（接《国有土地上房屋征收与补偿条例释义1》 ）第六条上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。 国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住 房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关 部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。 【释义】 本条是关于房屋征收与补偿工作的层级监督和指导的 规定。 加强对市、县级人民政府房屋征收与补偿工作的监督和对市、县 级人民政府工作部门房屋征收与补偿实施工作的指导，有利于督促 市、县级人民政府及其工作部门依法行使职权、履行职责，确保本条 例的正确实施，维护公共利益，保障被征收人的合法权益。 一、房屋征收与补偿工作的层级监督。 根据本条例第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政 区域的房屋征收与补偿工作。因此，要规范房屋征收与补偿活动，防 止损害公共利益和被征收人合法权益的现象发生， 首先必须重视和加 强对市、县级人民政府的监督。为此，除了加强权力机关的监督、政 协的民主监督、司法机关依法进行的监督和社会舆论监督外，还应当 充分重视和运用政府内部的层级监督。根据《宪法》第八十九条的规 定， 国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定 和命令。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定， 县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销 下级人民政府的不适当的决定、命令。这就为上级人民政府针对下级 人民政府的具体行政行为实施监督提供了制度保障。据此，本条第一 款明确规定， 上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿 工作的监督。 从监督的形式看， 该款规定的上级人民政府的层级监督， 既包括主动进行的检查、考核和个案监督，也包括依照本条例第七条 规定对单位或者个人的举报进行核实、处理，还包括对被征收人依照 本条例第十四条、 第二十六第三款规定提起的行政复议案件依法进行 处理。从监督的结果看，上级人民政府发现市、县级人民政府的房屋 征收与补偿行为违反本条例规定的， 可以依照本条例第三十条的规定 对有关工作人员责令改正、通报批评、依法给予行政处分，造成损失 的，依法承担赔偿责任；必要时，也可以直接改变或者撤销市、县级 人民政府作出的不适当的征收决定或者补偿决定。 对于依照本条例第 十四条、第二十六第三款规定提起的行政复议案件，复议机关应当依 照行政复议法等法律、行政法规的规定予以处理。 二、房屋征收与补偿实施工作的业务指导。 根据本条例第四条第二款和第三款的规定，市、县级人民政府确 定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；同 时，市、县级人民政府财政、国土资源、发展改革等有关部门依照本 条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，各负其责，互相配合， 保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。因此，规范房屋征收与补偿活 动，提高房屋征收与补偿实施工作的质量和效能，有必要切实加强对市、县级人民政府房屋征收部门以及财政、国土资源、发展改革等有 关部门的业务指导。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政 府组织法》第六十六条的规定，省、自治区、直辖市人民政府工作部 门依照法律、 行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导， 自治州、 县、自治县、市、市辖区人民政府工作部门依照法律、行政法规的规 定受上级人民政府主管部门的业务指导。 这就确立了国务院主管部门 和省级人民政府主管部门对市、 县级人民政府工作部门实行归口指导 的原则。据此，本条第二款明确规定，国务院住房城乡建设主管部门 和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级 财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施 工作的指导。按照这一规定，国务院住房城乡建设主管部门会同有关 部门负责指导全国的房屋征收与补偿实施工作， 省级人民政府住房城 乡建设主管部门会同有关部门负责指导本省、自治区、直辖市的房屋 征收与补偿实施工作。 承担指导职责的主管部门应当全面了解管辖范 围内房屋征收与补偿实施工作的情况， 及时发现、 协调解决有关问题， 督促市、县级人民政府房屋征收部门和其他有关部门依法行使职权、 履行职责。 第七条 任何组织和个人对违反本条例规定的行为， 都有权向有 关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人 民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。 监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部 门或者单位及其工作人员的监察。【释义】 定。本条是关于房屋征收与补偿工作的举报和监察的规建立房屋征收与补偿工作举报制度， 加强对房屋征收与补偿工作 的监察，旨在防止和纠正违反本条例规定的行为，督促有关人民政府 及其工作部门依法行使职权、履行职责，规范被征收人和参与房屋征 收与补偿活动的其他组织(例如，房屋征收实施单位、房地产价格评 估机构等)的行为，从而维护公共利益，保障被征收人的合法权益。 一、房屋征收与补偿工作的举报制度 建立房屋征收与补偿工作举报制度，既是保障《宪法》赋予公民 的监督权利的必然要求，也是确保本条例正确实施的客观需要。根据 《宪法》第四十一条的规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员 的违法失职行为， 有向有关国家机关提出申诉、 控告或者检举的权利， 但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害；对于公民的申诉、控告或 者检举，有关国家机关必须查清事实、负责处理，任何人不得压制和 打击报复。这就赋予了公民对人民政府、人民政府工作部门及其工作 人员的违法行为进行举报的权利。此外，被征收人和参与房屋征收与 补偿活动的其他组织的行为是否符合本条例的规定， 事关房屋征收与 补偿活动的公平、公正，事关公共利益的实现和被征收人合法权益的 维护， 有必要运用举报制度及时发现和纠正被征收人和参与房屋征收 与补偿活动的其他组织违反本条例的行为。据此，本条第一款明确规 定，任何组织和个人对违反本条例规定的行为都有权向有关人民政 府、房屋征收部门和其他有关部门举报。按照这一规定，举报的主体既包括被征收人和利害关系人，例如，被征收人的亲属、被征收房屋 的抵押权人、被征收人所负债务的债权人等，也包括与征收活动没有 利害关系的任何组织和个人。举报的内容既包括人民政府、人民政府 工作部门及其工作人员的行为，例如，违反规定作出房屋征收决定， 违反规定给予补偿， 政府工作人员不履行职责、 滥用职权、 玩忽职守、 徇私舞弊，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用等，也包括 参与房屋征收与补偿活动的有关组织及其工作人员的行为，例如，采 取非法方式迫使被征收人搬迁、 出具虚假或者有重大差错的评估报告 等，还包括被征收人的行为，例如，在房屋征收范围确定后在房屋征 收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿 费用的行为等。负责接受举报的主体主要包括作出征收决定的市、县 级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源、发展改革等有关部 门，上级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源、发展改革等 有关部门，以及作出征收决定的市、县级人民政府及上级人民政府监 察、审计等部门。这些机关接到举报后，应当依照有关法律、行政法 规的规定及时核实、处理，不得对举报人进行压制和打击报复，并且 应当对举报事项、与举报人相关的信息等予以保密。 二、房屋征收与补偿工作的监察制度。 加强对房屋征收与补偿工作的监督，是保证本条例正确实施、维 护公共利益和被征收人合法权益的重要保障。 行政监察是行政系统内 部的一种专门监督，对于保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建 设、改善行政管理、提高行政效能有着重要的意义。 《行政监察法》第二条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对 国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。 据此，本条第二款明确规定，监察机关应当加强对参与房屋征收与补 偿工作的人民政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察， 这既是 监察机关的一项重要职权，也是一项重要职责。监察机关对房屋征收 与补偿工作实施监察，应当符合《行政监察法》等法律、行政法规规 定的权限和程序。监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会 团体和个人的干涉。 第二章 征收决定本章内容提要本章共九条，主要对公共利益的界定、征收程序、被征收入的救 济权、 被征收房屋情况的调查登记以及房屋征收范围确定后被征收入 的禁止性活动等内容作了规定。 从两次公开征求意见情况看，公共利益的界定、征收程序等问题 一直是社会公众关注的焦点。对公共利益的界定一直有争议，有意见 认为界定得过于宽泛， 也有意见则认为不宜对公共利益的范围限定得 过于严格。对征收程序的意见主要集中在以下方面：一是主张政府在 论证时应当将补偿方案作为论证内容， 并将补偿标准、 安置补偿意向、 估价单位等予以公告，征求被征收入意见。二是认为发生重大争议， 由上一级人民政府裁决的机制，在制度设计上不公平，建议引入人大决策或者司法机制。三是建议进一步明确危旧房改造征求意见的程 序，就征求意见的具体比例等提出了不同意见。此外，在第二次征求 意见中，还有意见提出，应当加大公众参与程度；建议增加旧城区改 建过程中同意比例的规定，明确先补偿、后搬迁的原则，以及被征收 入对房屋征收决定和补偿决定不服的救济渠道等等。 根据征求意见的情况，经认真研究，我们对公共利益的界定、征 收程序等内容作了进一步的修改、完善。与原拆迁条例相比，主要有 以下几点变化：一是界定了公共利益的范围，将因国防、外交需要和 由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾 减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要以及保障性安 居工程建设、旧城区改建的需要等列入公共利益范畴。同时，还强调 了规划和计划的调控作用， 规定确需征收房屋的各项建设活动都应当 符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项 规划；保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经 济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。并且为 了保证规划的公众参与，还规定制定规划应当广泛征求社会公众意 见，经过科学论证(第八条、第九条)。二是完善了征收程序，规定征 收补偿方案应当征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被 征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的， 政府应当组织由被征 收入和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；政府作 出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估等等 (第十条至第十二条)。第八条 为了保障国家安全、 促进国民经济和社会发展等公共利 益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府 作出房屋征收决定： (一)国防和外交的需要； (二)由政府组织实施的能源、 交通、 水利等基础设施建设的需要； (三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和 资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的 需要； (四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； (五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基 础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； (六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 【释义】 本条是关于房屋征收范围即公共利益界定的规定。 一、公共利益界定的总体思路 公共利益的界定一直是社会各界分歧较大、重点关注的热点。从 征求意见情况看，主要有两种观点：一是认为公共利益的界定过宽， 主张具有商业性质、营利目的的项目都不应当属于公共利益；二是认 为对公共利益的规定还不够全面，主张凡是实施城市总体规划，为城 市发展和建设进行的重大工程，由政府组织或者主导的住宅小区、经 济开发区、工业园区、商业街区等城市建设，都应当属于公共利益。 1954年 《宪法》 中就已经出现了“公共利益”的概念。 1954年 《宪 法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国 有。”1982年修正后的《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共 利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年修正后的 《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照 法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”第十三条第三款规 定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财 产实行征收或者征用并给予补偿。 ”可见， 宪法首先明确了国家征收、 征用的前提是“为了公共利益的需要”。2007年《物权法》又规定， 为了公共利益的需要， 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有 的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。按照上述规定，征收城市 房屋和农村土地房屋，应当基于“公共利益”的需要，但均未对“公 共利益”的范围作出规定。农村土地房屋的征收由《土地管理法》调 整。我们在对本条例和《土地管理法(修订草案)》进行统筹研究的基 础上经与各方面反复论证认为，公共利益的内涵与外延，在不同国家 和地区的不同发展阶段，是不同的。公共利益的界定，必须考虑我国 的国情。在我国经济社会发展的现阶段，工业化、城镇化是经济社会 发展、国家现代化的必然趋势，符合最广大人民群众的根本利益，是 公共利益的重要方面；遏制房价过快上涨势头、稳定房价，满足人民 群众的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。在社会主义市场经 济条件下，建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势，不 宜以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准， 不能因医 院、学校、供水、供电、供气、污水和垃圾处理、铁路、公交等项目经营中收费就否认其属于公共利益范畴。 保障性安居工程建设和旧城 区改建，与广大城镇居民生活、工作密切相关，这些项目的实施既改 善了城镇居民居住、 工作条件， 又改善了城市环境， 提升了城市功能， 不能因为其中包含必要的商业服务设施等商业开发， 就将其置于公共 利益范畴之外。 对工业化、 城镇化进程中出现的一些社会矛盾和冲突， 应当综合治理， 不能不顾实践中的用地需要而以减少征收作为解决当 前问题的唯一措施。要对被征收人按照房地产市场价格给予公平补 偿，确保房屋被征收的群众不吃亏，将公共利益和被征收人的利益统 一起来。 基于上述考虑，本条例在我国立法史上首次界定了公共利益，明 确将因国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利、教 科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等 公共事业以及保障性安居工程建设、旧城区改建等纳入公共利益范 畴。 二、公共利益的界定类型选择 世界上许多国家或者地区都规定，只有在出于公共利益的情况 下，国家才有可能动用土地征收权。从对“公共利益”的界定看，大 致可分为三种类型： (一)第一类是概括式规定。 采用这种方式的国家均制定有土地征收法或者相应的法律， 在与 土地征收有关的法律中仅规定“只有出于公共利益方可发动土地征 收权”，但对到底哪些属于“公共利益”未加以明确界定，属于广义的公共利益，主要是通过其他法律对私人财产给予应有的保护。这些 国家主要包括美国、法国、澳大利亚、加拿大、德国、菲律宾、越南 等。 采用概括式规定的国家，一般有两个特点：一是保护私有财产的 法律、法规健全，目的是防止政府以公共利益为名对私有财产造成不 当侵害；二是实行三权分立的体制，司法机关对政府滥用行政权的行 为进行制约和监督，通过司法程序对“公共利益”进行个案判定，不 存在法律上的障碍，并形成判例，使模糊的法律概念在具体的个案中 得以明确。还有的国家虽然是成文法国家，但是其司法界也普遍重视 先前判决，如法国。 我国尚不具备上述条件。我国虽然从《宪法》到《物权法》等有 关法律对私有财产的保护作出了许多规定， 但从目前来看保护私有财 产的法律制度还有待进一步完善， 这种状况是与我国实际情况相适应 的，完善起来还需要一个过程；而且我国不属于判例法国家，也没有 遵循先例原则，因此对公共利益的界定，难以通过判决形成先例，并 由先例使模糊的法律概念在具体的个案中得以明确。 (二)第二类是列举式规定。 采用这种方式的国家或者地区在土地征收法中采用列举法界定 公共利益的范围。这些国家或者地区主要包括日本、韩国、我国台湾 地区、香港特区、印度、波兰等。 列举式规定分为两种情况：一是，以日本为代表，在土地征用法 等有关法律中穷尽式地列出所有可以征收土地的“公益事业”；二是，以我国台湾地区为代表，在土地征用法等有关法律中列出若干种 可以征收土地的事项， 但没有穷尽列举， 有但书规定或者兜底式规定。 采用列举式规定的主要是成文法国家或者地区。 这类国家或者地 区的立法，常常以减少法律概念的模糊性，增强法律的可操作性，便 于行政和司法的适用为宗旨， 而且通过列举式规定对征地的目的进行 限制，约束政府征收土地的权力。但是列举难以穷尽所有可以征收的 事项，因此加上兜底的规定，有助于弥补列举式规定的未尽事项。 (三)第三类是不作规定。 主要是一些经济转轨国家，法律上对公共利益没有明确的界定， 同时又缺少相应的法律支持，是不是公共利益完全取决于政府的决 定。这些国家包括俄罗斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国。俄罗 斯规定，为“国家或市政的需要”可允许征收土地，但其范围并没有 在民法、土地法或后来的立法里确定，这就可能使国家征地范围放得 过宽而达到别的目的。 在立法的过程中，有意见提出，对公共利益概念的界定，采取概 括法、通过正面描述的方式进行定义，也有意见提出采用排除法进行 界定，即将商业利益从公共利益中加以排除，通过排除法界定公共利 益的内涵。但是公共利益难以精确定义，不具体列举，操作性会大打 折扣。公共利益与商业利益本不是一对对立的概念，在属性上和在实 践中相互交织、很难完全分离，且在一定条件下，相互转化，采用排 除法也不恰当，在一定程度上会对国民经济和社会发展造成负面影 响。同时，考虑到公共利益概念在不同的国家、同一国家的不同历史时期，其内涵与外延是不断发展变化的，它的稳定是相对的、发展变 化是绝对的，既是具体的、又是历史的，综合分析、比较上述国家和 地区的立法界定， 并结合我国的情况， 在界定“公共利益的需要”时， 采取了概括加列举的方式。 三、本条的具体规定 本条采取概括加列举的方式对“公共利益需要”作了明确， 即对 征收房屋的条件作了明确：一是必须为了保障国家安全、促进国民经 济和社会发展等公共利益的需要。这是对公共利益的概括性规定。二 是符合本条列举的情形。 本条列举了六种情形， 即国防和外交的需要， 由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾 减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业和保障性安居工程 建设、旧城区改建的需要以及法律、行政法规规定的其他公共利益的 需要。三是强调为了上述目的，确需征收房屋。也就是说，确需使用 这幅土地，而这幅土地上存在的单位、个人的房屋如果不采取征收方 式，通过其他方式就无法获得该建设用地。本条还明确了征收房屋应 当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。 本条列举的六项情形包括： (一)国防和外交的需要。根据《国防法》的有关规定，国防是指 国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领 土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外 交、科技、教育等方面的活动，是国家生存与发展的安全保障，本条 所称国防的需要主要是指国防设施建设的需要； 外交是一个国家在国际关系方面的活动，本条所称外交的需要主要是指使领馆建设的需 要。 (二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需 要。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施， 是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。 根据 《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)，能源、交通、水利等基础 设施包括石油天然气设施、煤炭设施、电力设施、水利设施、铁路交 通设施、公路交通设施、水路交通设施、民用机场设施等。由政府组 织实施的项目并不限于政府直接实施或者独立投资的项目， 也包括了 政府主导、市场化运作的项目。 (三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境 和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业 的需要。公共事业是指面向社会，以满足社会公共需要为基本目标、 直接或者间接提供公共服务的社会活动。 公共产品的提供方式主要有 公共提供、市场提供和混合提供三种基本方式。公共事业与公益事业 不同。根据《公益事业捐赠法》第三条的规定，公益事业是指非营利 的救助灾害、 救济贫困、 扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动， 而作为公共事业的教育、科学、文化、卫生、体育事业，环境保护、 社会公共设施建设以及促进社会发展和进步的其他社会公共和福利 事业等，比公益事业的范围要广，不排除具有营利性的项目。 (四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。依照《国务 院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发[2010]4号)的规定，保障性安居工程大致包括三类：第一类是城市和国有工 矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造；第二类是廉租住房、经 济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等；第三类是农村危房改 造。国有土地上房屋征收一般只涉及前两类。 (五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基 础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。 《城乡规划法》第三十一 条规定，“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理 确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进 行改建。”根据该条规定，该项明确由政府依照城乡规划法有关规定 组织实施的对危房集中、 基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要 属于公共利益的需要。 (六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。该项是兜底 条款， 有利于弥补前五项规定未尽的事宜。 现行法律如 《土地管理法》 、 《城市房地产管理法》 公益事业捐赠法》 招标投标法》 信托法》 、 《 、 《 、 《 、 《测绘法》《海域使用管理法》等涉及了公共利益，但都没有明确界 、 定“公共利益”。从条文内容来看，有的还对“公共利益”的范围作 了一些具体界定。如《信托法》界定了“公共利益目的”的范围，其 第六十条规定，为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益 信托： (一)救济贫困；(二)救助灾民；(三)扶助残疾人；(四)发展教育、 科技、文化、艺术、体育事业；(五)发展医疗卫生事业；(六)发展环 境保护事业，维护生态环境；(七)发展其他社会公益事业。将来法律、行政法规还可以规定除前五项以外的其他公共利益的需要。 征求意见过程中，有群众提出一些地方违反国家规定超规模、超 标准建设豪华办公用房，国家机关办公用房建设不属于公共利益。我 们认为，群众反映的个别地方违反国家规定超规模、超标准建设豪华 办公用房，实践中确实存在，有关国家机关办公用房建设问题，国家 已有相关规定和标准， 且三令五申， 不得违反规定， 否则要严肃处理， 追究有关负责人的责任。 今后应当严格执行国家规定， 加大执行力度， 对超规模、超标准建设的，发现一起，严肃查处一起。但出现的违规 建设现象并不能否认国家机关办公用房建设的公共利益属性。 本条例 删除了征求意见稿中的“国家机关办公用房建设”， 并不意味着否认 了国家机关办公用房建设的公共利益属性。 本条第三项中由政府组织 实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、 文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要中涉及相关办公用 房的建设也属于公共利益的需要。此外，法律、行政法规中还可以规 定的其他公共利益也可能涉及相关办公用房的建设， 同样也属于公共 利益的需要。 第九条 依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规 划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县 级国民经济和社会发展年度计划。 制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和 专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。【释义】 本条是关于确需征收房屋的建设活动应当符合规划、 纳入年度计划的规定。 本条是在第八条的基础上， 从另一个角度进一步明确征收房屋的 前提和要求， 目的在于既保证国民经济和社会发展需要正常的土地需 求，又防止不当或者过度地动用征收权，强调规划先行、规划民主。 一、建设活动应当符合有关规划。 要实现科学发展、节约合理利用土地、严格保护耕地，并严格控 制征收规模， 避免不必要的征收， 应当通过国民经济和社会发展规划、 土地利用总体规划、城乡规划和专项规划加以调控，并保障规划的科 学性、民主性，尤其要加强基本农田保护，严守18亿亩耕地红线。 宪法、 法律和行政法规规定的规划中， 国民经济和社会发展规划、 城乡规划和土地利用总体规划属于综合性规划；专项规划种类较多， 有气象设施建设规划、环境保护规划、放射性固体废物处置场所选址 规划、防洪规划、消防规划、防震减灾规划、铁路发展规划、公路规 划、港口规划、人民防空工程建设规划、城市道路发展规划等。规划 是政府为了满足公共需要、提供公共服务、促进国民经济社会发展、 提升城市功能、改善居民的生活生产条件和环境，在充分征求社会各 界和群众意见、充分考虑当地实际情况的基础上，依法编制并经过批 准的，这也是调整各种相邻关系的一个手段，符合规划应当是符合公 共利益的应有之义。本条明确依照本条例第八条规定，确需征收房屋 的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体 规划、城乡规划和专项规划。公开征求意见过程中，有意见提出在国民经济和社会发展规划、 土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等规划编制过程中，应当加 大公众参与程度。这些意见是有道理的。考虑到有关法律法规已就制 定相关规划过程中如何确保公众参与作出了明确具体的规定， 本条例 不宜再作重复规定， 因此， 本条仅强调制定国民经济和社会发展规划、 土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意 见， 经过科学论证。 以城乡规划为例， 《城乡规划法》 第二十六条 规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案 予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意 见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公 众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”这些 措施有效地保证了公众对城乡规划制定的知情权和参与权。 二、保障性安居工程建设、旧城区改建纳入市、县级国民经济和 社会发展年度计划。 本条规定保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、 县级 国民经济和社会发展年度计划。根据《地方各级人民代表大会和地方 各级人民政府组织法》的规定，市、县级国民经济和社会发展年度计 划应当经市、县级人民代表大会审查和批准。也就是说，保障性安居 工程建设和旧城区改建应当经市、县级人民代表大会审议通过，方可 实施房屋征收。人大是权力机关，是民意的代表机关。保障性安居工 程建设和旧城区改建直接与当地广大城镇居民生活、工作密切相关， 由民意的代表机关来审议通过，有利于更好地保护被征收人的利益。第十条 房屋征收部门拟定征收补偿方案， 报市、 县级人民政府。 市、 县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并 予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 【释义】 本条是关于征收补偿方案的拟定、论证和征求意见的 规定。 一、房屋征收部门拟定房屋征收补偿方案，并报市、县级人民政 府 本条例规定市、 县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋 征收与补偿工作。规定房屋征收部门拟定征收补偿方案，旨在规范征 收补偿程序，减少征收补偿中的矛盾纠纷。 房屋征收补偿是被征收人最为关心的问题， 也是产生矛盾纠纷的 焦点。征收补偿方案对征收补偿起着至关重要的作用，对征收补偿会 产生直接的影响。 房屋征收实施的效果很大程度上取决于征收补偿方 案的科学与否。 房屋征收部门拟定的征收补偿方案，应当满足以下条件：一是合 法，即征收补偿方案的内容应当符合本条例规定，比如，补偿方式、 征收评估、保障被征收人居住条件等。二是合理，即征收补偿方案的 内容应当是大多数人都能够接受的，征收范围大小合适，补偿标准公 正公平，设定的奖励应当科学。三是可行，征收补偿方案的内容，除 符合法律法规规定外，还应当因地制宜，符合当地的实际情况，比如 考虑当地的气候条件、风俗习惯、宗教信仰等因素。 征收补偿方案的内容，本条未作具体规定。一般情况下，应当包括房屋征收范围、实施时间、补偿方式、补偿金额、补助和奖励、用 于产权调换房屋的地点和面积、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、 建筑面积以及租赁和用益物权等情况组织调查，依据调查结果，拟定 征收补偿方案。调查一般应当在拟定征收补偿方案前进行。调查结果 的详细程度对拟定征收补偿方案的可行性有直接影响。 二、征收补偿方案由市、县人民政府负责组织论证 收到房屋征收部门上报的征收补偿方案后，市、县级人民政府应 当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境资源保护、文物保护、 财政、 建设等有关部门对征收补偿方案是否符合本条例及其他有关法 律法规的规定进行论证。 主要论证内容包括需用地的建设项目是否符 合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规 戈Ⅱ，房屋征收范围是否科学合理，征收补偿方案是否公平等。组织 有关部门进行论证的目的主要是为了保证征收补偿方案合理可行。 三、征收补偿方案公布征求公众意见 对征收补偿方案进行论证、修改后，市、县级人民政府应当予以 公布，征求公众意见，明确征求意见的期限不得少于30日。其主要目 的是为了规范政府的征收活动，切实保证在征收、补偿活动过程中统 筹兼顾公共利益和被征收人利益，进一步扩大公众参与，保障公众的 知情权、参与权、建议权。 本条例规定，在作出房屋征收决定前，房屋征收部门应当先行拟 定征收补偿方案，市、县级人民政府应在拟定征收补偿方案阶段即履行征求公众意见的程序。本条严格规范政府的征收活动，旨在使被征 收人更早地掌握和了解到相关信息， 及时有效地参与房屋征收工作并 提出意见，对政府的房屋征收行为进行监督。 房屋征收工作涉及社会公共利益，也涉及被征收人的切身利益， 只有得到被征收人的理解和配合， 房屋征收工作才能顺利开展。 因此， 本条内容旨在确保征收过程的公开、公正、透明以及被征收人的参与 权，以获得被征收人的理解和支持。 第十一条 市、 县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意 见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋， 多数被征收人认为征收补偿方案不 符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代 表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 【释义】 本条是关于市、县级人民政府公布征求意见情况的规 定以及因旧城区改建需要征收房屋的特别规定。 一、市、县级人民政府应当根据征求意见情况对征收补偿方案进 行修改。对公众意见和修改情况进行公布 从两次公开征求意见的情况看， 对征收程序的意见主要集中在政 府应当就征收补偿方案广泛征求公众意见， 明确多数被征收人不同意 征收补偿方案时的争议解决机制等方面。本条内容经多次修改，现有 条款对征收补偿方案的公众参与程序作出了更加严格的规定， 目的是 规范政府征收活动，保障被征收人的合法权益。 征收补偿方案征求公众意见结束后，市、县级人民政府应当将征求意见情况进行汇总， 根据公众意见反馈情况对征收补偿方案进行修 改，并将征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布。 二、因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方 案不符合本条例规定的，要举行听证会 按照本条例第八条规定， 政府依照城乡规划法有关规定组织实施 的对危房集中、 基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益的 范围。旧城区改建，既涉及城市建设与发展，又涉及旧城区居民的切 身利益；既体现公权力的行使，又涉及私权利的保护。将旧城区改建 作为公共利益需要的一种情形，同时从征收程序上予以特别限制，有 利于实现公益与私益、公权与私权之间的平衡。 考虑到旧城区改建是城市有机更新的方式， 是城市建设和发展的 主要路径之一，各地均面临大量因旧城区改建需要征收房屋的情况， 同时，旧城区改建也存在涉及面广、人数多、征收补偿情况复杂的特 点，有必要从征收程序上作出特别限制。另外，旧城区改建兼容城市 发展和居民利益保护的双重需要， 产生的矛盾和争议主要集中在补偿 方面。 因此本条第二款对因旧城区改建需要征收房屋的补偿方案征求 意见程序作出了特别规定。因旧城区改建需要征收房屋的，如果多数 被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定，市、县级人民政府应 当组织召开听证会进一步听取意见， 这里的“多数”应当理解为半数 以上。旧城区改造既涉及被征收人的个人利益，又涉及城市发展的公 共利益， 参加听证会的代表应当包括被征收人代表和社会各界公众代 表。市、县级人民政府应当听取公众意见，就房屋征收补偿方案等群众关心的问题进行说明。根据听证情况，市、县及人民政府应当对征 收补偿方案进行修改完善，对合理意见和建议要充分吸收采纳。 第十二条 市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有 关规定进行社会稳定风险评估； 房屋征收决定涉及被征收人数量较多 的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、 专款专用。 【释义】 本条是关于社会稳定风险评估、人数较多的征收决定 的讨论决定、征收补偿费用拨付监管的规定。 一、市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定 进行社会稳定风险评估 开展社会稳定风险评估，对从源头上预防和化解社会矛盾，实现 科学发展，构建社会主义和谐社会，具有重大意义。把社会稳定风险 评估作为作出房屋征收决定的必经程序， 通过风险评估及早发现征收 项目中存在影响社会稳定的隐患，并采取有效措施予以化解，是从源 头上预防和减少征收矛盾纠纷，把问题解决在基层、解决在萌芽状态 的重要举措。 2010年5月15日，国务院办公厅印发的《关于进一步严格征地拆 迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》 (国办发明电[2010]15 号)中就明确规定，拆迁项目立项前要组织专家论证，广泛征求社会 各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。对于没有经 过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目， 一律不得颁发房屋拆迁许可证。目前，一些省市已经出台相关规定，如：湖北省住房城乡建 设厅印发的《湖北省城镇房屋拆迁社会稳定风险评估办法(试行)》 ； 南京市维护稳定工作领导小组印发的 《南京市城市房屋拆迁社会稳定 风险评估办法》 。从各地情况看，拆迁社会稳定风险评估包括对拆迁 政策的风险评估和对项目实施的风险评估。对拆迁政策风险评估报 告，一般由各地拆迁管理部门或者当地政府负责编制。项目实施的风 险评估由项目拆迁人负责编制。 本条所称“有关规定”， 包括国家和地方关于社会稳定风险评估 的规定。国务院正在组织制定《关于建立健全重大决策社会稳定风险 评估机制的指导意见》 ，房屋征收列入该指导意见确定的评估范围， 该指导意见明确了评估责任主体、 实施主体， 规定了评估程序和内容， 各地在实施中可积极争取当地维稳部门的支持，按照维稳办的要求， 认真做好社会稳定风险评估工作。 按照本条第一款规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的， 应当经政府常务会议讨论决定。主要有三个考虑：一是涉及面广，维 护被征收人合法权益任务工作较重较多，需要深入细致做好；二是要 认真研究做好群众工作，维护和促进社会稳定；三是对重要的事项更 需要进一步加强程序规范、约束，促使政府更为慎重地行使征收权， 切实做好有关工作。本条并未对“数量较多”进行量的界定，因为数 量多少不仅相对于一个城市(区)常住人口规模而言，而且也与社会稳 定有关，由各地根据当地实际对此进行具体规定更为妥当。 二、征收补偿费用在作出征收补偿决定前应当足额到位、专户存储、专款专用。 征收补偿费用的足额到位， 是保障房屋征收实施工作顺利进行的 前提条件，也是保护被征收人利益的重要前提。足额到位，是指用于 征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保 证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。征收补偿费用的足额到 位，包括实物和货币两部分，是二者之和，即已经提供实物补偿的， 可在总额中扣减相关费用。专户存储、专款专用是保证补偿费用不被 挤占、挪用的重要措施。专户存储要求在银行设立专门账户进行存储 管理；专款专用，是指征收补偿费用只能用于发放征收补偿，不得挪 作他用。 第十三条 市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 市、 县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣 传、解释工作。 房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。 【释义】 本条是关于房屋征收决定公告及有关事项的规定。 一、作出和公告房屋征收决定的主体是市、县级人民政府，公告 应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 房屋征收决定是市、 县级人民政府征收被征收人房屋的重要法律 文书。房屋征收决定公告由市、县级人民政府发布，一般应张贴于征 收范围内及其周围较为醒目、 易于为公众查看的地点， 也可通过报纸、 电视等新闻媒体予以公布。通过发布房屋征收决定公告，使被征收人在正常情况下了解自己已成为征收当事人， 了解被征收人的权利和义 务。 房屋征收决定公告的内容包括征收补偿方案和行政复议、 行政诉 讼权利等事项。也就是说，公告中应当明确，被征收人对市、县级人 民政府作出的房屋征收决定不服的， 可以依法向作出房屋征收决定的 市、县人民政府的上一级人民政府申请行政复议；或者依法向人民法 院提起行政诉讼。 二、市、县级人民政府及房屋征收部门有向被征收人做好宣传、 解释工作的义务。 房屋征收与补偿工作涉及被征收人的切身利益，政策性强、时间 紧，只有得到被征收人的理解和配合才能顺利完成。因此，宣传、解 释工作是征收实施前非常重要的工作。宣传、解释的内容，一方面要 让被征收人了解征收是为了公共利益的需要，应当服从大局，及时完 成搬迁；另一方面，要让被征收人了解征收补偿的政策、补助奖励、 用于产权调换的房屋情况、结算办法等，对被征收人遇到的各种问题 给予耐心的解答。宣传、解释的方式可以多种多样，包括召开征收动 员会、咨询会，在征收现场设立办公室等。房屋征收部门应当做好征 收信访工作， 对群众的来信来访要严格按照有关信访法律法规的规定 办理，认真解决群众遇到的问题。 三、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。 根据《物权法》第一百四十七条的规定，建筑物、构筑物及其附 属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。 《城市房地产管理法》 根据 第三十二条的规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占 用范围内的土地使用权同时转让、抵押。以上规定均体现了房地一体 主义原则，即房地不可分割，对房屋所有权和土地使用权的处分应当 同时进行。为了与有关法律法规的规定保持一致，按照房地一体主义 原则的要求， 本条规定房屋被依法征收的， 国有土地使用权同时收回。 第十四条 被征收人对市、 县级人民政府作出的房屋征收决定不 服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 【释义】 本条是关于被征收人救济渠道的规定。 本条规定被征收人对市、 县级人民政府作出的房屋征收决定不服 的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼，体现了行政 法规对房屋征收当事人双方关系的调整，明确了被征收人的救济途 径。 本条关于行政复议、 行政诉讼权利的规定和本条例第十三条相比 侧重点不同。第十三条规定房屋征收决定公告应当载明行政复议、行 政诉讼权利的事项，是对房屋征收决定内容予以规范，保证被征收人 能够清楚了解自己可以通过哪些权利救济方式来维护自己的合法权 益； 而本条则是明确了被征收人对房屋征收决定进行复议或诉讼的权 利，即使未依法将行政复议、行政诉讼权利在房屋征收决定公告中明 示，也不影响被征收人通过行政复议、行政诉讼权利等方式对权利进 行救济。 为防止和纠正在房屋征收过程中违法的或者不当的具体行政行为，保护被征收人的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权， 明确对被征收人的救济权利是本条例规定的重要内容。 当被征收人认 为在房屋征收过程中的具体行政行为侵犯了其合法权益时， 可以依法 申请行政复议或提起行政诉讼，体现了本条例规定的程序正当的原 则。 一、依法申请行政复议 被征收人可以依照《行政复议法》申请行政复议。 《行政复议法》 第六条规定， 公民、 法人或者其他组织认为行政机关违法征收财物的， 可以申请行政复议；第九条规定，公民、法人或者其他组织可以自知 道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；第十三条规定， 公民、法人或者其他组织对地方各级人民政府的具体行政行为不服 的，向上一级地方人民政府申请行政复议；第十六条规定，公民、法 人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，在法 定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼；公民、法人或者其 他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申 请行政复议。 二、依法提起行政诉讼 被征收人可以依照《行政诉讼法》提起行政诉讼，人民法院应当 作为行政案件受理。 《行政诉讼法》第十一条规定，公民、法人或者 其他组织认为行政机关侵犯其财产权的，可以提起行政诉讼；第十九 条规定，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖； 第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告；经复议的案件，复议机关 决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被 告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告；第三十七条 规定，公民、法人或者其他组织可以先申请复议再提起诉讼，也可以 直接向人民法院提起诉讼；第三十八条规定，公民、法人或者其他组 织对行政复议决定不服的， 自收到复议决定书之日起15日内向人民法 院提起诉讼；第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民 法院提起诉讼的， 应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。 第十五条 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、 区 位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。 调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 【释义】 本条是关于征收房屋情况调查登记和调查结果公布的 规定，是新增加的内容。 对征收房屋情况进行调查登记是对征收房屋进行评估， 进而确定 补偿金额的前提和基础。调查登记情况对确定征收补偿至关重要。为 准确评估房屋征收补偿的成本，确保补偿工作的顺利开展，房屋征收 部门应当组织开展房屋征收范围内被征收房屋的调查登记工作。 房屋 征收部门既可以独立完成，也可以委托房屋征收实施单位开展，一般 情况下还应当有房地产价格评估机构参加。为提高调查登记的效率， 减少阻力， 房屋征收部门应当争取人民政府协调房屋征收范围内街道 办事处、居委会配合进行相关调查工作。调查登记，一般应当在房屋 征收决定前进行，房屋征收部门拟定征收补偿方案应当根据调查情况。调查登记应当全面深人，以满足拟定征收补偿方案和进行评估的 需要。 调查登记事项，一般包括被征收房屋的权属、区位、用途、建筑 面积等。上述因素是评估确定被征收房屋价值的最主要依据。对其他 可能影响房屋价值评估的因素，在调查过程中也应予以查明。 为确认房屋登记簿上记载的权属、用途、建筑面积等事项情况， 房屋征收部门应当从被征收房屋所在行政区域的房屋登记机构调取 该房屋的资料，作为之后补偿的依据。调查人员还应当采取入户调查 的方式，对房屋的区位、家庭成员状况、房屋结构、附属物面积等进 行调查登记，被征收人及其同住人有责任予以配合。 现场房屋调查登记时，房屋调查登记的工作人员，包括房屋征收 部门工作人员、 受委托的房屋征收实施单位工作人员一般应当对现场 房屋及附属物分单元和类别进行拍照、录像、编号，建立档案，做到 一户一档。房屋征收部门、被征收人及其他参与调查登记的单位应当 对调查结果签字认可。 房屋征收部门经过调查登记确定的房屋权属、 区位、 用途等情况， 应当及时公布。公布的对象以被征收人为限。本条例将结果公开作为 一个重要原则，主要基于以下原因：一是调查结果作为被征收房屋价 值评估的重要依据，其公开有助于堵塞暗箱操作，防止房屋征收当事 人恶意串通，骗取征收补偿款。 二是增加房屋征收透明度和公信力，预防和减少房屋征收过程中，侵 权渎职犯罪问题的发生。三是为了公共利益的需要，征收单位、个人的房屋，政府作为征收人，应当依法补偿，公布便于审计机关对征收 补偿费用进行监督。四是调查登记结果的公开，有利于保护被征收人 的知情权，促进公开、公平、公正。公布的具体方式，由地方根据各 自实际情况确定。（待续）
（接《国有土地上房屋征收与补偿条例释义1》 ）第六条上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。 国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住 房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关 部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。 【释义】 本条是关于房屋征收与补偿工作的层级监督和指导的 规定。 加强对市、县级人民政府房屋征收与补偿工作的监督和对市、县 级人民政府工作部门房屋征收与补偿实施工作的指导，有利于督促 市、县级人民政府及其工作部门依法行使职权、履行职责，确保本条 例的正确实施，维护公共利益，保障被征收人的合法权益。 一、房屋征收与补偿工作的层级监督。 根据本条例第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政 区域的房屋征收与补偿工作。因此，要规范房屋征收与补偿活动，防 止损害公共利益和被征收人合法权益的现象发生， 首先必须重视和加 强对市、县级人民政府的监督。为此，除了加强权力机关的监督、政 协的民主监督、司法机关依法进行的监督和社会舆论监督外，还应当 充分重视和运用政府内部的层级监督。根据《宪法》第八十九条的规 定， 国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定 和命令。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定， 县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销 下级人民政府的不适当的决定、命令。这就为上级人民政府针对下级 人民政府的具体行政行为实施监督提供了制度保障。据此，本条第一 款明确规定， 上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿 工作的监督。 从监督的形式看， 该款规定的上级人民政府的层级监督， 既包括主动进行的检查、考核和个案监督，也包括依照本条例第七条 规定对单位或者个人的举报进行核实、处理，还包括对被征收人依照 本条例第十四条、 第二十六第三款规定提起的行政复议案件依法进行 处理。从监督的结果看，上级人民政府发现市、县级人民政府的房屋 征收与补偿行为违反本条例规定的， 可以依照本条例第三十条的规定 对有关工作人员责令改正、通报批评、依法给予行政处分，造成损失 的，依法承担赔偿责任；必要时，也可以直接改变或者撤销市、县级 人民政府作出的不适当的征收决定或者补偿决定。 对于依照本条例第 十四条、第二十六第三款规定提起的行政复议案件，复议机关应当依 照行政复议法等法律、行政法规的规定予以处理。 二、房屋征收与补偿实施工作的业务指导。 根据本条例第四条第二款和第三款的规定，市、县级人民政府确 定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；同 时，市、县级人民政府财政、国土资源、发展改革等有关部门依照本 条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，各负其责，互相配合， 保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。因此，规范房屋征收与补偿活 动，提高房屋征收与补偿实施工作的质量和效能，有必要切实加强对市、县级人民政府房屋征收部门以及财政、国土资源、发展改革等有 关部门的业务指导。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政 府组织法》第六十六条的规定，省、自治区、直辖市人民政府工作部 门依照法律、 行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导， 自治州、 县、自治县、市、市辖区人民政府工作部门依照法律、行政法规的规 定受上级人民政府主管部门的业务指导。 这就确立了国务院主管部门 和省级人民政府主管部门对市、 县级人民政府工作部门实行归口指导 的原则。据此，本条第二款明确规定，国务院住房城乡建设主管部门 和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级 财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施 工作的指导。按照这一规定，国务院住房城乡建设主管部门会同有关 部门负责指导全国的房屋征收与补偿实施工作， 省级人民政府住房城 乡建设主管部门会同有关部门负责指导本省、自治区、直辖市的房屋 征收与补偿实施工作。 承担指导职责的主管部门应当全面了解管辖范 围内房屋征收与补偿实施工作的情况， 及时发现、 协调解决有关问题， 督促市、县级人民政府房屋征收部门和其他有关部门依法行使职权、 履行职责。 第七条 任何组织和个人对违反本条例规定的行为， 都有权向有 关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人 民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。 监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部 门或者单位及其工作人员的监察。【释义】 定。本条是关于房屋征收与补偿工作的举报和监察的规建立房屋征收与补偿工作举报制度， 加强对房屋征收与补偿工作 的监察，旨在防止和纠正违反本条例规定的行为，督促有关人民政府 及其工作部门依法行使职权、履行职责，规范被征收人和参与房屋征 收与补偿活动的其他组织(例如，房屋征收实施单位、房地产价格评 估机构等)的行为，从而维护公共利益，保障被征收人的合法权益。 一、房屋征收与补偿工作的举报制度 建立房屋征收与补偿工作举报制度，既是保障《宪法》赋予公民 的监督权利的必然要求，也是确保本条例正确实施的客观需要。根据 《宪法》第四十一条的规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员 的违法失职行为， 有向有关国家机关提出申诉、 控告或者检举的权利， 但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害；对于公民的申诉、控告或 者检举，有关国家机关必须查清事实、负责处理，任何人不得压制和 打击报复。这就赋予了公民对人民政府、人民政府工作部门及其工作 人员的违法行为进行举报的权利。此外，被征收人和参与房屋征收与 补偿活动的其他组织的行为是否符合本条例的规定， 事关房屋征收与 补偿活动的公平、公正，事关公共利益的实现和被征收人合法权益的 维护， 有必要运用举报制度及时发现和纠正被征收人和参与房屋征收 与补偿活动的其他组织违反本条例的行为。据此，本条第一款明确规 定，任何组织和个人对违反本条例规定的行为都有权向有关人民政 府、房屋征收部门和其他有关部门举报。按照这一规定，举报的主体既包括被征收人和利害关系人，例如，被征收人的亲属、被征收房屋 的抵押权人、被征收人所负债务的债权人等，也包括与征收活动没有 利害关系的任何组织和个人。举报的内容既包括人民政府、人民政府 工作部门及其工作人员的行为，例如，违反规定作出房屋征收决定， 违反规定给予补偿， 政府工作人员不履行职责、 滥用职权、 玩忽职守、 徇私舞弊，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用等，也包括 参与房屋征收与补偿活动的有关组织及其工作人员的行为，例如，采 取非法方式迫使被征收人搬迁、 出具虚假或者有重大差错的评估报告 等，还包括被征收人的行为，例如，在房屋征收范围确定后在房屋征 收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿 费用的行为等。负责接受举报的主体主要包括作出征收决定的市、县 级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源、发展改革等有关部 门，上级人民政府及其房屋征收部门和财政、国土资源、发展改革等 有关部门，以及作出征收决定的市、县级人民政府及上级人民政府监 察、审计等部门。这些机关接到举报后，应当依照有关法律、行政法 规的规定及时核实、处理，不得对举报人进行压制和打击报复，并且 应当对举报事项、与举报人相关的信息等予以保密。 二、房屋征收与补偿工作的监察制度。 加强对房屋征收与补偿工作的监督，是保证本条例正确实施、维 护公共利益和被征收人合法权益的重要保障。 行政监察是行政系统内 部的一种专门监督，对于保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建 设、改善行政管理、提高行政效能有着重要的意义。 《行政监察法》第二条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对 国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。 据此，本条第二款明确规定，监察机关应当加强对参与房屋征收与补 偿工作的人民政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察， 这既是 监察机关的一项重要职权，也是一项重要职责。监察机关对房屋征收 与补偿工作实施监察，应当符合《行政监察法》等法律、行政法规规 定的权限和程序。监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会 团体和个人的干涉。 第二章 征收决定本章内容提要本章共九条，主要对公共利益的界定、征收程序、被征收入的救 济权、 被征收房屋情况的调查登记以及房屋征收范围确定后被征收入 的禁止性活动等内容作了规定。 从两次公开征求意见情况看，公共利益的界定、征收程序等问题 一直是社会公众关注的焦点。对公共利益的界定一直有争议，有意见 认为界定得过于宽泛， 也有意见则认为不宜对公共利益的范围限定得 过于严格。对征收程序的意见主要集中在以下方面：一是主张政府在 论证时应当将补偿方案作为论证内容， 并将补偿标准、 安置补偿意向、 估价单位等予以公告，征求被征收入意见。二是认为发生重大争议， 由上一级人民政府裁决的机制，在制度设计上不公平，建议引入人大决策或者司法机制。三是建议进一步明确危旧房改造征求意见的程 序，就征求意见的具体比例等提出了不同意见。此外，在第二次征求 意见中，还有意见提出，应当加大公众参与程度；建议增加旧城区改 建过程中同意比例的规定，明确先补偿、后搬迁的原则，以及被征收 入对房屋征收决定和补偿决定不服的救济渠道等等。 根据征求意见的情况，经认真研究，我们对公共利益的界定、征 收程序等内容作了进一步的修改、完善。与原拆迁条例相比，主要有 以下几点变化：一是界定了公共利益的范围，将因国防、外交需要和 由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾 减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要以及保障性安 居工程建设、旧城区改建的需要等列入公共利益范畴。同时，还强调 了规划和计划的调控作用， 规定确需征收房屋的各项建设活动都应当 符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项 规划；保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经 济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。并且为 了保证规划的公众参与，还规定制定规划应当广泛征求社会公众意 见，经过科学论证(第八条、第九条)。二是完善了征收程序，规定征 收补偿方案应当征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被 征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的， 政府应当组织由被征 收入和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案；政府作 出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估等等 (第十条至第十二条)。第八条 为了保障国家安全、 促进国民经济和社会发展等公共利 益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府 作出房屋征收决定： (一)国防和外交的需要； (二)由政府组织实施的能源、 交通、 水利等基础设施建设的需要； (三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和 资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的 需要； (四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； (五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基 础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； (六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 【释义】 本条是关于房屋征收范围即公共利益界定的规定。 一、公共利益界定的总体思路 公共利益的界定一直是社会各界分歧较大、重点关注的热点。从 征求意见情况看，主要有两种观点：一是认为公共利益的界定过宽， 主张具有商业性质、营利目的的项目都不应当属于公共利益；二是认 为对公共利益的规定还不够全面，主张凡是实施城市总体规划，为城 市发展和建设进行的重大工程，由政府组织或者主导的住宅小区、经 济开发区、工业园区、商业街区等城市建设，都应当属于公共利益。 1954年 《宪法》 中就已经出现了“公共利益”的概念。 1954年 《宪 法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国 有。”1982年修正后的《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共 利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年修正后的 《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照 法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”第十三条第三款规 定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财 产实行征收或者征用并给予补偿。 ”可见， 宪法首先明确了国家征收、 征用的前提是“为了公共利益的需要”。2007年《物权法》又规定， 为了公共利益的需要， 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有 的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。按照上述规定，征收城市 房屋和农村土地房屋，应当基于“公共利益”的需要，但均未对“公 共利益”的范围作出规定。农村土地房屋的征收由《土地管理法》调 整。我们在对本条例和《土地管理法(修订草案)》进行统筹研究的基 础上经与各方面反复论证认为，公共利益的内涵与外延，在不同国家 和地区的不同发展阶段，是不同的。公共利益的界定，必须考虑我国 的国情。在我国经济社会发展的现阶段，工业化、城镇化是经济社会 发展、国家现代化的必然趋势，符合最广大人民群众的根本利益，是 公共利益的重要方面；遏制房价过快上涨势头、稳定房价，满足人民 群众的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。在社会主义市场经 济条件下，建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势，不 宜以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准， 不能因医 院、学校、供水、供电、供气、污水和垃圾处理、铁路、公交等项目经营中收费就否认其属于公共利益范畴。 保障性安居工程建设和旧城 区改建，与广大城镇居民生活、工作密切相关，这些项目的实施既改 善了城镇居民居住、 工作条件， 又改善了城市环境， 提升了城市功能， 不能因为其中包含必要的商业服务设施等商业开发， 就将其置于公共 利益范畴之外。 对工业化、 城镇化进程中出现的一些社会矛盾和冲突， 应当综合治理， 不能不顾实践中的用地需要而以减少征收作为解决当 前问题的唯一措施。要对被征收人按照房地产市场价格给予公平补 偿，确保房屋被征收的群众不吃亏，将公共利益和被征收人的利益统 一起来。 基于上述考虑，本条例在我国立法史上首次界定了公共利益，明 确将因国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利、教 科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等 公共事业以及保障性安居工程建设、旧城区改建等纳入公共利益范 畴。 二、公共利益的界定类型选择 世界上许多国家或者地区都规定，只有在出于公共利益的情况 下，国家才有可能动用土地征收权。从对“公共利益”的界定看，大 致可分为三种类型： (一)第一类是概括式规定。 采用这种方式的国家均制定有土地征收法或者相应的法律， 在与 土地征收有关的法律中仅规定“只有出于公共利益方可发动土地征 收权”，但对到底哪些属于“公共利益”未加以明确界定，属于广义的公共利益，主要是通过其他法律对私人财产给予应有的保护。这些 国家主要包括美国、法国、澳大利亚、加拿大、德国、菲律宾、越南 等。 采用概括式规定的国家，一般有两个特点：一是保护私有财产的 法律、法规健全，目的是防止政府以公共利益为名对私有财产造成不 当侵害；二是实行三权分立的体制，司法机关对政府滥用行政权的行 为进行制约和监督，通过司法程序对“公共利益”进行个案判定，不 存在法律上的障碍，并形成判例，使模糊的法律概念在具体的个案中 得以明确。还有的国家虽然是成文法国家，但是其司法界也普遍重视 先前判决，如法国。 我国尚不具备上述条件。我国虽然从《宪法》到《物权法》等有 关法律对私有财产的保护作出了许多规定， 但从目前来看保护私有财 产的法律制度还有待进一步完善， 这种状况是与我国实际情况相适应 的，完善起来还需要一个过程；而且我国不属于判例法国家，也没有 遵循先例原则，因此对公共利益的界定，难以通过判决形成先例，并 由先例使模糊的法律概念在具体的个案中得以明确。 (二)第二类是列举式规定。 采用这种方式的国家或者地区在土地征收法中采用列举法界定 公共利益的范围。这些国家或者地区主要包括日本、韩国、我国台湾 地区、香港特区、印度、波兰等。 列举式规定分为两种情况：一是，以日本为代表，在土地征用法 等有关法律中穷尽式地列出所有可以征收土地的“公益事业”；二是，以我国台湾地区为代表，在土地征用法等有关法律中列出若干种 可以征收土地的事项， 但没有穷尽列举， 有但书规定或者兜底式规定。 采用列举式规定的主要是成文法国家或者地区。 这类国家或者地 区的立法，常常以减少法律概念的模糊性，增强法律的可操作性，便 于行政和司法的适用为宗旨， 而且通过列举式规定对征地的目的进行 限制，约束政府征收土地的权力。但是列举难以穷尽所有可以征收的 事项，因此加上兜底的规定，有助于弥补列举式规定的未尽事项。 (三)第三类是不作规定。 主要是一些经济转轨国家，法律上对公共利益没有明确的界定， 同时又缺少相应的法律支持，是不是公共利益完全取决于政府的决 定。这些国家包括俄罗斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国。俄罗 斯规定，为“国家或市政的需要”可允许征收土地，但其范围并没有 在民法、土地法或后来的立法里确定，这就可能使国家征地范围放得 过宽而达到别的目的。 在立法的过程中，有意见提出，对公共利益概念的界定，采取概 括法、通过正面描述的方式进行定义，也有意见提出采用排除法进行 界定，即将商业利益从公共利益中加以排除，通过排除法界定公共利 益的内涵。但是公共利益难以精确定义，不具体列举，操作性会大打 折扣。公共利益与商业利益本不是一对对立的概念，在属性上和在实 践中相互交织、很难完全分离，且在一定条件下，相互转化，采用排 除法也不恰当，在一定程度上会对国民经济和社会发展造成负面影 响。同时，考虑到公共利益概念在不同的国家、同一国家的不同历史时期，其内涵与外延是不断发展变化的，它的稳定是相对的、发展变 化是绝对的，既是具体的、又是历史的，综合分析、比较上述国家和 地区的立法界定， 并结合我国的情况， 在界定“公共利益的需要”时， 采取了概括加列举的方式。 三、本条的具体规定 本条采取概括加列举的方式对“公共利益需要”作了明确， 即对 征收房屋的条件作了明确：一是必须为了保障国家安全、促进国民经 济和社会发展等公共利益的需要。这是对公共利益的概括性规定。二 是符合本条列举的情形。 本条列举了六种情形， 即国防和外交的需要， 由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾 减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业和保障性安居工程 建设、旧城区改建的需要以及法律、行政法规规定的其他公共利益的 需要。三是强调为了上述目的，确需征收房屋。也就是说，确需使用 这幅土地，而这幅土地上存在的单位、个人的房屋如果不采取征收方 式，通过其他方式就无法获得该建设用地。本条还明确了征收房屋应 当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。 本条列举的六项情形包括： (一)国防和外交的需要。根据《国防法》的有关规定，国防是指 国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领 土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外 交、科技、教育等方面的活动，是国家生存与发展的安全保障，本条 所称国防的需要主要是指国防设施建设的需要； 外交是一个国家在国际关系方面的活动，本条所称外交的需要主要是指使领馆建设的需 要。 (二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需 要。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施， 是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。 根据 《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)，能源、交通、水利等基础 设施包括石油天然气设施、煤炭设施、电力设施、水利设施、铁路交 通设施、公路交通设施、水路交通设施、民用机场设施等。由政府组 织实施的项目并不限于政府直接实施或者独立投资的项目， 也包括了 政府主导、市场化运作的项目。 (三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境 和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业 的需要。公共事业是指面向社会，以满足社会公共需要为基本目标、 直接或者间接提供公共服务的社会活动。 公共产品的提供方式主要有 公共提供、市场提供和混合提供三种基本方式。公共事业与公益事业 不同。根据《公益事业捐赠法》第三条的规定，公益事业是指非营利 的救助灾害、 救济贫困、 扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动， 而作为公共事业的教育、科学、文化、卫生、体育事业，环境保护、 社会公共设施建设以及促进社会发展和进步的其他社会公共和福利 事业等，比公益事业的范围要广，不排除具有营利性的项目。 (四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。依照《国务 院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发[2010]4号)的规定，保障性安居工程大致包括三类：第一类是城市和国有工 矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造；第二类是廉租住房、经 济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等；第三类是农村危房改 造。国有土地上房屋征收一般只涉及前两类。 (五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基 础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。 《城乡规划法》第三十一 条规定，“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理 确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进 行改建。”根据该条规定，该项明确由政府依照城乡规划法有关规定 组织实施的对危房集中、 基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要 属于公共利益的需要。 (六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。该项是兜底 条款， 有利于弥补前五项规定未尽的事宜。 现行法律如 《土地管理法》 、 《城市房地产管理法》 公益事业捐赠法》 招标投标法》 信托法》 、 《 、 《 、 《 、 《测绘法》《海域使用管理法》等涉及了公共利益，但都没有明确界 、 定“公共利益”。从条文内容来看，有的还对“公共利益”的范围作 了一些具体界定。如《信托法》界定了“公共利益目的”的范围，其 第六十条规定，为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益 信托： (一)救济贫困；(二)救助灾民；(三)扶助残疾人；(四)发展教育、 科技、文化、艺术、体育事业；(五)发展医疗卫生事业；(六)发展环 境保护事业，维护生态环境；(七)发展其他社会公益事业。将来法律、行政法规还可以规定除前五项以外的其他公共利益的需要。 征求意见过程中，有群众提出一些地方违反国家规定超规模、超 标准建设豪华办公用房，国家机关办公用房建设不属于公共利益。我 们认为，群众反映的个别地方违反国家规定超规模、超标准建设豪华 办公用房，实践中确实存在，有关国家机关办公用房建设问题，国家 已有相关规定和标准， 且三令五申， 不得违反规定， 否则要严肃处理， 追究有关负责人的责任。 今后应当严格执行国家规定， 加大执行力度， 对超规模、超标准建设的，发现一起，严肃查处一起。但出现的违规 建设现象并不能否认国家机关办公用房建设的公共利益属性。 本条例 删除了征求意见稿中的“国家机关办公用房建设”， 并不意味着否认 了国家机关办公用房建设的公共利益属性。 本条第三项中由政府组织 实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、 文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要中涉及相关办公用 房的建设也属于公共利益的需要。此外，法律、行政法规中还可以规 定的其他公共利益也可能涉及相关办公用房的建设， 同样也属于公共 利益的需要。 第九条 依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规 划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县 级国民经济和社会发展年度计划。 制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和 专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。【释义】 本条是关于确需征收房屋的建设活动应当符合规划、 纳入年度计划的规定。 本条是在第八条的基础上， 从另一个角度进一步明确征收房屋的 前提和要求， 目的在于既保证国民经济和社会发展需要正常的土地需 求，又防止不当或者过度地动用征收权，强调规划先行、规划民主。 一、建设活动应当符合有关规划。 要实现科学发展、节约合理利用土地、严格保护耕地，并严格控 制征收规模， 避免不必要的征收， 应当通过国民经济和社会发展规划、 土地利用总体规划、城乡规划和专项规划加以调控，并保障规划的科 学性、民主性，尤其要加强基本农田保护，严守18亿亩耕地红线。 宪法、 法律和行政法规规定的规划中， 国民经济和社会发展规划、 城乡规划和土地利用总体规划属于综合性规划；专项规划种类较多， 有气象设施建设规划、环境保护规划、放射性固体废物处置场所选址 规划、防洪规划、消防规划、防震减灾规划、铁路发展规划、公路规 划、港口规划、人民防空工程建设规划、城市道路发展规划等。规划 是政府为了满足公共需要、提供公共服务、促进国民经济社会发展、 提升城市功能、改善居民的生活生产条件和环境，在充分征求社会各 界和群众意见、充分考虑当地实际情况的基础上，依法编制并经过批 准的，这也是调整各种相邻关系的一个手段，符合规划应当是符合公 共利益的应有之义。本条明确依照本条例第八条规定，确需征收房屋 的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体 规划、城乡规划和专项规划。公开征求意见过程中，有意见提出在国民经济和社会发展规划、 土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等规划编制过程中，应当加 大公众参与程度。这些意见是有道理的。考虑到有关法律法规已就制 定相关规划过程中如何确保公众参与作出了明确具体的规定， 本条例 不宜再作重复规定， 因此， 本条仅强调制定国民经济和社会发展规划、 土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意 见， 经过科学论证。 以城乡规划为例， 《城乡规划法》 第二十六条 规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案 予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意 见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公 众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”这些 措施有效地保证了公众对城乡规划制定的知情权和参与权。 二、保障性安居工程建设、旧城区改建纳入市、县级国民经济和 社会发展年度计划。 本条规定保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、 县级 国民经济和社会发展年度计划。根据《地方各级人民代表大会和地方 各级人民政府组织法》的规定，市、县级国民经济和社会发展年度计 划应当经市、县级人民代表大会审查和批准。也就是说，保障性安居 工程建设和旧城区改建应当经市、县级人民代表大会审议通过，方可 实施房屋征收。人大是权力机关，是民意的代表机关。保障性安居工 程建设和旧城区改建直接与当地广大城镇居民生活、工作密切相关， 由民意的代表机关来审议通过，有利于更好地保护被征收人的利益。第十条 房屋征收部门拟定征收补偿方案， 报市、 县级人民政府。 市、 县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并 予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 【释义】 本条是关于征收补偿方案的拟定、论证和征求意见的 规定。 一、房屋征收部门拟定房屋征收补偿方案，并报市、县级人民政 府 本条例规定市、 县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋 征收与补偿工作。规定房屋征收部门拟定征收补偿方案，旨在规范征 收补偿程序，减少征收补偿中的矛盾纠纷。 房屋征收补偿是被征收人最为关心的问题， 也是产生矛盾纠纷的 焦点。征收补偿方案对征收补偿起着至关重要的作用，对征收补偿会 产生直接的影响。 房屋征收实施的效果很大程度上取决于征收补偿方 案的科学与否。 房屋征收部门拟定的征收补偿方案，应当满足以下条件：一是合 法，即征收补偿方案的内容应当符合本条例规定，比如，补偿方式、 征收评估、保障被征收人居住条件等。二是合理，即征收补偿方案的 内容应当是大多数人都能够接受的，征收范围大小合适，补偿标准公 正公平，设定的奖励应当科学。三是可行，征收补偿方案的内容，除 符合法律法规规定外，还应当因地制宜，符合当地的实际情况，比如 考虑当地的气候条件、风俗习惯、宗教信仰等因素。 征收补偿方案的内容，本条未作具体规定。一般情况下，应当包括房屋征收范围、实施时间、补偿方式、补偿金额、补助和奖励、用 于产权调换房屋的地点和面积、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、 建筑面积以及租赁和用益物权等情况组织调查，依据调查结果，拟定 征收补偿方案。调查一般应当在拟定征收补偿方案前进行。调查结果 的详细程度对拟定征收补偿方案的可行性有直接影响。 二、征收补偿方案由市、县人民政府负责组织论证 收到房屋征收部门上报的征收补偿方案后，市、县级人民政府应 当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境资源保护、文物保护、 财政、 建设等有关部门对征收补偿方案是否符合本条例及其他有关法 律法规的规定进行论证。 主要论证内容包括需用地的建设项目是否符 合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规 戈Ⅱ，房屋征收范围是否科学合理，征收补偿方案是否公平等。组织 有关部门进行论证的目的主要是为了保证征收补偿方案合理可行。 三、征收补偿方案公布征求公众意见 对征收补偿方案进行论证、修改后，市、县级人民政府应当予以 公布，征求公众意见，明确征求意见的期限不得少于30日。其主要目 的是为了规范政府的征收活动，切实保证在征收、补偿活动过程中统 筹兼顾公共利益和被征收人利益，进一步扩大公众参与，保障公众的 知情权、参与权、建议权。 本条例规定，在作出房屋征收决定前，房屋征收部门应当先行拟 定征收补偿方案，市、县级人民政府应在拟定征收补偿方案阶段即履行征求公众意见的程序。本条严格规范政府的征收活动，旨在使被征 收人更早地掌握和了解到相关信息， 及时有效地参与房屋征收工作并 提出意见，对政府的房屋征收行为进行监督。 房屋征收工作涉及社会公共利益，也涉及被征收人的切身利益， 只有得到被征收人的理解和配合， 房屋征收工作才能顺利开展。 因此， 本条内容旨在确保征收过程的公开、公正、透明以及被征收人的参与 权，以获得被征收人的理解和支持。 第十一条 市、 县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意 见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋， 多数被征收人认为征收补偿方案不 符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代 表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 【释义】 本条是关于市、县级人民政府公布征求意见情况的规 定以及因旧城区改建需要征收房屋的特别规定。 一、市、县级人民政府应当根据征求意见情况对征收补偿方案进 行修改。对公众意见和修改情况进行公布 从两次公开征求意见的情况看， 对征收程序的意见主要集中在政 府应当就征收补偿方案广泛征求公众意见， 明确多数被征收人不同意 征收补偿方案时的争议解决机制等方面。本条内容经多次修改，现有 条款对征收补偿方案的公众参与程序作出了更加严格的规定， 目的是 规范政府征收活动，保障被征收人的合法权益。 征收补偿方案征求公众意见结束后，市、县级人民政府应当将征求意见情况进行汇总， 根据公众意见反馈情况对征收补偿方案进行修 改，并将征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布。 二、因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方 案不符合本条例规定的，要举行听证会 按照本条例第八条规定， 政府依照城乡规划法有关规定组织实施 的对危房集中、 基础设施落后等地段进行旧城区改建属于公共利益的 范围。旧城区改建，既涉及城市建设与发展，又涉及旧城区居民的切 身利益；既体现公权力的行使，又涉及私权利的保护。将旧城区改建 作为公共利益需要的一种情形，同时从征收程序上予以特别限制，有 利于实现公益与私益、公权与私权之间的平衡。 考虑到旧城区改建是城市有机更新的方式， 是城市建设和发展的 主要路径之一，各地均面临大量因旧城区改建需要征收房屋的情况， 同时，旧城区改建也存在涉及面广、人数多、征收补偿情况复杂的特 点，有必要从征收程序上作出特别限制。另外，旧城区改建兼容城市 发展和居民利益保护的双重需要， 产生的矛盾和争议主要集中在补偿 方面。 因此本条第二款对因旧城区改建需要征收房屋的补偿方案征求 意见程序作出了特别规定。因旧城区改建需要征收房屋的，如果多数 被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定，市、县级人民政府应 当组织召开听证会进一步听取意见， 这里的“多数”应当理解为半数 以上。旧城区改造既涉及被征收人的个人利益，又涉及城市发展的公 共利益， 参加听证会的代表应当包括被征收人代表和社会各界公众代 表。市、县级人民政府应当听取公众意见，就房屋征收补偿方案等群众关心的问题进行说明。根据听证情况，市、县及人民政府应当对征 收补偿方案进行修改完善，对合理意见和建议要充分吸收采纳。 第十二条 市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有 关规定进行社会稳定风险评估； 房屋征收决定涉及被征收人数量较多 的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、 专款专用。 【释义】 本条是关于社会稳定风险评估、人数较多的征收决定 的讨论决定、征收补偿费用拨付监管的规定。 一、市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定 进行社会稳定风险评估 开展社会稳定风险评估，对从源头上预防和化解社会矛盾，实现 科学发展，构建社会主义和谐社会，具有重大意义。把社会稳定风险 评估作为作出房屋征收决定的必经程序， 通过风险评估及早发现征收 项目中存在影响社会稳定的隐患，并采取有效措施予以化解，是从源 头上预防和减少征收矛盾纠纷，把问题解决在基层、解决在萌芽状态 的重要举措。 2010年5月15日，国务院办公厅印发的《关于进一步严格征地拆 迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》 (国办发明电[2010]15 号)中就明确规定，拆迁项目立项前要组织专家论证，广泛征求社会 各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。对于没有经 过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目， 一律不得颁发房屋拆迁许可证。目前，一些省市已经出台相关规定，如：湖北省住房城乡建 设厅印发的《湖北省城镇房屋拆迁社会稳定风险评估办法(试行)》 ； 南京市维护稳定工作领导小组印发的 《南京市城市房屋拆迁社会稳定 风险评估办法》 。从各地情况看，拆迁社会稳定风险评估包括对拆迁 政策的风险评估和对项目实施的风险评估。对拆迁政策风险评估报 告，一般由各地拆迁管理部门或者当地政府负责编制。项目实施的风 险评估由项目拆迁人负责编制。 本条所称“有关规定”， 包括国家和地方关于社会稳定风险评估 的规定。国务院正在组织制定《关于建立健全重大决策社会稳定风险 评估机制的指导意见》 ，房屋征收列入该指导意见确定的评估范围， 该指导意见明确了评估责任主体、 实施主体， 规定了评估程序和内容， 各地在实施中可积极争取当地维稳部门的支持，按照维稳办的要求， 认真做好社会稳定风险评估工作。 按照本条第一款规定，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的， 应当经政府常务会议讨论决定。主要有三个考虑：一是涉及面广，维 护被征收人合法权益任务工作较重较多，需要深入细致做好；二是要 认真研究做好群众工作，维护和促进社会稳定；三是对重要的事项更 需要进一步加强程序规范、约束，促使政府更为慎重地行使征收权， 切实做好有关工作。本条并未对“数量较多”进行量的界定，因为数 量多少不仅相对于一个城市(区)常住人口规模而言，而且也与社会稳 定有关，由各地根据当地实际对此进行具体规定更为妥当。 二、征收补偿费用在作出征收补偿决定前应当足额到位、专户存储、专款专用。 征收补偿费用的足额到位， 是保障房屋征收实施工作顺利进行的 前提条件，也是保护被征收人利益的重要前提。足额到位，是指用于 征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保 证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。征收补偿费用的足额到 位，包括实物和货币两部分，是二者之和，即已经提供实物补偿的， 可在总额中扣减相关费用。专户存储、专款专用是保证补偿费用不被 挤占、挪用的重要措施。专户存储要求在银行设立专门账户进行存储 管理；专款专用，是指征收补偿费用只能用于发放征收补偿，不得挪 作他用。 第十三条 市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 市、 县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣 传、解释工作。 房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。 【释义】 本条是关于房屋征收决定公告及有关事项的规定。 一、作出和公告房屋征收决定的主体是市、县级人民政府，公告 应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 房屋征收决定是市、 县级人民政府征收被征收人房屋的重要法律 文书。房屋征收决定公告由市、县级人民政府发布，一般应张贴于征 收范围内及其周围较为醒目、 易于为公众查看的地点， 也可通过报纸、 电视等新闻媒体予以公布。通过发布房屋征收决定公告，使被征收人在正常情况下了解自己已成为征收当事人， 了解被征收人的权利和义 务。 房屋征收决定公告的内容包括征收补偿方案和行政复议、 行政诉 讼权利等事项。也就是说，公告中应当明确，被征收人对市、县级人 民政府作出的房屋征收决定不服的， 可以依法向作出房屋征收决定的 市、县人民政府的上一级人民政府申请行政复议；或者依法向人民法 院提起行政诉讼。 二、市、县级人民政府及房屋征收部门有向被征收人做好宣传、 解释工作的义务。 房屋征收与补偿工作涉及被征收人的切身利益，政策性强、时间 紧，只有得到被征收人的理解和配合才能顺利完成。因此，宣传、解 释工作是征收实施前非常重要的工作。宣传、解释的内容，一方面要 让被征收人了解征收是为了公共利益的需要，应当服从大局，及时完 成搬迁；另一方面，要让被征收人了解征收补偿的政策、补助奖励、 用于产权调换的房屋情况、结算办法等，对被征收人遇到的各种问题 给予耐心的解答。宣传、解释的方式可以多种多样，包括召开征收动 员会、咨询会，在征收现场设立办公室等。房屋征收部门应当做好征 收信访工作， 对群众的来信来访要严格按照有关信访法律法规的规定 办理，认真解决群众遇到的问题。 三、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。 根据《物权法》第一百四十七条的规定，建筑物、构筑物及其附 属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。 《城市房地产管理法》 根据 第三十二条的规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占 用范围内的土地使用权同时转让、抵押。以上规定均体现了房地一体 主义原则，即房地不可分割，对房屋所有权和土地使用权的处分应当 同时进行。为了与有关法律法规的规定保持一致，按照房地一体主义 原则的要求， 本条规定房屋被依法征收的， 国有土地使用权同时收回。 第十四条 被征收人对市、 县级人民政府作出的房屋征收决定不 服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 【释义】 本条是关于被征收人救济渠道的规定。 本条规定被征收人对市、 县级人民政府作出的房屋征收决定不服 的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼，体现了行政 法规对房屋征收当事人双方关系的调整，明确了被征收人的救济途 径。 本条关于行政复议、 行政诉讼权利的规定和本条例第十三条相比 侧重点不同。第十三条规定房屋征收决定公告应当载明行政复议、行 政诉讼权利的事项，是对房屋征收决定内容予以规范，保证被征收人 能够清楚了解自己可以通过哪些权利救济方式来维护自己的合法权 益； 而本条则是明确了被征收人对房屋征收决定进行复议或诉讼的权 利，即使未依法将行政复议、行政诉讼权利在房屋征收决定公告中明 示，也不影响被征收人通过行政复议、行政诉讼权利等方式对权利进 行救济。 为防止和纠正在房屋征收过程中违法的或者不当的具体行政行为，保护被征收人的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权， 明确对被征收人的救济权利是本条例规定的重要内容。 当被征收人认 为在房屋征收过程中的具体行政行为侵犯了其合法权益时， 可以依法 申请行政复议或提起行政诉讼，体现了本条例规定的程序正当的原 则。 一、依法申请行政复议 被征收人可以依照《行政复议法》申请行政复议。 《行政复议法》 第六条规定， 公民、 法人或者其他组织认为行政机关违法征收财物的， 可以申请行政复议；第九条规定，公民、法人或者其他组织可以自知 道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；第十三条规定， 公民、法人或者其他组织对地方各级人民政府的具体行政行为不服 的，向上一级地方人民政府申请行政复议；第十六条规定，公民、法 人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，在法 定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼；公民、法人或者其 他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申 请行政复议。 二、依法提起行政诉讼 被征收人可以依照《行政诉讼法》提起行政诉讼，人民法院应当 作为行政案件受理。 《行政诉讼法》第十一条规定，公民、法人或者 其他组织认为行政机关侵犯其财产权的，可以提起行政诉讼；第十九 条规定，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖； 第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告；经复议的案件，复议机关 决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被 告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告；第三十七条 规定，公民、法人或者其他组织可以先申请复议再提起诉讼，也可以 直接向人民法院提起诉讼；第三十八条规定，公民、法人或者其他组 织对行政复议决定不服的， 自收到复议决定书之日起15日内向人民法 院提起诉讼；第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民 法院提起诉讼的， 应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。 第十五条 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、 区 位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。 调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 【释义】 本条是关于征收房屋情况调查登记和调查结果公布的 规定，是新增加的内容。 对征收房屋情况进行调查登记是对征收房屋进行评估， 进而确定 补偿金额的前提和基础。调查登记情况对确定征收补偿至关重要。为 准确评估房屋征收补偿的成本，确保补偿工作的顺利开展，房屋征收 部门应当组织开展房屋征收范围内被征收房屋的调查登记工作。 房屋 征收部门既可以独立完成，也可以委托房屋征收实施单位开展，一般 情况下还应当有房地产价格评估机构参加。为提高调查登记的效率， 减少阻力， 房屋征收部门应当争取人民政府协调房屋征收范围内街道 办事处、居委会配合进行相关调查工作。调查登记，一般应当在房屋 征收决定前进行，房屋征收部门拟定征收补偿方案应当根据调查情况。调查登记应当全面深人，以满足拟定征收补偿方案和进行评估的 需要。 调查登记事项，一般包括被征收房屋的权属、区位、用途、建筑 面积等。上述因素是评估确定被征收房屋价值的最主要依据。对其他 可能影响房屋价值评估的因素，在调查过程中也应予以查明。 为确认房屋登记簿上记载的权属、用途、建筑面积等事项情况， 房屋征收部门应当从被征收房屋所在行政区域的房屋登记机构调取 该房屋的资料，作为之后补偿的依据。调查人员还应当采取入户调查 的方式，对房屋的区位、家庭成员状况、房屋结构、附属物面积等进 行调查登记，被征收人及其同住人有责任予以配合。 现场房屋调查登记时，房屋调查登记的工作人员，包括房屋征收 部门工作人员、 受委托的房屋征收实施单位工作人员一般应当对现场 房屋及附属物分单元和类别进行拍照、录像、编号，建立档案，做到 一户一档。房屋征收部门、被征收人及其他参与调查登记的单位应当 对调查结果签字认可。 房屋征收部门经过调查登记确定的房屋权属、 区位、 用途等情况， 应当及时公布。公布的对象以被征收人为限。本条例将结果公开作为 一个重要原则，主要基于以下原因：一是调查结果作为被征收房屋价 值评估的重要依据，其公开有助于堵塞暗箱操作，防止房屋征收当事 人恶意串通，骗取征收补偿款。 二是增加房屋征收透明度和公信力，预防和减少房屋征收过程中，侵 权渎职犯罪问题的发生。三是为了公共利益的需要，征收单位、个人的房屋，政府作为征收人，应当依法补偿，公布便于审计机关对征收 补偿费用进行监督。四是调查登记结果的公开，有利于保护被征收人 的知情权，促进公开、公平、公正。公布的具体方式，由地方根据各 自实际情况确定。（待续）