一 国家在经济领域中的作用
社会市场经济从50年代以来被联邦德国经济学家和政治家们当作社会保障网与自由竞争相辅相成的经济制度。它与指令性计划经济不同，调节经济活动的仍然是市场运行机制。 国家在经济领域中的作用，首先是建立秩序，即确定国民自由进行经济活动的范围。它不规定国民该干什么，而是用法律框架指明不该干什么。例如，消费自由但是不准吸毒；经营自由但是不准走私；择业自由但是不准“打黑工”，等等。构造和维护这样的法律框架，是立法和司法机构的任务。
其次，国家通过调节宏观条件引导经济活动朝着预期的方向运行，以求在经济持续增长的同时，保持币值稳定、物价稳定、高就业率和对外贸易平衡。既定的法律框架赋予联邦德国的宏观调节系统这样一个制度特色:官方、半官方和民间机构多方参与、相互制衡。联邦银行是法定的货币发行银行，为了保持币值的稳定，它一直扮演着货币守护神的角色。该行的股份资本属于联邦，但是它并不听命于政府的指令而独立地制定货币和信贷政策。当然，联邦银行在履行职能的过程中支持政府的一般经济政策。40多年来，它不受政治风云变幻的影响，一直奉行反通货膨胀政策，严格控制货币发行量，并通过最低储备金、再筹资和公开市场等调节手段对信贷和投资行为施加影响。70年代至80年代末，用消费物价指数衡量的通货膨胀率平均每年不超过1.5%。联邦银行的独立地位，为马克的稳定提供了一种制度保障。 国家对经济事务的管理，由于不直接干预企业经济活动，联邦政府相对于该国强大的经济可以说是小政府。两德统一之前它只有17个部，统一之后也不超过20个部。其中，经济部和财政部在经济管理中举足轻重。它通过推行经济政策来保证市场竞争规则不被侵犯。他们认为，市场竞争犹如足球赛，政府的角色是充当裁判，而不应混在球员中踢球。国家管理经济的原则是:尽可能少地干预，只是在必需的地方才参与。例如，为了维护竞争就必须反垄断，联邦于1957年颁布了卡特尔法，专司监督、管理之职。大企业之间的联合与兼并行为都必须向政府申报、登记，私下缔结协定便是犯规，自有司法部门制裁。
在联邦德国，“国家”的概念并不仅仅指联邦，它还包括16个州和社区(即市或区)。宪法规定了这三个层次的职权范围，相应实行三级分税。1990年全部税收的分割比率为:联邦47.1%，州35.3%，社区13.7%。还有3.9%的税额上交欧洲共同体财政，这笔税额来自于关税、农产品进口关税附加、增值税和成员国国民生产总值税。1960年以来，联邦、州和社区三级税收总额每年约占国民生产总值的24%。1990年国民生产总值达24255亿马克，税收占22.7%。就三级政府的财政支出和社会保险支出总额占国民生产总值的份额而言，1969年为39.0%，1982年提高到50.1%，1989年降至45.3%，1991年由于对原民德地区的大规模资助，这个份额又增加到49%。在全部国家支出中，政府财政支出约占2/3，其余1/3为社会保险支出。联邦财政部除了在编制财政预算、制定和推行财政政策方面发挥管家作用外，还在国有资产管理中充当协调员。其协调作用一方面在于，其他政府职能部门作为联邦的代表在有关企业中参股，批准权在财政部；另一方面，财政部给予这些部门财政管理指导。企业的参股原则是:只在那些不能盈利或不应以利润为目标的领域(如公共交通和邮政)才由国家做股东。这项原则来自于有关社会保障市场经济制度的主导思想，即认为在企业经济活动中，个人积极性和企业家精神远比国家直接操纵高明得多。
总之，国家的主要作用，一是制订市场竞争规则，监督经济主体遵守法律。二是通过调整政策影响企业和个人的经济行为。三是直接投资于公共基础设施建设，提供服务，并以参股的方式控制那些对国民经济至关重要的企业。四是以社会保障制度和政府的财政手段校正竞争的偏差。例如结构性失业和地区差别等等。五是部分有关国计民生的商品价格管理，例如与欧共体其他成员国商定牛奶和粮食价格。
不过，就国家与个人的关系而言，社会市场经济制度与中央计划经济体制的一个显著差别，是既赋予个人自主决策的自由，又使其承担对国家和社会的义务(例如依法纳税)。这样，个
人并不依赖于国家，由市场机制始终保持对个人创造性和积极性的刺激。对这一背景的把握，有助于理解联邦德国改造国有企业的理论和实践。
二 德国西部国有企业的民营化进程
西德(为了表述方便仍沿用以往简称)的国有企业来自于以往德意志帝国的遗产。西德早在50年代末就开始了国有企业民营化的进程。
当时的西德经济部长艾尔哈德奠定了民营化的理论基础。他认为，必须采用民营化手段将国家与它的企业分离，使前者返回其应有的职能范围，将后者送入市场并置于众多股东的监督之下，引入独立于政府的经理集团，在市场竞争中提高效率。民营化的企业将由于自负其责而发挥主动性，谋求技术创新和经济增长，从而扩大资本和增加就业。艾尔哈德建议，在民营化的同时，分散资产所有权，使低收入阶层也能分享生产资本。这些建议最终导致了民营化和人民股份的诞生。
1959年，联邦政府将普鲁士矿冶公司以票面价值8100万马克的股份出售给大约22万人。1961年，大约155万人购买了大众汽车公司票面价值3.6亿马克的股份，这笔资本占当时大众汽车公司资本的60%。1965年，购买煤炭电力公司股份的公众达2600万。到1987年，联邦全部售出所持有的这几个企业的股份。这几个企业民营化后的经营状况，证实了艾尔哈德的设想。与民营化开始时相比，普鲁士矿冶公司的年利润由520万马克增加到1991年的
1.2亿马克。大众汽车公司的年利润由1961年的720万马克增加到10亿马克。1958年，普鲁士矿冶公司的雇员为21682人，如今达到72000人。1960年，大众汽车公司的雇员总计64139人，目前仅在德国就雇用了13.1万人。
作为民营化进程的副产品，联邦政府用出售大众汽车公司股份所得的资金建立了大众汽车基金会，专门资助自然科学和人文科学研究。30年来，已经提供了34亿马克的科研资金。1990年，又用出售萨尔斯格特股份公司的收入建立了环境保护基金，预计每年可支付2亿马克资助科研和环保技术应用项目。1991年，它将7.2亿马克用于原东德地区的环境保护项目。 1990年底，联邦直接或间接参股的公司还有411个。在每个公司的股份总额中，联邦持股至少占25%，票面价值最低达10万马克。联邦参股的重点是托管局、联邦的工业资产、银行、交通运输、科学研究和发展中国家援助领域。铁路和邮政是联邦参与规模最大的资产。在这411个公司中，具有公法和私法(民法、商法等)规定的法律形式的企业只有202个。余者虽然按公司形式组织和管理，但是并不具备法人资格或并非企业，例如联邦的科研管理组织和基金便是如此。
这202个企业的股份资本总额达144亿马克，其经济活动主要涉及银行信贷、公用基础设施建设和管理以及公共服务领域。它们当中知名度较高的有汉莎航空公司、法兰克福机场、联邦邮政和联邦铁路的所属企业、德意志契据和地产抵押银行和莱茵一美茵一多瑙水电公司等等。1992年，纳入民营化计划的企业有12个，其中包括汉莎航空公司和法兰克福机场。 民营化并非经济政策的目的，而是改善企业经营管理的手段。就这些国有企业的所有者而言，个人股东的参与必将增强对企业提高效率的推动力。国家股的存在，则为维护公共利益提供了监督权。法律规定持股25%以上的股东就有对股东大会决议的否决权；对于持股51%以上的股东，企业经理会有义务向其报告一切重大决策；持股75%的股东实际上就完全控制了企业。有鉴于此，联邦依据企业的性质，将有的股份全部出售，例如大众汽车公司；而对有的企业则保留绝对多数，例如联邦只把它在德意志交通信贷银行的股份降至51.1%；还有些企业的民营化目标就是联邦持股减少到25.1%。可见，民营化并非意味着将国有资产全部变为私有财产，而是调整国家对企业直接控制的程度。
联邦德国现有国有企业的经营管理，与非国有企业没有什么不同。政府制定的原则是:第一，企业必须进入市场，基于成本一收益的计算进行运转；第二，执行公共职能的企业也必须形成资产所有者意识，用自有资本满足公众逐渐增加的需求。国有企业具体的管理方式，由于
所属行业及对当地经济发展的影响不同，并非只有一个简单的模式，只要能保障公共利益和提高效率，它可以依据法律千变万化。
三 对原民德国有企业的改造
自德国统一之时起，联邦政府便开始了对原民德国有企业的改造。虽然这一进程也称为民营化，其内涵却与西德在同一名称下所发生的事情大不相同。
原民德实行的是严格的指令性计划经济，90%的企业归国家所有，产品主要满足当地需求和销往其他经互会成员国。1990年7月，两德货币联盟生效，东德马克一夜之间大约升值400%，这就使劳动生产率低于西德同行的东德企业顿时失去在世界市场上竞争的能力。与此同时，东德的消费者由于得到了西德马克而集中购买西方产品，企业则因此而失去了国内市场。更为严峻的是，引入货币联盟后东德产品必须以西方货币支付，而原经互会成员国恰恰缺少硬通货，这就使东德企业失去了传统的贸易伙伴。不难设想，如此沉重的打击顷刻间便将东德大多数企业推向绝境。
此外，70年代西方国家的经济都曾有过结构调整，东德却错过了这个机会，一直囿于重化工为主的经济结构。加之现有企业多半设备老化、技术落后、管理方法陈旧，即使没有上述突然变故，企业也被效益不高的问题所困扰。统一之后，联邦政府基于社会市场经济制度指导思想，重申国家参与原则，决定通过民营化和构造多样化企业结构的手段，把市场机制引入东部经济，促使企业增强竞争能力。
为此，首先根据托管法成立了一个托管局，接管了原民德国家所有的8000个联合企业、20000个商业服务行业的小企业和7500个旅馆，由托管局负责这些企业的民营化。托管局本身按照企业形式组织和运转，创始资本全部属于联邦，由财政部作为所有权代表。经理会成员绝大多数是招聘的专家，其他雇员来自德国本土和西方主要工业国。联邦政府经济部和财政部分别选派了高级官员参加托管局的管理委员和监事会，以便保持政府对托管系统业务的影响。
与西部国有企业通过资本市场转移所有权的方式不同，托管局对东部企业的民营化采取的是整体出售单个企业的办法。这首先是因为若要施用股份制的药方，这些股份将会由于企业效益差而无人问津。其次在于，对企业进行现代化改造，需要大规模追加投资，单个企业的买主必须承担投资的责任。与此同时，托管局试图通过这种出售方式尽可能多地保障企业的就业岗位，并把高质量的管理人员引向东部地区。
企业价格用现值计算法确定，即用目前的资产扣除负债得出净资产价值。但售价高低并非卖方所考虑的首要因素，每一个买主向托管局递交的报价书中都必须包括4个方面的设想:(1)购买价格；(2)企业发展规划；(3)最近3-5年所能保障的就业岗位；(4)投资计划。报价书由托管局雇用的专家组分行业逐一评价排队，按排序商谈买卖条件，若谈判成功，买主与托管局就上述内容签订购买协约。如果在规定期间买主未履行上述承诺，卖方将收回企业。 为了吸引买主，联邦政府作出了有关贷款担保、投资补贴、减免税收、企业咨询费和雇员培训费补贴等优惠规定。这就形成了不同于西部民营化进程的又一个特点，即政府不仅得不到收入，还必须为企业的所有权转移作出了大规模的财政支出。到1991年9月底，仅通过托管局就向企业注入254亿马克流动资金，支出85亿社会保障金。到1992年底，托管局将承担所有企业遗留债务的2/3(700亿马克)，政府的财政援助累计将达到1730亿马克。
可是，企业的改造并非有了资助便能一蹴而就。托管局在一年内就为75%以上的杂货店、饭馆、小旅店、药房、书店和电影院等小企业找到了买主，当地居民占买主的80%。连锁旅馆在1992年3月以前也已售出。难点是那8000个联合企业。它们共有45000个工厂，可是并未按生产的链条和适度经济规模组织起来。因此，工业企业的民营化还存在着调整企业规模和把单纯的生产组织转化为市场组织的问题。
托管局首先将这些联合企业中包括的公共服务部门移交给当地社区重组，由社区充当所有
者，与西部的制度保持一致。然后将8000家企业拆解为11000多家。这一步骤既包括对企业本身经济规模的考虑，又遵循联邦政府用优惠政策促进中小企业发展的一贯原则。联合企业的拆解就减轻了出售的困难。到1991年底，拆解后的企业已售出5210家，获得投资承诺1000亿马克。买主绝大部分为西德的企业，只有640家为原企业管理人员所购买，另有248家企业的买主来自西欧、北欧、美国和日本等工业国。
尚未出售的将近6000家企业主要属于矿山、化工、钢铁、造船、光学电子和服装纺织工业。 伴随东部国有企业改造而来的最大社会难题是大规模失业。依据世界市场竞争水平重组企业，一方面使原有的隐蔽性失业公开化，另一方面，新投入的现代化装备也将大量工人游离出来。到1992年2月，东部地区登记的失业率约为17%(西部地区的失业率不足7%)。为此，政府必须继续支付大量失业保险、社会救济金和职业再培训费用。
柏林墙虽然拆毁了，然而东、西部之间在政治、经济、文化等方面还存在着一道无形的鸿沟。为了改造东部经济，联邦政府的财政支出迅速增加，对此联邦银行频频敲响警钟，为了保持货币稳定便提高贴现率。经济学家预言其后果可能带来西部的经济衰退。在向东部转移资源的同时，政府提高了西部人口的税收，引起普遍的不满。东部人口的生活虽然有保障，但是大规模失业造成的心理压力，抵销了当初对统一之后迅速改善生活状况的预期。因此，一些经济学家将原民德发生的这种跳跃式的机制转换称为冷酷的开端。
一 国家在经济领域中的作用
社会市场经济从50年代以来被联邦德国经济学家和政治家们当作社会保障网与自由竞争相辅相成的经济制度。它与指令性计划经济不同，调节经济活动的仍然是市场运行机制。 国家在经济领域中的作用，首先是建立秩序，即确定国民自由进行经济活动的范围。它不规定国民该干什么，而是用法律框架指明不该干什么。例如，消费自由但是不准吸毒；经营自由但是不准走私；择业自由但是不准“打黑工”，等等。构造和维护这样的法律框架，是立法和司法机构的任务。
其次，国家通过调节宏观条件引导经济活动朝着预期的方向运行，以求在经济持续增长的同时，保持币值稳定、物价稳定、高就业率和对外贸易平衡。既定的法律框架赋予联邦德国的宏观调节系统这样一个制度特色:官方、半官方和民间机构多方参与、相互制衡。联邦银行是法定的货币发行银行，为了保持币值的稳定，它一直扮演着货币守护神的角色。该行的股份资本属于联邦，但是它并不听命于政府的指令而独立地制定货币和信贷政策。当然，联邦银行在履行职能的过程中支持政府的一般经济政策。40多年来，它不受政治风云变幻的影响，一直奉行反通货膨胀政策，严格控制货币发行量，并通过最低储备金、再筹资和公开市场等调节手段对信贷和投资行为施加影响。70年代至80年代末，用消费物价指数衡量的通货膨胀率平均每年不超过1.5%。联邦银行的独立地位，为马克的稳定提供了一种制度保障。 国家对经济事务的管理，由于不直接干预企业经济活动，联邦政府相对于该国强大的经济可以说是小政府。两德统一之前它只有17个部，统一之后也不超过20个部。其中，经济部和财政部在经济管理中举足轻重。它通过推行经济政策来保证市场竞争规则不被侵犯。他们认为，市场竞争犹如足球赛，政府的角色是充当裁判，而不应混在球员中踢球。国家管理经济的原则是:尽可能少地干预，只是在必需的地方才参与。例如，为了维护竞争就必须反垄断，联邦于1957年颁布了卡特尔法，专司监督、管理之职。大企业之间的联合与兼并行为都必须向政府申报、登记，私下缔结协定便是犯规，自有司法部门制裁。
在联邦德国，“国家”的概念并不仅仅指联邦，它还包括16个州和社区(即市或区)。宪法规定了这三个层次的职权范围，相应实行三级分税。1990年全部税收的分割比率为:联邦47.1%，州35.3%，社区13.7%。还有3.9%的税额上交欧洲共同体财政，这笔税额来自于关税、农产品进口关税附加、增值税和成员国国民生产总值税。1960年以来，联邦、州和社区三级税收总额每年约占国民生产总值的24%。1990年国民生产总值达24255亿马克，税收占22.7%。就三级政府的财政支出和社会保险支出总额占国民生产总值的份额而言，1969年为39.0%，1982年提高到50.1%，1989年降至45.3%，1991年由于对原民德地区的大规模资助，这个份额又增加到49%。在全部国家支出中，政府财政支出约占2/3，其余1/3为社会保险支出。联邦财政部除了在编制财政预算、制定和推行财政政策方面发挥管家作用外，还在国有资产管理中充当协调员。其协调作用一方面在于，其他政府职能部门作为联邦的代表在有关企业中参股，批准权在财政部；另一方面，财政部给予这些部门财政管理指导。企业的参股原则是:只在那些不能盈利或不应以利润为目标的领域(如公共交通和邮政)才由国家做股东。这项原则来自于有关社会保障市场经济制度的主导思想，即认为在企业经济活动中，个人积极性和企业家精神远比国家直接操纵高明得多。
总之，国家的主要作用，一是制订市场竞争规则，监督经济主体遵守法律。二是通过调整政策影响企业和个人的经济行为。三是直接投资于公共基础设施建设，提供服务，并以参股的方式控制那些对国民经济至关重要的企业。四是以社会保障制度和政府的财政手段校正竞争的偏差。例如结构性失业和地区差别等等。五是部分有关国计民生的商品价格管理，例如与欧共体其他成员国商定牛奶和粮食价格。
不过，就国家与个人的关系而言，社会市场经济制度与中央计划经济体制的一个显著差别，是既赋予个人自主决策的自由，又使其承担对国家和社会的义务(例如依法纳税)。这样，个
人并不依赖于国家，由市场机制始终保持对个人创造性和积极性的刺激。对这一背景的把握，有助于理解联邦德国改造国有企业的理论和实践。
二 德国西部国有企业的民营化进程
西德(为了表述方便仍沿用以往简称)的国有企业来自于以往德意志帝国的遗产。西德早在50年代末就开始了国有企业民营化的进程。
当时的西德经济部长艾尔哈德奠定了民营化的理论基础。他认为，必须采用民营化手段将国家与它的企业分离，使前者返回其应有的职能范围，将后者送入市场并置于众多股东的监督之下，引入独立于政府的经理集团，在市场竞争中提高效率。民营化的企业将由于自负其责而发挥主动性，谋求技术创新和经济增长，从而扩大资本和增加就业。艾尔哈德建议，在民营化的同时，分散资产所有权，使低收入阶层也能分享生产资本。这些建议最终导致了民营化和人民股份的诞生。
1959年，联邦政府将普鲁士矿冶公司以票面价值8100万马克的股份出售给大约22万人。1961年，大约155万人购买了大众汽车公司票面价值3.6亿马克的股份，这笔资本占当时大众汽车公司资本的60%。1965年，购买煤炭电力公司股份的公众达2600万。到1987年，联邦全部售出所持有的这几个企业的股份。这几个企业民营化后的经营状况，证实了艾尔哈德的设想。与民营化开始时相比，普鲁士矿冶公司的年利润由520万马克增加到1991年的
1.2亿马克。大众汽车公司的年利润由1961年的720万马克增加到10亿马克。1958年，普鲁士矿冶公司的雇员为21682人，如今达到72000人。1960年，大众汽车公司的雇员总计64139人，目前仅在德国就雇用了13.1万人。
作为民营化进程的副产品，联邦政府用出售大众汽车公司股份所得的资金建立了大众汽车基金会，专门资助自然科学和人文科学研究。30年来，已经提供了34亿马克的科研资金。1990年，又用出售萨尔斯格特股份公司的收入建立了环境保护基金，预计每年可支付2亿马克资助科研和环保技术应用项目。1991年，它将7.2亿马克用于原东德地区的环境保护项目。 1990年底，联邦直接或间接参股的公司还有411个。在每个公司的股份总额中，联邦持股至少占25%，票面价值最低达10万马克。联邦参股的重点是托管局、联邦的工业资产、银行、交通运输、科学研究和发展中国家援助领域。铁路和邮政是联邦参与规模最大的资产。在这411个公司中，具有公法和私法(民法、商法等)规定的法律形式的企业只有202个。余者虽然按公司形式组织和管理，但是并不具备法人资格或并非企业，例如联邦的科研管理组织和基金便是如此。
这202个企业的股份资本总额达144亿马克，其经济活动主要涉及银行信贷、公用基础设施建设和管理以及公共服务领域。它们当中知名度较高的有汉莎航空公司、法兰克福机场、联邦邮政和联邦铁路的所属企业、德意志契据和地产抵押银行和莱茵一美茵一多瑙水电公司等等。1992年，纳入民营化计划的企业有12个，其中包括汉莎航空公司和法兰克福机场。 民营化并非经济政策的目的，而是改善企业经营管理的手段。就这些国有企业的所有者而言，个人股东的参与必将增强对企业提高效率的推动力。国家股的存在，则为维护公共利益提供了监督权。法律规定持股25%以上的股东就有对股东大会决议的否决权；对于持股51%以上的股东，企业经理会有义务向其报告一切重大决策；持股75%的股东实际上就完全控制了企业。有鉴于此，联邦依据企业的性质，将有的股份全部出售，例如大众汽车公司；而对有的企业则保留绝对多数，例如联邦只把它在德意志交通信贷银行的股份降至51.1%；还有些企业的民营化目标就是联邦持股减少到25.1%。可见，民营化并非意味着将国有资产全部变为私有财产，而是调整国家对企业直接控制的程度。
联邦德国现有国有企业的经营管理，与非国有企业没有什么不同。政府制定的原则是:第一，企业必须进入市场，基于成本一收益的计算进行运转；第二，执行公共职能的企业也必须形成资产所有者意识，用自有资本满足公众逐渐增加的需求。国有企业具体的管理方式，由于
所属行业及对当地经济发展的影响不同，并非只有一个简单的模式，只要能保障公共利益和提高效率，它可以依据法律千变万化。
三 对原民德国有企业的改造
自德国统一之时起，联邦政府便开始了对原民德国有企业的改造。虽然这一进程也称为民营化，其内涵却与西德在同一名称下所发生的事情大不相同。
原民德实行的是严格的指令性计划经济，90%的企业归国家所有，产品主要满足当地需求和销往其他经互会成员国。1990年7月，两德货币联盟生效，东德马克一夜之间大约升值400%，这就使劳动生产率低于西德同行的东德企业顿时失去在世界市场上竞争的能力。与此同时，东德的消费者由于得到了西德马克而集中购买西方产品，企业则因此而失去了国内市场。更为严峻的是，引入货币联盟后东德产品必须以西方货币支付，而原经互会成员国恰恰缺少硬通货，这就使东德企业失去了传统的贸易伙伴。不难设想，如此沉重的打击顷刻间便将东德大多数企业推向绝境。
此外，70年代西方国家的经济都曾有过结构调整，东德却错过了这个机会，一直囿于重化工为主的经济结构。加之现有企业多半设备老化、技术落后、管理方法陈旧，即使没有上述突然变故，企业也被效益不高的问题所困扰。统一之后，联邦政府基于社会市场经济制度指导思想，重申国家参与原则，决定通过民营化和构造多样化企业结构的手段，把市场机制引入东部经济，促使企业增强竞争能力。
为此，首先根据托管法成立了一个托管局，接管了原民德国家所有的8000个联合企业、20000个商业服务行业的小企业和7500个旅馆，由托管局负责这些企业的民营化。托管局本身按照企业形式组织和运转，创始资本全部属于联邦，由财政部作为所有权代表。经理会成员绝大多数是招聘的专家，其他雇员来自德国本土和西方主要工业国。联邦政府经济部和财政部分别选派了高级官员参加托管局的管理委员和监事会，以便保持政府对托管系统业务的影响。
与西部国有企业通过资本市场转移所有权的方式不同，托管局对东部企业的民营化采取的是整体出售单个企业的办法。这首先是因为若要施用股份制的药方，这些股份将会由于企业效益差而无人问津。其次在于，对企业进行现代化改造，需要大规模追加投资，单个企业的买主必须承担投资的责任。与此同时，托管局试图通过这种出售方式尽可能多地保障企业的就业岗位，并把高质量的管理人员引向东部地区。
企业价格用现值计算法确定，即用目前的资产扣除负债得出净资产价值。但售价高低并非卖方所考虑的首要因素，每一个买主向托管局递交的报价书中都必须包括4个方面的设想:(1)购买价格；(2)企业发展规划；(3)最近3-5年所能保障的就业岗位；(4)投资计划。报价书由托管局雇用的专家组分行业逐一评价排队，按排序商谈买卖条件，若谈判成功，买主与托管局就上述内容签订购买协约。如果在规定期间买主未履行上述承诺，卖方将收回企业。 为了吸引买主，联邦政府作出了有关贷款担保、投资补贴、减免税收、企业咨询费和雇员培训费补贴等优惠规定。这就形成了不同于西部民营化进程的又一个特点，即政府不仅得不到收入，还必须为企业的所有权转移作出了大规模的财政支出。到1991年9月底，仅通过托管局就向企业注入254亿马克流动资金，支出85亿社会保障金。到1992年底，托管局将承担所有企业遗留债务的2/3(700亿马克)，政府的财政援助累计将达到1730亿马克。
可是，企业的改造并非有了资助便能一蹴而就。托管局在一年内就为75%以上的杂货店、饭馆、小旅店、药房、书店和电影院等小企业找到了买主，当地居民占买主的80%。连锁旅馆在1992年3月以前也已售出。难点是那8000个联合企业。它们共有45000个工厂，可是并未按生产的链条和适度经济规模组织起来。因此，工业企业的民营化还存在着调整企业规模和把单纯的生产组织转化为市场组织的问题。
托管局首先将这些联合企业中包括的公共服务部门移交给当地社区重组，由社区充当所有
者，与西部的制度保持一致。然后将8000家企业拆解为11000多家。这一步骤既包括对企业本身经济规模的考虑，又遵循联邦政府用优惠政策促进中小企业发展的一贯原则。联合企业的拆解就减轻了出售的困难。到1991年底，拆解后的企业已售出5210家，获得投资承诺1000亿马克。买主绝大部分为西德的企业，只有640家为原企业管理人员所购买，另有248家企业的买主来自西欧、北欧、美国和日本等工业国。
尚未出售的将近6000家企业主要属于矿山、化工、钢铁、造船、光学电子和服装纺织工业。 伴随东部国有企业改造而来的最大社会难题是大规模失业。依据世界市场竞争水平重组企业，一方面使原有的隐蔽性失业公开化，另一方面，新投入的现代化装备也将大量工人游离出来。到1992年2月，东部地区登记的失业率约为17%(西部地区的失业率不足7%)。为此，政府必须继续支付大量失业保险、社会救济金和职业再培训费用。
柏林墙虽然拆毁了，然而东、西部之间在政治、经济、文化等方面还存在着一道无形的鸿沟。为了改造东部经济，联邦政府的财政支出迅速增加，对此联邦银行频频敲响警钟，为了保持货币稳定便提高贴现率。经济学家预言其后果可能带来西部的经济衰退。在向东部转移资源的同时，政府提高了西部人口的税收，引起普遍的不满。东部人口的生活虽然有保障，但是大规模失业造成的心理压力，抵销了当初对统一之后迅速改善生活状况的预期。因此，一些经济学家将原民德发生的这种跳跃式的机制转换称为冷酷的开端。