低保工作的实践和经验
作者 李全生
发表在《山东行政学院学报》2003年第四期
[关键词] 低保制度；低保工作；低保对象
[摘 要] 低保是全国城市居民最低生活保障制度的简称，这一制度的建设工作经过了起步、推进和完善三个阶段。在其中的实践过程中，也积累了许多经验。
一
“低保”即全国城市居民最低生活保障制度，是我国整个社会保障制度中的重要组成部分。这一制度的建设工作大致经过了三个阶段。
第一阶段：起步探索阶段
1992年，上海市充分认识到改革旧的社会救济制度的重要性和紧迫性，召开专门会议，深入调查研究，着手解决对各种生活困难的在职职工、退休职工、社会闲散人员实施生活保障的问题。1993年6月1日，上海市正式实施城市居民生活保障线制度，对于无单位依靠的城市居民，由民政部门保证其生存底线，标准为月人均120元。随后不久，厦门市也建立了类似制度。这两个城市的做法引起了民政部门的高度关注和极大兴趣，民政部的官员和有关研究人员就此问题也进行了深入分析和讨论，1994年5月召开的第十次全国民政工作会议上，正式提出在城市要逐步按当地的生活保障线标准，对生活困难的居民实行救济。随后，青岛、福州、大连、无锡、广州等城市也宣布建立城市居民低保制度。1995年5月，民政部为这一制度先后在厦门和青岛召开了南片和北片会议，交流了工作经验，统一了思想认识，这些城市对低保工作的探索和民政部门的改革设想，得到了党中央和国务院的肯定和支持。1996年3月，第八届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确指出，要建立城市居民最低生活保障制度。
第二阶段：全面推进阶段
1997年8月7日，国务院在北戴河召开第64次常务会议，专题研究和决定在全国建立居民生活保障问题。会后于9月2日，国务院正式下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，第一次确立了在全国范围内普遍建立城市居民低保制度，并提出了时限要求，第一次以国务院的名义，原则性地明确了城市低保制度的保障对象、保障范围、保障标准、资金来源、管理体制和基本原则，这一通知堪称低保工作的里程碑式的文件，由此低保工作进入了全面推进和发展阶段。紧接着9月3日，国务院召开了电视电话会议，国务院副总理邹家华、国务委员李贵鲜作了重要讲话，就低保工作进行了全面部署。到1999年9月，全国所有城市和县政府所在的镇全部建立起了最低生活保障制度。1999年10月1日，国务院颁布的《城市居民最低生活保障制度条例》正式实施，低保工作被以行政法规的形式正式纳入了法制化轨道。
第三阶段：补充完善阶段
低保制度实施以来，主要问题是享受保障的人员有限，占应保居民的比重很低，做不到“应保尽保”。1999年，保障对象只有281万，而据估计，应保人数实为1500万。当然，这里更深层次的问题是低保资金不足。在随后的几年中，国务院下大力气解决这一问题，取得了明显成效。从1999年的下半年起，国务院决定将最低生活保障标准提高30%，并对部分财政困难的省份实行补助。2001年，国务院决定扩大保障面，要求将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围。同年中央财政追加15亿资金解决应保未保问题，使领取低保救济金的人数由2000年的402万猛增至1100多万。2002年3月，朱熔基总理在《政府
工作报告》中指出，要强化城市居民最低生活保障制度建设，使所有符合条件的城市贫困居民都能得到最低生活保障，做到应保尽保，中央财政为此安排了46亿资金，使享受低保待遇的城市居民进一步增加，截止到2002年6月底，全国有1390.8万城市贫困居民领到了低保金，目标群体覆盖面达到了93%。从低保对象构成看，50.8%是特困职工，15.5%是失业人员，特困职工和失业人员的家属占28.7%，“三无”人员占5%。
二
低保工作从最早的起步算起，迄今已历十年，在这十年中，积累起了丰富的经验，归结起来，这些经验主要有如下几条。
（一）顺应社会变迁，推进制度创新。随着我国企业改革的深入和经济结构的调整，“关停并转”的企业不断增多，国有和集体企业的下岗职工大量增加，他们收入锐减，生活困难，成为城市的新贫困者，形成了改革中独特的弱势群体。解决这部分人的困难，给予他们基本生活保障，是深化改革和稳定社会的当务之急。而我们旧的社会保障制度主要是单位保障，在国有企业大面积亏损、效益普遍低下的经济形势下，单位保障几乎名存实亡。我们以往的社会救济制度，是计划经济的产物，是单位保障的补充，主要是面向无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的“三无人员”，救助对象狭窄，在1990 年代中期，这部分人在贫困居民中只占5%。因此，为了解决新出现的社会问题，适应社会转型的新要求，地方政府和民政部门，以高度的社会责任感，充分发扬改革精神，抓住建立社会主义市场经济体制基本框架的契机，对旧的社会救济制度给予创新，创建了新的最低生活保障制度，并使其成为新的社会保障制度的组成部分。
（二）打破条块分割，加强组织协调。在这一制度的探索阶段，率先实行的几个城市都是沿海开放城市，具有较强的财力支持，完全称得上是地方政府行为。民政部作为职能部门敏锐地吸取经验，勇挑重担，积极探索由地方政府行为向部门行为转化的途径和方法。尽管民政部认识到这一工作的重大意义和紧迫性，但因为涉及到地方的财政支出，无疑会遭遇不少困难和阻力。在关心人民疾苦这一大原则下，经过努力，职能部门和地方政府最终形成了共识。特别是在国务院的认真耐心的协调下，财政部对这一利国利民的工作给予大力支持，先是于1997年决定将低保金纳入地方各级财政预算，再于1999年下半年中央财政向低保工作补助4亿资金，实现了中央财政与低保的第一次“握手”，然后在2000年、2001年、2002年中央财政分别给予8亿、23亿、46亿的预算安排，有力地保证了这一工作普遍而彻底地推进。
（三）配合宏观调控，促进经济发展。经济学上认为，包括社会救助在内的社会福利保障政策，如果运用得当，会发挥经济稳定器的作用，可以减弱经济周期波动的负面影响。有关实践中，发达国家灵活地运用于宏观调控中，已经积累了丰富的经验。在我国长期来，倾向于孤立地实行社会保障政策，而不注意发挥其对宏观经济的杠杆作用。进入1990年代后，与建立社会主义市场经济体制相适应，我们开始认识到这一宏观调控的有力工具，特别是在1997年亚洲金融危机后，我国出口锐减，增长速度缓慢，经济呈下滑趋势，扩大内需、保持较高的经济增长速度，成为这几年我们宏观调控的主题。在我们实行积极的财政政策和稳健的货币政策的同时，低保救助政策对宏观经济也发挥了应有的调控作用。一般来说，低收入者的收入支出弹性要高于高收入者的，也就是说，增加同样的收入于低收入群体的手中，更能促进社会需求的扩大。1990年代中期来，我国居民银行储蓄居高不下，而中高收入群体基本进入了耐用消费品相对饱和期，在此经济背景下，低收入者的收入增加可以更多地转化为即期消费，从而扩大社会的有效需求。国务院果断地于1999年下半年，开征利息税，同时提高低保金发放水平，实行“取富济贫”式的财政金融政策和收入分配政策，这些经济政策配合运用，多管齐下，相得益彰，既筹措到更多的低保基金，又激活社会消费，创造了新经济形势下宏观调控的典型范例。
（四）强化动态服务，提高工作水平。低保制度具有一定的时期稳定性，但这一制度的具体实践却不是一劳永逸的。随着政府低保投入的大量增加，“应保尽保”原则的进一步贯彻，更多的贫困居民成为新的低保对象，同时原有的低保对象可能会因工作状况和收入状况的变化而不再符合应保条件。可以说，这些新进入和新退出的变化比比皆是，这就要求各级有关部门，特别是在一线从事这一工作的基层社区，实行动态服务，深入调查取证，掌握居民近况，力求取真去伪。在这一方面，许多基层街道社区积累了大量经验，摸索出不少办法，例如，在低保户的评定工作中，本着公开透明的原则，由居委会、居民小组、街道民政干部、企业工会代表组成评审小组，实行社区民主式的评定；居委会或者街道增设居民信箱和热线电话，接受居民咨询和社会监督；组织有劳动能力的低保人员不定期地参加社区公益劳动，既可以甄别出隐形就业者，又可以发挥低保者的劳动潜能，从而促进其再就业；上级主管部门组织社会力量，对低保对象的实际情况进行抽样检查，等等。
三
在社会保障体系中，低保工作绝不容忽视，如果说社会福利是锦上添花，社会保险是未雨绸缪，那么低保工作就是雪中送炭。它是社会保障的最基本方面，是关系到城市许许多多贫困家庭生死存亡的大问题。当然，低保制度仍然是一种崭新的社会救助制度，仍然需要我们进一步研究实际情况，不断补充新的措施和办法。只要我们持之以恒，尽责尽力，这一工作就会在全面建设小康社会的进程中发挥更积极的作用。
低保工作的实践和经验
作者 李全生
发表在《山东行政学院学报》2003年第四期
[关键词] 低保制度；低保工作；低保对象
[摘 要] 低保是全国城市居民最低生活保障制度的简称，这一制度的建设工作经过了起步、推进和完善三个阶段。在其中的实践过程中，也积累了许多经验。
一
“低保”即全国城市居民最低生活保障制度，是我国整个社会保障制度中的重要组成部分。这一制度的建设工作大致经过了三个阶段。
第一阶段：起步探索阶段
1992年，上海市充分认识到改革旧的社会救济制度的重要性和紧迫性，召开专门会议，深入调查研究，着手解决对各种生活困难的在职职工、退休职工、社会闲散人员实施生活保障的问题。1993年6月1日，上海市正式实施城市居民生活保障线制度，对于无单位依靠的城市居民，由民政部门保证其生存底线，标准为月人均120元。随后不久，厦门市也建立了类似制度。这两个城市的做法引起了民政部门的高度关注和极大兴趣，民政部的官员和有关研究人员就此问题也进行了深入分析和讨论，1994年5月召开的第十次全国民政工作会议上，正式提出在城市要逐步按当地的生活保障线标准，对生活困难的居民实行救济。随后，青岛、福州、大连、无锡、广州等城市也宣布建立城市居民低保制度。1995年5月，民政部为这一制度先后在厦门和青岛召开了南片和北片会议，交流了工作经验，统一了思想认识，这些城市对低保工作的探索和民政部门的改革设想，得到了党中央和国务院的肯定和支持。1996年3月，第八届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确指出，要建立城市居民最低生活保障制度。
第二阶段：全面推进阶段
1997年8月7日，国务院在北戴河召开第64次常务会议，专题研究和决定在全国建立居民生活保障问题。会后于9月2日，国务院正式下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，第一次确立了在全国范围内普遍建立城市居民低保制度，并提出了时限要求，第一次以国务院的名义，原则性地明确了城市低保制度的保障对象、保障范围、保障标准、资金来源、管理体制和基本原则，这一通知堪称低保工作的里程碑式的文件，由此低保工作进入了全面推进和发展阶段。紧接着9月3日，国务院召开了电视电话会议，国务院副总理邹家华、国务委员李贵鲜作了重要讲话，就低保工作进行了全面部署。到1999年9月，全国所有城市和县政府所在的镇全部建立起了最低生活保障制度。1999年10月1日，国务院颁布的《城市居民最低生活保障制度条例》正式实施，低保工作被以行政法规的形式正式纳入了法制化轨道。
第三阶段：补充完善阶段
低保制度实施以来，主要问题是享受保障的人员有限，占应保居民的比重很低，做不到“应保尽保”。1999年，保障对象只有281万，而据估计，应保人数实为1500万。当然，这里更深层次的问题是低保资金不足。在随后的几年中，国务院下大力气解决这一问题，取得了明显成效。从1999年的下半年起，国务院决定将最低生活保障标准提高30%，并对部分财政困难的省份实行补助。2001年，国务院决定扩大保障面，要求将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围。同年中央财政追加15亿资金解决应保未保问题，使领取低保救济金的人数由2000年的402万猛增至1100多万。2002年3月，朱熔基总理在《政府
工作报告》中指出，要强化城市居民最低生活保障制度建设，使所有符合条件的城市贫困居民都能得到最低生活保障，做到应保尽保，中央财政为此安排了46亿资金，使享受低保待遇的城市居民进一步增加，截止到2002年6月底，全国有1390.8万城市贫困居民领到了低保金，目标群体覆盖面达到了93%。从低保对象构成看，50.8%是特困职工，15.5%是失业人员，特困职工和失业人员的家属占28.7%，“三无”人员占5%。
二
低保工作从最早的起步算起，迄今已历十年，在这十年中，积累起了丰富的经验，归结起来，这些经验主要有如下几条。
（一）顺应社会变迁，推进制度创新。随着我国企业改革的深入和经济结构的调整，“关停并转”的企业不断增多，国有和集体企业的下岗职工大量增加，他们收入锐减，生活困难，成为城市的新贫困者，形成了改革中独特的弱势群体。解决这部分人的困难，给予他们基本生活保障，是深化改革和稳定社会的当务之急。而我们旧的社会保障制度主要是单位保障，在国有企业大面积亏损、效益普遍低下的经济形势下，单位保障几乎名存实亡。我们以往的社会救济制度，是计划经济的产物，是单位保障的补充，主要是面向无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的“三无人员”，救助对象狭窄，在1990 年代中期，这部分人在贫困居民中只占5%。因此，为了解决新出现的社会问题，适应社会转型的新要求，地方政府和民政部门，以高度的社会责任感，充分发扬改革精神，抓住建立社会主义市场经济体制基本框架的契机，对旧的社会救济制度给予创新，创建了新的最低生活保障制度，并使其成为新的社会保障制度的组成部分。
（二）打破条块分割，加强组织协调。在这一制度的探索阶段，率先实行的几个城市都是沿海开放城市，具有较强的财力支持，完全称得上是地方政府行为。民政部作为职能部门敏锐地吸取经验，勇挑重担，积极探索由地方政府行为向部门行为转化的途径和方法。尽管民政部认识到这一工作的重大意义和紧迫性，但因为涉及到地方的财政支出，无疑会遭遇不少困难和阻力。在关心人民疾苦这一大原则下，经过努力，职能部门和地方政府最终形成了共识。特别是在国务院的认真耐心的协调下，财政部对这一利国利民的工作给予大力支持，先是于1997年决定将低保金纳入地方各级财政预算，再于1999年下半年中央财政向低保工作补助4亿资金，实现了中央财政与低保的第一次“握手”，然后在2000年、2001年、2002年中央财政分别给予8亿、23亿、46亿的预算安排，有力地保证了这一工作普遍而彻底地推进。
（三）配合宏观调控，促进经济发展。经济学上认为，包括社会救助在内的社会福利保障政策，如果运用得当，会发挥经济稳定器的作用，可以减弱经济周期波动的负面影响。有关实践中，发达国家灵活地运用于宏观调控中，已经积累了丰富的经验。在我国长期来，倾向于孤立地实行社会保障政策，而不注意发挥其对宏观经济的杠杆作用。进入1990年代后，与建立社会主义市场经济体制相适应，我们开始认识到这一宏观调控的有力工具，特别是在1997年亚洲金融危机后，我国出口锐减，增长速度缓慢，经济呈下滑趋势，扩大内需、保持较高的经济增长速度，成为这几年我们宏观调控的主题。在我们实行积极的财政政策和稳健的货币政策的同时，低保救助政策对宏观经济也发挥了应有的调控作用。一般来说，低收入者的收入支出弹性要高于高收入者的，也就是说，增加同样的收入于低收入群体的手中，更能促进社会需求的扩大。1990年代中期来，我国居民银行储蓄居高不下，而中高收入群体基本进入了耐用消费品相对饱和期，在此经济背景下，低收入者的收入增加可以更多地转化为即期消费，从而扩大社会的有效需求。国务院果断地于1999年下半年，开征利息税，同时提高低保金发放水平，实行“取富济贫”式的财政金融政策和收入分配政策，这些经济政策配合运用，多管齐下，相得益彰，既筹措到更多的低保基金，又激活社会消费，创造了新经济形势下宏观调控的典型范例。
（四）强化动态服务，提高工作水平。低保制度具有一定的时期稳定性，但这一制度的具体实践却不是一劳永逸的。随着政府低保投入的大量增加，“应保尽保”原则的进一步贯彻，更多的贫困居民成为新的低保对象，同时原有的低保对象可能会因工作状况和收入状况的变化而不再符合应保条件。可以说，这些新进入和新退出的变化比比皆是，这就要求各级有关部门，特别是在一线从事这一工作的基层社区，实行动态服务，深入调查取证，掌握居民近况，力求取真去伪。在这一方面，许多基层街道社区积累了大量经验，摸索出不少办法，例如，在低保户的评定工作中，本着公开透明的原则，由居委会、居民小组、街道民政干部、企业工会代表组成评审小组，实行社区民主式的评定；居委会或者街道增设居民信箱和热线电话，接受居民咨询和社会监督；组织有劳动能力的低保人员不定期地参加社区公益劳动，既可以甄别出隐形就业者，又可以发挥低保者的劳动潜能，从而促进其再就业；上级主管部门组织社会力量，对低保对象的实际情况进行抽样检查，等等。
三
在社会保障体系中，低保工作绝不容忽视，如果说社会福利是锦上添花，社会保险是未雨绸缪，那么低保工作就是雪中送炭。它是社会保障的最基本方面，是关系到城市许许多多贫困家庭生死存亡的大问题。当然，低保制度仍然是一种崭新的社会救助制度，仍然需要我们进一步研究实际情况，不断补充新的措施和办法。只要我们持之以恒，尽责尽力，这一工作就会在全面建设小康社会的进程中发挥更积极的作用。