前言
李克强在第七次全国环境保护大会上指出：“基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。” 空气质量作为基本公共物品，需要评估供给状况和服务水平，以及政府管理的状况。
我国有668个城市，地级以上城市有320个，虽然城市的自然、社会、经济条件不同，但是，环境空气质量标准在全国是一样的，每个城市都要达到国家环境空气质量标准。各城市空气质量管理的措施可能是不同的，但绩效是基本可比的，此为本研究的出发点。
城市空气质量与城市的社会经济发展和空气质量管理有关，因此，评估城市空气质量是否达标就是评估空气质量管理的绩效。政府对空气质量的管理是本研究的关注点。空气质量通过管理是可以改善的。社会经济发展与空气质量的关系需要引起关注。
绩效评估受到数据数量和质量的限制。本报告基于公开可获得的数据，对所有的地级以上城市的空气质量开展了评估。对数据质量没有做进一步的分析。不尽全面之处，恳请批评指正。
马中
2013年3月
中国人民大学环境学院
目录
1 评估对象、指标、方法和数据来源
1.1 评估对象和指标
1.2 评估方法和标准
1.3 数据来源
2 评估结果
2.1 二级及以上天数和趋势
2.2 PM10污染较严重，但呈逐步改善趋势
2.3 SO2污染不严重，且呈明显改善趋势
2.4 NO2污染不严重，但呈逐渐恶化趋势
2.5 “三区”城市空气质量状况
2.6 “十群”城市空气质量状况
2.7 采暖城市空气质量状况
2.8 最好与最差、进步最快与退步最快城市的前后十名
2.9 基于调查问卷的案例城市空气质量评估
2.9.1 部分调查结果
2.9.2 案例城市不同信息来源的结论比较结论
2.10 空气污染与能源消耗
3 政策绩效评估结论和建议
3.1 结论
3.1.1 基于暴露人口的空气质量总体状况
3.1.2 “十一五”期间空气污染防治政策评估的总体结论
3.1.3 PM10排放控制政策绩效评估
3.1.4 SO2排放控制政策绩效评估
3.1.5 NOX排放控制政策绩效评估
3.2 推论
3.3 建议
1 评估对象、指标、方法和数据来源
1.1 评估对象和指标
基于公开可获得的数据，对“十一五”期间全国281个地级及以上城市[1]（截止到2010年）的空气质量现状与变化趋势（2005年至2010年）进行了评估。
空气质量指标包括二级及以上天数（包括达到一级和二级标准的天数），标准为《环境空气质量标准》（GB3095-1996））和趋势、PM10现状和趋势、二氧化硫现状和趋势、二氧化氮现状和趋势，其他污染物或者没有监测或者没有公开，不在本研究范围内。
城市空气质量排名和与其对应的相关社会经济指标的排名，部分地表达了空气质量状况和趋势的原因。采用市辖区年末常住人口数作为该市的暴露人口数，反映对人群健康的影响。
1.2 评估方法和标准
（1） 空气质量排名方法
二级及以上天数按照由多到少顺序排名；年均值按照由低到高顺序排名；其他以此类推。变化趋势用排名的上升或下降的名次表达。没有空气质量数据的城市不参加排名。
（2）空气质量评估标准
首先是空气质量是否达标，达到一级，则为好，达到二级为中等，二级以下为差；其次是超标率的高低。评估标准见表1。
表1空气质量评估指标
通过2005~2011年样本城市二级及以上天数数据的统计分析，根据所符合的正态分布规律，利用平均值（μ）和标准差（σ）分类。经计算得出μ = 340、σ = 24。定义超标一天或不超标为“好”，其他均为“差”，超标4个周以上则为“极差”。
表2基于二级及以上天数的城市分类依据
注：表1、表2中色彩、阴影、和箭头模式表示对应类别特征，应用于下一章节评估结果的展示。
（3）空气质量级别暴露人口比例
本报告采用了空气质量暴露人口的指标来评价城市空气质量和变化趋势。该指标用市辖区常住人口和该市的空气质量级别表达各级环境空气质量标准下的暴露人口，具体等于市辖区户籍人口数加上全市常住人口数减去全市户籍人口数。空气质量级别暴露人口比例等该级空气质量暴露人口数除以全部有数据城市市辖区常住人口数。
（4）城市分类
为方便比较，本报告列出了不同类别城市的空气质量和变化趋势。包括直辖市和省会城市；工业城市（二产比例大于50%）；采暖城市。目的是剔除不可比因素，增加可比性。虽然，空气质量达标是“硬”道理，但是，城市政府为空气质量达标付出的努力也是很重要的“软”道理。另外，也对“三区十群”的城市做了比较。
（5）社会、经济和管理指标排名
将该市的社会、经济和管理指标的排名放在该市空气质量排名的后列，便于读者分析污染的原因和努力的方向。变化趋势也列出，见表3。
表3社会、经济和管理，以及污染物相关指标排名依据与标准
1.3 数据来源
空气质量指标见表4、5、6，社会经济指标以及污染物相关指标数据来源于《中国区域经济统计年鉴》、《中国建设统计年鉴》、《中国环境年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》，以及各省统计年鉴。
表4空气质量二级天数数据来源与统计
表 5主要污染物年均值数据来源与统计
表6主要污染物日均值超标率数据来源与统计
2 评估结果
以下是总体上的评估总结和结论。
2.1 二级及以上天数和趋势
二级及以上天数是基于三种污染物的综合评估结果，从总体上，更能代表城市总体的空气质量。空气质量
好的城市个数占10.67%，差的城市占75.80%，极差的城市占13.52%。其中，空气质量好的城市中，经济发展水
平低的城市所占比例大；空气质量差的城市里，工业城市、采暖城市所占比例大；空气质量极差的城市中，采暖
城市、经济发展水平高的城市所占比例大。
2010年暴露于空气质量差状况下的人口最多，所占比重达57.99%，空气质量整体处于差的水平。2005~2010
年，暴露于空气质量好、差状况下的人口比例均呈下降趋势，极差状况下的人口比例呈上升趋势，表明空气质量
水平整体恶化。
二级及以上天数排名并列第一的16个城市中，人均GDP排名普遍靠后，最先进的是阳江136名，其中50%
的城市人均GDP在200名之后；二级及以上天数排名后25的城市，人均GDP排名相对靠前，有40%的城市是省会
城市，65%的城市人均GDP在前100名。分析可得，经济发展水平高的城市，空气质量普遍较差。见表7
2.2 PM10污染较严重，但呈逐步改善趋势
2010年，地级以上城市中，PM10空气质量达一级标准的城市个数仅占2.10%，达二级标准的城市占84.91%，
劣于二级标准的城市占12.98%。2005~2010年，PM10劣于二级标准的城市比例呈逐步下降趋势，由44.00%降为
15.18%，其中采暖城市、经济发展水平高的城市所占比例大，且采暖城市比例呈上升趋势，经济发展水平高的城
市比例呈下降趋势；日均值超标的城市数量所占比例大，但呈下降趋势，其中以采暖城市、工业城市为主，所占
比例呈上升趋势。
2010年，暴露于一级标准状况下的人口数量比例为0.68%，二级标准状况下的人口比例分别为62.81%，劣
于二级标准状况下的人口比例为36.51%，表明PM10污染较严重。2005~2010年，暴露于劣于二级标准状况下的
人口比重呈下降趋势，由50.90%下降为36.51%，表明PM10污染状况呈改善趋势。
社会经济影响因素中，PM10污染严重的后30个城市中，70%的城市处于人均GDP前30%，同时工业烟尘排
放强度也明显较大，接近于60%的城市位于强度排名的后30%。在城市绿化方面，PM10排名后25的城市，其绿化
覆盖率排名普遍靠后，70%的城市排名在150名以后。在移动源管理方面，PM10排名后25的城市，民用汽车密度
排序普遍靠后，其中70%的城市民用汽车密度排名处于150名以后。见表8
2.3 SO2污染不严重，且呈明显改善趋势
2010年，SO2空气质量达一级标准的城市个数占16.49%，达二级标准的城市占78.60%，劣于二级标准的城
市仅占4.91%。2005~2010年，空气质量达二级标准的城市比例呈逐步上升趋势，由54.62%增加到78.60%，增幅
为23.98%；SO2空气质量劣于二级标准的城市中，采暖城市所占比例最大，且呈上升趋势；日均值超标城市主要
为采暖城市和工业城市，所占比例呈上升趋势。
2010年，暴露于SO2达一级标准状况下的城市人口数量比例为11.27%，达二级标准状况下的比例为86.01%，
劣于二级标准状况下的比例为2.71%，表明SO2污染不严重。2005~2010年，暴露于劣于二级标准状况下的人口
比重呈迅速下降趋势，由33.23%下降到2.71%，表明SO2污染状况呈逐步改善趋势。
社会经济影响因素中，SO2年均值排名前40名的城市中，有50%的城市人均GDP排名在后200名，说明经
济发展水平较低的城市，SO2污染并不严重，但工业城市在超标率排名后100名中占54%，仍需加强固定源污染控
制。在能耗方面，SO2年均值排名后30名的城市中，24个城市单位GDP能耗排在后30%水平，能耗高的城市，SO2
污染较严重。SO2年均值排名靠前的城市，工业二氧化硫排放强度明显较小，其中年均值前20名中，80%的城市
处于工业SO2排放强度排名的前30%，另外，50%的采暖城市SO2年均值位于排名后30%。见表9
2.4 NO2污染不严重，但呈逐渐恶化趋势
2010年，NO2空气质量达一级标准的城市个数占81.75%，达到二级标准的城市占18.25%，其中经济发展水
平高的城市、工业城市、省会城市所占比例较高，分别为59.62%、40.38%和36.64%。2005~2010年，NO2空气质
量达一级标准的城市数量比例由73.85%上升为81.75%；达到二级标准的城市数量比例由26.15%降为18.25%；没
有超过三级标准的城市。日均值“达标”城市所占比例呈上升趋势，由78.30%上升为89.12%。
2010年，暴露于NO2达一级标准状况下的城市人口数量比例为39.64%，达到二级标准状况下的人口比例为
60.36%，表明NO2污染不严重。2005~2010年，暴露于NO2达一级标准状况下的城市人口比例由45.94%下降为39.64%，
达到二级标准状况下的人口比例由54.06%上升到60.36%，表明NO2呈逐渐恶化趋势。
在社会经济影响因素中，NOx年均值排名后20名的城市中，人口密度排名普遍靠后，其中70%的城市排名
处于后200名。人口密度越高的城市其社会经济活动强度越大，空气质量越差。NOx年均值排名前25的城市，民
用汽车密度排名普遍靠前，其中52%的城市处于前60名；NOx年均值排名后25的城市，民用汽车密度排名普遍落
后，88%的位于后150名。民用汽车密度越高的城市空气质量越差。工业氮氧化物排放强度排名靠后的城市，NOx
年均值排名大多处于200名以后。工业氮氧化物排放强度越高的城市其空气质量越差。见表10。
最后，由表8、9、10可见，PM10空气质量城市排名靠前50名的年均值和趋势进步和退步并不明显，排名
后50名的城市中进步快的城市有攀枝花、而退步快的城市有杭州、青岛、潍坊、枣庄、焦作、哈尔滨、淄博、
郑州、南京、合肥、济宁、乌鲁木齐，主要集中在省会城市和工业城市。
SO2空气质量城市排名前50名的年均值和趋势同样并不明显，排名后50名的城市空气质量改善较少，同样
退步快的城市数量也相对较少，主要有青岛、南昌、沈阳、潍坊、济宁、淄博，主要集中在工业城市和采暖城市。
NO2空气质量城市排名前50名的年均值和趋势部分城市改善明显，包括张家界、锦州、清远、临汾，退步
的城市较少，且变化幅度小。排名后50名的城市退步快的城市较多，包括大连、南昌、泰安、日照、长春、嘉
兴、深圳、西安、昆明、长沙、郑州、兰州、青岛、泸州、佛山、苏州等，主要集中在省会城市和工业城市。
表 7二级及以上天数及人均GDP2010年排名和趋势
表8基于PM10年均值的排名与变化趋势，以及影响因素分析
表9基于SO2年均值的排名与变化趋势，以及影响因素分析
表10基于NO2年均值的排名与变化趋势，以及影响因素分析
2.5 “三区”城市空气质量状况
表11京津冀、珠三角、长三角三区2010年二级及以上天数与污染物年均值
排名及趋势
京津冀地区污染严重主要是大城市比较集中，包括2个直辖市和1个省会城市，即北京、天津、石家庄，还有唐山等大城市，能源消耗高，排放强度大。污染物以PM10和二氧化硫为主，均处于超标的水平；氮氧化物除北京、天津和石家庄外均处于空气质量一级标准以上。从PM10年均值可以看出，城市规模以及经济发展水平越高，PM10年均值也越高，北京污染最为严重；然而，北京的SO2浓度在该地区最低，但其他城市超标极其严重，且日均值浓度基本都处于后30%的水平。
珠三角地区空气质量较好，二级标准天数均处于中等以上水平，主要污染物以PM10和氮氧化物为主，其中PM10虽然年均值浓度较低，但仍普遍超标；氮氧化物污染程度较为严重，东莞、广州、深圳佛山排名较差，超标明显。
长三角地区中湖州、杭州、宁波、南京、盐城处于空气质量差的水平，污染物以PM10为主，年均值浓度70%以上的城市位于排名的后30%，且超标率极高，80%的城市位于排名后30%水平，尤其以南京、盐城最为严重。SO2部分城市年均值浓度较高，其中绍兴超标严重。NO2污染呈现分化，大城市污染较为严重，例如宁波、杭州、温州、上海、南京、苏州等。
2.6 “十群”城市空气质量状况
表12辽宁中部城市群等十群2010年二级及以上天数与污染物指标排名及趋势 不同地域之间的城市群空气污染具有各自的特征，辽宁中部城市群污染主要集中在重工业城市，包括本溪、抚顺、沈阳、鞍山，以PM10和SO2污染为主，超标严重；氮氧化物虽然达标，但是上述工业城市均处于后30%的水平。
山东城市群三种污染物污染都非常严重，二级及以上天数指标半数以上的城市都位于排名的后30%；PM10
污染在大型工业城市尤为明显，其中莱芜、济宁、济南、淄博处于差的水平，其他城市虽处于中等水平，但均排
名靠后，且所有城市都超标严重；SO2污染同样严重，除日照排名在163名外，其他城市均处于排名的后30%；氮氧化物年均值浓度除济南与聊城外，其他城市均排名在后30%。
武汉及其周边城市群主要以PM10污染为主，超标率较高，以武汉和孝感最为严重。长沙、湘潭和株洲三座城市的三种污染物年均值排名均靠后，尤以PM10和SO2超标严重。成渝城市群城市空气污染问题主要集中在成都与重庆两座大城市，主要污染物是PM10 和氮氧化物。
海峡两岸城市群污染相对最轻，污染物以PM10为主。北方西部城市是城市空气污染的重灾区。山西中北部城市群主要污染物是SO2，超标率排名均处后30名的水平，尤其以省会太原SO2污染最为严重；山西关中城市群污染相对其他区域来看污染最为严重，二级及以上天数排名均在200名以后，污染物以PM10为主，PM10年均值和超标率均处于排名的后20%水平。甘宁城市群与新疆乌鲁木齐城市群污染同样严重，其中白银、兰州、乌鲁木齐均是全国污染最为严重的城市，污染物以PM10与SO2为主。
2.7 采暖城市空气质量状况
由表13可见，采暖城市空气质量排名普遍靠后，部分排名靠前的城市，普遍也是比较特殊的地理位置、或较清洁的工业结构，或旅游类城市。多数城市面临采暖期间的空气质量保护问题。
表 13采暖城市2010年二级天数与污染物年均值排名及趋势
续表13
2.8 最好与最差、进步最快与退步最快城市的前后十
名
表14 2010年二级天数和三种污染物年均值排名两极十名（均由好到差）
由表14可见，空气质量排在前十的城市普遍经济落后或者环境条件较好，尤其人均GDP排名多在200名以后。而空气质量差的城市中，7个二级天数排在后十位的城市均能够在污染物排名后十中找到，比如北京的PM10和NO2，延安、盐城、陇南、兰州的PM10，武汉的NO2，乌鲁木齐三种污染物年均值均列后十位。
由表15、16、17、18可见，PM10进步快的城市均属于空气质量中等和超标城市，虽有改善，却依旧污染严重；SO2进步快的城市以省会城市和采暖城市为主，其他城市集中供暖率和工业SO2排放强度均有不同程度向好的趋势；NO2进步快的城市均集中在空气质量好的城市。
二级天数、PM10、SO2退步最多的十座城市中有2-4座城市本就空气质量处于差的水平，且主要集中在工业城市，例如：枣庄、济宁、合肥、宁波、淄博等。山东省的空气质量值得关注，不同排名中，均有4座以上山东城市，包括青岛、枣庄、济宁、日照、淄博、泰安、潍坊。
污染物超标严重的后十座城市中省会和工业城市较多。从趋势来看，“十一五”期间排名前后十位的城市进退步的变化幅度从PM10、SO2、NO2依次增大。可见，NO2需要加强重视，污染改善的潜力较大；SO2改善污染改善以省会城市和非采暖城市更为明显；PM10污染普遍严重，改善压力较大。见表20、21
表15“十一五”期间二级天数进步或退步最多的前后十名
表16“十一五”期间PM10进步或退步最多的前后十名
表19 2010年不同污染物超标严重的后十名及变化趋势（均由好到差）
表20“十一五”期间三种污染物超标率进步或退步最多的前后十名（有并列）
2.9 基于调查问卷的案例城市空气质量评估
抽样对象为城市居民住户的15~70周岁的城市居民。抽样比例为万分之4.23。抽样方式为分层抽样。以区
为第一层，以街道为第二层，依据各层人口比例分配样本量。发放问卷550份，直接判定回答率为100%的问卷数
470份，二次调研问卷数为45份，有效率高达93.64% 。问卷的信度和效度较高，具体信息略。
2.9.1 部分调查结果
案例市居民对城市空气质量表示不满意和很不满意的居民为46.02%，表明多数的居民对现在城市空气质量
状况的不满。同时，71.26%的居民认为空气质量较之前有明显的改善，可见政府的管理行动得到了居民一定的认
可和肯定。
在污染源方面，44.47%的居民认为工业点源是最大的城市污染源，26.99%的居民认为移动源才是最大的污
染来源，前者可能居住在工业区附近，后者可能居住在生活区和商业区附近，因而感知到了不一样的污染源和污
染源的影响程度。
绝大多数的居民认为机动车尾气污染严重，“非常严重”和“较为严重”的比例为60.39%。说明当地机动
车尾气污染确实比较严重，且拥有机动车的人反而拥有较高的机动车尾气污染认知度。
在信息需求方面，82.26%的居民希望了解居住区周围的空气质量状况，67.87%的居民想知道空气质量是否
适合户外活动，且居民对空气质量信息的需求潜力很大，渴望每天获得最新的空气质量信息。例如，67.96%的居
民都表示在出行时会考虑空气质量的实际状况而决定是否出行，加上充分考虑的比例高达82.52%。
68.93%的居民都很想了解排污单位的排污信息，绝大多数的居民对参与制定城市空气质量保护规划有较强
的参与欲望。
2.9.2 案例城市不同信息来源的结论比较结论
将案例城市环境质量报告书、连续监测数据和空气质量满意度问卷调查等的空气质量评估结果进行对比分
析，可知，1）环境质量报告书公布的空气质量水平较好，在全国287个地级以上城市中的排名位置比较很靠前；
2）连续监测数据分析和问卷调查结果均表明，空气质量较差。按照环境空气质量标准的定义计算的2011年全市
二级及以上天数为235天，全年有130天空气质量不达标。问卷调查的居民对空气质量的满意度低，两者是一致
的。按照环境空气质量标准的定义计算的二级及以上天数较环境质量报告书的结果少80~160天，可见，现行空
气质量评估模式存在高估空气质量水平的现象。
2.10 空气污染与能源消耗
空气污染与化石能源消耗关系十分密切。燃煤产生颗粒物（包括细颗粒物PM2.5）、二氧化硫、氮氧化物
等污染物，二氧化硫、氮氧化物也是细颗粒物的来源之一。表21列出了主要城市群的能源消耗数据。
表 21三区十群2005年与2010年能源消耗总量（万吨标煤/年）及增长率[2]
可见，各区域“十一五”期间的能源消耗总量均有不同程度的增长，多数增长超过50%，其中山东城市群、
成渝城市群和海峡西岸城市群增长超过60%。从总量上看，长三角地区能源消耗最多，为53890.07万吨标准煤，
京津冀和山东城市群也均在40000万吨标准煤以上，其次为珠三角和成渝城市群，达到21574.37和22642.63万
吨标准煤。对应“三区十群”空气质量状况，污染严重的区域能源消耗总量偏大，或增长迅速。节约能源、煤炭
清洁化、清洁能源、可再生能源的开发和利用应当是空气污染防治的重要战略。
3 政策绩效评估结论和建议
3.1 结论
3.1.1 基于暴露人口的空气质量总体状况
空气质量管理的最终目标是保护人群健康，因此，用空气质量暴露人口状况最能反映空气质量水平。数据
见表22。
（1）PM10污染有所改善
PM10暴露人口的比例以中等空气质量最多，并呈增加趋势，空气质量差的比例减少。
（2）SO2污染有较大改善
基于SO2的不同空气质量状况下的城市数量比例与暴露人口比例的状况及变化趋势基本吻合，共同表明无论
是人口规模大的特大城市，还是中等城市、小城市，其SO2污染状况普遍得到改善；
（3）NO2污染不严重，但有所恶化
NO2空气质量中等的城市暴露人口比例增加，质量好的比例下降。
表 22 2005年至2010年二级及以上天数和不同空气质量标准的暴露人口比例
3.1.2 “十一五”期间空气污染防治政策评估的总体结论
（1） 空气污染防治政策是有效果的
实施控制的污染物的浓度下降，多数城市空气质量总体上有好转，暴露在空气质量差的人口总体上是下降
的。
（2） 空气污染防治政策滞后于社会经济发展
城市空气污染依然严重，没有达到环境空气质量标准，尤其是大城市污染加重的趋势，说明空气污染防治
的政策创新不足。
（3） 城市空气质量改善有较大潜力
无论是空气质量监测水平、主要污染源的排放监测水平都达到了较高的水平。污染控制设施也已经大量地
建设和安装，但是，主要污染源没有实现连续达标排放，说明管理不到位。
3.1.3 PM10排放控制政策绩效评估
（1）固定源排放未得到有效控制
无论是质量现状还是变化趋势，均反映省会城市和工业城市污染严重。案例城市问卷调查结果显示居民对
工业烟囱污染、市政燃煤锅炉污染的满意度均低于3分。案例研究还发现，多数源普遍存在烟粉尘超标排放，月
超标率较高，最高达100%，个别固定源存在长时间连续超标排放的现象。可见，缺乏有效制度对排污企业进行约
束，固定源尚未实现连续达标排放。
（2）面源控制有效果
PM10面源治理主要包括集中供暖、清洁能源行动和棚户区改造、扬尘治理等。低矮源对PM10浓度贡献较
大，部分城市集中供暖率对PM10的日均浓度影响最大，说明集中供暖对降低PM10浓度具有积极作用。道路扬尘、
裸露地面扬尘等都对PM10产生影响，用市辖区人均财政收入代表城市基础设施质量，发现人均财政收入的弹性
为-0.58，可见城市基础设施质量越高，城市PM10污染越轻。清洁能源使用的提高，包括可再生能源替代、提高
能效与节能、洁净煤等，也有效果。测算发现，非工业用煤比重每提高一个百分点，PM10年日均浓度降低0.48
个百分点。
（3）移动源缺少控制手段
问卷调查结果显示，居民对机动车尾气的满意度最低，仅为2.21；70.68%的居民认为非常必要和比较必要
进行机动车数量的控制，机动车尾气的排放控制成为居民的最大诉求。目前针对机动车排放控制的政策不多，多
数城市主要是年检尾气达标制度，对机动车数量（实质是污染物排放量）进行控制的城市极少。
3.1.4 SO2排放控制政策绩效评估
（1）集中供暖率提高对空气SO2浓度降低效果明显
部分城市相关分析发现集中供暖率对SO2浓度影响最大，弹性为5.22，即集中供热率每提高1个百分点，
SO2浓度降低5.22个百分点。以案例城市为例，2006~2009年，全市集中供暖率由32.02%上升为52.62%，年均增
长率为21.44%，导致面源SO2排放量由13152吨/年迅速下降为2942吨/年，年均下降率为25.88%。
（2）燃煤火电厂脱硫政策对空气SO2浓度降低效果明显
SO2排放强度的弹性为5.09，仅次于集中供暖率，控制效果非常明显。以案例城市为例，“十一五”期间，
全市工业废气、燃烧废气中SO2排放量逐步减少，2010年较2006年分别减少31997、35447吨，但工艺废气中SO2
排放量却逐步增加，2010年较2006年增加3450.10吨，合计SO2排放总量减少63994吨，减少38.53%，脱硫政
策减排效果显著。
3.1.5 NOX排放控制政策绩效评估
（1）固定源污染控制未受重视
NO2浓度普遍达标并不是排放控制的努力，NO2对臭氧、PM2.5都有贡献，但由于没有臭氧、PM2.5的监测数
据，因此，评估结论仅限于NO2的排放控制绩效。由于基本没有采取大规模的排放控制行动，政策绩效评估结论
不多。
从排放控制效果来看，案例城市多数固定源NOX浓度临近浓度限值，超标率较低，低于25%；NOX浓度波动
性小，排放比较稳定。但是在“十一五”期间，NOX排放量却增加2873吨。
工业源仍然是氮氧化物主要来源，包括燃煤电厂、工业企业锅炉。由于“十一五”期间没有将NOx作为总
量控制的考核指标，NOx排放控制重视程度相对其他两种污染物较低。
（2）移动源污染逐渐加重，排放控制手段不足
民用汽车密度对NO2浓度有显著影响，弹性为1.12，即民用汽车密度每增加1个百分点，NO2浓度提高1.12个百分点。案例城市NO2的早晚浓度峰值时间与上下班机动车出行高峰时间基本重合。2011年市民针对尾气排放污染环境的投诉明显增多，投诉量比2010年增加了20%。
3.2 推论
由于数据、资料的局限，本研究还不能给出肯定和确切的结论，因此，用推论，以示区别。
（1） 空气质量保护严重滞后于经济发展
无论是大城市、经济发达城市、工业城市等，空气质量普遍较差，并且，总体上有恶化的趋势。空气质量较好的城市或者是经济不发达、或者经济发达但以旅游等新型工业为主的特殊城市。经济发展是目标，空气质量达标也是目标，需同步。
（2） 环境信息公开较差
环境保护相关信息公开严重不足，本评估许多城市的数据空白可以说明这点，见表4、5、6。
（3） 环境政策需要按照社会主义市场经济体制的要求加快更新完善
固定源缺乏规范的排污许可证制度，固定源没有实现连续达标排放。移动源排放控制政策严重不足。面源控制政策缺乏细化。
3.3 建议
（1） 建立国家城市空气质量评估制度
将国家城市空气质量评估制度化，周期性地对全国城市空气质量状况展开评估，并将评估结果向社会公开，促使城市政府其尽快采取行动，改善空气质量。评估的范围逐渐扩大到小城市和城镇。对连续几年空气质量排名逐渐下降的城市展开调查和问责。
（2） 开展基于问卷的城市公众空气质量满意度调查评估
居民是空气质量效果的直接“测量者”，因此，通过问卷的方法了解城市居民在日常生活和工作中对空气质量的真实感受、调查居民对空气质量管理的信息公开的满意度、了解公众参与意识、参与意愿及参与现状等，是客观、全面评价城市空气质量管理绩效的重要工作之一。问卷调查是测量环境政策“回应性”基本工具。居民空气质量满意度评估不仅能够反映市民的感受，补充现有环境统计信息的不足，还能帮助政府改进环境管理工作，提高服务水平。
（3） 完善城市空气质量管理信息制度
国家需要制定详细的空气质量管理信息公开规范，明确公开的信息名录及其公开水平。需要在现有的基础上，满足不同利益群体的信息需求。公布空气质量、污染源排放和政府环境管理等信息，并且保证数据的数量、质量和系统性。
（4） 建立城市空气质量达标规划制度
国家环境空气质量标准是要达到的目标，所有不达标的城市必须提出空气质量达标规划。建议国家环保重点城市的规划由环保部审核批准，其它城市的规划由上一级环保部门审核批准。该规划必须科学、可行，分阶段滚动实施。规划内容全部公开，对规划执行情况进行年度评估和问责。
（5） 充分利用空气质量和排放数据，实现空气质量的“日”管理
城市空气质量监测数据和污染源排放监测数据非常丰富，具有重要的管理意义。建议制定国家空气质量和污染源排放连续监测数据处理技术规范。对污染物小时值、日均值等的超标时段实施重点管理，实现空气质量的“日”管理。
[1]由于内江、漯河、白山、巴彦卓尔、思茅、乌兰察布的空气质量现状和趋势指标缺失，本报告中只包含281个数据比较完整的城市，不是287个。
[2]辽宁中部城市群数据缺失严重，暂不列出。
技术负责：中国人民大学环境学院
资金支持：美国能源基金会
数据支持：北京数汇通环境技术研究院
研究团队:
负责人
宋国君 马中 中国人民大学环境学院教授
研究人员
张震 杜倩倩 肖翠翠 中国人民大学环境学院博士研究生
陈勇 雷蕾 张冰 涂子亚 孙福丽 朱宁 中国人民大学环境学院硕士研究生
陈德良 何伟 刘蛟肖 杨晨光 北京数汇通环境技术研究院工程师
赵立建 才婧婧 能源基金会项目负责人
咨询专家：
别涛 环保部法规司副司长
柴发合 中国环科院研究员、副院长 贺克斌 清华大学教授
傅德黔 中国环境监测总站研究员、副站长 任洪岩 环保部环境工程评估中心副主任 李培 环保部环境保护对外合作中心副主任 王新 环保部环境保护对外合作中心研究员 雷宇 环保部规划院副研究员
王承波 BSR China主任
李元实 环保部环境工程评估中心工程师 解洪兴 中国清洁空气联盟秘书处主任 联系人：宋国君
电话：010-62512045
邮箱：; [email protected]
前言
李克强在第七次全国环境保护大会上指出：“基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务。” 空气质量作为基本公共物品，需要评估供给状况和服务水平，以及政府管理的状况。
我国有668个城市，地级以上城市有320个，虽然城市的自然、社会、经济条件不同，但是，环境空气质量标准在全国是一样的，每个城市都要达到国家环境空气质量标准。各城市空气质量管理的措施可能是不同的，但绩效是基本可比的，此为本研究的出发点。
城市空气质量与城市的社会经济发展和空气质量管理有关，因此，评估城市空气质量是否达标就是评估空气质量管理的绩效。政府对空气质量的管理是本研究的关注点。空气质量通过管理是可以改善的。社会经济发展与空气质量的关系需要引起关注。
绩效评估受到数据数量和质量的限制。本报告基于公开可获得的数据，对所有的地级以上城市的空气质量开展了评估。对数据质量没有做进一步的分析。不尽全面之处，恳请批评指正。
马中
2013年3月
中国人民大学环境学院
目录
1 评估对象、指标、方法和数据来源
1.1 评估对象和指标
1.2 评估方法和标准
1.3 数据来源
2 评估结果
2.1 二级及以上天数和趋势
2.2 PM10污染较严重，但呈逐步改善趋势
2.3 SO2污染不严重，且呈明显改善趋势
2.4 NO2污染不严重，但呈逐渐恶化趋势
2.5 “三区”城市空气质量状况
2.6 “十群”城市空气质量状况
2.7 采暖城市空气质量状况
2.8 最好与最差、进步最快与退步最快城市的前后十名
2.9 基于调查问卷的案例城市空气质量评估
2.9.1 部分调查结果
2.9.2 案例城市不同信息来源的结论比较结论
2.10 空气污染与能源消耗
3 政策绩效评估结论和建议
3.1 结论
3.1.1 基于暴露人口的空气质量总体状况
3.1.2 “十一五”期间空气污染防治政策评估的总体结论
3.1.3 PM10排放控制政策绩效评估
3.1.4 SO2排放控制政策绩效评估
3.1.5 NOX排放控制政策绩效评估
3.2 推论
3.3 建议
1 评估对象、指标、方法和数据来源
1.1 评估对象和指标
基于公开可获得的数据，对“十一五”期间全国281个地级及以上城市[1]（截止到2010年）的空气质量现状与变化趋势（2005年至2010年）进行了评估。
空气质量指标包括二级及以上天数（包括达到一级和二级标准的天数），标准为《环境空气质量标准》（GB3095-1996））和趋势、PM10现状和趋势、二氧化硫现状和趋势、二氧化氮现状和趋势，其他污染物或者没有监测或者没有公开，不在本研究范围内。
城市空气质量排名和与其对应的相关社会经济指标的排名，部分地表达了空气质量状况和趋势的原因。采用市辖区年末常住人口数作为该市的暴露人口数，反映对人群健康的影响。
1.2 评估方法和标准
（1） 空气质量排名方法
二级及以上天数按照由多到少顺序排名；年均值按照由低到高顺序排名；其他以此类推。变化趋势用排名的上升或下降的名次表达。没有空气质量数据的城市不参加排名。
（2）空气质量评估标准
首先是空气质量是否达标，达到一级，则为好，达到二级为中等，二级以下为差；其次是超标率的高低。评估标准见表1。
表1空气质量评估指标
通过2005~2011年样本城市二级及以上天数数据的统计分析，根据所符合的正态分布规律，利用平均值（μ）和标准差（σ）分类。经计算得出μ = 340、σ = 24。定义超标一天或不超标为“好”，其他均为“差”，超标4个周以上则为“极差”。
表2基于二级及以上天数的城市分类依据
注：表1、表2中色彩、阴影、和箭头模式表示对应类别特征，应用于下一章节评估结果的展示。
（3）空气质量级别暴露人口比例
本报告采用了空气质量暴露人口的指标来评价城市空气质量和变化趋势。该指标用市辖区常住人口和该市的空气质量级别表达各级环境空气质量标准下的暴露人口，具体等于市辖区户籍人口数加上全市常住人口数减去全市户籍人口数。空气质量级别暴露人口比例等该级空气质量暴露人口数除以全部有数据城市市辖区常住人口数。
（4）城市分类
为方便比较，本报告列出了不同类别城市的空气质量和变化趋势。包括直辖市和省会城市；工业城市（二产比例大于50%）；采暖城市。目的是剔除不可比因素，增加可比性。虽然，空气质量达标是“硬”道理，但是，城市政府为空气质量达标付出的努力也是很重要的“软”道理。另外，也对“三区十群”的城市做了比较。
（5）社会、经济和管理指标排名
将该市的社会、经济和管理指标的排名放在该市空气质量排名的后列，便于读者分析污染的原因和努力的方向。变化趋势也列出，见表3。
表3社会、经济和管理，以及污染物相关指标排名依据与标准
1.3 数据来源
空气质量指标见表4、5、6，社会经济指标以及污染物相关指标数据来源于《中国区域经济统计年鉴》、《中国建设统计年鉴》、《中国环境年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》，以及各省统计年鉴。
表4空气质量二级天数数据来源与统计
表 5主要污染物年均值数据来源与统计
表6主要污染物日均值超标率数据来源与统计
2 评估结果
以下是总体上的评估总结和结论。
2.1 二级及以上天数和趋势
二级及以上天数是基于三种污染物的综合评估结果，从总体上，更能代表城市总体的空气质量。空气质量
好的城市个数占10.67%，差的城市占75.80%，极差的城市占13.52%。其中，空气质量好的城市中，经济发展水
平低的城市所占比例大；空气质量差的城市里，工业城市、采暖城市所占比例大；空气质量极差的城市中，采暖
城市、经济发展水平高的城市所占比例大。
2010年暴露于空气质量差状况下的人口最多，所占比重达57.99%，空气质量整体处于差的水平。2005~2010
年，暴露于空气质量好、差状况下的人口比例均呈下降趋势，极差状况下的人口比例呈上升趋势，表明空气质量
水平整体恶化。
二级及以上天数排名并列第一的16个城市中，人均GDP排名普遍靠后，最先进的是阳江136名，其中50%
的城市人均GDP在200名之后；二级及以上天数排名后25的城市，人均GDP排名相对靠前，有40%的城市是省会
城市，65%的城市人均GDP在前100名。分析可得，经济发展水平高的城市，空气质量普遍较差。见表7
2.2 PM10污染较严重，但呈逐步改善趋势
2010年，地级以上城市中，PM10空气质量达一级标准的城市个数仅占2.10%，达二级标准的城市占84.91%，
劣于二级标准的城市占12.98%。2005~2010年，PM10劣于二级标准的城市比例呈逐步下降趋势，由44.00%降为
15.18%，其中采暖城市、经济发展水平高的城市所占比例大，且采暖城市比例呈上升趋势，经济发展水平高的城
市比例呈下降趋势；日均值超标的城市数量所占比例大，但呈下降趋势，其中以采暖城市、工业城市为主，所占
比例呈上升趋势。
2010年，暴露于一级标准状况下的人口数量比例为0.68%，二级标准状况下的人口比例分别为62.81%，劣
于二级标准状况下的人口比例为36.51%，表明PM10污染较严重。2005~2010年，暴露于劣于二级标准状况下的
人口比重呈下降趋势，由50.90%下降为36.51%，表明PM10污染状况呈改善趋势。
社会经济影响因素中，PM10污染严重的后30个城市中，70%的城市处于人均GDP前30%，同时工业烟尘排
放强度也明显较大，接近于60%的城市位于强度排名的后30%。在城市绿化方面，PM10排名后25的城市，其绿化
覆盖率排名普遍靠后，70%的城市排名在150名以后。在移动源管理方面，PM10排名后25的城市，民用汽车密度
排序普遍靠后，其中70%的城市民用汽车密度排名处于150名以后。见表8
2.3 SO2污染不严重，且呈明显改善趋势
2010年，SO2空气质量达一级标准的城市个数占16.49%，达二级标准的城市占78.60%，劣于二级标准的城
市仅占4.91%。2005~2010年，空气质量达二级标准的城市比例呈逐步上升趋势，由54.62%增加到78.60%，增幅
为23.98%；SO2空气质量劣于二级标准的城市中，采暖城市所占比例最大，且呈上升趋势；日均值超标城市主要
为采暖城市和工业城市，所占比例呈上升趋势。
2010年，暴露于SO2达一级标准状况下的城市人口数量比例为11.27%，达二级标准状况下的比例为86.01%，
劣于二级标准状况下的比例为2.71%，表明SO2污染不严重。2005~2010年，暴露于劣于二级标准状况下的人口
比重呈迅速下降趋势，由33.23%下降到2.71%，表明SO2污染状况呈逐步改善趋势。
社会经济影响因素中，SO2年均值排名前40名的城市中，有50%的城市人均GDP排名在后200名，说明经
济发展水平较低的城市，SO2污染并不严重，但工业城市在超标率排名后100名中占54%，仍需加强固定源污染控
制。在能耗方面，SO2年均值排名后30名的城市中，24个城市单位GDP能耗排在后30%水平，能耗高的城市，SO2
污染较严重。SO2年均值排名靠前的城市，工业二氧化硫排放强度明显较小，其中年均值前20名中，80%的城市
处于工业SO2排放强度排名的前30%，另外，50%的采暖城市SO2年均值位于排名后30%。见表9
2.4 NO2污染不严重，但呈逐渐恶化趋势
2010年，NO2空气质量达一级标准的城市个数占81.75%，达到二级标准的城市占18.25%，其中经济发展水
平高的城市、工业城市、省会城市所占比例较高，分别为59.62%、40.38%和36.64%。2005~2010年，NO2空气质
量达一级标准的城市数量比例由73.85%上升为81.75%；达到二级标准的城市数量比例由26.15%降为18.25%；没
有超过三级标准的城市。日均值“达标”城市所占比例呈上升趋势，由78.30%上升为89.12%。
2010年，暴露于NO2达一级标准状况下的城市人口数量比例为39.64%，达到二级标准状况下的人口比例为
60.36%，表明NO2污染不严重。2005~2010年，暴露于NO2达一级标准状况下的城市人口比例由45.94%下降为39.64%，
达到二级标准状况下的人口比例由54.06%上升到60.36%，表明NO2呈逐渐恶化趋势。
在社会经济影响因素中，NOx年均值排名后20名的城市中，人口密度排名普遍靠后，其中70%的城市排名
处于后200名。人口密度越高的城市其社会经济活动强度越大，空气质量越差。NOx年均值排名前25的城市，民
用汽车密度排名普遍靠前，其中52%的城市处于前60名；NOx年均值排名后25的城市，民用汽车密度排名普遍落
后，88%的位于后150名。民用汽车密度越高的城市空气质量越差。工业氮氧化物排放强度排名靠后的城市，NOx
年均值排名大多处于200名以后。工业氮氧化物排放强度越高的城市其空气质量越差。见表10。
最后，由表8、9、10可见，PM10空气质量城市排名靠前50名的年均值和趋势进步和退步并不明显，排名
后50名的城市中进步快的城市有攀枝花、而退步快的城市有杭州、青岛、潍坊、枣庄、焦作、哈尔滨、淄博、
郑州、南京、合肥、济宁、乌鲁木齐，主要集中在省会城市和工业城市。
SO2空气质量城市排名前50名的年均值和趋势同样并不明显，排名后50名的城市空气质量改善较少，同样
退步快的城市数量也相对较少，主要有青岛、南昌、沈阳、潍坊、济宁、淄博，主要集中在工业城市和采暖城市。
NO2空气质量城市排名前50名的年均值和趋势部分城市改善明显，包括张家界、锦州、清远、临汾，退步
的城市较少，且变化幅度小。排名后50名的城市退步快的城市较多，包括大连、南昌、泰安、日照、长春、嘉
兴、深圳、西安、昆明、长沙、郑州、兰州、青岛、泸州、佛山、苏州等，主要集中在省会城市和工业城市。
表 7二级及以上天数及人均GDP2010年排名和趋势
表8基于PM10年均值的排名与变化趋势，以及影响因素分析
表9基于SO2年均值的排名与变化趋势，以及影响因素分析
表10基于NO2年均值的排名与变化趋势，以及影响因素分析
2.5 “三区”城市空气质量状况
表11京津冀、珠三角、长三角三区2010年二级及以上天数与污染物年均值
排名及趋势
京津冀地区污染严重主要是大城市比较集中，包括2个直辖市和1个省会城市，即北京、天津、石家庄，还有唐山等大城市，能源消耗高，排放强度大。污染物以PM10和二氧化硫为主，均处于超标的水平；氮氧化物除北京、天津和石家庄外均处于空气质量一级标准以上。从PM10年均值可以看出，城市规模以及经济发展水平越高，PM10年均值也越高，北京污染最为严重；然而，北京的SO2浓度在该地区最低，但其他城市超标极其严重，且日均值浓度基本都处于后30%的水平。
珠三角地区空气质量较好，二级标准天数均处于中等以上水平，主要污染物以PM10和氮氧化物为主，其中PM10虽然年均值浓度较低，但仍普遍超标；氮氧化物污染程度较为严重，东莞、广州、深圳佛山排名较差，超标明显。
长三角地区中湖州、杭州、宁波、南京、盐城处于空气质量差的水平，污染物以PM10为主，年均值浓度70%以上的城市位于排名的后30%，且超标率极高，80%的城市位于排名后30%水平，尤其以南京、盐城最为严重。SO2部分城市年均值浓度较高，其中绍兴超标严重。NO2污染呈现分化，大城市污染较为严重，例如宁波、杭州、温州、上海、南京、苏州等。
2.6 “十群”城市空气质量状况
表12辽宁中部城市群等十群2010年二级及以上天数与污染物指标排名及趋势 不同地域之间的城市群空气污染具有各自的特征，辽宁中部城市群污染主要集中在重工业城市，包括本溪、抚顺、沈阳、鞍山，以PM10和SO2污染为主，超标严重；氮氧化物虽然达标，但是上述工业城市均处于后30%的水平。
山东城市群三种污染物污染都非常严重，二级及以上天数指标半数以上的城市都位于排名的后30%；PM10
污染在大型工业城市尤为明显，其中莱芜、济宁、济南、淄博处于差的水平，其他城市虽处于中等水平，但均排
名靠后，且所有城市都超标严重；SO2污染同样严重，除日照排名在163名外，其他城市均处于排名的后30%；氮氧化物年均值浓度除济南与聊城外，其他城市均排名在后30%。
武汉及其周边城市群主要以PM10污染为主，超标率较高，以武汉和孝感最为严重。长沙、湘潭和株洲三座城市的三种污染物年均值排名均靠后，尤以PM10和SO2超标严重。成渝城市群城市空气污染问题主要集中在成都与重庆两座大城市，主要污染物是PM10 和氮氧化物。
海峡两岸城市群污染相对最轻，污染物以PM10为主。北方西部城市是城市空气污染的重灾区。山西中北部城市群主要污染物是SO2，超标率排名均处后30名的水平，尤其以省会太原SO2污染最为严重；山西关中城市群污染相对其他区域来看污染最为严重，二级及以上天数排名均在200名以后，污染物以PM10为主，PM10年均值和超标率均处于排名的后20%水平。甘宁城市群与新疆乌鲁木齐城市群污染同样严重，其中白银、兰州、乌鲁木齐均是全国污染最为严重的城市，污染物以PM10与SO2为主。
2.7 采暖城市空气质量状况
由表13可见，采暖城市空气质量排名普遍靠后，部分排名靠前的城市，普遍也是比较特殊的地理位置、或较清洁的工业结构，或旅游类城市。多数城市面临采暖期间的空气质量保护问题。
表 13采暖城市2010年二级天数与污染物年均值排名及趋势
续表13
2.8 最好与最差、进步最快与退步最快城市的前后十
名
表14 2010年二级天数和三种污染物年均值排名两极十名（均由好到差）
由表14可见，空气质量排在前十的城市普遍经济落后或者环境条件较好，尤其人均GDP排名多在200名以后。而空气质量差的城市中，7个二级天数排在后十位的城市均能够在污染物排名后十中找到，比如北京的PM10和NO2，延安、盐城、陇南、兰州的PM10，武汉的NO2，乌鲁木齐三种污染物年均值均列后十位。
由表15、16、17、18可见，PM10进步快的城市均属于空气质量中等和超标城市，虽有改善，却依旧污染严重；SO2进步快的城市以省会城市和采暖城市为主，其他城市集中供暖率和工业SO2排放强度均有不同程度向好的趋势；NO2进步快的城市均集中在空气质量好的城市。
二级天数、PM10、SO2退步最多的十座城市中有2-4座城市本就空气质量处于差的水平，且主要集中在工业城市，例如：枣庄、济宁、合肥、宁波、淄博等。山东省的空气质量值得关注，不同排名中，均有4座以上山东城市，包括青岛、枣庄、济宁、日照、淄博、泰安、潍坊。
污染物超标严重的后十座城市中省会和工业城市较多。从趋势来看，“十一五”期间排名前后十位的城市进退步的变化幅度从PM10、SO2、NO2依次增大。可见，NO2需要加强重视，污染改善的潜力较大；SO2改善污染改善以省会城市和非采暖城市更为明显；PM10污染普遍严重，改善压力较大。见表20、21
表15“十一五”期间二级天数进步或退步最多的前后十名
表16“十一五”期间PM10进步或退步最多的前后十名
表19 2010年不同污染物超标严重的后十名及变化趋势（均由好到差）
表20“十一五”期间三种污染物超标率进步或退步最多的前后十名（有并列）
2.9 基于调查问卷的案例城市空气质量评估
抽样对象为城市居民住户的15~70周岁的城市居民。抽样比例为万分之4.23。抽样方式为分层抽样。以区
为第一层，以街道为第二层，依据各层人口比例分配样本量。发放问卷550份，直接判定回答率为100%的问卷数
470份，二次调研问卷数为45份，有效率高达93.64% 。问卷的信度和效度较高，具体信息略。
2.9.1 部分调查结果
案例市居民对城市空气质量表示不满意和很不满意的居民为46.02%，表明多数的居民对现在城市空气质量
状况的不满。同时，71.26%的居民认为空气质量较之前有明显的改善，可见政府的管理行动得到了居民一定的认
可和肯定。
在污染源方面，44.47%的居民认为工业点源是最大的城市污染源，26.99%的居民认为移动源才是最大的污
染来源，前者可能居住在工业区附近，后者可能居住在生活区和商业区附近，因而感知到了不一样的污染源和污
染源的影响程度。
绝大多数的居民认为机动车尾气污染严重，“非常严重”和“较为严重”的比例为60.39%。说明当地机动
车尾气污染确实比较严重，且拥有机动车的人反而拥有较高的机动车尾气污染认知度。
在信息需求方面，82.26%的居民希望了解居住区周围的空气质量状况，67.87%的居民想知道空气质量是否
适合户外活动，且居民对空气质量信息的需求潜力很大，渴望每天获得最新的空气质量信息。例如，67.96%的居
民都表示在出行时会考虑空气质量的实际状况而决定是否出行，加上充分考虑的比例高达82.52%。
68.93%的居民都很想了解排污单位的排污信息，绝大多数的居民对参与制定城市空气质量保护规划有较强
的参与欲望。
2.9.2 案例城市不同信息来源的结论比较结论
将案例城市环境质量报告书、连续监测数据和空气质量满意度问卷调查等的空气质量评估结果进行对比分
析，可知，1）环境质量报告书公布的空气质量水平较好，在全国287个地级以上城市中的排名位置比较很靠前；
2）连续监测数据分析和问卷调查结果均表明，空气质量较差。按照环境空气质量标准的定义计算的2011年全市
二级及以上天数为235天，全年有130天空气质量不达标。问卷调查的居民对空气质量的满意度低，两者是一致
的。按照环境空气质量标准的定义计算的二级及以上天数较环境质量报告书的结果少80~160天，可见，现行空
气质量评估模式存在高估空气质量水平的现象。
2.10 空气污染与能源消耗
空气污染与化石能源消耗关系十分密切。燃煤产生颗粒物（包括细颗粒物PM2.5）、二氧化硫、氮氧化物
等污染物，二氧化硫、氮氧化物也是细颗粒物的来源之一。表21列出了主要城市群的能源消耗数据。
表 21三区十群2005年与2010年能源消耗总量（万吨标煤/年）及增长率[2]
可见，各区域“十一五”期间的能源消耗总量均有不同程度的增长，多数增长超过50%，其中山东城市群、
成渝城市群和海峡西岸城市群增长超过60%。从总量上看，长三角地区能源消耗最多，为53890.07万吨标准煤，
京津冀和山东城市群也均在40000万吨标准煤以上，其次为珠三角和成渝城市群，达到21574.37和22642.63万
吨标准煤。对应“三区十群”空气质量状况，污染严重的区域能源消耗总量偏大，或增长迅速。节约能源、煤炭
清洁化、清洁能源、可再生能源的开发和利用应当是空气污染防治的重要战略。
3 政策绩效评估结论和建议
3.1 结论
3.1.1 基于暴露人口的空气质量总体状况
空气质量管理的最终目标是保护人群健康，因此，用空气质量暴露人口状况最能反映空气质量水平。数据
见表22。
（1）PM10污染有所改善
PM10暴露人口的比例以中等空气质量最多，并呈增加趋势，空气质量差的比例减少。
（2）SO2污染有较大改善
基于SO2的不同空气质量状况下的城市数量比例与暴露人口比例的状况及变化趋势基本吻合，共同表明无论
是人口规模大的特大城市，还是中等城市、小城市，其SO2污染状况普遍得到改善；
（3）NO2污染不严重，但有所恶化
NO2空气质量中等的城市暴露人口比例增加，质量好的比例下降。
表 22 2005年至2010年二级及以上天数和不同空气质量标准的暴露人口比例
3.1.2 “十一五”期间空气污染防治政策评估的总体结论
（1） 空气污染防治政策是有效果的
实施控制的污染物的浓度下降，多数城市空气质量总体上有好转，暴露在空气质量差的人口总体上是下降
的。
（2） 空气污染防治政策滞后于社会经济发展
城市空气污染依然严重，没有达到环境空气质量标准，尤其是大城市污染加重的趋势，说明空气污染防治
的政策创新不足。
（3） 城市空气质量改善有较大潜力
无论是空气质量监测水平、主要污染源的排放监测水平都达到了较高的水平。污染控制设施也已经大量地
建设和安装，但是，主要污染源没有实现连续达标排放，说明管理不到位。
3.1.3 PM10排放控制政策绩效评估
（1）固定源排放未得到有效控制
无论是质量现状还是变化趋势，均反映省会城市和工业城市污染严重。案例城市问卷调查结果显示居民对
工业烟囱污染、市政燃煤锅炉污染的满意度均低于3分。案例研究还发现，多数源普遍存在烟粉尘超标排放，月
超标率较高，最高达100%，个别固定源存在长时间连续超标排放的现象。可见，缺乏有效制度对排污企业进行约
束，固定源尚未实现连续达标排放。
（2）面源控制有效果
PM10面源治理主要包括集中供暖、清洁能源行动和棚户区改造、扬尘治理等。低矮源对PM10浓度贡献较
大，部分城市集中供暖率对PM10的日均浓度影响最大，说明集中供暖对降低PM10浓度具有积极作用。道路扬尘、
裸露地面扬尘等都对PM10产生影响，用市辖区人均财政收入代表城市基础设施质量，发现人均财政收入的弹性
为-0.58，可见城市基础设施质量越高，城市PM10污染越轻。清洁能源使用的提高，包括可再生能源替代、提高
能效与节能、洁净煤等，也有效果。测算发现，非工业用煤比重每提高一个百分点，PM10年日均浓度降低0.48
个百分点。
（3）移动源缺少控制手段
问卷调查结果显示，居民对机动车尾气的满意度最低，仅为2.21；70.68%的居民认为非常必要和比较必要
进行机动车数量的控制，机动车尾气的排放控制成为居民的最大诉求。目前针对机动车排放控制的政策不多，多
数城市主要是年检尾气达标制度，对机动车数量（实质是污染物排放量）进行控制的城市极少。
3.1.4 SO2排放控制政策绩效评估
（1）集中供暖率提高对空气SO2浓度降低效果明显
部分城市相关分析发现集中供暖率对SO2浓度影响最大，弹性为5.22，即集中供热率每提高1个百分点，
SO2浓度降低5.22个百分点。以案例城市为例，2006~2009年，全市集中供暖率由32.02%上升为52.62%，年均增
长率为21.44%，导致面源SO2排放量由13152吨/年迅速下降为2942吨/年，年均下降率为25.88%。
（2）燃煤火电厂脱硫政策对空气SO2浓度降低效果明显
SO2排放强度的弹性为5.09，仅次于集中供暖率，控制效果非常明显。以案例城市为例，“十一五”期间，
全市工业废气、燃烧废气中SO2排放量逐步减少，2010年较2006年分别减少31997、35447吨，但工艺废气中SO2
排放量却逐步增加，2010年较2006年增加3450.10吨，合计SO2排放总量减少63994吨，减少38.53%，脱硫政
策减排效果显著。
3.1.5 NOX排放控制政策绩效评估
（1）固定源污染控制未受重视
NO2浓度普遍达标并不是排放控制的努力，NO2对臭氧、PM2.5都有贡献，但由于没有臭氧、PM2.5的监测数
据，因此，评估结论仅限于NO2的排放控制绩效。由于基本没有采取大规模的排放控制行动，政策绩效评估结论
不多。
从排放控制效果来看，案例城市多数固定源NOX浓度临近浓度限值，超标率较低，低于25%；NOX浓度波动
性小，排放比较稳定。但是在“十一五”期间，NOX排放量却增加2873吨。
工业源仍然是氮氧化物主要来源，包括燃煤电厂、工业企业锅炉。由于“十一五”期间没有将NOx作为总
量控制的考核指标，NOx排放控制重视程度相对其他两种污染物较低。
（2）移动源污染逐渐加重，排放控制手段不足
民用汽车密度对NO2浓度有显著影响，弹性为1.12，即民用汽车密度每增加1个百分点，NO2浓度提高1.12个百分点。案例城市NO2的早晚浓度峰值时间与上下班机动车出行高峰时间基本重合。2011年市民针对尾气排放污染环境的投诉明显增多，投诉量比2010年增加了20%。
3.2 推论
由于数据、资料的局限，本研究还不能给出肯定和确切的结论，因此，用推论，以示区别。
（1） 空气质量保护严重滞后于经济发展
无论是大城市、经济发达城市、工业城市等，空气质量普遍较差，并且，总体上有恶化的趋势。空气质量较好的城市或者是经济不发达、或者经济发达但以旅游等新型工业为主的特殊城市。经济发展是目标，空气质量达标也是目标，需同步。
（2） 环境信息公开较差
环境保护相关信息公开严重不足，本评估许多城市的数据空白可以说明这点，见表4、5、6。
（3） 环境政策需要按照社会主义市场经济体制的要求加快更新完善
固定源缺乏规范的排污许可证制度，固定源没有实现连续达标排放。移动源排放控制政策严重不足。面源控制政策缺乏细化。
3.3 建议
（1） 建立国家城市空气质量评估制度
将国家城市空气质量评估制度化，周期性地对全国城市空气质量状况展开评估，并将评估结果向社会公开，促使城市政府其尽快采取行动，改善空气质量。评估的范围逐渐扩大到小城市和城镇。对连续几年空气质量排名逐渐下降的城市展开调查和问责。
（2） 开展基于问卷的城市公众空气质量满意度调查评估
居民是空气质量效果的直接“测量者”，因此，通过问卷的方法了解城市居民在日常生活和工作中对空气质量的真实感受、调查居民对空气质量管理的信息公开的满意度、了解公众参与意识、参与意愿及参与现状等，是客观、全面评价城市空气质量管理绩效的重要工作之一。问卷调查是测量环境政策“回应性”基本工具。居民空气质量满意度评估不仅能够反映市民的感受，补充现有环境统计信息的不足，还能帮助政府改进环境管理工作，提高服务水平。
（3） 完善城市空气质量管理信息制度
国家需要制定详细的空气质量管理信息公开规范，明确公开的信息名录及其公开水平。需要在现有的基础上，满足不同利益群体的信息需求。公布空气质量、污染源排放和政府环境管理等信息，并且保证数据的数量、质量和系统性。
（4） 建立城市空气质量达标规划制度
国家环境空气质量标准是要达到的目标，所有不达标的城市必须提出空气质量达标规划。建议国家环保重点城市的规划由环保部审核批准，其它城市的规划由上一级环保部门审核批准。该规划必须科学、可行，分阶段滚动实施。规划内容全部公开，对规划执行情况进行年度评估和问责。
（5） 充分利用空气质量和排放数据，实现空气质量的“日”管理
城市空气质量监测数据和污染源排放监测数据非常丰富，具有重要的管理意义。建议制定国家空气质量和污染源排放连续监测数据处理技术规范。对污染物小时值、日均值等的超标时段实施重点管理，实现空气质量的“日”管理。
[1]由于内江、漯河、白山、巴彦卓尔、思茅、乌兰察布的空气质量现状和趋势指标缺失，本报告中只包含281个数据比较完整的城市，不是287个。
[2]辽宁中部城市群数据缺失严重，暂不列出。
技术负责：中国人民大学环境学院
资金支持：美国能源基金会
数据支持：北京数汇通环境技术研究院
研究团队:
负责人
宋国君 马中 中国人民大学环境学院教授
研究人员
张震 杜倩倩 肖翠翠 中国人民大学环境学院博士研究生
陈勇 雷蕾 张冰 涂子亚 孙福丽 朱宁 中国人民大学环境学院硕士研究生
陈德良 何伟 刘蛟肖 杨晨光 北京数汇通环境技术研究院工程师
赵立建 才婧婧 能源基金会项目负责人
咨询专家：
别涛 环保部法规司副司长
柴发合 中国环科院研究员、副院长 贺克斌 清华大学教授
傅德黔 中国环境监测总站研究员、副站长 任洪岩 环保部环境工程评估中心副主任 李培 环保部环境保护对外合作中心副主任 王新 环保部环境保护对外合作中心研究员 雷宇 环保部规划院副研究员
王承波 BSR China主任
李元实 环保部环境工程评估中心工程师 解洪兴 中国清洁空气联盟秘书处主任 联系人：宋国君
电话：010-62512045
邮箱：; [email protected]