来看，这种带有“农民福利性和社会保障性质”的农村土地产权制度设计，与中国发展现代农业和农村经济社会化、专业化、商品化的发展趋势是相矛盾的，严重影响了中国农业补贴政策的实效性。
滨州市农村家庭人均土地约１．５亩，耕作方式主要以粗放、分散经营为主，如何实现农业补贴的目标？如何才能增加农民收入？这些问题在家庭联产承包责任制配套下的上地产权制度是无法解决的。在滨州地区，走出这一困境的方向是：必须改变这种农村家庭联产承包责任制条件下传统的一家一户分散进行的耕作方式和家庭经营模式，在不改变土地所有制的形式、不引起社会混乱、遵循农民的意愿、保证农民的稳定收入等原则下使农户们走向某种形式的联合或合作，采取某种“新型集体经济合作”组织的形式，促进农民增收和生活水平的提高，同时推进现代农业的发展。滨州的部分县区进行了一些有
万方数据
益的探索，建立在经济专业合作组织基础上的农业产业化，推进了城乡一体化改革和现有的土地承包制度改革，加快了土地的流转速度、范围、面积等。２００９年，滨州市规模以上农业龙头企业达到４７６家，新发展农业专业合作社３４０家。④
（二）规范发展农业生产要素市场，提高粮食补贴效益
对于主要从事种植业的农户而言，各种作物生产所带来的收入仍是其收入的主体。但是，近几年由于生产资料价格上升，农业生产成本增加，严重影响了农业补贴政策的效益，因此，进一步规范农业生产要素市场对于调动农民种粮积极性具有重要意义。如邹平县魏桥镇的农民自发在村中成立了农资合作社、农村互助资金合作组织等，对于解决当地农业生产问题发挥了积极作用。
１．建市健全新型农资流通组织
要积极发展农资连锁经营，建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系。鼓励有条件的农资企业采取特许经营方式，吸收小型农资经营企业加盟，扩大经营规模。推进国有及供销社农资流通企业公司制改革，完善法人治理结构，更好地发挥农资流通主渠道作用；鼓励各类投资主体通过新建、兼并、联合等方式参与农资经营；允许农资生产企业建立销售网络，采取直销方式，减少销售中间环节，降低交易成本。引进国外资金、技术和管理经验，改造提升农资经营网络，加快农资流通现代化步伐。
２．健全农业生产资料服务体系
农资流通企业应该将农资销售与服务紧密结合起来，开展配送、加工、采购及农机租赁等多样化服务，为农民提供产前、产中、产后技术服务，大力推广有利于保护生态环境、有利于提高农产品质量、科技含量较高的新型农资产品。农资企业应当加强与农资流通企业的协调合作，研制生产适合不同地区、不同季节和不同农产品种植特点的新型农资产品。
３．规范农业生产资料市场秩序
应建立健全农资价格监控机制，防止生产和流通环节随意抬高价格，保证农民能够得到各种政策优惠，加快建立种子、农药、化肥、农机具等产品经营的市场准人制度，健全农资损害赔偿机制，为保护农民利益提供制度保障。加大执法检查力度，打击制售假冒伪劣农资等坑农伤农行为。
（三）因地制宜，调整补贴标准、方式和对象１．适当提高对经济发达的粮食主产区的粮食补贴力度
从调查结果看，现行农业补贴标准在经济发达
・３２・
中国石油大学学报（社会科学版）
２０１０年１２月
地区和欠发达地区的差异并不明显，这样的补贴标准对经济发达地区农户的激励作用相对较弱，而像滨州这样的全国商品粮基地，如何加大对这类地区农户的粮食补贴力度，这对农民进行农业生产尤其是粮食生产的积极性至关重要。从目前的补贴标准看，如果大幅度提高这类地区粮食补贴力度，会在一定程度上出现“马太效应”，这同中国缩小区域经济发展差距的目标相矛盾。为此，建议根据当地农民人均纯收入水平和非农就业工资状况，适当提高这类地区的粮食补贴水平，以稍高于其他地区为宜。
２．调整粮食主产区补贴方式，加大技术补贴支出、农业基础设施建设支出
目前，对粮食生产的补贴主要有按农业计税面积补贴、按计税常产补贴，按粮食实际种植面积补贴，按种粮农民出售的商品粮补贴等三种方式。粮食直接补贴的目的是刺激粮食生产，提高种粮农民的收入。因此，补贴的方式应与粮食生产活动紧密联系，将从事粮食作物和其他作物生产的农户区别对待，将粮食生产少的农户和粮食生产大户区别对待，才能切实起到激励农民进行粮食生产的作用。按农业计税面积补贴、按计税常产补贴相当于是对从事种植业的全部农户进行直接补贴，不能将粮食作物和经济作物的生产行为区别开来，其实际意义等同于激励农户进行农业生产，而不是粮食生产，对粮食生产行为的调控能力不高。因此，粮食直接补贴应直接与粮食生产行为挂钩即按照实际种植粮食的面积或农民销售商品粮的数量进行补贴，这样就可以直接激励种粮农民增加粮食种植面积，提高粮食产量，从而直接增加种粮农民的收入。同时，应该坚持粮食直接补贴仅给予从事粮食种植的农户，而不是所有从事种植业的农户，否则，就不能实现提高农户种粮积极性、刺激粮食生产增长的目的。
根据滨城区、高新区、惠民县的问卷调查显示，人均耕地面积较大的经济发达地区，农户的技术需求较强，因此，在这类地区应当适当加大科研专项费用支出，强化当地的农技推广和服务，这不仅可以满足当地农户的需求，同时也是提高农业生产效率的有效途径。此外，还应加大对当地水利、农产品交易市场、信息服务等公共设施的提供力度。这些支出不仅可以改善当地农业生产条件，还可以在很大程度上弥补粮食直补对经济发达地区农户激励的不足，从而激发当地农户从事农业生产的积极性。
３．加大对人均耕地面积较大的欠发达地区的农业综合开发支出，改善农业生产条件
调研中发现，在耕地面积较大的欠发达地区，农
万方数据
户的生产积极性都较高，但是像秦皇台乡这样的土壤质量不是很好的地区，这一客观条件限制了农民生产经营的积极性。而中国用于改善农业生产生活条件的良种工程、农田水利以及节水灌溉等中小型农业基础设施建设投入远远低于世界平均水平。从长远看，农业综合开发支出和基本建设投入不足的滞后效应会在长期显现出来，并直接导致农业基础设施建设不足，已有基础设施老化失修，农业基本生产条件得不到改善，农业生态环境的恶化和农业竞争力和持续发展能力下降。因此，政府在制定农业补贴政策时，在各地农业补贴总量既定的情况下，应当适当增加对此类地区农业综合开发支出，改善当地的农业生产条件，为农业生产积极性较高的农户提供良好的生产环境。
（四）加大对农村劳动力的教育和培训支出，拓展农业补贴的外延
在调研中发现部分农民对农业的投入意愿很低，在农村依然存在不同程度的土地抛荒现象，甚至从事农业的人减少。其原因在于农民在城市找工作挣钱不需要经济投入，只要有劳力就有机会；而农村的土地耕种是需要资金、技术、劳动力等多方面投入的，有时投入了也无法产生预想的效益，甚至还要亏本、欠债。
因此，在这种情况下，广大农村只靠国家的投入显然是不行的，对农民的技术和智力投资更为重要。而现在滨州农民的总体知识结构、技术水平和农村所拥有的现代农民、农业科技人员的数量、质量比例等都与当地发展现代农业以及农业的可持续发展的要求有很大的差距，这直接影响到农村经济的发展。
作为农村的微观经济主体，农民是农业生产活动的直接承载者，其素质高低直接影响到农村的发展。而从一般意义上理解的农业补贴都是针对“三农”问题中的“两农”，即农村和农业，而很少将补贴同农民尤其是农民素质的提高联系在一起。先进的农业生产技术，如灌溉技术、立体种植、集约经营，这些属于现代农业的概念，需要与之相适应的环境背景，而农民的受教育状况是这种背景最主要的构成要素，所以首先必须从思想上改变对农业补贴的片面认识，要将人的因素作为农业补贴的一项重要内容予以考虑，这不仅有利于农业自身的发展，而且有利于推动农村剩余劳动力的转移。
目前中国农民素质偏低问题已经严重阻碍了农村经济、社会发展水平的提高。据统计，２００６年中国农村人口总数为７．３７亿，但其中文盲占到１０．３８％，小学学历者占３３．２８％，初中学历者占
第２６卷第６期张立梅：黄河三角洲粮食补贴政策绩效分析
・３３・
３８．３５％，高中毕业生占１２．４４％，大专生及以上学历者占５．５６％。Ｅ２］农业科技的推广和普及、先进管理理念的传递、可持续发展思想的宣传在这样的基础上其效率是极低的。所以农业补贴向农民倾斜的重点是加强农民文化素质的培养，如通过增加农业教育经费支出、鼓励并扶持农业职业教育机构的成长，增加农民接受长期系统教育的机会；通过增加不定期的短期教育和培训支出，及时为农民带去新的农业经营理念、技术、市场信息，为科教兴农提供智力基础。如美国２０世纪９０年代初开始推行持续农业研究与教育计划，其主要目标就是努力实现以智力的高投入降低或减少物质的投入，以人力资本的投资代替物质资本的投资。此外，要不断向农民宣传国家的新政策、介绍宏观经济形势，为农户决策提供畅通的信息。
因此，在今后的政策制定中，应加大普及科学知识的力度，提高农民素质，逐步摆脱过去的靠经验种
田的模式。可通过广播、电视、计算机网络等传播渠道和文字、声像制品等载体，以快捷、有效的手段实现农业科技和信息的进村入户，有条件的也可请农业技师上门指导。同时应鼓励种地大户的经营，为种地大户提供资金、技术支持，为树立示范户作基础。还可通过普及科学种田增加农民收入，达到先授之以“鱼”，逐步再授之以“渔”的程度，增强农业补贴政策的实效，最终达到农民增收的目的。
【参考文献］
［１］国家对种粮农民的补贴政策只会越变越好［ＥＢ／ＯＬ］．
（２００７－０５－２３）［２０１０－０７－０７］．ｈｔｔｐ：／／ｗｖｗ．ｃｈｉｎａｊｉｌｉｎ．ｅｏｍ．
ｃｎ／ｚｈｕａｎｔｉ／ｅｏｎｔｅｎＶ２００７－０５／２３／ｃｏｎｔｅｎｔ一８１６５００．ｈｔｍ．
［２］孙淑芬．浅谈农民工职业技能培训的特殊性［Ｊ］．职业教
育研究，２００９（６）：１３９．
注释：
①见（２００９年滨州市国民经济和社会发展统计公报＞。
［责任编辑：赵玲】
ＡｎＡｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅＹｅｌｌｏｗＲｉｖｅｒＤｅｌｔａＧｒａｉｎＳｕｂｓｉｄｙＰｏｌｉｃｙＡｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ：
ＴａｋｉｎｇＢｉｎｚｈｏｕ
Ｃｉｔｙ
ｏｆＳｈａｎｄｏｎｇＰｒｏｖｉｎｃｅｆｏｒＥｘａｍｐｌｅ
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ｒｅｃｅｎｔ
ＳｃｉｅｎｃｅｓＢｒａｎｃｈＩＢｉｎｄｗｕＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ。Ｂｉｎｚｈｏｕ。Ｓｈａｎｄｏｎｇ２５６６０３，Ｃｈ／ｎａ
ｏｕｔ
Ｊ
ｙｅａｒｓ。ＢｉｎｚｈｏｕＣｉｔｙｈａｓｃａｒｒｉｅｄｔｈｅｇｒａｉｎｓｕｂｓｉｄｙｐｏｌｉｃｙ。ｒｅｓｕｍｅｄｔｈｅｆｏｏｄｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ，ｏｐｅｎｅｄｕｐｗａｓｔｅｌａｎｄ。
ｅｎｌａｒｇｅｄｆａｒｍｅｒｓ‘ｇｒａｉｎ－ｐｌａｎｔｉｎｇｅｎｔｈｕｓｉａｓｍ。ｂｕｔｉｔａｌｓｏｅｘｐｏ鸵ｄｓｏｍｅｑｕｅｓｔｉｏｎｓｉｎｔｈｅｓｕｂｓｉｄｙｗｏｒｋｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ。ｓｕｃｈ船ｔｈｅｌａｃｋｏｆ
ｔｅｃｈｎｉｃａｌ
ｓｕｂｓｉｄｙ．ｔｈｅｄｉｖｉｓｉｏｎｓ。ｔｈｅｂｉｇｗｏｒｋｌｏａｄ。ｔｈｅｈｉｇｈｃｏｓｔ。ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｓａｎｄｕｎｃｌｅａｒｎｅｓｓｏｆｓｕｂｓｉｄｙ，ａｎｄｓｏｏｎ．Ｔｈｅｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ
ｏｆａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｌａｎｄｓｙｓｔｅｍ，ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｍｏｄｅｒａｔｅｌａｒｇｅ—ｓｃａｌｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔ。ｔｈｅｓｔａｎｄａｒｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ・ｆａｃｔｏｒｓｍａｒｋｅｔ。ｔｈｅｂｕｒｓｅｍｅｎｔｒｅｆｏｒｍ
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ｓｔａｎｄａｒｄ。ｍｅｔｈｏｄ
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ｔｈｅｒｕｒａｌｌａｂｏｒｆｏｒｃｅａｎｄｔｈｅ
ｐｅｒｆｅｃｔｏｆｇｒａｉｎｓｕｂｓｉｄｙｐｏｌｉｃｙｗｉｌｌｐｌａｙ
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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｇｒａｉｎｓｕｂｓｉｄｙ
ｐｏｌｉｃｙ；ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ；ｆａｒｍｅｒｓ‘ｉｎｃｏｍｅ
万方数据
黄河三角洲粮食补贴政策绩效分析——以山东省滨州市为例
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
张立梅， ZHANG Li-mei
滨州学院,社科基础教学部,山东,滨州,256603
中国石油大学学报（社会科学版）
JOURNAL OF CHINA UNIVERSITY OF PETROEUM(EDITION OF SOCIAL SCIENCE)2010,26(6)
参考文献(2条)
1.国家对种粮农民的补贴政策只会越变越好[EB/OL].(2007-05-23)[2010-07-07].http://www.chinajilin.com.cn/zhuanti/content/2007-05/23/content-816500.htm.2.孙淑芬.浅谈农民工职业技能培训的特殊性[J].职业教育研究,2009(6):139.
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_sydxxb-shkx201006007.aspx
２０１０年１２月第２６卷第６期
ＪｏｕｒｎａｌｏｆＣｈｉｎａ
中国石油大学学报（社会科学版）
Ｕｎｉｖ￥玛ｉｔｙｏｆＰｅｔｒｏｌｅｕｍ（ＥｄｉｆｏｎｏｆＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ）
Ｄｖｃ．２０ｌＯＶ０１．２６
Ｎｏ．６
黄河三角洲粮食补贴政策绩效分析
——以山东省滨州市为例
张立梅
（滨州学院社科基础教学部，山东滨州２５６６０３）
［摘要］滨州市在近几年粮食补贴政策落实中取得了恢复粮食生产、开垦可耕用地、调动种粮农民积极性等成绩，但在补贴工作开展中也暴露出效益不明显、缺少技术补贴、补贴过于分
散、补贴运行成本较高、贯彻落实不够透明等问题。创新农业土地制度、发展适度规模经营，规
范发展农业生产要素市场，调整补贴标准、方式和对象，加大对农村劳动力的教育和培训支出等改革和完善粮食补贴政策的措施，对于发展滨州农业、促进农民增收将会发挥重要作用。
【关键词】粮食补贴政策；绩效；农民收入
【中图分类号】Ｆ３２０［文献标识码］Ａ【文章编号】１６７３－５５９５１２０１０）０６—００２９－０５
粮食补贴是农业补贴中最为重要的一部分，它是一国政府对本国粮食产业支持与保护政策体系中最重要、最常用的政策工具，是政府通过行政手段干预资源转移到粮食产业以支持本国农业发展的重要手段。
山东省滨州市位于黄河下游鲁北平原，濒临渤海，土地总面积９４４５平方公里，耕地面积３８．５７万公顷，农村人口３０２．１７万人，是黄河三角洲高效生态经济区开发的主战场，全市７个县区均为全国优质棉基地县、商品粮基地县。２００４年以来，滨州市按照中央统一部署，取消了农业税，并按计税面积相继实施并严格兑现了粮食补贴政策（包括种植面积直补、良种补贴及购买农机具补贴），２００６年新增了农资综合补贴。实践证明，实施“一消四补”政策，恢复了粮食生产、增加了耕地、提高了农民种粮积极性，产生了显著的政策效益。但是由于农户行为特征、农业资源禀赋和农村治理特点等方面与补贴政策存在的某些不协调，农民收入没有较大提高，实际操作中也存在工作量大、运行成本高、农民主体地位得不到体现等一系列问题。本文结合当地实际，从创新农业土地制度、发展适度规模经营，规范发展农业生产要素市场，调整补贴标准、方式和对象，加大
【收稿日期】２０１０４）７．１５
［基金项目］滨州学院人文社科基金项目（Ｂｚｘｙｒｗ０８０４）
［作者简介】张立梅（１９７２－），女，山东滨州人，滨州学院社科基础教学部副教授，从事马克思主义中国化、“三农”问题研究。
（资料来源：滨州市财政局）
对农村劳动力的教育和培训支出等方面提出改革和完善粮食补贴政策的建议。
一、实施粮食补贴政策取得的成效（一）推动了粮食生产的恢复和发展
近年来，滨州市农民收入增长缓慢，城乡收入差距拉大。实行粮食直接补贴政策后，把流通环节的间接补贴调整为粮食直补，补贴资金直接发到粮农手中，调整了原有的利益分配格局，保护了粮农利益，推动了粮食生产的恢复和发展。２００９年滨州粮食生产连续７年实现增产，播种面积６４０．８１万亩，比上年增长４．０％，总产量达２９５．１０万吨，增长６．６％ｑ），发放粮食直补和良种、农机具等涉农补贴５．３亿元，见表ｌ。
表１
２００５—２０眇年滨州市粮食补贴发放标准
万元
万方数据
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（二）耕地抛荒现象减少
前几年，由于农产品价格低，农业生产效益偏低，税费负担过重，许多农民弃田外出打工经商，土地抛荒现象不同程度地存在。随着国家取消农业税的支农政策和粮补政策的实施，农民种田积极性有所提高，部分在外没有固定工作和收入的人员纷纷返乡种田，许多被抛荒的土地被重新耕种。近三年来，滨城区秦皇台乡新开垦可耕地０．９万亩。２００９年黄河标准化堤防第三阶段工程全面竣工，建成现代化农业示范园２９家，新增农业标准化基地５万亩，农产品质量明显提高。④
（三）调动了农民种粮积极性
综合性收入补贴体现出国家对农民的政策导向作用，作为普惠制补贴，粮食直补和农资综合直补直接对农民进行收入补偿，不附加任何条件，增加了农民种粮的直接收益。良种补贴提高了粮食生产的科技含量，提升了粮食产业的市场竞争力。农机具购置补贴加速了农业机械化进程，减少了农业生产的劳动投入，提高了农业生产的质量和效率。最低收购价政策在粮食市场流通环节对农民进行补贴，调节了市场供给。生产性专项补贴力度加大和范围拓展加快了农业和农村经济发展，促进了农民持续增收，见表２。
表２
２００５－－２００８年滨州市粮食生产与农民收入情况
（资料来源：滨州市统计局）
农业补贴政策的实施，在一定程度上调动了大部分农民的务农积极性，尤其是人均耕地面积相对较多的农村和具有一定农业科技知识的农民。在滨州市高新区的调查中，有７８％的农民愿意在此条件下增加耕种面积，以扩大生产；有１５％的农民对此不以为然，认为扩大生产面积并不能切实有效地增加自己的收入；其余７％的农民则因为劳动力不足等问题而不愿意扩大耕种面积。不过从总体上看，农业补贴仍是一个调动农民生产积极性的有效方法。
二、粮食补贴政策实施过程中存在的问题（一）粮食补贴对提高种粮农民收入的效益不
明显
客观地看，粮食补贴政策的实施确实增加了农民的收入。但是，调查中群众普遍反映，由于化肥等
万方数据
生产资料价格上升，农业生产成本增加，农业生产资料涨价却抵消了一些优惠。２００８年粮食补贴资金每亩提高了２１．８９元。但粮食生产过程中农药、化肥、种子等农业生产资料价格却上涨了很多。与上年同期相比，农药平均上涨了１８％，农膜上涨了８％；化肥中二氨类每吨上涨了４０％～６０％，复合肥每吨上涨了５０％，尿素类每吨上涨了１０％；水稻、杂粮种子价格与去年同期相比上涨了８％。这些农业生产资料价格平均上涨了２２％一２８％，据统计，生产资料涨价使每亩种田成本增加３０元，粮食生产成本的增加抵消了补贴政策给农民带来的部分收益。：１】
（二）种粮农民的技术和水利需求缺少补贴农民对技术的需求有增无减，政府如果能适当控制化肥价格，增加技术投入，效果要比粮食直补好得多。此外，有些农村仍然存在不同原因导致的抛荒现象，比如农、眦水利设施失效导致的灾害性抛荒等。粮食补贴的作用是要配合其他政策尽町能地调动农民种粮积极性，避免抛荒现象发生，而当前粮食补贴政策又不足以解决这一问题，所以粮食补贴政策在目前形势下还只能有限地发挥作用，粮食补贴政策的周全性和时空超前意识都有待加强。
（三）粮食补贴过于分散，不能形成拳头效应，分散设项减小了资金的集聚效应和激励作用
２００８年滨州市的粮食补贴资金分别是：粮食综合补贴资金、直补资金、小麦良种补贴资金、玉米良种补贴资金、农机具补贴资金。以上５个补贴项目是分５批按户发放的，比较分散，每次最少的一户只有十几或几十元钱。在调查中发现，８ｌ％的农民认为相对于外出打工的收入，农业补贴少之又少，因而不会缩短外出打工时间，而在农业生产上投入更多的精力。
（四）补贴工作量大，整体操作、运行成本较高一是分项补贴过多，计算依据和标准各不一样，执行时间不统一。因为多数补贴强调以实际种植面积为依据，实际需要的落实时间往往超前于可能核准种植面积的时间。分项补贴的不同步计算，导致运行成本过高，设计不科学、不简便也使很多数据失真。二是涉及部门过多，协调困难。一些政策设计过细过杂，并且在现行财政支农管理体制框架下，财政支农资金的核发没有专门的机构负责，各单项补贴由不同涉农部门执行，资金发放牵扯单位太多，比如林业部门、农业部门、财政部门、邮局等，由于种种原因，导致部门之问协调十分困难，因此，每项补贴的发放都要将上述过程重复一遍，其执行成本可想
第２６卷第６期张立梅：黄河三角洲粮食补贴政策绩效分析・３ｌ・
而知。并且“上有千条线，下仅一根针”，基层干部疲于奔命，而农户也会因烦生怨，严重影响了党和政府在人民心目中的形象。
（五）粮食补贴政策的贯彻、落实不够透明调研过程中发现，广大种粮户对农业补贴的发放标准等一系列问题几乎不清楚。农民应是农业补贴的主体，但实际上这种主体地位已经被部分机关所取代，从而在很大程度上造成广大农民求告无门、维权无路，甚至对如何维护自己的利益都不知道。农业补贴在这种主体被动、不知情的情况下发到农民手中，补贴的时间和数额这一类农业补贴的基本信息的准确性便无法保证。因此，补贴在发放过程中的少发、不发、晚发的现象是很有可能出现的，补贴款被挤扣挪用也不是不可能。据调查，没有群众反映没领到农业补贴，但是当问及补贴金额时，村民的回答含糊不清。有些地方良种补贴并没有发给农民，根据当地农民反映是在政府的帮助下在种子公司或种子销售机构团购。从这一过程中不难看出，各种主动权完全掌握在村、乡（镇）政府官员手里，广大农民很少知情。
三、改革粮食补贴政策的建议
（一）进行农业土地制度创新，推进农业适度规模经营
改革开放之初实行的家庭联产承包责任制，在当时特定的历史背景下，极大地调动了农户的生产积极性，并迅速地改变了中国主要农产品长期短缺的局面，推动了农业经济的发展和农民收入的增加，因而具有积极的历史意义。
但从当前部分农村来看，这种带有“农民福利性和社会保障性质”的农村土地产权制度设计，与中国发展现代农业和农村经济社会化、专业化、商品化的发展趋势是相矛盾的，严重影响了中国农业补贴政策的实效性。
滨州市农村家庭人均土地约１．５亩，耕作方式主要以粗放、分散经营为主，如何实现农业补贴的目标？如何才能增加农民收入？这些问题在家庭联产承包责任制配套下的上地产权制度是无法解决的。在滨州地区，走出这一困境的方向是：必须改变这种农村家庭联产承包责任制条件下传统的一家一户分散进行的耕作方式和家庭经营模式，在不改变土地所有制的形式、不引起社会混乱、遵循农民的意愿、保证农民的稳定收入等原则下使农户们走向某种形式的联合或合作，采取某种“新型集体经济合作”组织的形式，促进农民增收和生活水平的提高，同时推进现代农业的发展。滨州的部分县区进行了一些有
万方数据
益的探索，建立在经济专业合作组织基础上的农业产业化，推进了城乡一体化改革和现有的土地承包制度改革，加快了土地的流转速度、范围、面积等。２００９年，滨州市规模以上农业龙头企业达到４７６家，新发展农业专业合作社３４０家。④
（二）规范发展农业生产要素市场，提高粮食补贴效益
对于主要从事种植业的农户而言，各种作物生产所带来的收入仍是其收入的主体。但是，近几年由于生产资料价格上升，农业生产成本增加，严重影响了农业补贴政策的效益，因此，进一步规范农业生产要素市场对于调动农民种粮积极性具有重要意义。如邹平县魏桥镇的农民自发在村中成立了农资合作社、农村互助资金合作组织等，对于解决当地农业生产问题发挥了积极作用。
１．建市健全新型农资流通组织
要积极发展农资连锁经营，建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系。鼓励有条件的农资企业采取特许经营方式，吸收小型农资经营企业加盟，扩大经营规模。推进国有及供销社农资流通企业公司制改革，完善法人治理结构，更好地发挥农资流通主渠道作用；鼓励各类投资主体通过新建、兼并、联合等方式参与农资经营；允许农资生产企业建立销售网络，采取直销方式，减少销售中间环节，降低交易成本。引进国外资金、技术和管理经验，改造提升农资经营网络，加快农资流通现代化步伐。
２．健全农业生产资料服务体系
农资流通企业应该将农资销售与服务紧密结合起来，开展配送、加工、采购及农机租赁等多样化服务，为农民提供产前、产中、产后技术服务，大力推广有利于保护生态环境、有利于提高农产品质量、科技含量较高的新型农资产品。农资企业应当加强与农资流通企业的协调合作，研制生产适合不同地区、不同季节和不同农产品种植特点的新型农资产品。
３．规范农业生产资料市场秩序
应建立健全农资价格监控机制，防止生产和流通环节随意抬高价格，保证农民能够得到各种政策优惠，加快建立种子、农药、化肥、农机具等产品经营的市场准人制度，健全农资损害赔偿机制，为保护农民利益提供制度保障。加大执法检查力度，打击制售假冒伪劣农资等坑农伤农行为。
（三）因地制宜，调整补贴标准、方式和对象１．适当提高对经济发达的粮食主产区的粮食补贴力度
从调查结果看，现行农业补贴标准在经济发达
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中国石油大学学报（社会科学版）
２０１０年１２月
地区和欠发达地区的差异并不明显，这样的补贴标准对经济发达地区农户的激励作用相对较弱，而像滨州这样的全国商品粮基地，如何加大对这类地区农户的粮食补贴力度，这对农民进行农业生产尤其是粮食生产的积极性至关重要。从目前的补贴标准看，如果大幅度提高这类地区粮食补贴力度，会在一定程度上出现“马太效应”，这同中国缩小区域经济发展差距的目标相矛盾。为此，建议根据当地农民人均纯收入水平和非农就业工资状况，适当提高这类地区的粮食补贴水平，以稍高于其他地区为宜。
２．调整粮食主产区补贴方式，加大技术补贴支出、农业基础设施建设支出
目前，对粮食生产的补贴主要有按农业计税面积补贴、按计税常产补贴，按粮食实际种植面积补贴，按种粮农民出售的商品粮补贴等三种方式。粮食直接补贴的目的是刺激粮食生产，提高种粮农民的收入。因此，补贴的方式应与粮食生产活动紧密联系，将从事粮食作物和其他作物生产的农户区别对待，将粮食生产少的农户和粮食生产大户区别对待，才能切实起到激励农民进行粮食生产的作用。按农业计税面积补贴、按计税常产补贴相当于是对从事种植业的全部农户进行直接补贴，不能将粮食作物和经济作物的生产行为区别开来，其实际意义等同于激励农户进行农业生产，而不是粮食生产，对粮食生产行为的调控能力不高。因此，粮食直接补贴应直接与粮食生产行为挂钩即按照实际种植粮食的面积或农民销售商品粮的数量进行补贴，这样就可以直接激励种粮农民增加粮食种植面积，提高粮食产量，从而直接增加种粮农民的收入。同时，应该坚持粮食直接补贴仅给予从事粮食种植的农户，而不是所有从事种植业的农户，否则，就不能实现提高农户种粮积极性、刺激粮食生产增长的目的。
根据滨城区、高新区、惠民县的问卷调查显示，人均耕地面积较大的经济发达地区，农户的技术需求较强，因此，在这类地区应当适当加大科研专项费用支出，强化当地的农技推广和服务，这不仅可以满足当地农户的需求，同时也是提高农业生产效率的有效途径。此外，还应加大对当地水利、农产品交易市场、信息服务等公共设施的提供力度。这些支出不仅可以改善当地农业生产条件，还可以在很大程度上弥补粮食直补对经济发达地区农户激励的不足，从而激发当地农户从事农业生产的积极性。
３．加大对人均耕地面积较大的欠发达地区的农业综合开发支出，改善农业生产条件
调研中发现，在耕地面积较大的欠发达地区，农
万方数据
户的生产积极性都较高，但是像秦皇台乡这样的土壤质量不是很好的地区，这一客观条件限制了农民生产经营的积极性。而中国用于改善农业生产生活条件的良种工程、农田水利以及节水灌溉等中小型农业基础设施建设投入远远低于世界平均水平。从长远看，农业综合开发支出和基本建设投入不足的滞后效应会在长期显现出来，并直接导致农业基础设施建设不足，已有基础设施老化失修，农业基本生产条件得不到改善，农业生态环境的恶化和农业竞争力和持续发展能力下降。因此，政府在制定农业补贴政策时，在各地农业补贴总量既定的情况下，应当适当增加对此类地区农业综合开发支出，改善当地的农业生产条件，为农业生产积极性较高的农户提供良好的生产环境。
（四）加大对农村劳动力的教育和培训支出，拓展农业补贴的外延
在调研中发现部分农民对农业的投入意愿很低，在农村依然存在不同程度的土地抛荒现象，甚至从事农业的人减少。其原因在于农民在城市找工作挣钱不需要经济投入，只要有劳力就有机会；而农村的土地耕种是需要资金、技术、劳动力等多方面投入的，有时投入了也无法产生预想的效益，甚至还要亏本、欠债。
因此，在这种情况下，广大农村只靠国家的投入显然是不行的，对农民的技术和智力投资更为重要。而现在滨州农民的总体知识结构、技术水平和农村所拥有的现代农民、农业科技人员的数量、质量比例等都与当地发展现代农业以及农业的可持续发展的要求有很大的差距，这直接影响到农村经济的发展。
作为农村的微观经济主体，农民是农业生产活动的直接承载者，其素质高低直接影响到农村的发展。而从一般意义上理解的农业补贴都是针对“三农”问题中的“两农”，即农村和农业，而很少将补贴同农民尤其是农民素质的提高联系在一起。先进的农业生产技术，如灌溉技术、立体种植、集约经营，这些属于现代农业的概念，需要与之相适应的环境背景，而农民的受教育状况是这种背景最主要的构成要素，所以首先必须从思想上改变对农业补贴的片面认识，要将人的因素作为农业补贴的一项重要内容予以考虑，这不仅有利于农业自身的发展，而且有利于推动农村剩余劳动力的转移。
目前中国农民素质偏低问题已经严重阻碍了农村经济、社会发展水平的提高。据统计，２００６年中国农村人口总数为７．３７亿，但其中文盲占到１０．３８％，小学学历者占３３．２８％，初中学历者占
第２６卷第６期张立梅：黄河三角洲粮食补贴政策绩效分析
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３８．３５％，高中毕业生占１２．４４％，大专生及以上学历者占５．５６％。Ｅ２］农业科技的推广和普及、先进管理理念的传递、可持续发展思想的宣传在这样的基础上其效率是极低的。所以农业补贴向农民倾斜的重点是加强农民文化素质的培养，如通过增加农业教育经费支出、鼓励并扶持农业职业教育机构的成长，增加农民接受长期系统教育的机会；通过增加不定期的短期教育和培训支出，及时为农民带去新的农业经营理念、技术、市场信息，为科教兴农提供智力基础。如美国２０世纪９０年代初开始推行持续农业研究与教育计划，其主要目标就是努力实现以智力的高投入降低或减少物质的投入，以人力资本的投资代替物质资本的投资。此外，要不断向农民宣传国家的新政策、介绍宏观经济形势，为农户决策提供畅通的信息。
因此，在今后的政策制定中，应加大普及科学知识的力度，提高农民素质，逐步摆脱过去的靠经验种
田的模式。可通过广播、电视、计算机网络等传播渠道和文字、声像制品等载体，以快捷、有效的手段实现农业科技和信息的进村入户，有条件的也可请农业技师上门指导。同时应鼓励种地大户的经营，为种地大户提供资金、技术支持，为树立示范户作基础。还可通过普及科学种田增加农民收入，达到先授之以“鱼”，逐步再授之以“渔”的程度，增强农业补贴政策的实效，最终达到农民增收的目的。
【参考文献］
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（２００７－０５－２３）［２０１０－０７－０７］．ｈｔｔｐ：／／ｗｖｗ．ｃｈｉｎａｊｉｌｉｎ．ｅｏｍ．
ｃｎ／ｚｈｕａｎｔｉ／ｅｏｎｔｅｎＶ２００７－０５／２３／ｃｏｎｔｅｎｔ一８１６５００．ｈｔｍ．
［２］孙淑芬．浅谈农民工职业技能培训的特殊性［Ｊ］．职业教
育研究，２００９（６）：１３９．
注释：
①见（２００９年滨州市国民经济和社会发展统计公报＞。
［责任编辑：赵玲】
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万方数据
黄河三角洲粮食补贴政策绩效分析——以山东省滨州市为例
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
张立梅， ZHANG Li-mei
滨州学院,社科基础教学部,山东,滨州,256603
中国石油大学学报（社会科学版）
JOURNAL OF CHINA UNIVERSITY OF PETROEUM(EDITION OF SOCIAL SCIENCE)2010,26(6)
参考文献(2条)
1.国家对种粮农民的补贴政策只会越变越好[EB/OL].(2007-05-23)[2010-07-07].http://www.chinajilin.com.cn/zhuanti/content/2007-05/23/content-816500.htm.2.孙淑芬.浅谈农民工职业技能培训的特殊性[J].职业教育研究,2009(6):139.
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_sydxxb-shkx201006007.aspx