对政府能力内涵与结构的再认识

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云南行政学院学报!""#年第&期

对政府能力内涵与结构的再认识

方盛举

（云南大学公共管理学院，昆明，’("")%）

摘要：政府能力是指国家行政机关在宪政体制内，以自身的素质和权威性建设为基础，以公共政策制定和推

行为主要手段，以资源提取和配置为基本途径，以对社会进行综合治理为主要方式，以高效履行法定职能为最终目的，从而确保国家快速、均衡、持续、健康发展所具有的能力。总体上，政府能力由政府对自身的治理能力和对社会的治理能力两大能力系统构成。两大能力系统又可以进一步分为多种能力子系统。关键词：政府能力；政府资源；政府能力结构

文献标识码：+文章编号：%’,%$"’-%（!""#）"&$""#!$"#中图分类号：*(!&

作者简介：方盛举（%)’)$），男，云南富源人，云南大学公共管理学院公共管理系主任，法学博士，副教授，

主要从事政府管理。

!" 世纪中叶以来，在世界范围内，发展中国家的现代化进程出现两种对比鲜明的现象，一方面是大部分发展中国家的现代化进程步履蹒跚，充满了坎坷和艰辛，甚至是掉入“现代化的陷阱”不能自拔。另一方面，一部分发展中国家经过努力，顺利跨过“现代化的陷阱”，迅速实现了现代化。同是发展中国家，为什么起点相差无几，而结果却大相径庭呢？美国著名政治学者塞缪尔・亨廷顿指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的

［%］形式，而在于它们政府的有效程度。”亨廷顿这里

情相差甚远，本文不一一列举。国内学者基本上都是立足中国国情和中国政府的发展现状来考察政府能力，他们的观点更能够对我们的研究有直接的启迪作用。目前关于政府能力的内涵，国内最具代表性的观点有：一是认为“政府能力是指政府依据自己拥有的公共权力，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能，贯彻自己的意志，实现自己目

［! ］

标的能力。”二是认为“政府能力主要指现代国家

政府即国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、配置资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、

［&］均衡、持续、健康发展的能力。”三是认为“政府

所指“政府的有效程度”就是政府的能力。正是因为政府能力强与弱的差异，导致发展中国家现代化过程中两种不同的命运。当前，我国也正处在现代化发展的进程中，提升政府能力是一项迫切任务，而要有效完成任务，必须以深入的理论认识为前提。以下笔者通过梳理多年来学界关于政府能力问题的研究成果，对政府能力的两个基本问题进行了再思考。

一、对政府能力内涵的再认识

国内外学者对政府能力的内涵进行了诸多界定，观点十分庞杂。国外学者的观点由于与中国国

收稿日期：!""#$"%$&%

能力就是：为了完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力

［#］量的总和。”四是认为“政府能力是指政府依据自

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己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标

［! ］

时所具有的能量。”

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是政府正确地选择作为或不作为的能力。”“政策

能力是政府能力的核心和命脉，或者说，政策能力

［#］是政府能力的综合体现。”由此可见，尽管政府公

综合分析以上几种观点，我们可以从中解读出政府能力所应该包含的基本内容：

政府是否善于进行自我治理以增强自身素质和活力，是政府能力的内容之一。素质低下的政府和僵化的政府，毫无疑问都是没有能力的政府。政府要承担对社会进行有效治理的任务，首先自身要有一定资格条件，即要有一定的素质和活力，否则，连自身都管理和建设不好，要谈管理好国家和社会共政策能力只是政府能力的一部分，但政府能力在一定程度上可以集中地体现为它对公共政策的制定和推行能力。

政府是否善于合法高效地提取资源和合理有效地使用资源，是政府能力的内容之四。对政府能力具有支撑作用的资源主要有七种：权力资源、财力资源、人力资源、文化资源、权威资源、信息资源、制度资源。它们构成了政府能力的内在基础和

事务，就是空话。政府素质是一个综合性概念，它是由政府工作人员的整体素质的高低、政府组织结构的合理性、政府行政技术方法的先进与否等有机构成。政府的活力是政府组织及其工作人员在行政活动中所表现出来的乐于积极进取、勇于开拓竞争、善于变革创新的精神状态。政府活力受政府体制和运行机制是否合理、政府领导者的领导水平高低、政府工作人员素质高低等因素决定。所以，政府能力的基础就是政府自身素质和活力的增强，这需要一个持续的建设过程，其中，政府领导者和普通工作人员的共同参与与互动、政府组织结构的变革与流程再造、政府体制的改革和完善、政府运行机制的建立和健全、政府行政技术方法的积极引进和熟练运用等贯穿在整个政府自身建设过程中。

政府是否善于提升和运用自身的权威性影响力达成管理目的，是政府能力的内容之二。政府的权威性影响力由两个有机联系的方面构成，即政府的合法性基础和政府对社会公众所具有的感召力。法定的公共行政权力不等于政府的权威性影响力，公共行政权力只是政府权威性影响力的一个基础，还有三个因素决定着政府权威性影响力的高低：一是政府是否有理想，反映在政府施政纲领是否既宏伟又可行，是否能够打动社会公众的心；二是政府是否有道德性，反映在政府及其工作人员的行为表现是否符合社会道德要求和道德期待，是否是整个社会道德的表率；三是政府的形象和美誉度高低，反映在政府作风是否求实、是否雷厉风行，意志是否坚韧，信念是否坚定，气量是否宽广等。一个有能力的政府，是一个善于提升自己权威性影响力，而且善于使用这种权威性影响力的政府。政府必须建设好自己的权威性影响力，运用好权威性影响力。

政府是否善于制定和执行公共政策，是政府能力的内容之三。公共政策是政府实现职能目标的必须借助的主要手段和工具。没有公共政策的制定和推行，政府行政管理活动是难以展开的。“现代政府的宏观公共行政能力可以理解为政府正确地制定公共政策和有效地执行公共政策的能力，或者说就

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基本素质。［$］这些资源是可以从社会中提取的，但

这种提取是以法律为依据，按照法定程序进行的，而不是“掠夺”。能否合法而高效提取是政府有否能力的体现，对提取后的资源能否合理有效配置，做到人尽其才、物尽其用，发挥其最大功效，而不浪费，这也是政府有否能力的体现。

政府是否善于调整社会利益关系从而保证社会的公正和秩序，是政府能力的内容之五。公正，即公平与正义。秩序，即社会的稳定和协调运转。它们既是民主社会追求的价值目标，也是政府必须为社会提供的公共物品。公正和秩序是国家均衡、持续发展的前提和基础。社会在运行过程中不可能自发地为人们提供生活所必须的公正与秩序，而主要靠政府以公共权威的力量制定相应的法规制度，引导和规范人们的社会行为，调整和平衡社会利益关系，从而获得社会发展和人们生活所需的公正和秩序。所以，政府除了要有能力为社会公众提供类似于公共设施这样的有形公共物品外，还需要有能力为人们提供像公正与秩序这样的无形公共物品。

政府是否善于依法而高效履行职能是政府能力的内容之六。绩效是衡量政府能力的主要指标，中体现出来的政府绩效，具体可以表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本向

度。”［%］所以政府在履行职能中是否可以创造出高的

绩效水平，是政府能力的集中体现。另外政府在履行职能时必须依法进行，从宏观来讲，政府的一切活动都必须规范在宪政体制的框架内。从微观来讲，政府的任何行政行为和公务员的职务行为都必须具有法律依据。否则，超出法律之外来履行职能，会造成越是高效，对社会的危害也就越大。政府的职能在宪法及相关法律里是有明确规定的。政府是否善于对社会进行综合治理，是政府能力的内容之七。综合治理是一种治理方式，是相对于单项治理而言的，但它绝对不是各单项治理的简单相加，它是各单项治理方式相互依存、相互作用、相互支持、有机结合构成的一种复合性的治理方式。

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“政府能力是政府在行使其功能、实现其意志过程

国家事务和社会事务的复杂性和综合性决定了政府行政管理能力不可能是单一的，另外社会的协调发展和均衡发展也需要政府能力必须是综合性能力。以政府的单项治理能力来衡量政府能力是有片面性的，所以我们在考察政府能力高低时，只能从政府的综合治理能力出发。“政府综合治理能力是指处于特定的历史、社会和自然环境中的政府维护自己的政治统治，管理社会事务，服务大众需要，平衡社会矛盾，促进社会稳定和发展的所有潜在的或现

［!" ］实的能量或力量的有机整体。”

济能力、政治能力、行政能力、司法能力、军事能力和文化能力；从政府履行公共职能的能力角度，政府具有政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡等能力；从政府公共产品生产过程来看，政府具有公共产品的生产、分配、交换、消费和再生产等项能力；从政府社会资源配置角度看，政府具有资源动员、资源提取、资源分配、资源利用等能力；从政府的政策过程看，政府具有政策决定、政策执行、政策反馈和政策修正等能力；从政府的政治社会化能力看，政府具有政治知识的积累传播、政治根据对政府能力的全方位的考察和理解，可以得出政府能力更为全面的内涵界定：即政府能力是指国家行政机关在宪政体制内，以自身的素质和权威性建设为基础，以公共政策制定和推行为主要手段，以资源提取和配置为基本途径，以对社会进行综合治理为主要方式，以高效履行法定职能为最终目的，从而确保国家快速、均衡、持续、健康发展所具有的能力。

二、对政府能力构成的再认识

政府能力尽管是一个综合性概念，考察它必须从系统性和整体性角度着手，但这并不意味着不能对政府能力进行结构性分析，为了全面、深入、清晰地了解政府能力，以便为政府能力建设提供理论指导，必须对政府能力的构成进行解析。目前关于政府能力构成内容问题，较有代表性的看法有以下几种：

第一种观点认为，每一个现代政府都要处理四方面的问题，即生存和发展问题以及持续发展能力问题，国民生活质量和均衡发展问题，社会公平和公正问题，国际政治和国际关系问题。因此，政府必须具备的能力是：一是经济管理能力，包括推动本国经济发展的能力、维持税收和保持公共财政收支平衡能力、有效参与国际竞争能力；二是政治和社会管理能力，包括维护社会基本秩序的能力、达成社会谅解和实现社会整合的能力、实现和维护基本社会公正的能力、促进社会均衡发展的能力；三是行政组织管理能力，包括有效的反应和应变的能力、适应环境创新发展的能力、改革和自我更新的

能力。

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第二种观点认为，政府能力是由若干功能性能力构成的一个复杂体系。这个体系包括：社会抽取能力、社会规范能力、维持社会秩序的能力、社会整合能力、维持社会公正能力、创新能力、宏观调

控能力、自我更新能力。

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第三种观点认为，政府能力构成表现为“多项

政府能力之间的有机联系构成‘群结构’”［!$］

，认为

从不同角度分析政府能力群，可以得到不同的政府能力结构：从政府社会行为能力角度，政府具有经

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万方数据情感的培育和交流、政治理念的建构和灌输、政治信仰的确立和维持、政治行为的模式化和大众化等能力；从政府社会发展能力看，政府具有社会反映、社会适应、社会稳定、社会调控和社会发展等能力；从政府国际关系能力看，政府具有国际竞争、国际合作、国际对抗、国际维和、国际稳定和

国际发展等能力。

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上述学者尽管对政府能力构成内容的结论不尽一致，但他们从不同的思考角度给我们展示了政府能力构成的多维性、综合性和层次性，给我们的启示也是显而易见的。以上述观点为基础，结合笔者的深入思考，笔者对政府能力的构成提出以下看法：

政府能力构成不是随意设定的，它是由政府承担的法定职能来决定和规定的，它与政府职能具有一一的对应关系，“政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱则决定了

政府职能的实现程度。”［!&］公共经济理论和政府管理

实践证明了：市场经济条件下，全能政府不但是弱政府，而且肯定是坏政府，只有有限政府才可能成为强政府和好政府。有限政府就是职能有一定限度的政府。政府职能的有限性决定了政府能力的作用必须有一定边界，也决定了政府能力构成具有内容的规定性和方向的明确性，即国家和社会发展需要政府履行何种职能，那么政府就要具备与履行的职能相对应的能力，这时政府具有的这些能力就是积极的正向的能力。相反，如果政府拥有的能力不是履行职能所需要的能力，那这种能力就是消极的负向能力，一旦这种能力得到输出，其能量对国家和社会带来的影响就具有很大的危害性。由于政府职能随着经济社会的发展会不断有调整，所以，政府能力构成也会随政府职能的变化而变化。只有那些善于紧跟职能变化而主动调整能力构成的政府，才是具有活力的强政府和好政府。

政府能力是一个复杂的系统，这个系统具有一般系统共有的特征，即整体性、关联性、层次性和开放性。整体性是指要从整体最优的角度来把握政府能力，政府单项能力或单项能力的简单相加并不

等于政府的系统能力，政府能力建设必须强调系统能力建设；关联性是指政府能力系统内的各单项能力之间存在相辅相成的关系，不能孤立地看待这些单项能力，要避免木桶的短板效应；层次性是指政府能力系统内的各单项能力有主次之分，不能等量齐观，政府能力建设要分清主次，善于抓重点；开放性是指政府能力系统不是一成不变的，随着外部环境的变化，特别是政府职能的变化，政府能力结构需要不断调整，以适应环境发展要求。政府在不同的时期，职能重点是不一样的，政府能力建设要根据需要作出调整，比如我国目前政府的主要职能管理能力。主要涉及三项能力，即对经济的宏观调控能力、对市场的规制能力、对有形公共产品的提供能力；三是文化管理能力。主要涉及对文化事业、教育事业、科技事业、体育事业、医疗卫生事业的管理和推动能力；四是社会管理能力。主要涉及四项能力，即政府对环境的保护和对生态的建设能力、政府对人口和计划生育工作的管理能力、政府的社会保障能力、政府的社会服务能力。

如果从政府动态职能出发来确定政府能力构成，那么，政府社会自治能力应该包括：一是公共政策能力。主要指政府是否善于确认社会重大公共是宏观调控、市场监管、公共管理和社会服务，政府能力建设的重点就是宏观调控能力、市场规制能力、公共管理能力、社会服务能力。

政府能力系统总体上看可以由两个子系统构成：一是政府对自身的治理能力；二是政府对社会的治理能力。前一种能力是后一种能力的基础，政府只有对自身实施了有效治理，才具备治理社会的基本素质和资格。后一种能力又是前一种能力的延伸和体现，也是前一种能力的促进力量，通过对社会的治理，才能检验政府组织自身的有效性，也只有通过对社会的治理才能使政府了解自身需要强化哪些素质和资格，以适时作出调整。

政府对自身的治理能力，是指政府机关对内部事务的管理能力，由以下能力构成：一是政府组织的自我管理能力，包括政府对机关内部的人、财、物等资源的组织动员和合理配置能力，政府各部门之间、员工之间的团结协作能力，对政府部门及员工的规范约束和激励能力；二是政府组织的自我变革和发展能力，指政府组织根据外部环境变化的要求而对政府体制、机构设置、行政文化等进行的调整和创新能力；三是政府组织的适应能力，即政府组织通过主动沟通和学习，不断修正或校正自己的行为，以符合外界环境的期待和要求的能力。政府对自身进行治理的目的主要有三个有机联系的方面：提高政府组织综合素质、增强政府组织的活力、提升政府权威性影响力。最终目的就是使政府具有较高的组织机能，具备治理社会所需要的素质、能力和资格。

政府对社会的治理能力可以根据政府的静态职能和动态职能这两个不同的向度来考察。如果从政府的静态职能出发来确定政府能力，那么，政府社会治理能力包括：一是政治管理能力。主要涉及四项能力，即以维护政权巩固和发展为目的的政治统治能力、以保障社会稳定和有序运行的治安管理能力、以推动政治发展为目的的民主法制建设能力、以正确处理国际关系为目的的外交能力；二是经济

万方数据

问题，在此基础上是否善于进行政策规划从而制定和推行公共政策；二是组织动员能力。是指政府是否善于从社会中动员和提取人、财、物、信息等资源，在此基础上是否善于把这些资源进行合理配置和利用；三是控制协调能力。是指政府是否善于防止和纠正社会运行中的各种偏差，是否善于化解社会运行中的各种矛盾；四是指挥激励能力。是指政府是否善于指导、引导、强制和督促社会公众按既定方针政策和计划来完成任务，是否善于激发和调动整个社会的积极性、主动性和创造性；五是创新能力。主要包括制度创新和政策创新两大方面。制度创新是指政府是否善于面对社会内外的挑战而进行制度改革或制度创造。政策创新是指政府是否善于适应科技进步和人类需求的提高而提出新的行动指南或规范，以增强社会经济发展的潜力。

参考文献：

! ］［美］塞缪尔・亨廷顿" 变化社会中的政治秩序［#］" 三联书店，!$$%"

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) ］［!! ］张国庆" 行政管理学概论［#］" 北京大学出版社，%((!，*’-%，*’-+, ’&%"

+］［!(］［!) ］［!+］施雪华" 政府权能理论［#］" 浙江人民出版社，!$$.，*)($，*)%)页，*)!%，*)!%—)%)" ’］［-］辛向阳" 新政府论［#］" 中国工人出版社，!$$+，*!$&"

&］张国庆" 现代公共政策导论［#］" 北京大学出版社，%((!，*!(-"

. ］汪永成" 经济全球化进程中政府能力的供求变化及平衡战略［/］" 武汉大学学报，%((%（) ）"

$］刘世军" 现代化过程中的政府能力［/］" 理论学习月刊，!$$&（%）"

（责任编辑刘强）

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对政府能力内涵与结构的再认识

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

方盛举

云南大学,公共管理学院,昆明,650091

云南行政学院学报

THE JOURNAL OF YUNNAN ADMINISTRATION COLLEGE2004(3)8次

参考文献(8条)

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7. 汪永成 经济全球化进程中政府能力的供求变化及平衡战略[期刊论文]-武汉大学学报（哲学社会科学版）2002(03)

8. 刘世军 现代化过程中的政府能力 1997(02)

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1. 左小麟. ZuoXiaolin 地方政府公共危机控制能力建设研究[期刊论文]-云南行政学院学报2007,9(6)2. 王文友 政府能力:内涵、结构及其特征的再认识[期刊论文]-湖北社会科学2006(1)3. 张建英. 靳辉明 试论转型中后期政府能力的危机与建设[期刊论文]-学术论坛2008,31(11)4. 周平 县级政府能力的构成和评估[期刊论文]-云南行政学院学报2002(5)

5. 黄毅峰. Huang Yifeng 再论政府能力及其提升的路径选择[期刊论文]-社会科学2011(1)6. 许志跃 浅谈我国政府绩效管理现状[期刊论文]-云南行政学院学报2007,9(4)7. 吴家庆. 徐容雅 地方政府能力刍议[期刊论文]-湖南师范大学社会科学学报2004,33(2)

引证文献(8条)

1. 徐轲 劫机事件处置及民航安保新探[期刊论文]-中国民航飞行学院学报 2011(6)

2. 魏崇辉. 刘德林 政府能力流失及其在和谐社会构建中的救治[期刊论文]-理论导刊 2010(12)

3. 田亚峰 当代中国基层政府财政能力研究——基于一般意义乡镇政府的视角[期刊论文]-井冈山学院学报（社会科学版） 2006(5)

4. 龚睿 政府行政能力问题国内研究述评[期刊论文]-山东行政学院山东省经济管理干部学院学报 2010(6)5. 肖新立. 刘祖云 新世纪政府能力研究:反思与超越[期刊论文]-南京工业大学学报(社会科学版) 2006(2)6. 刘兆鑫. 高卫星 政府能力建设的四维要素论[期刊论文]-河南社会科学 2011(1)7. 杨贵言 政府行政能力问题研究综述[期刊论文]-甘肃社会科学 2008(2)8. 侯彬 社会转型期的政府能力研究[学位论文]博士 2005

引用本文格式：方盛举 对政府能力内涵与结构的再认识[期刊论文]-云南行政学院学报 2004(3)

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云南行政学院学报!""#年第&期

对政府能力内涵与结构的再认识

方盛举

（云南大学公共管理学院，昆明，’("")%）

摘要：政府能力是指国家行政机关在宪政体制内，以自身的素质和权威性建设为基础，以公共政策制定和推

行为主要手段，以资源提取和配置为基本途径，以对社会进行综合治理为主要方式，以高效履行法定职能为最终目的，从而确保国家快速、均衡、持续、健康发展所具有的能力。总体上，政府能力由政府对自身的治理能力和对社会的治理能力两大能力系统构成。两大能力系统又可以进一步分为多种能力子系统。关键词：政府能力；政府资源；政府能力结构

文献标识码：+文章编号：%’,%$"’-%（!""#）"&$""#!$"#中图分类号：*(!&

作者简介：方盛举（%)’)$），男，云南富源人，云南大学公共管理学院公共管理系主任，法学博士，副教授，

主要从事政府管理。

!" 世纪中叶以来，在世界范围内，发展中国家的现代化进程出现两种对比鲜明的现象，一方面是大部分发展中国家的现代化进程步履蹒跚，充满了坎坷和艰辛，甚至是掉入“现代化的陷阱”不能自拔。另一方面，一部分发展中国家经过努力，顺利跨过“现代化的陷阱”，迅速实现了现代化。同是发展中国家，为什么起点相差无几，而结果却大相径庭呢？美国著名政治学者塞缪尔・亨廷顿指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的

［%］形式，而在于它们政府的有效程度。”亨廷顿这里

情相差甚远，本文不一一列举。国内学者基本上都是立足中国国情和中国政府的发展现状来考察政府能力，他们的观点更能够对我们的研究有直接的启迪作用。目前关于政府能力的内涵，国内最具代表性的观点有：一是认为“政府能力是指政府依据自己拥有的公共权力，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能，贯彻自己的意志，实现自己目

［! ］

标的能力。”二是认为“政府能力主要指现代国家

政府即国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、配置资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、

［&］均衡、持续、健康发展的能力。”三是认为“政府

所指“政府的有效程度”就是政府的能力。正是因为政府能力强与弱的差异，导致发展中国家现代化过程中两种不同的命运。当前，我国也正处在现代化发展的进程中，提升政府能力是一项迫切任务，而要有效完成任务，必须以深入的理论认识为前提。以下笔者通过梳理多年来学界关于政府能力问题的研究成果，对政府能力的两个基本问题进行了再思考。

一、对政府能力内涵的再认识

国内外学者对政府能力的内涵进行了诸多界定，观点十分庞杂。国外学者的观点由于与中国国

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能力就是：为了完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力

［#］量的总和。”四是认为“政府能力是指政府依据自

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己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标

［! ］

时所具有的能量。”

［" ］

是政府正确地选择作为或不作为的能力。”“政策

能力是政府能力的核心和命脉，或者说，政策能力

［#］是政府能力的综合体现。”由此可见，尽管政府公

综合分析以上几种观点，我们可以从中解读出政府能力所应该包含的基本内容：

政府是否善于进行自我治理以增强自身素质和活力，是政府能力的内容之一。素质低下的政府和僵化的政府，毫无疑问都是没有能力的政府。政府要承担对社会进行有效治理的任务，首先自身要有一定资格条件，即要有一定的素质和活力，否则，连自身都管理和建设不好，要谈管理好国家和社会共政策能力只是政府能力的一部分，但政府能力在一定程度上可以集中地体现为它对公共政策的制定和推行能力。

政府是否善于合法高效地提取资源和合理有效地使用资源，是政府能力的内容之四。对政府能力具有支撑作用的资源主要有七种：权力资源、财力资源、人力资源、文化资源、权威资源、信息资源、制度资源。它们构成了政府能力的内在基础和

事务，就是空话。政府素质是一个综合性概念，它是由政府工作人员的整体素质的高低、政府组织结构的合理性、政府行政技术方法的先进与否等有机构成。政府的活力是政府组织及其工作人员在行政活动中所表现出来的乐于积极进取、勇于开拓竞争、善于变革创新的精神状态。政府活力受政府体制和运行机制是否合理、政府领导者的领导水平高低、政府工作人员素质高低等因素决定。所以，政府能力的基础就是政府自身素质和活力的增强，这需要一个持续的建设过程，其中，政府领导者和普通工作人员的共同参与与互动、政府组织结构的变革与流程再造、政府体制的改革和完善、政府运行机制的建立和健全、政府行政技术方法的积极引进和熟练运用等贯穿在整个政府自身建设过程中。

政府是否善于提升和运用自身的权威性影响力达成管理目的，是政府能力的内容之二。政府的权威性影响力由两个有机联系的方面构成，即政府的合法性基础和政府对社会公众所具有的感召力。法定的公共行政权力不等于政府的权威性影响力，公共行政权力只是政府权威性影响力的一个基础，还有三个因素决定着政府权威性影响力的高低：一是政府是否有理想，反映在政府施政纲领是否既宏伟又可行，是否能够打动社会公众的心；二是政府是否有道德性，反映在政府及其工作人员的行为表现是否符合社会道德要求和道德期待，是否是整个社会道德的表率；三是政府的形象和美誉度高低，反映在政府作风是否求实、是否雷厉风行，意志是否坚韧，信念是否坚定，气量是否宽广等。一个有能力的政府，是一个善于提升自己权威性影响力，而且善于使用这种权威性影响力的政府。政府必须建设好自己的权威性影响力，运用好权威性影响力。

政府是否善于制定和执行公共政策，是政府能力的内容之三。公共政策是政府实现职能目标的必须借助的主要手段和工具。没有公共政策的制定和推行，政府行政管理活动是难以展开的。“现代政府的宏观公共行政能力可以理解为政府正确地制定公共政策和有效地执行公共政策的能力，或者说就

万方数据

基本素质。［$］这些资源是可以从社会中提取的，但

这种提取是以法律为依据，按照法定程序进行的，而不是“掠夺”。能否合法而高效提取是政府有否能力的体现，对提取后的资源能否合理有效配置，做到人尽其才、物尽其用，发挥其最大功效，而不浪费，这也是政府有否能力的体现。

政府是否善于调整社会利益关系从而保证社会的公正和秩序，是政府能力的内容之五。公正，即公平与正义。秩序，即社会的稳定和协调运转。它们既是民主社会追求的价值目标，也是政府必须为社会提供的公共物品。公正和秩序是国家均衡、持续发展的前提和基础。社会在运行过程中不可能自发地为人们提供生活所必须的公正与秩序，而主要靠政府以公共权威的力量制定相应的法规制度，引导和规范人们的社会行为，调整和平衡社会利益关系，从而获得社会发展和人们生活所需的公正和秩序。所以，政府除了要有能力为社会公众提供类似于公共设施这样的有形公共物品外，还需要有能力为人们提供像公正与秩序这样的无形公共物品。

政府是否善于依法而高效履行职能是政府能力的内容之六。绩效是衡量政府能力的主要指标，中体现出来的政府绩效，具体可以表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个基本向

度。”［%］所以政府在履行职能中是否可以创造出高的

绩效水平，是政府能力的集中体现。另外政府在履行职能时必须依法进行，从宏观来讲，政府的一切活动都必须规范在宪政体制的框架内。从微观来讲，政府的任何行政行为和公务员的职务行为都必须具有法律依据。否则，超出法律之外来履行职能，会造成越是高效，对社会的危害也就越大。政府的职能在宪法及相关法律里是有明确规定的。政府是否善于对社会进行综合治理，是政府能力的内容之七。综合治理是一种治理方式，是相对于单项治理而言的，但它绝对不是各单项治理的简单相加，它是各单项治理方式相互依存、相互作用、相互支持、有机结合构成的一种复合性的治理方式。

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“政府能力是政府在行使其功能、实现其意志过程

国家事务和社会事务的复杂性和综合性决定了政府行政管理能力不可能是单一的，另外社会的协调发展和均衡发展也需要政府能力必须是综合性能力。以政府的单项治理能力来衡量政府能力是有片面性的，所以我们在考察政府能力高低时，只能从政府的综合治理能力出发。“政府综合治理能力是指处于特定的历史、社会和自然环境中的政府维护自己的政治统治，管理社会事务，服务大众需要，平衡社会矛盾，促进社会稳定和发展的所有潜在的或现

［!" ］实的能量或力量的有机整体。”

济能力、政治能力、行政能力、司法能力、军事能力和文化能力；从政府履行公共职能的能力角度，政府具有政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡等能力；从政府公共产品生产过程来看，政府具有公共产品的生产、分配、交换、消费和再生产等项能力；从政府社会资源配置角度看，政府具有资源动员、资源提取、资源分配、资源利用等能力；从政府的政策过程看，政府具有政策决定、政策执行、政策反馈和政策修正等能力；从政府的政治社会化能力看，政府具有政治知识的积累传播、政治根据对政府能力的全方位的考察和理解，可以得出政府能力更为全面的内涵界定：即政府能力是指国家行政机关在宪政体制内，以自身的素质和权威性建设为基础，以公共政策制定和推行为主要手段，以资源提取和配置为基本途径，以对社会进行综合治理为主要方式，以高效履行法定职能为最终目的，从而确保国家快速、均衡、持续、健康发展所具有的能力。

二、对政府能力构成的再认识

政府能力尽管是一个综合性概念，考察它必须从系统性和整体性角度着手，但这并不意味着不能对政府能力进行结构性分析，为了全面、深入、清晰地了解政府能力，以便为政府能力建设提供理论指导，必须对政府能力的构成进行解析。目前关于政府能力构成内容问题，较有代表性的看法有以下几种：

第一种观点认为，每一个现代政府都要处理四方面的问题，即生存和发展问题以及持续发展能力问题，国民生活质量和均衡发展问题，社会公平和公正问题，国际政治和国际关系问题。因此，政府必须具备的能力是：一是经济管理能力，包括推动本国经济发展的能力、维持税收和保持公共财政收支平衡能力、有效参与国际竞争能力；二是政治和社会管理能力，包括维护社会基本秩序的能力、达成社会谅解和实现社会整合的能力、实现和维护基本社会公正的能力、促进社会均衡发展的能力；三是行政组织管理能力，包括有效的反应和应变的能力、适应环境创新发展的能力、改革和自我更新的

能力。

［!! ］

第二种观点认为，政府能力是由若干功能性能力构成的一个复杂体系。这个体系包括：社会抽取能力、社会规范能力、维持社会秩序的能力、社会整合能力、维持社会公正能力、创新能力、宏观调

控能力、自我更新能力。

［!#］

第三种观点认为，政府能力构成表现为“多项

政府能力之间的有机联系构成‘群结构’”［!$］

，认为

从不同角度分析政府能力群，可以得到不同的政府能力结构：从政府社会行为能力角度，政府具有经

・%%・

万方数据情感的培育和交流、政治理念的建构和灌输、政治信仰的确立和维持、政治行为的模式化和大众化等能力；从政府社会发展能力看，政府具有社会反映、社会适应、社会稳定、社会调控和社会发展等能力；从政府国际关系能力看，政府具有国际竞争、国际合作、国际对抗、国际维和、国际稳定和

国际发展等能力。

［!%］

上述学者尽管对政府能力构成内容的结论不尽一致，但他们从不同的思考角度给我们展示了政府能力构成的多维性、综合性和层次性，给我们的启示也是显而易见的。以上述观点为基础，结合笔者的深入思考，笔者对政府能力的构成提出以下看法：

政府能力构成不是随意设定的，它是由政府承担的法定职能来决定和规定的，它与政府职能具有一一的对应关系，“政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱则决定了

政府职能的实现程度。”［!&］公共经济理论和政府管理

实践证明了：市场经济条件下，全能政府不但是弱政府，而且肯定是坏政府，只有有限政府才可能成为强政府和好政府。有限政府就是职能有一定限度的政府。政府职能的有限性决定了政府能力的作用必须有一定边界，也决定了政府能力构成具有内容的规定性和方向的明确性，即国家和社会发展需要政府履行何种职能，那么政府就要具备与履行的职能相对应的能力，这时政府具有的这些能力就是积极的正向的能力。相反，如果政府拥有的能力不是履行职能所需要的能力，那这种能力就是消极的负向能力，一旦这种能力得到输出，其能量对国家和社会带来的影响就具有很大的危害性。由于政府职能随着经济社会的发展会不断有调整，所以，政府能力构成也会随政府职能的变化而变化。只有那些善于紧跟职能变化而主动调整能力构成的政府，才是具有活力的强政府和好政府。

政府能力是一个复杂的系统，这个系统具有一般系统共有的特征，即整体性、关联性、层次性和开放性。整体性是指要从整体最优的角度来把握政府能力，政府单项能力或单项能力的简单相加并不

等于政府的系统能力，政府能力建设必须强调系统能力建设；关联性是指政府能力系统内的各单项能力之间存在相辅相成的关系，不能孤立地看待这些单项能力，要避免木桶的短板效应；层次性是指政府能力系统内的各单项能力有主次之分，不能等量齐观，政府能力建设要分清主次，善于抓重点；开放性是指政府能力系统不是一成不变的，随着外部环境的变化，特别是政府职能的变化，政府能力结构需要不断调整，以适应环境发展要求。政府在不同的时期，职能重点是不一样的，政府能力建设要根据需要作出调整，比如我国目前政府的主要职能管理能力。主要涉及三项能力，即对经济的宏观调控能力、对市场的规制能力、对有形公共产品的提供能力；三是文化管理能力。主要涉及对文化事业、教育事业、科技事业、体育事业、医疗卫生事业的管理和推动能力；四是社会管理能力。主要涉及四项能力，即政府对环境的保护和对生态的建设能力、政府对人口和计划生育工作的管理能力、政府的社会保障能力、政府的社会服务能力。

如果从政府动态职能出发来确定政府能力构成，那么，政府社会自治能力应该包括：一是公共政策能力。主要指政府是否善于确认社会重大公共是宏观调控、市场监管、公共管理和社会服务，政府能力建设的重点就是宏观调控能力、市场规制能力、公共管理能力、社会服务能力。

政府能力系统总体上看可以由两个子系统构成：一是政府对自身的治理能力；二是政府对社会的治理能力。前一种能力是后一种能力的基础，政府只有对自身实施了有效治理，才具备治理社会的基本素质和资格。后一种能力又是前一种能力的延伸和体现，也是前一种能力的促进力量，通过对社会的治理，才能检验政府组织自身的有效性，也只有通过对社会的治理才能使政府了解自身需要强化哪些素质和资格，以适时作出调整。

政府对自身的治理能力，是指政府机关对内部事务的管理能力，由以下能力构成：一是政府组织的自我管理能力，包括政府对机关内部的人、财、物等资源的组织动员和合理配置能力，政府各部门之间、员工之间的团结协作能力，对政府部门及员工的规范约束和激励能力；二是政府组织的自我变革和发展能力，指政府组织根据外部环境变化的要求而对政府体制、机构设置、行政文化等进行的调整和创新能力；三是政府组织的适应能力，即政府组织通过主动沟通和学习，不断修正或校正自己的行为，以符合外界环境的期待和要求的能力。政府对自身进行治理的目的主要有三个有机联系的方面：提高政府组织综合素质、增强政府组织的活力、提升政府权威性影响力。最终目的就是使政府具有较高的组织机能，具备治理社会所需要的素质、能力和资格。

政府对社会的治理能力可以根据政府的静态职能和动态职能这两个不同的向度来考察。如果从政府的静态职能出发来确定政府能力，那么，政府社会治理能力包括：一是政治管理能力。主要涉及四项能力，即以维护政权巩固和发展为目的的政治统治能力、以保障社会稳定和有序运行的治安管理能力、以推动政治发展为目的的民主法制建设能力、以正确处理国际关系为目的的外交能力；二是经济

万方数据

问题，在此基础上是否善于进行政策规划从而制定和推行公共政策；二是组织动员能力。是指政府是否善于从社会中动员和提取人、财、物、信息等资源，在此基础上是否善于把这些资源进行合理配置和利用；三是控制协调能力。是指政府是否善于防止和纠正社会运行中的各种偏差，是否善于化解社会运行中的各种矛盾；四是指挥激励能力。是指政府是否善于指导、引导、强制和督促社会公众按既定方针政策和计划来完成任务，是否善于激发和调动整个社会的积极性、主动性和创造性；五是创新能力。主要包括制度创新和政策创新两大方面。制度创新是指政府是否善于面对社会内外的挑战而进行制度改革或制度创造。政策创新是指政府是否善于适应科技进步和人类需求的提高而提出新的行动指南或规范，以增强社会经济发展的潜力。

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（责任编辑刘强）

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对政府能力内涵与结构的再认识

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

方盛举

云南大学,公共管理学院,昆明,650091

云南行政学院学报

THE JOURNAL OF YUNNAN ADMINISTRATION COLLEGE2004(3)8次

参考文献(8条)

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引用本文格式：方盛举 对政府能力内涵与结构的再认识[期刊论文]-云南行政学院学报 2004(3)