第35卷第6期
江西理工大学学报
ＪｏｕｒｎａｌｏｆＪｉａｎｇｘｉＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ
DOI ：１０．１３２６５／ｊ．ｃｎｋｉ．ｊｘｌｇｄｘｘｂ．２０１４．０６．０１６
Vol.35, No.6Dec.
2014
2014年12月
（２０１４）０６－００７２－０４文章编号：２０９５－３０４６
浅议国有土地上房屋征收补偿纠纷的司法救济
徐忠麟，
摘
雷鹏
（江西理工大学文法学院，江西赣州341000）
要：由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规规定不明，国有土地上房屋征收
补偿协议存在民事合同、行政合同的定性之争，并导致司法救济中诉由多样、被征收人诉累及裁判冲突等多重困境。分析学界关于国有土地上房屋征收补偿司法救济的思路，实践中只有将房屋征收补偿协议定性为行政合同，在“行政附带民事诉讼”模式下建立双向性构造的专门性行政合同诉讼规则和相关司法审查机制，才能更好地实现被征收人的合法权益。
关键词：房屋征收补偿纠纷；司法救济；专门性行政合同诉讼规则；行政附带民事诉讼中图分类号：D922.33
文献标志码：A
法实践一直对国有土地上房屋征收补偿协议的性质存在行政合同说、民事合同说的激烈争议。
房屋征收补偿协议的性质之争，加上我国当前又未制定统一的行政合同法来协调，使得房屋征收补偿协议的性质一直未能确定，司法实践中将征收补偿纠纷案件作为行政合同案件处理在司法实践中也较为鲜见，大多数是以合同纠纷案由向民事审判庭提起民事诉讼，起诉理由较为混乱[2]。诉由的混乱造成“相同情况不同处理”的情况大量发生，严重违背了“不同情况不同处理，同等情况同等处理”的司法正义价值要求。
（二）加重被征收人诉累，裁判冲突严重
随着我国近年城镇化建设的不断加快，国有土地上房屋拆迁现象日益普遍，房屋征收补偿中的纠纷日益增多并引发大量上访事件。究其原因，非常重要的一方面便是当前国有土地上房屋征收补偿纠纷的司法救济不力，具体来说主要存在以下四方面的问题：
（一）定性无法可依、诉由混乱
司法实践在处理征收补偿纠纷案件可适用的法律法规和司法解释较多，但只有《条例》对国有土地上房屋征收补偿协议进行了定义，主要体现在该《条例》第二十五条规定上。然而，根据该规定也不能准确判断出房屋补偿协议的法律属性[1]，使得司
当前大多数房屋征收补偿协议纠纷往往以合同纠纷案由分别向民事审判庭提起民事诉讼和向行政审判庭提起行政诉讼，这导致了本属于一个诉讼标的的案件因为体制的原因而被人为地拆成了两个案件，使得被征收人的诉讼成本大量增加，案件审结效率极低，无故地增加了被征收人的诉累，还容易导致裁判冲突，也不利于公共利益的顺利实现。
（三）房屋征收补偿协议平等协商难以实现根据《条例》第二十五条的规定，只需房屋征收部门与被征收人协商一致便可签订房屋征收补偿协议，而没有司法审查机制来对其进行监督。但值得注意的是，房屋征收部门是整个房屋征收事项的
房屋征收补偿协议是被征收人权利的保障书，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）和其他法律法规的规定，尚无法确定房屋征收补偿协议的法律属性，以致被征收人对国有土地上房屋征收补偿纠纷的司法救济存在诸多困境。因而，有必要在总结现有理论的基础上，探寻完善国有土地上房屋征收补偿纠纷司法救济的相应对策。
一、国有土地上房屋征收补偿纠纷司法救济中存在的主要问题
收稿日期：2014-10-13
基金项目：江西省社会科学研究规划重点项目（编号：13FX01）作者简介：徐忠麟（1974-），男，副教授，在读博士，主要从事法学理论和环境资源法等方面的研究，E-mail ：[email protected].
第35卷第6期徐忠麟，等：浅议国有土地上房屋征收补偿纠纷的司法救济
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管理者，在房屋征收补偿协议签订和履行中享有一定的自由裁量权, 这种权力极易被滥用, 在没有有效司法监管的情况下，要房屋征收管理部门与房屋被征收人平等协商签订房屋征收补偿协议几乎很难实现，房屋征收部门一手包办房屋征收补偿协议签订事项、损害被征收人合法权益的事项难免时有发生。
（四）房屋征收部门缺乏起诉权
当前我国的行政诉讼构造是单项型的，行政机关没有起诉权，如此在房屋征收补偿协议纠纷中，房屋征收部门就没有起诉权。值得注意的是，在房屋征收补偿协议纠纷中，房屋征收部门也存在需要司法裁决的是是非非，也有要求人民法院判决强制执行相对方的需求。可见，房屋征收部门缺乏起诉权是严重不合理的。
讼来处理[4]。换言之，只要是由于行政优益权的行使而引发的房屋征收补偿协议纠纷案件则通过行政诉讼来解决，由于民事权利引发的房屋征收补偿协议纠纷案件则通过民事诉讼来解决。
第三种思路是通过定义“行政合同行为”这一概念，将房屋征收补偿协议纠纷案件纳入行政诉讼中。该观点认为行政行为包括抽象行政行为、具体行政行为和行政合同行为三类，行政合同行为乃是一种付款的行政行为[5]。根据这一理论，房屋征收补偿纠纷作为行政合同行为纠纷的一种，可以名正言顺地进入行政诉讼中。
第四种思路认为不宜拆解处理房屋征收补偿纠纷，而应统一纳入行政诉讼。该观点认为，应对现行的行政诉讼规则进行一定的技术处理，具体包括：改变单项性诉讼结构，赋予房屋征收部门一定的起诉权；除房屋征收部门依据行政优益权作出的行为引发的纠纷适用举证责任倒置外，其他纠纷一律适用“谁主张，谁举证”的举证规则；审查范围除行政合理性、合法性外，还应审查补偿协议产生的损害赔偿额、赔偿范围等事项；判决形式上，在不损害公共利益实现的情况下，赋予人民法院变更、撤销、责令履行等判决方式；权利救济途径上，在确保公共利益得以实现的前提下，赋予被征收人协议解除权、协议暂停履行请求权、违约金请求权、损害赔偿请求权等权利救济方式[6]。
（二）当前学界思路分析
上述四种思路均存在一定缺陷。第一、三、四种都主张“将房屋征收补偿协议定性为行政合同，由房屋征收补偿协议产生的纠纷纳入行政诉讼中解决”，只不过在具体的操作方式上有所区别：第一种和第三种都立足于解决“房屋征收补偿协议难以依据现行行政诉讼受案范围顺利进入行政诉讼”的问题，但仅仅通过当前的行政诉讼规则，无法满足房屋征收补偿协议的司法救济要求；第四种思路在第一、三种思路的基础上提出了设置专门的行政合同审理规则，相对来讲是比较合理的，但在行政诉讼中夹杂民事权利救济请求问题却没有作出合理论证，不符合主流诉讼分类的要求。至于第二种思路，将房屋征收补偿协议纠纷肢解成行政诉讼和民事诉讼两类诉讼来解决，无疑增加被征收人的诉累，不利于公共利益的较快实现，还极其容易导致案件管辖混乱、裁判冲突。
（三）新思路探寻
综合以上四种思路的利弊，结合当前我国司法实务实际，针对国有土地上房屋征收补偿纠纷司法
二、国有土地上房屋征收补偿纠纷司法救济的思路探寻
针对房屋征收补偿协议司法救济中存在的上述问题，学界从理论上作了较多探寻，但均存在一定缺陷，无法满足当前房屋征收补偿协议当事人司法救济的需要。因而，有必要结合当前我国司法实务实际，探索出适合国有土地上房屋征收补偿纠纷司法救济的新思路。
（一）当前学界思路概述
普遍认为应当将房屋征收补偿纠纷定性为行政合同纠纷案件处理，并在此基础上提出了不同的处理思路，具体如下：
第一种思路是围绕房屋征收部门行使行政优益权产生纠纷来设立司法救济制度。该观点将该类纠纷的受理范围界定为：对与房屋征收部门缔结房屋征收补偿协议不服的、对房屋征收补偿协议内容违法侵害其合法权益不服的、对房屋征收部门行使房屋征收补偿协议监督和指挥行为不服的、对房屋征收部门单方面变更或解除房屋征收补偿协议行为不服的、对房屋征收部门实施的房屋征收补偿协议违约制裁不服的、认为房屋征收部门不履行房屋征收补偿协议义务的[3]。
第二种思路是区别房屋征收部门行使特权行为的救济和房屋征收补偿协议内容的救济，分别诉讼。该观点认为，依据行政合同司法救济原理及房屋征收补偿协议争议发生的原因不同而采取不同的争议解决机制：如是因为行政优益权的行使引发的房屋征收补偿协议争议可以通过行政诉讼来解决，若是由于民事权利所引发的纠纷即通过民事诉
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救济面临的困境，本文认为应在第四种思路的基础上确立以“双向性构造的专门性诉讼规则”、“行政附带民事诉讼”及“司法审查制度”为核心的处理思路。首先，“双向性构造的专门性诉讼规则”赋予了房屋征收部门一定的起诉权，能够满足房屋征收部门为实现公共利益而寻求司法救济的需要，同时也能维持房屋被征收人寻求司法救济的渠道。其次，“行政附带民事诉讼”即允许房屋被征收人对房屋征收部门提起行政诉讼的同时，在确保公共利益得以实现的前提下，有请求司法机关维护其民事合同部分的权利，能够解决房屋被征收人司法救济权利过于片面僵化的问题，实现房屋被征收人全面的司法救济权。最后，“司法审查制度”赋予人民法院依申请审查房屋征收补偿协议的权力，让人民法院及时参与到房屋征收补偿协议的订立过程，能够及时有效地防止房屋征收管理部门滥用职权，真正最大限度地确保房屋征收补偿协议订立实现意思自治。总的来说，将房屋征收补偿协议纠纷中涉及的行政部分的司法救济权利与民事部分的司法救济权利整合于整个案件来行使，相比分散处理节约了司法资源，提升了司法效率，也有利于维护司法公正，树立司法权威。
求权、损害赔偿请求权等一系列的民事合同权利，又不能基于行政行为提起行政复议或行政诉讼，被征收人合法权益的救济途径相当狭小，对维护被征收人的合法权益极为不利。
（二）设定房屋被征收人提起行政附带民事诉讼的程序
对于设定房屋被征收人提起行政附带民事诉讼的程序问题，首先必须确定房屋被征收人可以提起行政附带民事诉讼的范围，只有是因房屋征收行政管理部门在房屋征收管理过程中行使行政优益权造成的民事部分争议，才可提请人民法院顺带进行处理，包括请求解除协议、请求暂停履行协议、请求违约金、请求损害赔偿等；其次是举证责任分配问题，附带民事诉讼一律实行“谁主张，谁举证”的举证原则，具体可参照普通民事诉讼的审判规则；最后，在处理方式上，人民法院可以结合行政诉讼的判决方式和民事诉讼的判决方式作出裁判。
（三）建立双向性构造的专门性行政合同诉讼规则
居于行政合同纠纷案件的特殊性，我国现行的行政诉讼规则难以满足其审理需要，必须对当前的行政诉讼制度进行重构，建立专门解决行政合同纠纷的双向性构造的诉讼结构[7]。专门解决行政合同纠纷的双向性构造的诉讼结构具体实施内容包括：赋予房屋征收部门一定的起诉权，当被征收人拒绝履行房屋征收补偿协议而导致公共利益无法实现时，其可以向人民法院提起诉讼；举证责任分配上，除房屋征收部门依据行政优益权作出的行为引发的纠纷适用举证责任倒置外，其他因民事权利引发的纠纷一律适用“谁主张，谁举证”规则；人民法院审查范围除行政合理性、合法性外，还应审查补偿协议产生的损害赔偿额、赔偿范围等事项；关于判决形式，在不损害公共利益实现的情况下，赋予人民法院变更、撤销、责令履行、民事调解等多种灵活的判决方式；权利救济途径上，在确保公共利益得以实现的前提下，赋予被征收人合同解除权、合同中止履行请求权、继续履行请求权、违约金请求权、损害赔偿请求权等权利救济方式。
（四）确立司法审查机制
通过建立行政合同司法审查机制，赋予人民法院对房屋征收补偿协议的审查确认权, 可以从以下几方面入手：首先，人民法院对房屋征收补偿协议的审查应当是依据房屋被征收人的申请而启动的，人民法院在收到房屋被征收人的申请后应当在一定期限内及时介入审查；其次，人民法院审查房屋
三、国有土地上房屋征收补偿协议纠纷司法救济新思路的实践路径
针对前文构建的新思路模式，国有土地上房屋征收补偿纠纷司法救济的实践路径可以从以下几方面来着手：
（一）定性房屋征收补偿纠纷为行政合同纠纷并纳入行政诉讼管辖
房屋征收补偿协议应定性为行政合同，是以行政主体为一方当事人的发生、变更、消灭行政法律关系的合意[7]。这主要是基于房屋征收机关与被征收人的不平等地位以及维护被征收人合法权益的考虑。房屋征收机关作为房屋征收的管理者，享有诸如征收补偿协议签订的启动权、征收补偿的决定权等一系列管理者权限，将其房屋征收行为纳入行政合同，与具体行政行为一同列入行政诉讼的受案范围，可以解决房屋征收补偿协议纠纷案件诉由混乱、纳入行政诉讼立案难、欲告无门的悲惨局面。相反，如果认定房屋征收补偿协议为“民事合同”，则更加不利于在确保公共利益得以实现的前提下最大限度地维护被征收人的合法权益，因为在此情况下被征收人既无法享有合同解除权、违约金给付请
第35卷第6期徐忠麟，等：浅议国有土地上房屋征收补偿纠纷的司法救济
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征收补偿协议应当坚持合法、合理、平衡的原则，确保在现行法律框架范围内最大限度地实现公共利益与被征收人合法权益间的平衡协调；然后，人民法院的审查范围及方式上，人民法院应当以书面审查为主，必要时可进行调查核实，注重审查房屋征收管理部门选择房屋被征收人订立合同是否合法、房屋征收管理部门行使指挥权和监督权是否合法与合理、房屋征收管理部门变更和解除房屋征收补偿协议是否合法与适当、房屋征收管理部门行政制裁权的行使是否合法与合理、房屋征收管理部门订立房屋征收补偿协议的程序和形式是否合法等方面[8]；最后，在审查处理方式上，如经审查发现房屋征收管理部门有不法或不合理行为的，应当责令其限期纠正，给房屋被征收人造成损失的还应当责令其赔偿损失。
征收补偿协议定性为行政合同，并围绕“行政附带民事诉讼”模式，将房屋征收部门凭借行政优益权作出相关行为引发的房屋征收补偿纠纷与一般民事权利而引发的房屋征收补偿纠纷统一于同一的行政诉讼中，并通过设立专门的行政合同行政诉讼审判规则来审理房屋征收补偿纠纷，才能最大限度地实现公共利益与被征收人合法权益的平衡，这也是现代法治文明属性的必然要求。参考文献：
[1]王达. 国有土地上房屋征收与补偿条例解读[M].北京:中国市场
出版社,2011:161.
[2]张开俊. 房屋征收补偿协议的性质及其司法救济途径[J].法学探
索,2012（1）:100-105.
[3]毕可志. 论对行政合同纠纷的司法救济[J].长白学刊,2004（4）：
47-51．
[4]孙录见. 论行政合同的救济制度[J].陕西省行政学院、陕西省经济
管理干部学院学报，2004,18（2）：78-80．
四、结论
[5]乐宇歆. 对行政合同诉讼的探讨[J].人民司法，2009（21）：97-100．[6]李红霞. 关于行政合同司法救济制度的思考[J].中共四川省委党
校学报，2005（3）：83-85．
文明是现代法治的本质属性，法治的实体价值是法治所决定的法律在目的和后果上应遵循的社会原则，也就是法治能够促进的社会最高原则和追求的最高目的[9]。在当前房屋征收补偿协议法律属性不明、房屋征收补偿纠纷司法救济困境重重、被征收人合法权益难以为司法保障的情境下，将房屋
[7]应松年. 行政法与行政诉讼法学[M].北京：法律出版社，2009:305,325.
[8]尤春媛，郭润生. 试论行政合同的司法审查[J].山西大学学报：哲
学社会科学版，1997（4）：17-23.
[9]徐忠麟, 周辉. 法治的文明属性探讨[J].江西理工大学学报,2009,30（4）：53-56.
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DOI ：１０．１３２６５／ｊ．ｃｎｋｉ．ｊｘｌｇｄｘｘｂ．２０１４．０６．０１６
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（２０１４）０６－００７２－０４文章编号：２０９５－３０４６
浅议国有土地上房屋征收补偿纠纷的司法救济
徐忠麟，
摘
雷鹏
（江西理工大学文法学院，江西赣州341000）
要：由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规规定不明，国有土地上房屋征收
补偿协议存在民事合同、行政合同的定性之争，并导致司法救济中诉由多样、被征收人诉累及裁判冲突等多重困境。分析学界关于国有土地上房屋征收补偿司法救济的思路，实践中只有将房屋征收补偿协议定性为行政合同，在“行政附带民事诉讼”模式下建立双向性构造的专门性行政合同诉讼规则和相关司法审查机制，才能更好地实现被征收人的合法权益。
关键词：房屋征收补偿纠纷；司法救济；专门性行政合同诉讼规则；行政附带民事诉讼中图分类号：D922.33
文献标志码：A
法实践一直对国有土地上房屋征收补偿协议的性质存在行政合同说、民事合同说的激烈争议。
房屋征收补偿协议的性质之争，加上我国当前又未制定统一的行政合同法来协调，使得房屋征收补偿协议的性质一直未能确定，司法实践中将征收补偿纠纷案件作为行政合同案件处理在司法实践中也较为鲜见，大多数是以合同纠纷案由向民事审判庭提起民事诉讼，起诉理由较为混乱[2]。诉由的混乱造成“相同情况不同处理”的情况大量发生，严重违背了“不同情况不同处理，同等情况同等处理”的司法正义价值要求。
（二）加重被征收人诉累，裁判冲突严重
随着我国近年城镇化建设的不断加快，国有土地上房屋拆迁现象日益普遍，房屋征收补偿中的纠纷日益增多并引发大量上访事件。究其原因，非常重要的一方面便是当前国有土地上房屋征收补偿纠纷的司法救济不力，具体来说主要存在以下四方面的问题：
（一）定性无法可依、诉由混乱
司法实践在处理征收补偿纠纷案件可适用的法律法规和司法解释较多，但只有《条例》对国有土地上房屋征收补偿协议进行了定义，主要体现在该《条例》第二十五条规定上。然而，根据该规定也不能准确判断出房屋补偿协议的法律属性[1]，使得司
当前大多数房屋征收补偿协议纠纷往往以合同纠纷案由分别向民事审判庭提起民事诉讼和向行政审判庭提起行政诉讼，这导致了本属于一个诉讼标的的案件因为体制的原因而被人为地拆成了两个案件，使得被征收人的诉讼成本大量增加，案件审结效率极低，无故地增加了被征收人的诉累，还容易导致裁判冲突，也不利于公共利益的顺利实现。
（三）房屋征收补偿协议平等协商难以实现根据《条例》第二十五条的规定，只需房屋征收部门与被征收人协商一致便可签订房屋征收补偿协议，而没有司法审查机制来对其进行监督。但值得注意的是，房屋征收部门是整个房屋征收事项的
房屋征收补偿协议是被征收人权利的保障书，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）和其他法律法规的规定，尚无法确定房屋征收补偿协议的法律属性，以致被征收人对国有土地上房屋征收补偿纠纷的司法救济存在诸多困境。因而，有必要在总结现有理论的基础上，探寻完善国有土地上房屋征收补偿纠纷司法救济的相应对策。
一、国有土地上房屋征收补偿纠纷司法救济中存在的主要问题
收稿日期：2014-10-13
基金项目：江西省社会科学研究规划重点项目（编号：13FX01）作者简介：徐忠麟（1974-），男，副教授，在读博士，主要从事法学理论和环境资源法等方面的研究，E-mail ：[email protected].
第35卷第6期徐忠麟，等：浅议国有土地上房屋征收补偿纠纷的司法救济
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管理者，在房屋征收补偿协议签订和履行中享有一定的自由裁量权, 这种权力极易被滥用, 在没有有效司法监管的情况下，要房屋征收管理部门与房屋被征收人平等协商签订房屋征收补偿协议几乎很难实现，房屋征收部门一手包办房屋征收补偿协议签订事项、损害被征收人合法权益的事项难免时有发生。
（四）房屋征收部门缺乏起诉权
当前我国的行政诉讼构造是单项型的，行政机关没有起诉权，如此在房屋征收补偿协议纠纷中，房屋征收部门就没有起诉权。值得注意的是，在房屋征收补偿协议纠纷中，房屋征收部门也存在需要司法裁决的是是非非，也有要求人民法院判决强制执行相对方的需求。可见，房屋征收部门缺乏起诉权是严重不合理的。
讼来处理[4]。换言之，只要是由于行政优益权的行使而引发的房屋征收补偿协议纠纷案件则通过行政诉讼来解决，由于民事权利引发的房屋征收补偿协议纠纷案件则通过民事诉讼来解决。
第三种思路是通过定义“行政合同行为”这一概念，将房屋征收补偿协议纠纷案件纳入行政诉讼中。该观点认为行政行为包括抽象行政行为、具体行政行为和行政合同行为三类，行政合同行为乃是一种付款的行政行为[5]。根据这一理论，房屋征收补偿纠纷作为行政合同行为纠纷的一种，可以名正言顺地进入行政诉讼中。
第四种思路认为不宜拆解处理房屋征收补偿纠纷，而应统一纳入行政诉讼。该观点认为，应对现行的行政诉讼规则进行一定的技术处理，具体包括：改变单项性诉讼结构，赋予房屋征收部门一定的起诉权；除房屋征收部门依据行政优益权作出的行为引发的纠纷适用举证责任倒置外，其他纠纷一律适用“谁主张，谁举证”的举证规则；审查范围除行政合理性、合法性外，还应审查补偿协议产生的损害赔偿额、赔偿范围等事项；判决形式上，在不损害公共利益实现的情况下，赋予人民法院变更、撤销、责令履行等判决方式；权利救济途径上，在确保公共利益得以实现的前提下，赋予被征收人协议解除权、协议暂停履行请求权、违约金请求权、损害赔偿请求权等权利救济方式[6]。
（二）当前学界思路分析
上述四种思路均存在一定缺陷。第一、三、四种都主张“将房屋征收补偿协议定性为行政合同，由房屋征收补偿协议产生的纠纷纳入行政诉讼中解决”，只不过在具体的操作方式上有所区别：第一种和第三种都立足于解决“房屋征收补偿协议难以依据现行行政诉讼受案范围顺利进入行政诉讼”的问题，但仅仅通过当前的行政诉讼规则，无法满足房屋征收补偿协议的司法救济要求；第四种思路在第一、三种思路的基础上提出了设置专门的行政合同审理规则，相对来讲是比较合理的，但在行政诉讼中夹杂民事权利救济请求问题却没有作出合理论证，不符合主流诉讼分类的要求。至于第二种思路，将房屋征收补偿协议纠纷肢解成行政诉讼和民事诉讼两类诉讼来解决，无疑增加被征收人的诉累，不利于公共利益的较快实现，还极其容易导致案件管辖混乱、裁判冲突。
（三）新思路探寻
综合以上四种思路的利弊，结合当前我国司法实务实际，针对国有土地上房屋征收补偿纠纷司法
二、国有土地上房屋征收补偿纠纷司法救济的思路探寻
针对房屋征收补偿协议司法救济中存在的上述问题，学界从理论上作了较多探寻，但均存在一定缺陷，无法满足当前房屋征收补偿协议当事人司法救济的需要。因而，有必要结合当前我国司法实务实际，探索出适合国有土地上房屋征收补偿纠纷司法救济的新思路。
（一）当前学界思路概述
普遍认为应当将房屋征收补偿纠纷定性为行政合同纠纷案件处理，并在此基础上提出了不同的处理思路，具体如下：
第一种思路是围绕房屋征收部门行使行政优益权产生纠纷来设立司法救济制度。该观点将该类纠纷的受理范围界定为：对与房屋征收部门缔结房屋征收补偿协议不服的、对房屋征收补偿协议内容违法侵害其合法权益不服的、对房屋征收部门行使房屋征收补偿协议监督和指挥行为不服的、对房屋征收部门单方面变更或解除房屋征收补偿协议行为不服的、对房屋征收部门实施的房屋征收补偿协议违约制裁不服的、认为房屋征收部门不履行房屋征收补偿协议义务的[3]。
第二种思路是区别房屋征收部门行使特权行为的救济和房屋征收补偿协议内容的救济，分别诉讼。该观点认为，依据行政合同司法救济原理及房屋征收补偿协议争议发生的原因不同而采取不同的争议解决机制：如是因为行政优益权的行使引发的房屋征收补偿协议争议可以通过行政诉讼来解决，若是由于民事权利所引发的纠纷即通过民事诉
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救济面临的困境，本文认为应在第四种思路的基础上确立以“双向性构造的专门性诉讼规则”、“行政附带民事诉讼”及“司法审查制度”为核心的处理思路。首先，“双向性构造的专门性诉讼规则”赋予了房屋征收部门一定的起诉权，能够满足房屋征收部门为实现公共利益而寻求司法救济的需要，同时也能维持房屋被征收人寻求司法救济的渠道。其次，“行政附带民事诉讼”即允许房屋被征收人对房屋征收部门提起行政诉讼的同时，在确保公共利益得以实现的前提下，有请求司法机关维护其民事合同部分的权利，能够解决房屋被征收人司法救济权利过于片面僵化的问题，实现房屋被征收人全面的司法救济权。最后，“司法审查制度”赋予人民法院依申请审查房屋征收补偿协议的权力，让人民法院及时参与到房屋征收补偿协议的订立过程，能够及时有效地防止房屋征收管理部门滥用职权，真正最大限度地确保房屋征收补偿协议订立实现意思自治。总的来说，将房屋征收补偿协议纠纷中涉及的行政部分的司法救济权利与民事部分的司法救济权利整合于整个案件来行使，相比分散处理节约了司法资源，提升了司法效率，也有利于维护司法公正，树立司法权威。
求权、损害赔偿请求权等一系列的民事合同权利，又不能基于行政行为提起行政复议或行政诉讼，被征收人合法权益的救济途径相当狭小，对维护被征收人的合法权益极为不利。
（二）设定房屋被征收人提起行政附带民事诉讼的程序
对于设定房屋被征收人提起行政附带民事诉讼的程序问题，首先必须确定房屋被征收人可以提起行政附带民事诉讼的范围，只有是因房屋征收行政管理部门在房屋征收管理过程中行使行政优益权造成的民事部分争议，才可提请人民法院顺带进行处理，包括请求解除协议、请求暂停履行协议、请求违约金、请求损害赔偿等；其次是举证责任分配问题，附带民事诉讼一律实行“谁主张，谁举证”的举证原则，具体可参照普通民事诉讼的审判规则；最后，在处理方式上，人民法院可以结合行政诉讼的判决方式和民事诉讼的判决方式作出裁判。
（三）建立双向性构造的专门性行政合同诉讼规则
居于行政合同纠纷案件的特殊性，我国现行的行政诉讼规则难以满足其审理需要，必须对当前的行政诉讼制度进行重构，建立专门解决行政合同纠纷的双向性构造的诉讼结构[7]。专门解决行政合同纠纷的双向性构造的诉讼结构具体实施内容包括：赋予房屋征收部门一定的起诉权，当被征收人拒绝履行房屋征收补偿协议而导致公共利益无法实现时，其可以向人民法院提起诉讼；举证责任分配上，除房屋征收部门依据行政优益权作出的行为引发的纠纷适用举证责任倒置外，其他因民事权利引发的纠纷一律适用“谁主张，谁举证”规则；人民法院审查范围除行政合理性、合法性外，还应审查补偿协议产生的损害赔偿额、赔偿范围等事项；关于判决形式，在不损害公共利益实现的情况下，赋予人民法院变更、撤销、责令履行、民事调解等多种灵活的判决方式；权利救济途径上，在确保公共利益得以实现的前提下，赋予被征收人合同解除权、合同中止履行请求权、继续履行请求权、违约金请求权、损害赔偿请求权等权利救济方式。
（四）确立司法审查机制
通过建立行政合同司法审查机制，赋予人民法院对房屋征收补偿协议的审查确认权, 可以从以下几方面入手：首先，人民法院对房屋征收补偿协议的审查应当是依据房屋被征收人的申请而启动的，人民法院在收到房屋被征收人的申请后应当在一定期限内及时介入审查；其次，人民法院审查房屋
三、国有土地上房屋征收补偿协议纠纷司法救济新思路的实践路径
针对前文构建的新思路模式，国有土地上房屋征收补偿纠纷司法救济的实践路径可以从以下几方面来着手：
（一）定性房屋征收补偿纠纷为行政合同纠纷并纳入行政诉讼管辖
房屋征收补偿协议应定性为行政合同，是以行政主体为一方当事人的发生、变更、消灭行政法律关系的合意[7]。这主要是基于房屋征收机关与被征收人的不平等地位以及维护被征收人合法权益的考虑。房屋征收机关作为房屋征收的管理者，享有诸如征收补偿协议签订的启动权、征收补偿的决定权等一系列管理者权限，将其房屋征收行为纳入行政合同，与具体行政行为一同列入行政诉讼的受案范围，可以解决房屋征收补偿协议纠纷案件诉由混乱、纳入行政诉讼立案难、欲告无门的悲惨局面。相反，如果认定房屋征收补偿协议为“民事合同”，则更加不利于在确保公共利益得以实现的前提下最大限度地维护被征收人的合法权益，因为在此情况下被征收人既无法享有合同解除权、违约金给付请
第35卷第6期徐忠麟，等：浅议国有土地上房屋征收补偿纠纷的司法救济
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征收补偿协议应当坚持合法、合理、平衡的原则，确保在现行法律框架范围内最大限度地实现公共利益与被征收人合法权益间的平衡协调；然后，人民法院的审查范围及方式上，人民法院应当以书面审查为主，必要时可进行调查核实，注重审查房屋征收管理部门选择房屋被征收人订立合同是否合法、房屋征收管理部门行使指挥权和监督权是否合法与合理、房屋征收管理部门变更和解除房屋征收补偿协议是否合法与适当、房屋征收管理部门行政制裁权的行使是否合法与合理、房屋征收管理部门订立房屋征收补偿协议的程序和形式是否合法等方面[8]；最后，在审查处理方式上，如经审查发现房屋征收管理部门有不法或不合理行为的，应当责令其限期纠正，给房屋被征收人造成损失的还应当责令其赔偿损失。
征收补偿协议定性为行政合同，并围绕“行政附带民事诉讼”模式，将房屋征收部门凭借行政优益权作出相关行为引发的房屋征收补偿纠纷与一般民事权利而引发的房屋征收补偿纠纷统一于同一的行政诉讼中，并通过设立专门的行政合同行政诉讼审判规则来审理房屋征收补偿纠纷，才能最大限度地实现公共利益与被征收人合法权益的平衡，这也是现代法治文明属性的必然要求。参考文献：
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四、结论
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文明是现代法治的本质属性，法治的实体价值是法治所决定的法律在目的和后果上应遵循的社会原则，也就是法治能够促进的社会最高原则和追求的最高目的[9]。在当前房屋征收补偿协议法律属性不明、房屋征收补偿纠纷司法救济困境重重、被征收人合法权益难以为司法保障的情境下，将房屋
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