第49卷 第5期2009年9月河南大学学报(社会科学版)
JournalofHenanUniversity(SocialScience)Vol.49 No.5Sep.2009
农村土地资源优化配置与规模经营研究
张清廉,于长立,王秀丽
(平顶山学院,河南平顶山467000)
摘 要:新农村建设过程中的土地资源的优化配置有利于土地资源的合理利用和利用效率的提高,然而在实际利用过程中出现的大量低效利用、闲置土地和土地流转过程中/非粮化0现象,阻碍了规模经营的发展。需要通过加强土地利用总体规划、土地整理、科技创新和土地流转的管理和服务来实现土地资源的优化配置与规模经营。
关键词:农村;土地资源;闲置土地;优化配置;规模经营中图分类号:F301.2 文献标识码:A
收稿日期:2009-06-12
基金项目:2007年河南省哲学社会科学规划项目/河南新农村建设优化资源配置问题研究0(2007BJJ015)成果之一
作者简介:张清廉(1955-),男,回族,河南漯河人,平顶山学院教授。
文章编号:1000-5242(2009)05-0063-05
党的十七届三中全会通过了5中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定6,在新国策的强力支持下,中国农业规模化、产业化时代已经呼之欲来。我国农村正在发生新的变革,我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面。推进农村改革发展具备许多有利条件,也面临不少困难和挑战,特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出:农村土地低效利用,农村经济体制尚不完善,农业生产经营组织化程度低,农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全,农业发展方式依然粗放,农业基础设施和技术装备落后,耕地大量减少,人口资源环境约束增强等等。研究我国农村土地资源利用的现状,发现存在的问题,找出实现土地资源优化配置的途径,引导农村土地规模经营,对于贯彻落实科学发展观,建设社会主义新农村具有重要的现实意义。
一、我国土地资源优化配置的相关评述根据相关文献的检索与分析综合,学界对于我国土地资源优化配置的研究,主要有以下一些观点:
土地是农业生产最基本的劳动生产资料和劳动
对象,农业问题从某种角度说就是土地问题。作为一个农业大国,农用地的管理关系到国家的食物安全与社会经济长期稳定发展,是整个国家土地管理的重要组成部分。在我国,土地管理是指国家为了保护和合理利用土地资源,满足国民经济不断发展的需要,运用行政、经济、法律和工程技术的综合性措施,对全国城乡土地资源及其利用过程以及由此产生的人与人之间的权属、利益关系,进行计划、组织、协调和控制等方面的行政管理活动。社会主义条件下的我国土地管理以保证国家土地资源最合理有效的利用为首要目标,以土地持续利用为基本前提,为促进国家社会经济的全面发展提供基本保证。
土地资源配置是为了达到一定的生态经济最优目标,依据土地的特征和土地系统原理,依靠一定科学技术和管理手段,对区域有限的土地资源利用结构和方向,在空间尺度上多层次进行安排、设计、组合和布局,以提高土地利用效率和效益,维持土地生态系
[1]
统相对平衡,实现土地资源的可持续利用。就其过
程而言,土地资源的优化配置实质上是一个确定一整套的土地布局的技巧或活动,来达到一定特殊目标的过程,或被认为是对适合于特定土地利用目标的多种
用地类型的合理选择。这里布局的涵义,既是一个过程,也可以理解为土地利用配置的一种状态,是一个由点、线、面、网组成的多层次、多类别、多部门、多项目交织的网络结构。就土地属性来看,作为一种资源,土地利用配置是区域多种土地利用类型的宏观构成及其在国民经济各产业部门之间的组合;作为一种资产,它是土地产权在不同财产行为主体之间的分配;作为一种生产要素,在微观层次上,它是土地与劳
[2]
力、资本、技术等生产要素的比配投入。土地资源配置时应遵循经济效益原则、社会效益原则、生态效益原则和综合效益原则。在城镇化过程中的土地资源配置,主要通过用地布局规划、基础设施配套等方案改善土地利用环境条件,从而导致土地价格迅速上
[3]升。
民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度。
二、农村土地低效利用的现状及原因(一)居民点闲置1./空心村0的现状
所谓/空心村0是指随着农村人口的不断增加和
农民对宅基地需求的不断增长,大量新建住宅向村外扩张,导致村外新房越建越多,而村中无人居住的老宅却不拆,从而逐步形成村庄外实内空的现象。我国农村自20世纪80年代兴起建房热以来,至今不衰。由于缺乏规划,农民新建房屋很少在原宅基地上进行改建,大多占用耕地建新房。选址随意,布局混乱,占地面积大,容积率低,村落不断扩大,耕地随之减少。而村中大部分旧房却鲜有人住,多用来堆放杂物,圈养牲畜,或完全闲置不用,久而久之形成大量空心村。有人这样形容空心村:/村边建新房,村中弃旧房;远看像村庄,近看一片荒。0空心村造成农村建设用地多,土地利用率低,土地资源浪费严重。2004年仅河南省村庄闲置土地约250万亩,另外还大量存在着一户多宅及宅基地超标现象,河南省超标面积达350万
[8]
亩。显而易见,农村耕地开发整理潜力甚大。
2.大量/空心村0存在的原因(1)新建住宅向外扩展
近年来,随着社会的发展和生活水平的提高,以及青年人结婚后与老人分居现象增多,而新建住宅多向村外耕地扩展,农村居民点占用耕地建新房的现象不断增加,导致居民点外延年年扩大。此外,一部分人由于进城打工,在城市定居的农民也呈逐年上升趋势,他们在农村的住宅便长年闲置,另一部分人为了交通便利和长期定居,在新建民房时放弃了交通闭塞的自然村,选择在乡村公路附近新建居民点,导致/空心村0现象日益严重,土地资源严重浪费。
(2)规划滞后
由于村庄建设规划滞后,或不切实际,或执行不力,造成农宅建设布局混乱,农房之间和四周零星土地闲置严重。农村有新房没新街,有新屋没新村的现象普遍存在。同时,由于国土部门对农村宅基地的管理措施不完善,对一户一宅,建新宅还旧宅的政策把关不严等,使超标批建、批少占多、违法占用、不按规定退还旧宅等现象不同程度地存在,这也导致/空心村0的产生和大量的土地闲置浪费。
(二)耕地撂荒
1.耕地撂荒现状
[9]
土地是经济社会发展中稀缺的重要资源,是人类赖以生存和发展的根本。对于我国土地资源配置的问题,有较多的文献对此进行了研究。张海鹏从地方政府和农民的利益角度分析了实现土地资源优化配置过程中存在的两难问题,提出要遵循科学规律,通
[4]
过调整相关的土地利益分配来化解这些两难问题。雷爱先依据我国闲置土地的现状和成因,提出运用财税政策解决我国土地资源配置与耕地保护的基本思路、途径和方法,为消化和利用闲置土地、规范土地市
[5]场运作提供了较大思索空间。土地资源部门间分配
的实质是协调耕地与建设用地之间的比例关系。土地整理是耕地保护的重要手段,也是土地资源部门分
[6]
配的重要措施和途径。万年庆提出要制定科学的土地利用总体规划和新村规划,加强土地资源的动态监测与管理,优化不同尺度、不同类型的土地资源配置,全面实施农村土地资源配置的市场化,集约用地,走
[7]
内涵型新村发展的道路。
从相关文献分析可以看出,土地资源的合理配置有利于土地资源的合理利用,有利于提高土地的利用效率。实现土地资源优化配置的手段很多,但是,以往的土地资源的配置研究大都从财税、规划等方面来阐述,而具体操作起来却有相当大的难度。如何通过土地资源的合理配置引导土地的规模经营,使中国农业走向规模化经营,进而向产业化时代迈进,从而实现十七届三中全会提出的要推进农业经营体制与机制创新,加快农业经营方式转变的历史性决策是本文研究的重点。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农
耕地是广大农民赖以生存的基础,耕地数量是粮食综合生产能力的基本保障。然而,我国一些地方存在不同程度的耕地撂荒现象,部分地区还相当严重,造成了耕地的大量荒芜。其中,在对河南省进行调查的408份对耕地撂荒现象的看法问卷中,42.35%的农户认为农地存在有隐性土地撂荒;11.76%的农户补充说曾经出现显性抛荒;13.73%的农户认为存在显性撂荒;32.16%的农户认为没有农地撂荒。因此,土地抛荒存在具有普遍性。
2.耕地撂荒的原因(1)农业比较利益低
近年来,由于农业生产资料价格上涨的幅度远远超过农产品价格上涨的幅度,加上土地零散、分割,机械耕作和其他先进技术无法普及推广,难以发挥规模效益,造成农业经营成本居高不下,工农业产品的/剪刀差0有扩大的趋势。这一趋势说明了这样的一个事实:我国农业投资很难获得社会平均利润。在存在其他产业就业机会的情况下,农村的劳动力和资本配置于土地经营时,机会成本将大于实际收益。特别是在城镇郊区和乡镇企业发展较快的地区,村民非农就业机会多,导致出现了耕地抛荒/平原多,丘陵少,山区无0的现象。这样一来,农户对土地的粗放经营甚至撂荒就成了一种理性选择。
(2)农业生产条件差,基础设施薄弱
农田水利基础设施年久失修,大多老化,抗灾能力较差。有些耕地分布在偏远、路途艰险的地区,耕种极为不便。越是自然条件差、交通闭塞、易涝、易旱的地方,农民就越无种田的积极性,担忧有投入无收入,或投入多产出少,风险太大,只得撂荒,异地生财。
(3)农村劳动力大量外出打工
近年来,随着农村二、三产业的发展,农民的非农就业门路不断增加,而对土地的依赖性愈趋下降,加上农用生产资料价格猛增,从事农业收入微薄,甚至为负。在外出打工收入与在家种田收入反差刺激下,农民对种地缺乏兴趣,劳动力流向城市。部分地方外出人数不仅数量大,而且有的举家外出打工。外出大都是青壮年和有一些劳动技能的,留下的多为老弱病残,劳动能力和素质都较差,基层组织也没有采取有效的措施加以引导或适当调整,导致农民对承包的土地粗放经营,甚至撂荒。
(三)土地利用率低,浪费严重
城镇化和农村工业化的发展,必然带动农村工业与相关非农产业的快速发展,进而造成非农用地面积的扩张。一些城镇在发展中盲目追求外延扩展,大肆圈地,忽视了土地利用内部挖潜的重要性,在城镇
化与农村工业化进程中通常直接通过农用地转化的方法来满足非农用地的需求。由于建设用地规模的过度膨胀,造成了城市土地利用集约度极度低下,侵占了大量的耕地,更为严重的是扩展占用的边缘区耕地常常是质量最为优良的耕地。并且大多数地方发展规划不合理,城镇发展不集中,企业布局散乱,建筑容积率较低,人均占地普遍偏大,导致土地的严重浪费,也可称之为土地的隐形闲置。
三、规模经营发展中的负面效应
新一轮的土地改革为土地流转和规模经营带来了发展契机,使土地集中到了农业种植的技术能手手
中,提高了经济效益和土地的利用率。改革开放前,我们实行的是计划经济,农产品统购统销,/以粮为纲0,政府可以控制农户的种植行为,从而能够间接保障一定数量的耕地。但在市场经济下,农户根据市场行情,不断进行农产品结构调整,是承包法赋予其耕作权的自由,也是农产品市场变化的必然。农民常说的/什么赚钱种什么0正是农业发展背景变化的反映。因此,土地流转、实现规模经营,使大量耕地转化为比较效益高的园地、林地(苗木花卉),甚至是畜牧用地和农业生态旅游基地。经营效益提高了,但是耕地减少了,粮食作物播种面积随之减少,这种/非粮化0现象,在人口不断增加的情况下,将会诱发我国粮食安全问题。
四、实现农村土地资源优化配置和
规模经营的解决途径
(一)结合土地利用总体规划,统一优化部署土地
资源
土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件,是落实土地用途管制制度的重要依据,是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。土地利用总体规划的编制对于正确处理社会主义市场经济条件下区域发展与土地资源利用和保护的关系和矛盾,统筹协调区域之间、城乡之间和近远期发展之间的用地需求,积极探索规划实施的制度创新皆具有重要作用。结合土地利用总体规划,统一部署农田田间工程、农田景观工程、种植业布局等农田基本建设专项规划,使农田规划符合土地利用总体规划,严格确保一定的耕地数量,从而促进区域土地资源的合理利用和高效配置,并且要严格执行土地用途管制制度和建设用地的审批管理,杜绝土地滥占滥用现象的发生。
(二)通过土地整理实现资源的优化配置
第一,把新农村建设与土地整理紧密结合,通过
新农村建设引导农民梯度转移集中居住,高度重视小城镇建设,结合现代农业发展,完善小城镇规划,加快建设各具特色的小城镇,为农民向城镇集中创造条件。第二,紧紧围绕农业产业化的目标,通过实施土地整理,促进农业产业化和农民的集中居住。今后的土地整理工作,在确保耕地质量提高的同时,结合土地开发复垦,将区域内的低效用地以及一些农村居民点进行统一整理,促进优质农田的集中连片,增加优势农田的连片面积,促进优势农产品规模化基地的建立,为农业的产业化、规模化创造条件。第三,统一土地整理和土地置换对农民的补偿、补贴办法和标准。提高土地整理和土地置换费用标准,以及对农民的补偿、补贴标准,保障农民的合法权益。
(三)加强科技创新,培育/发展极0是实现规模经营的突破口
围绕发展农业的优势产业,打破行政区划界限,优化产业布局,着力形成具有特色和竞争优势的农业产业带。加强科技投入与创新,采取多种形式培育和壮大龙头企业,鼓励、支持其建立规模化的原料生产基地,提高粮食生产的集约化和规模化水平,保证粮食产量不减少。
建设优势农产品规模化基地,充分发挥农业产业化的龙头企业、农村专业合作经济组织、农村新型集体经济组织的作用;进一步加大农业招商引资力度,引进一批强势的龙头企业,引导工商企业进入农业领域;鼓励和支持各类市场主体采取多种形式联合,加快优势农产品规模化基地的建设。围绕建设优势农产品规模化基地,创新农用地规模经营的机制,积极推动农用地向规模经营集中。
促进一、三产业的融合,拓宽农民的就业渠道,促进农民提高素质与水平。以优势农产品的规模生产、加工和物流业为重点,挖掘现代农业多领域的就业空间,促进农民向现代农业产业工人的转变和加快向非农产业转移就业;支持和鼓励优势农产品的规模化基地的建设和加工企业创建品牌和开拓市场;积极引导有品牌、市场竞争力强的规模化基地和龙头企业采取重组、联合、兼并等方式扩大规模。
(四)加强土地承包经营权流转管理和服务
建立健全土地的承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展农业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体,通过产权调整,进行承包经营权的流转,鼓励农民以土地承包经营权入股,组建农村土地股份合作社。发展农村专业合作经济组织,发挥其促进土地规模经营的发展作用。鼓励集体经济组织和农户采取土地入股、租赁等方式,提高土地规模经营的水平。建立农村专业合作服务组织,发挥其促进土地规模经营的保险作用。加强土地流转的服务和管理,发挥其促进土地规模经营的保障作用,维护好农户和业主的合法权益。
五、政策建议
(一)进一步查清农村土地资源底数,科学评价按照国家统一标准,采用航空航天遥感、现代数字测绘、地理信息系统等高新技术,对城乡范围内每块土地进行实地调查和测绘,完成全市城镇和主要农
村居民点的调绘,查清区域内土地的权属、界址、面积和利用状况;查清低效利用土地的面积、分布和利用状况;建立互联共享、管理到地块的土地调查数据库以及土地利用现状和地籍管理信息系统;健全和规范土地登记制度,建立土地变化信息的调查、登记、统计、及时监测与快速更新机制。
查清土地资源的综合状况,并做出科学评价,为土地资源的优化配置提供科学准确的基础资料。
(二)土地整理项目要科学规划和设计
土地整理要从规划设计、施工单位选择、施工质量的保证以及产权调整等各方面做好工作。土地整理规划设计科学合理,符合当地特定的地形条件,是发挥土地综合效益的前提和基础。土地整理的规划设计是专业性很强的一项技术活动,合理的设计可以促进土地的优化配置,因而提高规划设计的准入门槛,是保证规划设计合理的必然要求。同时整理规划设计又是地域性很强的一项活动,特别是我国地形、地势复杂,地区差异极大,南北生活、生产方式有很大不同,这就要求在规划设计的时候,必须充分了解当地农地合理利用的最佳方式。现在有资质的整理设计企业大多集中在大城市,如北京、上海等地方,这些中介技术力量雄厚,组织管理无可厚非,但毕竟不可能了解整理项目的所有信息,这就要求我们在设计环节,引入当地的技术力量,特别是整理区农民的参与。可以在设计招标和施工招标的时候,要求设计方和施工方必须与项目所在地有关的设计、施工力量联合。在施工时,项目区内的主要排灌干渠和道路可以交给一般有资质的企业施工,但是通往田间的斗渠、支渠可以交给农户或村集体来完成。因为,农民是最后的使用者,他们对工程质量最关心。在项目验收的时候,农户或者村集体的意见也很重要,应该将其意见作为验收合格的一项重要指标,对那些整理设计不符合农户意愿的不予验收。
(三)多方筹集土地优化配置资金
在加强耕地开垦费收取和使用管理方面,还应该不断加大政府投入。如从农业重点建设资金、耕地占用税留成、土地有偿使用费等资金中安排一定比例用于土地的开发复垦整理工作。
在充分用好土地整理专项资金的基础上,争取政府支持,多层次多渠道筹集资金,与农业综合开发、耕地质量建设、农田林网建设等相结合,争取各类农业和水利建设资金,按照政府统一规划、分步实施、部门管理、项目运作原则,将土地整理工作与新农村建设紧密结合,使各方自己合理利用,并积极引导企业、农民参与低效土地的改造与建设工作,创造利益共享机制与模式。通过土地资源的优化配置,建设高标准农田,规模利用农田,使各项工程的建设做到高质量、高标准,发挥其最大合力作用。
(四)加快信息化建设,为优化配置提供科技支撑
1.加速农用地管理信息化建设,创新耕地保护技术。21世纪是信息时代、空间时代,传统的方法已经不能适应时代发展的需要,我们的管理工作必须全面广泛地应用新科技手段,依靠科技进步实现管理服务信息化,提高农用地资源管理水平。加强土地资源信息化建设,积极实施数字国土,依托国家公用信息网络,构建土地资源主干网络和多级数据交换中心,全面建设土地资源信息系统;运用高效、实用的信息采集与处理技术,抓紧土地资源基础数据库建设;建立耕地资源等各种信息服务网络,实现国土资源信息社会共享;增加耕地管理的科技含量,运用现代信息技术,提高对耕地利用的监测能力,设立乡(镇)、村级耕地保护固定观测点,随时掌握耕地变化情况。
2.建立农用地监测预警系统,对农用地资源实行动态监测。农用地预警是对农用地未来状态进行预测,预报不正常状态的时空范围和危害程度并提出防范措施。农用地监测主要是监测农用地的数量、质
量、环境变化。监测手段有航空和航天遥感技术、地
理信息技术、定点取样测试技术等。建立农用地监测预警信息系统,可随时获得有关信息,为农用地的管理和保护提供决策服务。
总而言之,实现农用地管理由数量管理向数量和质量管理并重转变是大势所趋。顺应全国农用地管理工作趋势,尤其是西南地区的农用地管理的总目标更需要从单纯的数量管理转向数量和质量并重的管理,从对农用地的资源管理转向资源、资产和生态并重的管理,真正实现土地资源的可持续性利用。参考文献:
[1]朱有法,谢德体,骆云中.城市土地优化配置与集约利用
评价模型剖析[J].西南农业大学学报(社会科学版),2007,(1).
[2]倪绍祥,刘彦随.区域土地资源优化配置及其可持续利用
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[3]陈美球,吴次芳.城镇化土地配置国际比较[J].中国土地,
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[7]万年庆,吴国玺.基于新农村建设的河南省土地资源优化
配置[J].信阳师范学院学报(自然科学版),2007,(4).[8]于文.中原大地兴起/空心村0治理热[J].河南国土资源,
2004,(3).
[9]潘元庆,刘晓丽,陈伟强,等.孟津县空心村整理及问题分
析[J].河北农业科学,2008,(9).
[责任编辑 韩顺友]
ResearchonOptimizingtheAllocationofLandResourcesandScaleOperationinRuralAreas
ZHANGQing-lian,YUChang-li,WANGXiu-li
(PingdingshanUniversity,Pingdingshan467000,Henan,China)
Abstract:Optimizingtheallocationoflandresourcesintheprocessofnewcountrysideconstructionisconducivetotherationaluseoflandresourcesandtheimprovementofefficiency.However,thephenomenonofnegativeimpactemergesintheprocessofactualuse,suchasalargenumberofinefficientusesofidleland,"non-grainfield"intheprocessoflandtransfer,whichhindersthedevelopmentofscaleoperation.Itisnecessarytostrengthentheoveralllanduseplanning,landconsolidation,technologicalinnovation,managementandservicesinlandtransferinordertoachieveoptimalallocationoflandresourcesandscaleoperation.Keywords:ruralareas;landresources;idleland;optimalallocation;scaleoperation
第49卷 第5期2009年9月河南大学学报(社会科学版)
JournalofHenanUniversity(SocialScience)Vol.49 No.5Sep.2009
农村土地资源优化配置与规模经营研究
张清廉,于长立,王秀丽
(平顶山学院,河南平顶山467000)
摘 要:新农村建设过程中的土地资源的优化配置有利于土地资源的合理利用和利用效率的提高,然而在实际利用过程中出现的大量低效利用、闲置土地和土地流转过程中/非粮化0现象,阻碍了规模经营的发展。需要通过加强土地利用总体规划、土地整理、科技创新和土地流转的管理和服务来实现土地资源的优化配置与规模经营。
关键词:农村;土地资源;闲置土地;优化配置;规模经营中图分类号:F301.2 文献标识码:A
收稿日期:2009-06-12
基金项目:2007年河南省哲学社会科学规划项目/河南新农村建设优化资源配置问题研究0(2007BJJ015)成果之一
作者简介:张清廉(1955-),男,回族,河南漯河人,平顶山学院教授。
文章编号:1000-5242(2009)05-0063-05
党的十七届三中全会通过了5中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定6,在新国策的强力支持下,中国农业规模化、产业化时代已经呼之欲来。我国农村正在发生新的变革,我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面。推进农村改革发展具备许多有利条件,也面临不少困难和挑战,特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出:农村土地低效利用,农村经济体制尚不完善,农业生产经营组织化程度低,农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全,农业发展方式依然粗放,农业基础设施和技术装备落后,耕地大量减少,人口资源环境约束增强等等。研究我国农村土地资源利用的现状,发现存在的问题,找出实现土地资源优化配置的途径,引导农村土地规模经营,对于贯彻落实科学发展观,建设社会主义新农村具有重要的现实意义。
一、我国土地资源优化配置的相关评述根据相关文献的检索与分析综合,学界对于我国土地资源优化配置的研究,主要有以下一些观点:
土地是农业生产最基本的劳动生产资料和劳动
对象,农业问题从某种角度说就是土地问题。作为一个农业大国,农用地的管理关系到国家的食物安全与社会经济长期稳定发展,是整个国家土地管理的重要组成部分。在我国,土地管理是指国家为了保护和合理利用土地资源,满足国民经济不断发展的需要,运用行政、经济、法律和工程技术的综合性措施,对全国城乡土地资源及其利用过程以及由此产生的人与人之间的权属、利益关系,进行计划、组织、协调和控制等方面的行政管理活动。社会主义条件下的我国土地管理以保证国家土地资源最合理有效的利用为首要目标,以土地持续利用为基本前提,为促进国家社会经济的全面发展提供基本保证。
土地资源配置是为了达到一定的生态经济最优目标,依据土地的特征和土地系统原理,依靠一定科学技术和管理手段,对区域有限的土地资源利用结构和方向,在空间尺度上多层次进行安排、设计、组合和布局,以提高土地利用效率和效益,维持土地生态系
[1]
统相对平衡,实现土地资源的可持续利用。就其过
程而言,土地资源的优化配置实质上是一个确定一整套的土地布局的技巧或活动,来达到一定特殊目标的过程,或被认为是对适合于特定土地利用目标的多种
用地类型的合理选择。这里布局的涵义,既是一个过程,也可以理解为土地利用配置的一种状态,是一个由点、线、面、网组成的多层次、多类别、多部门、多项目交织的网络结构。就土地属性来看,作为一种资源,土地利用配置是区域多种土地利用类型的宏观构成及其在国民经济各产业部门之间的组合;作为一种资产,它是土地产权在不同财产行为主体之间的分配;作为一种生产要素,在微观层次上,它是土地与劳
[2]
力、资本、技术等生产要素的比配投入。土地资源配置时应遵循经济效益原则、社会效益原则、生态效益原则和综合效益原则。在城镇化过程中的土地资源配置,主要通过用地布局规划、基础设施配套等方案改善土地利用环境条件,从而导致土地价格迅速上
[3]升。
民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度。
二、农村土地低效利用的现状及原因(一)居民点闲置1./空心村0的现状
所谓/空心村0是指随着农村人口的不断增加和
农民对宅基地需求的不断增长,大量新建住宅向村外扩张,导致村外新房越建越多,而村中无人居住的老宅却不拆,从而逐步形成村庄外实内空的现象。我国农村自20世纪80年代兴起建房热以来,至今不衰。由于缺乏规划,农民新建房屋很少在原宅基地上进行改建,大多占用耕地建新房。选址随意,布局混乱,占地面积大,容积率低,村落不断扩大,耕地随之减少。而村中大部分旧房却鲜有人住,多用来堆放杂物,圈养牲畜,或完全闲置不用,久而久之形成大量空心村。有人这样形容空心村:/村边建新房,村中弃旧房;远看像村庄,近看一片荒。0空心村造成农村建设用地多,土地利用率低,土地资源浪费严重。2004年仅河南省村庄闲置土地约250万亩,另外还大量存在着一户多宅及宅基地超标现象,河南省超标面积达350万
[8]
亩。显而易见,农村耕地开发整理潜力甚大。
2.大量/空心村0存在的原因(1)新建住宅向外扩展
近年来,随着社会的发展和生活水平的提高,以及青年人结婚后与老人分居现象增多,而新建住宅多向村外耕地扩展,农村居民点占用耕地建新房的现象不断增加,导致居民点外延年年扩大。此外,一部分人由于进城打工,在城市定居的农民也呈逐年上升趋势,他们在农村的住宅便长年闲置,另一部分人为了交通便利和长期定居,在新建民房时放弃了交通闭塞的自然村,选择在乡村公路附近新建居民点,导致/空心村0现象日益严重,土地资源严重浪费。
(2)规划滞后
由于村庄建设规划滞后,或不切实际,或执行不力,造成农宅建设布局混乱,农房之间和四周零星土地闲置严重。农村有新房没新街,有新屋没新村的现象普遍存在。同时,由于国土部门对农村宅基地的管理措施不完善,对一户一宅,建新宅还旧宅的政策把关不严等,使超标批建、批少占多、违法占用、不按规定退还旧宅等现象不同程度地存在,这也导致/空心村0的产生和大量的土地闲置浪费。
(二)耕地撂荒
1.耕地撂荒现状
[9]
土地是经济社会发展中稀缺的重要资源,是人类赖以生存和发展的根本。对于我国土地资源配置的问题,有较多的文献对此进行了研究。张海鹏从地方政府和农民的利益角度分析了实现土地资源优化配置过程中存在的两难问题,提出要遵循科学规律,通
[4]
过调整相关的土地利益分配来化解这些两难问题。雷爱先依据我国闲置土地的现状和成因,提出运用财税政策解决我国土地资源配置与耕地保护的基本思路、途径和方法,为消化和利用闲置土地、规范土地市
[5]场运作提供了较大思索空间。土地资源部门间分配
的实质是协调耕地与建设用地之间的比例关系。土地整理是耕地保护的重要手段,也是土地资源部门分
[6]
配的重要措施和途径。万年庆提出要制定科学的土地利用总体规划和新村规划,加强土地资源的动态监测与管理,优化不同尺度、不同类型的土地资源配置,全面实施农村土地资源配置的市场化,集约用地,走
[7]
内涵型新村发展的道路。
从相关文献分析可以看出,土地资源的合理配置有利于土地资源的合理利用,有利于提高土地的利用效率。实现土地资源优化配置的手段很多,但是,以往的土地资源的配置研究大都从财税、规划等方面来阐述,而具体操作起来却有相当大的难度。如何通过土地资源的合理配置引导土地的规模经营,使中国农业走向规模化经营,进而向产业化时代迈进,从而实现十七届三中全会提出的要推进农业经营体制与机制创新,加快农业经营方式转变的历史性决策是本文研究的重点。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农
耕地是广大农民赖以生存的基础,耕地数量是粮食综合生产能力的基本保障。然而,我国一些地方存在不同程度的耕地撂荒现象,部分地区还相当严重,造成了耕地的大量荒芜。其中,在对河南省进行调查的408份对耕地撂荒现象的看法问卷中,42.35%的农户认为农地存在有隐性土地撂荒;11.76%的农户补充说曾经出现显性抛荒;13.73%的农户认为存在显性撂荒;32.16%的农户认为没有农地撂荒。因此,土地抛荒存在具有普遍性。
2.耕地撂荒的原因(1)农业比较利益低
近年来,由于农业生产资料价格上涨的幅度远远超过农产品价格上涨的幅度,加上土地零散、分割,机械耕作和其他先进技术无法普及推广,难以发挥规模效益,造成农业经营成本居高不下,工农业产品的/剪刀差0有扩大的趋势。这一趋势说明了这样的一个事实:我国农业投资很难获得社会平均利润。在存在其他产业就业机会的情况下,农村的劳动力和资本配置于土地经营时,机会成本将大于实际收益。特别是在城镇郊区和乡镇企业发展较快的地区,村民非农就业机会多,导致出现了耕地抛荒/平原多,丘陵少,山区无0的现象。这样一来,农户对土地的粗放经营甚至撂荒就成了一种理性选择。
(2)农业生产条件差,基础设施薄弱
农田水利基础设施年久失修,大多老化,抗灾能力较差。有些耕地分布在偏远、路途艰险的地区,耕种极为不便。越是自然条件差、交通闭塞、易涝、易旱的地方,农民就越无种田的积极性,担忧有投入无收入,或投入多产出少,风险太大,只得撂荒,异地生财。
(3)农村劳动力大量外出打工
近年来,随着农村二、三产业的发展,农民的非农就业门路不断增加,而对土地的依赖性愈趋下降,加上农用生产资料价格猛增,从事农业收入微薄,甚至为负。在外出打工收入与在家种田收入反差刺激下,农民对种地缺乏兴趣,劳动力流向城市。部分地方外出人数不仅数量大,而且有的举家外出打工。外出大都是青壮年和有一些劳动技能的,留下的多为老弱病残,劳动能力和素质都较差,基层组织也没有采取有效的措施加以引导或适当调整,导致农民对承包的土地粗放经营,甚至撂荒。
(三)土地利用率低,浪费严重
城镇化和农村工业化的发展,必然带动农村工业与相关非农产业的快速发展,进而造成非农用地面积的扩张。一些城镇在发展中盲目追求外延扩展,大肆圈地,忽视了土地利用内部挖潜的重要性,在城镇
化与农村工业化进程中通常直接通过农用地转化的方法来满足非农用地的需求。由于建设用地规模的过度膨胀,造成了城市土地利用集约度极度低下,侵占了大量的耕地,更为严重的是扩展占用的边缘区耕地常常是质量最为优良的耕地。并且大多数地方发展规划不合理,城镇发展不集中,企业布局散乱,建筑容积率较低,人均占地普遍偏大,导致土地的严重浪费,也可称之为土地的隐形闲置。
三、规模经营发展中的负面效应
新一轮的土地改革为土地流转和规模经营带来了发展契机,使土地集中到了农业种植的技术能手手
中,提高了经济效益和土地的利用率。改革开放前,我们实行的是计划经济,农产品统购统销,/以粮为纲0,政府可以控制农户的种植行为,从而能够间接保障一定数量的耕地。但在市场经济下,农户根据市场行情,不断进行农产品结构调整,是承包法赋予其耕作权的自由,也是农产品市场变化的必然。农民常说的/什么赚钱种什么0正是农业发展背景变化的反映。因此,土地流转、实现规模经营,使大量耕地转化为比较效益高的园地、林地(苗木花卉),甚至是畜牧用地和农业生态旅游基地。经营效益提高了,但是耕地减少了,粮食作物播种面积随之减少,这种/非粮化0现象,在人口不断增加的情况下,将会诱发我国粮食安全问题。
四、实现农村土地资源优化配置和
规模经营的解决途径
(一)结合土地利用总体规划,统一优化部署土地
资源
土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件,是落实土地用途管制制度的重要依据,是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。土地利用总体规划的编制对于正确处理社会主义市场经济条件下区域发展与土地资源利用和保护的关系和矛盾,统筹协调区域之间、城乡之间和近远期发展之间的用地需求,积极探索规划实施的制度创新皆具有重要作用。结合土地利用总体规划,统一部署农田田间工程、农田景观工程、种植业布局等农田基本建设专项规划,使农田规划符合土地利用总体规划,严格确保一定的耕地数量,从而促进区域土地资源的合理利用和高效配置,并且要严格执行土地用途管制制度和建设用地的审批管理,杜绝土地滥占滥用现象的发生。
(二)通过土地整理实现资源的优化配置
第一,把新农村建设与土地整理紧密结合,通过
新农村建设引导农民梯度转移集中居住,高度重视小城镇建设,结合现代农业发展,完善小城镇规划,加快建设各具特色的小城镇,为农民向城镇集中创造条件。第二,紧紧围绕农业产业化的目标,通过实施土地整理,促进农业产业化和农民的集中居住。今后的土地整理工作,在确保耕地质量提高的同时,结合土地开发复垦,将区域内的低效用地以及一些农村居民点进行统一整理,促进优质农田的集中连片,增加优势农田的连片面积,促进优势农产品规模化基地的建立,为农业的产业化、规模化创造条件。第三,统一土地整理和土地置换对农民的补偿、补贴办法和标准。提高土地整理和土地置换费用标准,以及对农民的补偿、补贴标准,保障农民的合法权益。
(三)加强科技创新,培育/发展极0是实现规模经营的突破口
围绕发展农业的优势产业,打破行政区划界限,优化产业布局,着力形成具有特色和竞争优势的农业产业带。加强科技投入与创新,采取多种形式培育和壮大龙头企业,鼓励、支持其建立规模化的原料生产基地,提高粮食生产的集约化和规模化水平,保证粮食产量不减少。
建设优势农产品规模化基地,充分发挥农业产业化的龙头企业、农村专业合作经济组织、农村新型集体经济组织的作用;进一步加大农业招商引资力度,引进一批强势的龙头企业,引导工商企业进入农业领域;鼓励和支持各类市场主体采取多种形式联合,加快优势农产品规模化基地的建设。围绕建设优势农产品规模化基地,创新农用地规模经营的机制,积极推动农用地向规模经营集中。
促进一、三产业的融合,拓宽农民的就业渠道,促进农民提高素质与水平。以优势农产品的规模生产、加工和物流业为重点,挖掘现代农业多领域的就业空间,促进农民向现代农业产业工人的转变和加快向非农产业转移就业;支持和鼓励优势农产品的规模化基地的建设和加工企业创建品牌和开拓市场;积极引导有品牌、市场竞争力强的规模化基地和龙头企业采取重组、联合、兼并等方式扩大规模。
(四)加强土地承包经营权流转管理和服务
建立健全土地的承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展农业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体,通过产权调整,进行承包经营权的流转,鼓励农民以土地承包经营权入股,组建农村土地股份合作社。发展农村专业合作经济组织,发挥其促进土地规模经营的发展作用。鼓励集体经济组织和农户采取土地入股、租赁等方式,提高土地规模经营的水平。建立农村专业合作服务组织,发挥其促进土地规模经营的保险作用。加强土地流转的服务和管理,发挥其促进土地规模经营的保障作用,维护好农户和业主的合法权益。
五、政策建议
(一)进一步查清农村土地资源底数,科学评价按照国家统一标准,采用航空航天遥感、现代数字测绘、地理信息系统等高新技术,对城乡范围内每块土地进行实地调查和测绘,完成全市城镇和主要农
村居民点的调绘,查清区域内土地的权属、界址、面积和利用状况;查清低效利用土地的面积、分布和利用状况;建立互联共享、管理到地块的土地调查数据库以及土地利用现状和地籍管理信息系统;健全和规范土地登记制度,建立土地变化信息的调查、登记、统计、及时监测与快速更新机制。
查清土地资源的综合状况,并做出科学评价,为土地资源的优化配置提供科学准确的基础资料。
(二)土地整理项目要科学规划和设计
土地整理要从规划设计、施工单位选择、施工质量的保证以及产权调整等各方面做好工作。土地整理规划设计科学合理,符合当地特定的地形条件,是发挥土地综合效益的前提和基础。土地整理的规划设计是专业性很强的一项技术活动,合理的设计可以促进土地的优化配置,因而提高规划设计的准入门槛,是保证规划设计合理的必然要求。同时整理规划设计又是地域性很强的一项活动,特别是我国地形、地势复杂,地区差异极大,南北生活、生产方式有很大不同,这就要求在规划设计的时候,必须充分了解当地农地合理利用的最佳方式。现在有资质的整理设计企业大多集中在大城市,如北京、上海等地方,这些中介技术力量雄厚,组织管理无可厚非,但毕竟不可能了解整理项目的所有信息,这就要求我们在设计环节,引入当地的技术力量,特别是整理区农民的参与。可以在设计招标和施工招标的时候,要求设计方和施工方必须与项目所在地有关的设计、施工力量联合。在施工时,项目区内的主要排灌干渠和道路可以交给一般有资质的企业施工,但是通往田间的斗渠、支渠可以交给农户或村集体来完成。因为,农民是最后的使用者,他们对工程质量最关心。在项目验收的时候,农户或者村集体的意见也很重要,应该将其意见作为验收合格的一项重要指标,对那些整理设计不符合农户意愿的不予验收。
(三)多方筹集土地优化配置资金
在加强耕地开垦费收取和使用管理方面,还应该不断加大政府投入。如从农业重点建设资金、耕地占用税留成、土地有偿使用费等资金中安排一定比例用于土地的开发复垦整理工作。
在充分用好土地整理专项资金的基础上,争取政府支持,多层次多渠道筹集资金,与农业综合开发、耕地质量建设、农田林网建设等相结合,争取各类农业和水利建设资金,按照政府统一规划、分步实施、部门管理、项目运作原则,将土地整理工作与新农村建设紧密结合,使各方自己合理利用,并积极引导企业、农民参与低效土地的改造与建设工作,创造利益共享机制与模式。通过土地资源的优化配置,建设高标准农田,规模利用农田,使各项工程的建设做到高质量、高标准,发挥其最大合力作用。
(四)加快信息化建设,为优化配置提供科技支撑
1.加速农用地管理信息化建设,创新耕地保护技术。21世纪是信息时代、空间时代,传统的方法已经不能适应时代发展的需要,我们的管理工作必须全面广泛地应用新科技手段,依靠科技进步实现管理服务信息化,提高农用地资源管理水平。加强土地资源信息化建设,积极实施数字国土,依托国家公用信息网络,构建土地资源主干网络和多级数据交换中心,全面建设土地资源信息系统;运用高效、实用的信息采集与处理技术,抓紧土地资源基础数据库建设;建立耕地资源等各种信息服务网络,实现国土资源信息社会共享;增加耕地管理的科技含量,运用现代信息技术,提高对耕地利用的监测能力,设立乡(镇)、村级耕地保护固定观测点,随时掌握耕地变化情况。
2.建立农用地监测预警系统,对农用地资源实行动态监测。农用地预警是对农用地未来状态进行预测,预报不正常状态的时空范围和危害程度并提出防范措施。农用地监测主要是监测农用地的数量、质
量、环境变化。监测手段有航空和航天遥感技术、地
理信息技术、定点取样测试技术等。建立农用地监测预警信息系统,可随时获得有关信息,为农用地的管理和保护提供决策服务。
总而言之,实现农用地管理由数量管理向数量和质量管理并重转变是大势所趋。顺应全国农用地管理工作趋势,尤其是西南地区的农用地管理的总目标更需要从单纯的数量管理转向数量和质量并重的管理,从对农用地的资源管理转向资源、资产和生态并重的管理,真正实现土地资源的可持续性利用。参考文献:
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[责任编辑 韩顺友]
ResearchonOptimizingtheAllocationofLandResourcesandScaleOperationinRuralAreas
ZHANGQing-lian,YUChang-li,WANGXiu-li
(PingdingshanUniversity,Pingdingshan467000,Henan,China)
Abstract:Optimizingtheallocationoflandresourcesintheprocessofnewcountrysideconstructionisconducivetotherationaluseoflandresourcesandtheimprovementofefficiency.However,thephenomenonofnegativeimpactemergesintheprocessofactualuse,suchasalargenumberofinefficientusesofidleland,"non-grainfield"intheprocessoflandtransfer,whichhindersthedevelopmentofscaleoperation.Itisnecessarytostrengthentheoveralllanduseplanning,landconsolidation,technologicalinnovation,managementandservicesinlandtransferinordertoachieveoptimalallocationoflandresourcesandscaleoperation.Keywords:ruralareas;landresources;idleland;optimalallocation;scaleoperation